刘晓洲:从政府-主权者关系看代议民主制的正当性危机

——以美国为例
选择字号:   本文共阅读 149 次 更新时间:2018-07-25 12:21:21

进入专题: 民主   美国民主   代议制   间接民主   直接民主  

刘晓洲  

  

   摘要:美国的建国者们认为,代议民主制得以良好运转的一个前提是,国家规模足够大,作为主权者的人民与作为治权受托者的政府之间保持适当的距离。晚近以来,技术变迁使美国等现代大型民族国家的国家规模“相对缩小”,从而改变了代议民主制的生存环境,作为主权者的人民对政府的影响和压力持续增大,导致政府与主权者之间的关系失调,政府权威和治理能力衰退。未来一个时期,尽管代议民主制的颓势很难逆转,它相对于直接民主制的诸多优点仍使其无法被轻易取代。

   关键词:美国民主;代议制;间接民主;直接民主

   刘晓洲,政治学博士,任职于国家某部委。

  

   代议民主制是现代西方国家普遍采用的民主制度。根据代议制的逻辑,现代民族国家(nation-state)受国家规模巨大和人民治理能力不足等因素的制约,国家的主权虽然属于人民,治权却只能赋予少数贤能之士,由他们来组成政府①并实施治理,对最佳政制(best regime)的构想落实为代议民主制或者说自由民主制的制度设计, 即一种与古代雅典式直接民主制存在重大差别的、更具贤能政治色彩的间接民主制。近几百年来,代议民主制在西方国家的意识形态正当性话语中长期占据支配性地位。以代议制为核心的民主政治制度设计较好地处理了个人与国家、精英与大众、自由与权威、政治与经济之间的关系,使西方文明获得了极大的发展,并在全世界处于强势地位。

  

   晚近以来,交通和通讯信息等技术变迁使现代民族国家的国家规模“相对缩小”,从而改变了代议民主制的生存环境,导致作为主权者的人民与作为治权受托者的政府之间的关系失调,代议制的适用性和优越性受到削弱,政府权威和治理能力衰退。美国向来被视为实行代议民主制的典范,本文将以美国为例,就技术变迁及其造成的国家规模“相对缩小”效应给代议民主制带来的正当性危机问题作一探讨。

  

   一、美国建国为何选择代议民主制

  

   正如约翰·密尔所言,一个国家采取何种政制形式,常常受制于民意、民情、民智等因素,并不是可以完全自由选择的。②不过,对于美国来说,由于其孤立的地理位置,竟然可以在击败英国,获得独立之后,非常从容地讨论并选择其建国后的政治制度,的确是一件相当罕见和幸运的事情。经过深思熟虑,美国的政治精英们最后选择建立一个代议制联邦共和国。这一选择里面包含了几个重大问题。第一,为什么是联邦制,而不是邦联制?第二,为什么是共和制,而不是君主制?第三,为什么是代议制,而不是直接民主制?美国政治制度是一系列制度安排的复杂组合,此处要讨论的仅仅是上述第三个问题,即为什么美国的政治精英们认为美国应当建立代议制——一种强调选贤任能而不是多数公民直接参与政治决策的间接民主制?其理由可以总结如下:

  

   1. 从道德正当性的层面看,代议制是一种民主政制,符合人民主权原则,有利于保障人民的自由和平等,因而能够被广泛接受

  

