摘要：针对当前中国面临的信访僵局与治理困境，“法治”、“治理”等范式是多数学者秉持的解释策略。由于对现实问题抱持治理期待，许多研究（如信访的分类治理）往往带有浓厚的现实情怀尤其是美好的治理愿景。本研究从中国信访制度的承载力入手，对当前信访“爆棚”现象作出了基础性、还原性的解释，进而阐明削减信访存量的主张。其核心是回归价值中立这一经典立场，在悬置对访民的价值判断基础上，借由一对新的类型化方式（扩展型信访VS原发型信访）来揭示信访＋的扩展、衍生逻辑及其消长机制，从而试图超越杂多的分类，为理解当前中国信访现状、特别是形成新的信访治理结构提供一个新的解释框架。
关键词：扩展型信访 原发型信访 价值中立 基础性解释
刘正强，上海社会科学院社会学研究所
作为中国本土性、辅助性政治设计的信访制度，在国家治理的制度体系中处于一种中枢位置，成为链接中央与地方、穿透国家与社会的基础性治理制度，是中国社会安全运行的“压舱石”。自20世纪90年代以来，随着社会的急剧变迁，社会矛盾不断凸显，信访洪峰逐步形成，信访问题成为屡遭戳击的社会“痛点”。由于对社会不稳尤其是社会动荡的忧虑，执政者在社会控制方面趋于保守和拘谨，强调用稳定压倒一切的思维与手段来看待和解决社会矛盾。而出于对政治改革会引发社会问题的忌惮，中国大体的政治结构仍然沿袭了改革前的框架，并没有形成可以全面回应现实问题与挑战的状态。
一、信访分类的实践困境
作为中国本土性、辅助性政治设计的信访制度，构成了中共重要的执政资源和治理手段，并不断演绎着社会变迁与转型之痛，成为屡屡被戳击的社会“痛点”。由于资讯的发达，尤其是互联网的震荡效应，信访治理面临困境，信访困局尚未得到根本缓解，成为不断消耗国家治理资源、让政府甚为纠结的所在。而信访研究的兴盛，显然与信访制度在现实运行中的情境尤其是困境密切相关。基于现实中逼仄的信访窘境，大约10年前藉由“信访洪峰”的出现及《信访条例》的修订而展开的信访研究带有浓厚的论争色彩，此后逐步趋于常态化并有所消长，研究旨趣也更加多元、更富理性，丰富了我们对信访现象的认知。
在依法治国、以人为本等理念的彰显下，国家治理不但要符合政治原则，还要契合法治理念。法治范式一度成为信访研究的主流，不少学者期望在信访制度中增加法治的元素，甚至把信访化约为一个民主法治、选举权与被选举权的问题[3]，直至干脆呼吁废除建立在“人治”基础上的信访制度，将其承担的各种功能回归相关职能部门；或者提出各种完善意见，为其打上各种补丁[4]，以实现法治对社会问题的全盘治理。但在国家机器逐步健全的情况下，信访所赖以运行的理念与民主、法治等话语产生了越来越深的抵牾。信访研究中视角的转换，以治理范式的提出为代表，而信访的分类治理作为“治理范式”的一个基干概念，就是试图从这种困境中突围。在这种视野中，信访问题之所以难以解决，原因之一就是缺乏一套合法有效的分类治理体系，致使政府未能通过有效的制度装置来对上访者的问题性质进行区分。
在诸学者的研究中，申端锋认为乡村治权的具体体现就是分类治理，而当前信访治理的困境就是无法对上访者进行定性，信访治理没有原则。人民公社时期之所以能够完成国家政权建设的任务，根本原因就在于建立了以阶级划分为基础的分类治理体系。申进而提出的治理方案是，运用各种手段（村庄规范、村庄结构等）对治理对象（即农民）做出区分，并强化治权以达到有效治理。[5]田先红则依据农民上访的行为和动机提出了维权型上访和谋利型上访的区分，维权型上访是税改前农民上访的主导特征，税改后农民上访行为的逻辑发生变化，谋利型上访凸显出来[6]。杨华则在谋利型上访和维权型上访基础上提出治理型上访，这是指在农村治理缺位情况下，农民借助上级政府对下施压的方式要求乡村组织，尤其是村级组织履行治理责任的上访。[7]陈柏峰根据上访诉求的合法性程度，将上访分为有理上访、无理上访、商谈型上访三大类及若干具体小类。其中，有理、无理上访沿用了政府部门的分类，是基于行政管理角度所做出的治理性区分。