刘正强:山寨“法治”及其法权想像

——一部伪“信访法”的叙事义理
选择字号:   本文共阅读 1051 次 更新时间:2016-11-03 01:14:16

进入专题: 信访法  

刘正强  

    

  

   摘要:随时中国法治的进步,基于法治对秩序的追求不仅仅是一个宏大的理想,亦是中国数十年来的实践。由于以政治立基的信访制度被默认为应当承载更多的公平、正义理念,强化与完善信访职能、尤其是信访法治化的主张便不断释放出来,并常常表现为信访之内在政治伦理与外在法治要求之间的对立与冲突。本文对一部流传于民间的山寨版“信访法”及其负载的信息进行了深度解读,以为思考信访及其法治化诸命题提供纵贯视野,更为理解当前复杂的信访困局、尤其是形成新的信访治理思路提供解释和启发。这不但是对时下热议中的“信访立法”的一种回应,更是对在既有政治框架下如何藉信访制度整理与安顿民意的一种忧思。

  

   关键词:山寨 信访法 民意 法权

  

   原载《学海》2016年第5期,发表时题目为《一部假信访法及其法权想象》

  

   当前,中国所面临的信访困局不断触痛着国家与社会的敏感神经,凸显了国家总体性的治理困境。但在对其抱持的治理期待中,仍然缺乏一个明晰的图景。作为中国独具特色的本土化、辅助性的制度设计,信访长期以来成为国家支撑性的社会治理资源和手段。本文对一部流传于民间的山寨版“信访法”及其负载的信息进行了深度解读,以为思考信访及其法治化诸命题提供纵贯视野,更为理解当前复杂的信访困局、尤其是形成新的信访治理思路提供解释和启发。

  

   一、“立法主义”者所秉持的法治幻像

  

   “法治”在中国有着特殊的境遇。上世纪70年代末,刚刚结束“文革”的中国痛中思定、乱中求治,拉开了以举国体制推行法制(治)的帷幕。出于对长期以来“无法无天”、法律虚无主义的逆反,朝野对加强立法、完善法制有了切肤甚至偏执的认识,产生了格外的立法主义偏好,在“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法律原则谱系中,“有法可依”居于优先发展的地位。立法主义者极端重视立法、过于相信甚至迷信立法,在他们看来,有法可依是法治建设最起码的前提和条件,有总比没好、多总比少好,只要具备了一套完整的法律制度,社会秩序的维持也就有了基础,“善治”也就不在话下了。由于立法工作不会直接影响现实的社会关系,再加之立法机关的强力推进和社会大众法律需求的不断释放,立法工作得以突飞猛进,成为了法制(治)建设中最先和最易于突破的一个领域。于是,几乎是以批量订制、规模生产的速度,“中国特色社会主义法律体系”于2011年宣告形成[2],有法可依已是不争的事实,甚至可以说(相对于“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”16字方针)中国法治建设至少已具备了1/4的名义进程。

  

   当法律被委以改造社会的重任时,立法就更为朝野所倚重。近几年来,针对日益突出的社会矛盾与问题,“立法主义”思维得以强化,人们倾向于将法律“治理”化,通过诉诸立法急功近利地应对紧迫的社会问题——在某一现象、问题出现后,常常是官方、学者、民间及媒体不约而同地“加强立法”喊声一片,而罔顾立法的道德、社会与民意基础。当前,在严峻的信访形势与信访法治化改革背景下,“信访立法”的呼吁就是一例。

  

   作为国家基础性的治理制度,信访基于中共群众路线与正确处理人民内部矛盾的原则在社会治理领域展开,同时又具有法律属性并日益科层化,并常常表现为政治伦理与法治精神之间的对立与冲突。能否对信访立法,引起了学者的热议。一些学者声张信访权利于宪法不悖,“无论我们如何理解‘法治’在当前的内涵与外延,信访制度设置所体现出的对公民权利保障和救济的本意要随着政治体制改革的深入而逐步被导入法治轨道。目前,信访人虽然可以通过信访制度获得某种保障,但它并不属于严格意义上的法律权利,因而其权利性质是不完备的。”[3]他们试图赋予信访“权利”属性:由于信访制度“在追求实体正义时罔顾程序正义,强化了长官意志,在使权利得到救济的同时,再生产出使权利遭受压制的制度合法性”,因此“信访制度的改革方向,是矫正其不讲程序、缺乏规范、充满恣意的根本弊端,将信访救济改造为行政诉讼救济与行政复议救济的补充机制。”[4]“将信访明确为一种基本权利,并以此为逻辑起点,最终确立具有正当性的自洽的权利保障制度是对症良药,也是信访制度改革和法治理念并行不悖的关键。”[5],因此,“信访作为一种‘权利形态’正在被理论证成、被普通公民实践并开始达成一种普遍的权利共识,信访正在从新中国成立之初公民行使民主权利的方法和手段,成长为一种独立的权利类型以及一套系统的权利救济机制。”[6]他们更认为,依据宪法文本,信访权是批评、建议、申诉、控告、检举等权利在特殊境遇下的延伸,而一些官方文件中所指称的“信访权利”就是对这一新型权利的确认[7]。

  

   二、山寨版“信访法”及其拥趸者

  