   《联邦党人文集》是为美国宪法及其所确立政制进行辩护的最重要文献,文集的作者——主要是汉密尔顿和麦迪逊,他们共同的笔名是普布利乌斯——认为,尽管代议制与直接民主制相差甚远,但在主权属于谁这个关键问题上,代议制与直接民主制同样都属多人统治,这种多人统治的国家是真正的共和国——政府“从大部分人民那里直接、间接地得到一切权力,并由某些自愿任职的人在一定时期内或者在其忠实履行职责期间进行管理”③。普布利乌斯之所以要论证代议制国家属于多人统治的共和国——我们今天所谓国体意义上的民主制国家,原因是在现代早期的西方,随着君权神授观念的衰落和人民主权观念的兴起,民主制已经成为理论上唯一具有正当性的政治制度。在博丹和霍布斯等人的努力下,“主权”成为现代早期政治思想中的一个关键概念。虽然博丹和霍布斯均主张,为了利于保持国家的内部秩序,君主制才是最优越的政制类型,君主才应该是主权者,但他们的这种观点在理论上并不具有自洽性,因为未能获得广泛认同。霍布斯从社会契约论推导出他的主权学说,认为主权是从社会契约中诞生的,这就在实际上为人民主权提供了逻辑基础。洛克暗中借鉴并扬弃了霍布斯的主权学说,他从与霍布斯相同的逻辑起点出发却得出了不同的结论——人民主权。在美国争取从殖民母国独立的过程中,洛克学说成为至关重要的思想武器,在美国独立战争和立宪建国时期的政治精英当中具有支配性影响。不过,尽管人民主权原则已成为支配性观念,鉴于雅典式直接民主制在历史上的不良表现和民主制的污名化,普布利乌斯试图策略性地区分共和制与民主制,为此改变了政治词语的常规用法,将共和制一词专门用于指称代议民主制,并为其优点进行辩护。从社会基础来说,当时的北美殖民地人民已长久生活于身份平等的社会环境和政治实践之中,人民主权的观念成为人们的深层共识,英王对北美殖民地的不公正统治(出于政治斗争的考虑,这种不公正被殖民地方面明显夸大)也使得君主制在新生的美国丧失了信誉和市场。在这样一种社会基础和思想状况之下,只有建立在人民主权前提下的政治制度——比如代议制——才有可能获得比较普遍的认可,具备足够的正当性。普布利乌斯明白指出,“显然再没有其他政制符合美国人民的天性”④。

  

   2. 从技术可行性的层面看,代议制不受国家规模的制约,能够适用于美利坚合众国这样的大型共和国

  

   衡量国家规模大小的因素主要有两个:国土面积和人口数量。在历史上的很长时间内,西方政治传统都认为规模太大的国家无法实行民主制。一直到18世纪中叶,卢梭还在赞赏人民直接行使立法权的小型民主共和国,明确反对代议制,认为代议制不是真正的民主制。在卢梭生活的时代,欧洲的确还有很多小型邦国,包括他出生的日内瓦共和国,但卢梭似乎没有意识到这种小型邦国即将退出历史舞台,大型的民族国家(或者说主权国家)才是历史的发展趋势。随着大型民族国家成为基本的政治共同体单位,直接民主制在技术上缺乏实行的条件。于是,代议制应运而生,“作为一种解决方案,它消除了古代民主国家的规模限制,并将民主从仅仅适用于小型和迅速消失了的城邦的学说转化为一个适用于现代大型民族国家的学说”⑤。相对于城邦共和国来说,美国的各州多数都已经是大共和国。美国建国之前,各州已普遍根据代议制原则实行民主政治。因此,对于联邦政府层次的政治结构而言,如果要实行民主政治,也只能是代议制。

  

   3. 从制度收益功利性的层面看,代议制的间接民主将政府与主权者分离,在大共和国中,这种制度安排有利于产生贤明的、自主性较强的政府,从而获得优于直接民主制的治理效果

  