商谈型上访的合法性比较模糊，上访人的合法权益未必受到侵犯，却认为相关法律和政策不合理，因此上访“商谈”[8]。王德福提出，当前农村群体性事件的一种新类型就是政策激励型群体性事件的出现，农民通过群体性行动向基层政府施加压力谋取利益。他认为农民利益诉求由国家惠农政策激励形成，农民的国家观念是其形成的心理和文化基础，高压维稳的政治生态则提供了制度空间[9]。陈锋提出了在富人治村背景下一种主要基于社会情绪释放而非群体利益表达的维权式上访，并在此基础上通过考察“气场”探究在先富能人主政的分化村庄里，贫与富、公与私之间的怨气通过集体上访这种方式发泄的原因[10]。此外，尹利民以表演型上访作为“作为弱者的上访人”的武器的展示[11]，饶静等以要挟型上访作为农民上访分析框架的使用[12]，魏程琳对非正常人、边缘人（实确精神病人）上访行为的刻画[13]，都揭示了分类治理的思路与逻辑。
上述研究基本上都是试图在对信访进行分类或者提出某种信访类别基础上，为信访治理提供前提和策略，因而启发了我们对信访的思考和认识。其实，分类本身就具有深刻的哲理：现代社会产生于一个不断分化和理性化的过程，通过人类与自然、物质与神灵、虚无与实在乃至主观与客观、自我与他者、动物与植物等等的区分，人类加深了对世界和自身的认识。可以说，没有分类，我们将无法采取任何行动，生活本身也会变得杂乱无章、一塌糊涂。随着科技的进步，人们对事物的分类也超越了自身经验可以把握的限度，像暗物质、超声波、红外线这些概念就大大延长了事物分类的谱系。社会领域的分类则与价值预设密切相关，关于阶级成分、“三个世界”、人民－敌人等带有意识形态色彩的分类上升到了话语的高度，构成统治与治理的基础。目前关于信访分类与治理分析的一个通病，就是在研究中渗入了过多的现实关怀和浓厚的“治理”情结，从而导致在研究中形成了许多价值预设，这表现在关于有理－无理、合法－非法、谋利－维权、强势－弱势、刁民－良民等非此即彼的对立二分上。比如上述申端锋认为乡村治理的一个基本事实是以户为单位进行分类治理，而不是就事论事式的治理，也不是以有组织的人群为单位进行治理，更不是以个体为单位的治理。他甚至主张针对治理对象（即农民）而不是事端进行分类，过于先入为主。而陈柏峰则以是否符合法律规定为标准，来划分有理访与无理访，这也值得商榷：且不说目前中国社会问题可法律化程度如何[14]，也不说法律在现实生活有没有至上性，法律对合法与非法的评判尚且勉强，遑论对有理与无理的判断？由于中国人秉持实体正义的理念，又有着独特的情理法观念结构，并兼受市场化的洗礼，个人逐利的动机也不断释放，对同样的问题会有不同的看法，因而对于是非对错、有理无理很难形成一个统一的标准，进而为信访治理提供殷鉴。
二、扩展型信访的解释基础
从某种意义上说，当前中国信访制度所面临的困境特别是信访治理所遭遇的乱象亟需研究者调整研究的思路、兴趣和策略，改变对于研究对象过于超然的态度，从而将道义、伦理等现实关怀注入研究过程。这又回到了“价值中立”这一经典思想的语境中。价值中立在西方社会科学研究中带有唯客观主义的色彩，按照价值中立的要求，在进行社会研究时要力求反映研究对象的真实状况，避免介入政治现实和作善恶、好坏的评价，从而摆脱先入为主的价值判断。自马克斯·韦伯明确提出并系统论证了价值中立这一命题以来，尽管西方学术界普遍将其确立为各自学科的方法论基本原则，但关于价值中立与价值关联的争论却没有停止。由于价值中立本身就有内在的矛盾，一些学者甚至认为价值中立只是一种幻觉。20世纪80年代，价值中立的理论被引入到中国后，学术界对其亦褒贬不一。面对中国当前的诸多现实问题，不管是公平正义理念的倡行，还是民权的保障、民生的改善，都离不开学者的道义关怀。在某种程度上，问题常常不是要不要价值中立的问题，而是价值的介入够不够的问题。
