刘晓洲:分权制衡与美国民主的“否决政治”困境

——制度成本视角下美国民主效率问题研究
选择字号:   本文共阅读 2056 次 更新时间:2018-12-23 23:04:30

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刘晓洲  

  

   〔摘要〕分权制衡是美国民主政治的基础性制度安排,对防范政治暴虐、平衡多元利益、增强决策审慎发挥着重要作用,但这一制度安排需要付出牺牲决策效率的成本。近年来,由于美国民主党和共和党两大政党的政治立场发生极化,且总统职位和国会两院常常由不同政党控制,政党对立的严重影响传导到政府机构层面,造成“否决政治”,美国政府分权制衡制度安排的收益下降,成本显著上升,使美国的民主运行和国家治理受到较为严重的负面影响。解决这一问题,理论上可以采取减少政党对立但不触及分权制衡制度安排的思路,也可以采取调整参议院、众议院、总统三者之间的立法制衡关系或改行议会制等制度改革路径。现实当中,美国改变分权制衡制度安排的可能性很小,除非其制度成本上升至美国社会无法承受的程度。

  

   〔关键词〕美国民主;分权制衡;制度成本;民主效率

  

   自21世纪第一个10年中第二代互联网(web2.0)兴起、金融危机爆发、非裔总统奥巴马执政等标志性事件以来,美国民主的一些负面表现突出,其中之一便是因分权制衡的制度安排造成政府决策困难,特别是立法部门与行政部门之间、立法部门内部参众两院之间的分权制衡经常蜕变为相互拆台,使民主决策效率低下甚至成为不可能。著名政治学家弗朗西斯•福山在《外交事务》杂志2014年9/10月号上发表的“衰败的美利坚——政治制度失灵的根源”(America in Decay: The Sources of Political Dysfunction)一文,及其于同年出版的《政治秩序与政治衰败:从工业革命到民主全球化》(Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy)一书,将这种由于分权制衡体制造成决策困难的政治现象称为“否决政治”(vetocracy)。“否决政治”的逻辑,推到极端就是:凡是对手支持的,我们就反对;凡是对手反对的,我们就支持。“否决政治”导致否决为上、治理为下,政争不断而效率低下。

  

   美国民主出现“否决政治”困境,反映的是在最近一个时期的政治生态之下分权制衡制度安排的成本过高而导致民主决策和国家治理低效问题。所谓制度成本,是指一种制度的维持和运行需要投入的资源。制度的成本越低、收益越高,这种制度就越有效。[①]最近10多年来,关于美国民主政治因分权制衡的制度安排造成决策困难和治理低效的问题引起人们的高度关注,但这一表面问题之下的原因较为复杂,不完全在于分权制衡制度本身。从制度成本这一视角出发,可以帮助我们更加全面、辩证地认识美国分权制衡制度及当前美国民主运行和治理面临的困境。

  

   一、分权制衡制度安排的收益与成本

  

   绝对的权力是危险而又容易腐化的。在美国的代议民主制下,尽管政府的权力是出于人民的委托,受到定期选举和公民权利的制约,却依然是令人生畏的。200多年前的美国宪法制定者们对此有清醒的认识,他们认为,“立法、行政和司法权置于同一人手中,不论是一个人、少数人或许多人,不论是世袭的、自己任命的或选举的,均可公正地断定是虐政。”[1](246)因此,他们提出必须用野心来制约野心、用权力来制约权力。根据宪法的设计,美国政治体制在纵向上将政府权力划分为州权和联邦权,在横向上又将每一政府的权力划分为相互制约的几个部分,使每一个权力部门都不能掌握所有政治权力。

  

   在这一制度安排下,联邦政府的立法、行政、司法三部门分别负责主要行使立法权、行政权和司法权。同时,为了使每一种性质的权力不至于成为绝对的权力,各个部门又都拥有对于其他部门主要权力的否决性权力或制约性权力。总统可以通过提出立法建议或否决立法,来影响和制约立法部门;可以通过提名并经参议院同意任命最高法院大法官和其他联邦法院法官,以及进行特赦,来影响和制约司法部门。国会可以通过否决总统对行政官员和法官的任命,以及对总统本人进行弹劾和审判(分别由众议院和参议院行使),来制约行政部门;可以通过修改宪法,来对付最高法院的司法审查。最高法院可以通过宣布国会的立法和总统的行政令违宪,来分别制约立法部门和行政部门。诸如此类。同时,在民主制下,由于从权力属性的逻辑关系来说,立法权比行政权(执法权)和司法权更具优先性并必然处于支配地位,更容易以人民的名义侵犯其他部门,“把所有权力拖入它的猛烈的漩涡中”[1](252),因此,根据美国宪法,立法部门又被划分为两个不同的分支并可以相互否决,以防范民主制下的立法部门专制。

  

   分权制衡的制度收益主要体现在三个方面。首先,分权制衡制度安排能够比较有效地防范政治暴虐,保障公民权利和自由。在分权制衡的政府体制下,任一政治权力都是有限的,权力的运用因此被缓和了,不能被专断地加之于公民之上,从而为公民保有自身的权利和自由提供了空间。而且,由于制约性权力的存在,这一制度安排能够时刻提醒掌握权力的政府官员,权力的使用不能随心所欲,不要以轻侮的态度对待其他部门,不要狂妄自负地以为自己真的无所不能,从而有利于促使政府官员在使用权力时更为理性和节制,防止政府官员养成专横跋扈的人格模式和独断专行的行为方式,促进形成民主、法治的政治文化。