   在《联邦党人文集》的作者看来,实行代议制的理由并不仅仅是因为民主政治受到国家规模的制约,不得不作如此的制度安排,而是因为即使直接民主在大型国家是可行的,代议制仍然具有其独特的优越性。普布利乌斯认为,代议制把民主政府从它致命的弊端——容易发生内乱——中挽救出来,同时保存了民主政府的精神与形式,代议制之所以能够做到这一点,得益于大共和国的优越性。代议制原则意味着能提供比人民直接自治更好地管理人民的统治者,他们更有可能见解高明、道德高尚、超越局部偏见和不公正。但是,在城邦式的小型共和国中,由于国家规模太小,缺乏广大的领土和众多的人口,代议制统治者直接处于紧密的民众多数的监视和影响之下,以致代表们在这种政治制度中并不构成独立的存在,而只不过是受制于多数的工具。因此,代议制原则在小共和国中即使建立起来,最终也是无用的,不可能从中得益。分权对这种小共和国也无济于事,在那里,民众多数的直接影响足以使单一的代议机关感到敬畏,也足以使分权的部门成为单纯民众意志的代理者。只有人民与他们的政府之间存在距离的时候,才会有人民的最终权威与他们的代表们的直接权威之间的区别,而这种区别是代议制和分权原则发挥其优越性的决定性条件。普布利乌斯因此认为,甚至不是在那些大共和国中,而只是在很大的共和国如美利坚合众国中,代议制原则及其必然结果——分权——才会有效改善民主政府的治理。⑥

  

   有一种观点认为美国人拒斥存在不可分割的主权的观念,理由是美国人信奉分权制衡原则。持这种观点的人没有看到,美国的分权制衡只存在于治权的层面,政府所拥有的只是人民授予的治权,并可以在不同政府以及政府的不同分支之间进行分割;至于主权,则只能始终由作为一个抽象整体的人民保有,它可以委托,但不能转让,也不能分割——当然,承认主权的存在并不等于主权可以为所欲为,主权应当受到自然正当法则的约束。正如托克维尔所观察到的,人民主权原则是美国一切法律的法律,它根据情况的需要以各种形式出现在美国,有时人民直接进行政治行动,有时则由人民选出的议员代表人民行动。⑦人民主权原则的一个重要体现是,在美国的政治体制安排下,只有人民拥有制宪权,制宪只能由人民或人民委托的制宪会议进行,作为常设立法机构的国会只有提出宪法修正案的权力,却没有重新制定宪法或独立修改宪法的权力。这一安排体现出,人民或人民委托的制宪会议的立法行为是主权的应用,而作为政府立法机构的国会的立法行为则只是治权的应用。

  

   可见,经由代议制的改造,美国所建立的民主在含义上已经从“人民的统治”转化为“经由人民同意的统治”。罗伯特·达尔、乔万尼·萨托利、E·E·谢茨施耐德等20世纪研究民主理论和美国民主的权威学者们都认为,美国民主实际上是一种通过竞争性方式来选择政治精英的机制,人民则对政治精英加以制约和监督,这种制度安排并不符合“人民的统治”这一对“民主”的原教旨主义理解。⑧在哈耶克看来,美国政治对人类文明的最大贡献在于宪政的理念及其实践,这一体制强调分权、法治、个人自由等一系列构成善政的关键元素,而不是汲汲于单纯的“人民主权”。⑨

  

   就国家规模而言,以美、英、法等为代表的现代大型民族国家显然与古代城邦共和国完全不在一个数量级上。国家规模的巨大变化,在交通和通讯信息技术不够发达的近代,既使得代议制成为必要,也为代议制发挥其优势创造了有利条件。从实践来看,美国等西方主要国家殊途同归,先后建立起了代议制形式的民主制度。总结理论和实践两方面的经验,可以说,代议民主制得以良好运转的一个前提是,国家规模足够大,作为主权者的人民与作为治权受托者的政府之间保持适当的距离,政府需要向人民负责,致力于谋求人民的共同利益,但也需要保持强自主性,尽可能少受人民意志的直接干预,经过深思熟虑之后进行各种决策。

  

   二、美国的政府—主权者关系正在发生深刻变化

  

美国国父们设计的代议民主制具有强烈的贤能政治色彩,属于精英民主的范畴。但是,民主政治的发展有其自身的逻辑,民主的理念一旦被接受,现实中的民主就不会永远停留于精英民主的阶段。(点击此处阅读下一页)

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