目前，对信访制度存废、臧否论争的一个核心问题是其对持续不降的信访洪峰的应对能力，即目前的制度框架和运作机制对信访的接纳和治理能力。撇开政府治理能力和资源不论，有两个因素必须考虑到：一是信访总量，二是治理成本。前者，高位运行的信访总量往往是社会关注、政府担忧的所在。确定目前全国信访的总量有一定的难度，一般认为每年党政口（不含人大及法院、检察院、纪委等系统）的数字在1000万以上，同时官方宣布从2005年起至今总量连续下降但没有给出基础数字和下降幅度[15]。其实，高估与低估访量这两种相反的情况是并存的，一方面，一些访民可能会增加上访的频次、部门乃至来电来函的数量[16]，网络的普及、复印的便利乃至各部门信访信息不能互联共享等都可能增加信访的账面数据；另一方面，自上而下的考核机制迫使各地信访部门不得不极力压低信访总量，如减少登记、运作销号、变更统计数字等。后者，关于治理成本，由于信访构成多样化，来信与来访、个体访与集体访、网络信访与线下信访、初信初访与重信重访、正常访与“非正常”访等在消耗信访资源方面迥然有异，难以判断总体的治理难度。因而，信访总量及治理成本这二者似乎都难以解释目前的信访状况。但进一步分析，信访总量是一个流动的概念，其沉淀的部分即信访的存量部分耗费了大部分的系统资源，这就好像一家医院，单纯门诊量的上升并不要紧，但如果住院率不正常升高，已治愈的患者迟滞出院，就将危及医院的正常运转。信访正是如此，即使信访总量不断上升，由于信访部门的不断扩容，协调议事处断能力的不断增强，乃至政府近几年在人力、物力、财力等方面的投入，似乎不是一个严重的问题。如果把信访受理、处理看作是一个“吞吐”机制的话，当前信访的一大弊病就是吐出不畅，造成信访事项的不断“驻留”、积压。显然“吐”出量，即当事人是否案结事了、息诉罢访，真正退出信访处理流程更有实际意义，信访的存量才是信访承载力的核心。从治理成本来看，不同类型信访的治理难度迥然有异，尤以重信重访和所谓“非正常访”为甚，各地为接访、截访乃至劫访，为化解所谓的“钉子案”、“骨头案”等占用了大量的治理资源，但却难以精确化。
从这个意义上说，信访存量或信访积案比信访总量及治理成本更接近信访问题的核心。基于此，本研究尝试回归价值中立这一经典立场，在超越上述各种分类基础上，提出原发型信访与扩展型信访这对分类类型，通过揭示信访的扩展、衍生逻辑及其消长机制来对当前中国信访“爆棚”的现象作出基础性、还原性的解释，就可能在一定程度上为中国目前的信访状况提供一个有意义的宏观解释（图1）。所谓原发型信访，顾名思义，就是符合信访事项受理要求的初信初访，所谓扩展型信访，是由原发型信访衍生、再生、扩展出来的信访，这是在前一类信访的基础上生长起来的，可以依附于前访，也可以单独存在。大体在1990年代以前，信访是以原发型为主的，信访的内容也比较纯粹。然而，在这以后，特别是农村税费改革、城市取消收容遣送制度以来，在信访量窜升的同时，信访个案呈现出了一些新的特点——官方一般用“重信重访”来部分地描述这种情形——如上访频次、层级、事项、要求等的增多、提高，上访更具组织性、策略性及和更高的利益诉求。有人会数年如一日为几毛钱的问题上访，有人会撇开地方政府而常驻北京上访，有人会在上访过程中不断追加新的事项，提出新的要求。这种在以前比较少见的信访类型——信访┼，是令各级政府、官员头痛的所在，“钉子户”、无理访、缠访、闹访等大抵指的是他们，更是政府稳控力量、精力的主要指向。
这种分析的要点，一是暂时悬置对信访个案的价值判断，特别是不做有理无理的分析，自然也回避对当事人人格品性等方面的评议；二是从动态的角度来揭示信访量扩张的机制和特点，揭示原发型信访与扩展型信访的消长关系，从而对当前信访量的上升提出一种技术性的解释；三是在前面分析基础上，就信访治理提出对策，给出削减信访存量的操作方案。而这些对策也恪守“价值中立”的立场，治理的依据不是靠贴（有理无理之类的）标签，而是靠完善技术流程等措施。最后想证明：价值中立与现实关怀并不必然有内在的冲突与矛盾，在事实分析与判断阶段，价值中立的立场有助于我们厘清和洞彻事实的真相，而这并不妨碍我们在后期的价值干预，相反会提高干预的精准和效果。