   广义上看,信访领域有着自己的法律制度。1951年6月政务院发布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》应该是新中国信访史上第一份规范信访活动的法律文件,1982年2月中办、国办转发的《党政机关信访工作暂行条例(草案)》是一件准法律文件。1995年国务院发布并于2005年修订的《信访条例》生效至今,是一部规范、正规的法律文本。此外,我国各级人大、法院、检察院乃至工青妇、残联、国企等都有自己的信访条例(办法、规定)等。他们的规定大都参照了国务院的《信访条例》,虽然文字表述各异,但与《信访条例》有内在的一致性。不过,由于信访制度的政治属性,它更多地要依赖党政机关内部的政策、规定来规范,相对于正式的、具有国家强制力的制订法,这些文件具有软法(Soft law)的性质。[8]从法律规范的角度来看,现行《信访条例》只是一部行政法规,位阶过低过窄,调整范围有限,缺乏足够的权威性和覆盖面。民间乃至一些政府部门对“信访法”具有不同的认知,常常有人将《信访条例》误作并不存在的“信访法”。[9]而将《信访条例》冠以“中华人民共和国”的情况更普遍。[10]更有一些访民执着地认为《信访条例》就是一个“法”,在他们朴素的认知中,“法”显然要比“条例”大。[11]

  

  

   近年来,面对信访困境,信访立法的声音不绝于耳。信访系统往往是信访立法的第一推手,这背后自然有着通过立法扩权或减责的内在冲动。2008年,在一次信访研讨会上,一些与会者认为信访立法有助于规范和解决信访工作中的新情况新问题:现有《信访条例》的局限性日益凸显,难以有效地调整日益复杂的信访法律关系,难以有效地维护公民的合法权益和社会政治稳定。[12]2013年国家信访局曾委托两所大学分别进行信访立法的可行性研究,当年11月两家机构分别拟就了《信访法》草案专家建议稿。亦有人大代表提出过类似的议案,如2014年蒋忠仆等代表提出“关于制定信访法的议案”(第312号),但未列入全国人大常委会的立法规划”。[13]在2015年国务院的立法工作计划中,《信访法》被列为年度立法“研究项目”。[14]

  

   不仅官方和学界,民间居然亦有为信访立法的倡议与举动。2013年,笔者从上海一韩姓访民的信访材料中愕然地发现了一份“信访法”,本人答曰系从北京地摊购得,作为信访政策法规学习。事后,笔者在网上检索,也找到了这个版本的电子版。[15]经过努力,联系上了这部“信访法”的作者,进行了简单交流并索要了更多的资料(见表1:山寨“信访法”有关信息)。[16]

  

   这部“信访法”的销量有多少、流传有多广,不得而知。但基于这个文本线上、线下的广泛流传,相信其拥趸者众。事实上,常常有访民拿着“信访法”找信访局,质问他们为什么不遵守信访法。用时兴的语言讲,这部“信访法”是一个地道的山寨版本,深深地打上了草根创新、群众智慧的烙印,它所负载的信息可能远远超过了正宗的法律“行货。”

  

   三、“信访法”:关于大众信访理想的微叙事

  

   作者张国福起先通过“立法”阐述自己的主张,而后通过销售自己的“法律”谋生——当然,他不曾把这个文本当作真的法律,而是通过“立法”这种高端方式释放一下自个儿的信访主张。在他看来,自己之所以在上访过程中处处碰壁受掣肘,并不全由官家刁难所致,更多的是因为制度规定的无情、僵硬。因此,这个平民化的文本是作者情绪的一次舒展,形同同官方切磋的行为艺术。从法理上看,这部“信访法”声称以《宪法》为依据,演绎、延伸和提升了《信访条例》的内容;它也具有平民“范儿”,正如其作者是一介布衣一样,这是一个非常通俗的平民化版本。

  

   对信访工作公开透明的要求是这个文本突出的特点。“信访法”成文前后和流传期间,正是信访信息公开问题广受诟病的时期,张表达的要求与当时的情况契合。[17]这个文本使用了一些形象化的语言以体现公开化的诉求:“国家信访局建立《中国信访》网站,各级信访局联网,为全体网民提供信访人、地点(信访局全称)、信访时间、信访事项、接待人员(名称职务)、交付单位、接办人员(名称职务)、法定办结时间、是否办结、办结结果、信访人评价等;”“每个单位、个人对信访局都有监督权,对信访局全体工作人员在办公场所内的活动,在不影响工作的情况下,可以录音、录像和拍照。”要求在各级信访局接待室配备“大屏幕”并与《中国信访》网站联网,从而使信访局形同一台“巨型摄像机”“记录社会生活”,“使违法违纪行为无法生存”,成为“社会活动的总指挥”和“社会活动的监督员和公证员”。

  

对于信访困境,信访部门和访民往往见仁见智、各执一端,但他们之间也有着难得的共识:信访部门责重权轻。这部“信访法”在这方面有着明确的因应,在支持信访扩权方面不遗余力,如提出国家信访局“在全国人大委员会统一领导下,从上到下垂直领导,人事任免、工资待遇都由上一级局管理”,其组成人员为“同级人民代表大会代表”,不但受案范围狮子开大口,涵盖公检法司各领域(“合理化建议、行政审批、行政复议、仲裁、诉讼、申诉、控告揭发、新闻曝光”),(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 信访法  

本文责编:川先生
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/101967.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。

3 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统