  

   其次,分权制衡制度安排有利于表达不同集团的利益诉求,平衡利益分配。分权制衡的这种作用主要体现在参议院和众议院对不同利益和观点的代表上,参议院更多地代表社会上层、代表各州,众议院则更多地代表社会中下层,当然,这种分别在历史上已不断弱化。

  

   再次,分权制衡制度安排有利于审慎决策,提高国家治理水平。美国是一个法治国家,国家治理高度依赖数量繁多且内容庞杂的法律。因此,立法的质量与效率对美国国家治理水平至关重要。在美国的分权制衡体制下,立法是国会两院和总统共同合作的结果,一项议案要成为法律需要在两院获得通过并经总统签署。在立法过程中,当参众两院发生意见分歧时,可以通过两院协商委员会进行协商,双方进行讨价还价,并对议案作进一步修改以使双方都能接受。[②]初看起来,这种制度安排在立法方面效率很低,但是,由于立法通常涉及社会的广泛利益,行动缓慢并不一定是坏事,一项法律只有经过充分的讨论和博弈过程,才能做到思虑周密、尽可能兼顾各方的利益,得到比较顺利的推行。两院之中,众议院受民众意愿的影响更大,参议院则由于与民众保持较远的距离,利于站在更为深思熟虑的立场上做出决定。两院的存在及其相互牵制,对审慎立法起到了双重保险的作用。例如1995 年,在各州的强烈呼声下,众议院以压倒多数通过了禁止亵渎国旗的宪法修正案,议案到了参议院却未获通过,反对的参议员们认为,焚烧国旗等被各州和众议院认为是亵渎国旗的行为属于言论自由的内容,相对于国旗来说,言论自由对美国民众更加重要。

  

   从制度成本来看,美国政府分权制衡制度安排的主要内在缺点是,由于权力分散且相互制约,决策效率自然地偏低,尤其是当总统职位、参议院和众议院由不同政党控制时,容易导致政府内部关系失调,一旦三者不能达成一致,政府的立法效能就会受到很大抑制,从而影响到国家的治理。

  

   美国建国后的很长时期,国会在联邦政府和国家政治生活中占据支配地位。进入20世纪以后,随着经济社会事务和国际事务日趋庞杂,总统逐渐在国家政治生活中居于主导地位。在公共管理日趋复杂和专业化的今天,重要的立法建议基本上都是以总统为首的行政部门提出的。在美国的民主体制下,一般而言,总统在竞选过程中对政党依赖程度较高,但他执政时与他所在政党并不总是保持一致,也没有政党纪律要求“总统党”议员在国会投票中必须支持总统;另一方面,“在野党”议员在国会投票时也可能会支持总统。因此,美国总统(以及作为其搭档的副总统)作为唯一由全国选民选举产生的官员,对于政党和国会都具有很大独立性。在军事外交等对外事务上,总统独立决策的空间尤其大;在对内事务上,总统也可以不经国会,直接签署行政令来推行自己的政策。但总统如欲进行重大变革,获得国会支持并将改革成果以立法形式固定下来仍是相当必要的。由于国会分为两院,如果总统所在政党不能在两院均占多数,总统主导的议案,特别是那些涉及两党重大分歧的议案能否获得国会顺利通过就要打上一个大大的问号。一些重要的议案迟迟不能出台,相关矛盾持续存在、得不到解决,就会损害公众的切身利益。

  

   在分权制衡体制下,总统和国会两院面临的棘手问题都是 “虽然别人不能强迫我做什么,但可以让我无所作为。”数据分析显示,总统使用立法否决权的次数在格罗弗·克利夫兰总统(第一任期,1885-1888年)和富兰克林•罗斯福总统期间出现两个高峰。二战以后,总统行使立法否决权的次数快速回落,自艾森豪威尔总统以来一直保持在较低的水平,但总统进行立法否决的成功率自华盛顿以来长期保持非常高的水平。从行政令来看,自西奥多•罗斯福开始,总统签署行政令总量和年均数量快速增加,最高纪录均属于富兰克林•罗斯福。二战后历任总统在这两项指标方面的平均水平明显高于西奥多•罗斯福之前的总统。(参见图1、2)数据还显示,如果国会两院多数党均不是总统所在政党,常常导致总统使用立法否决权的次数显著增加,但对签署行政令的数量并无明显影响。

  

   这些现象说明,在总统与国会的关系方面,总统绕开国会,通过签署行政令方式推行自己的政策,主要是为了提高行政效率,积极作为,不一定是因为他在国会得不到支持。总统使用立法否决权往往具有自我防卫性质,一旦动用,其威力是相当强大的,国会想要撇开总统强行立法的难度很大。但反过来,如果总统想让国会通过自己主导的议案,那又是另一种形势了。对此,他只有劝说的权力,但没有强制的权力。

  

   图1:总统行使立法否决权情况

  

   数据来源:The American Presidency Project, http://www.presidency.ucsb.edu/data/vetoes.php

   注:1.第27、31、39、47、88、93届国会期间由于各种原因均出现两位总统任职,总统行使立法否决权次数为两人累加数。

2.总统否决立法成功率=常规否决(Regular Veto)成功次数/常规否决总次数,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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