三、信访存量的扩展逻辑及其形态
原生型信访与扩展型信访的划分同初信初访与重信重访的分类类似但有本质的不同。初信初访与重信重访划分的主要依据是信访的频次，这是信访部门中常见的分类，且重信重访率还是一个重要的考核指标，其初衷在于对访量的控制。信访的原生型与扩展型则立足于信访的生长机制来揭示信访的动态变化过程，即一部分原生型的信访是为何及如何演变为扩展型信访的。扩展型信访的扩展形态多样，它是原生型信访的衍生、并发、发酵、吸附、积聚、累积、演绎，因而可以从不同的角度作出阐释。比如实体性扩展，即信访问题与诉求本身的扩张，常常表现为一些“钉子户”不断提高要价或提出新的要求，尽可能将生活中的不幸、苦难与麻烦打包导入上访流程；程序性扩展，即当事人同时启动信访、司法、仲裁、举报等多种救济渠道[17]，同时向人大、政协、政府、党委等多个部门多头投诉[18]，上百次进京、上千次投信的访民并不鲜见，极大地耗用了行政与司法资源。扩展型信访的外部特征也五花八门，如被邀请、碍于情面而参加的上访，跟风上访、效法上访，甚至“拼访”（结伴访，非同一事项的集体访）也日益普遍——这是一种“抱团取暖”的扩展形式，可以使个体上访者找到“组织”、获得归属感、降低长期信访的风险[19]。为简洁起见，本文从时间维度、展开类型、启动方式等方面通过案例来揭示信访扩展的逻辑。
（一）扩展的时间维度：追溯性扩展与预期性扩展
扩展的时间维度刻画了信访诉求可以延展的限度。在中国人的情理法结构中，对某事某因的看法与判断绝不限于一时一事一地，而是弥漫于更广阔的人际关系网络与更长程的时间演变中，对于事物的因果关系更有溯及力和预期性。因而，这种思维方式更有整体性、宏观性，不就事论事，而是就理论事。但与此同时，这种思维方式又比较模糊、圆滑和世故，它会为人们提供更富弹性的行动依据。信访存量的一部分就是这样扩展而来的。随着政策的调整和政治环境的宽松，与历史问题有关的上访群体会渐次呈现出来[20]。目前，一些地方开始出现因计划生育中被强制终止妊娠而导致后遗症的妇女上访群体，而涉军类的上访近年来也不断涌现。除了纯粹历史型的上访外，由其它信访附带的倒找型上访也不断出现。如T市某区煤矿李××的信访案件[21]：
李××系煤矿工人，1955年生，8级伤残。其子1996年在上小学期间被同学用玩具手枪误伤右眼，经诉讼对方一次性赔偿3800元。事隔六年后李又因此事要求为其子安排正式工作，并长期进京上访。因煤矿已于2001年破产，无法满足，但社区为安抚李一家，从2003年至今（2008年），每月发给其生活补助120元。李此后在上访中又提出了一系列其他要求。2004年李因赴京“非正常访”被本地派出所拘留15日。李在拘留期满释放后随于当日到社区理论，与民警发生争执，称被打伤。2007年，为使李息诉罢访，有关部门一次性支付李33000元，李保证不再就此问题上访，但又食言。李同时不断要求伤残等级复查和伤病治疗，1995年经T市劳动鉴定为伤残8级，但本人不满，要求复查，提高伤残等级。2006年省有关部门复查后保留原认定。同时，煤矿公司及市、省医疗事故鉴定委员会也认为其医疗纠纷不构成医疗事故，李一直不服。李还提出了住房采光通风问题，社区为其调换住房，但事后李拒绝交出原住房，社区只好让步，不再追索原住房，当时李非常满意，但现在仍进京上访反映采光问题。
从时间上看，李提出的信访事项，既有追溯性的扩展，又有预期性的扩展。李的上访发端于其子作为受害方的民事侵权诉讼，其内容却是要求破产的煤矿安排其儿子的工作，即为谋求一种预期的利益，虽未达到目的，但却获得了定期补助。此后，李不断提出新的上访诉求，如因进京“非正常访”而被拘留并与公安的冲突获赔33000元，以住房采光通风为由最终空手套狼，赖到手一套房屋。特别是又旧事重提，不断翻出旧账“倒找”，要求对伤情和医疗重新鉴定，属于追溯性的扩展。信访制度没有时效限制，理论上无论多么久远、多么微小的事项都可以不断提出。而司法制度关于时效等的规定可以阻却、限制诉求的提出。
（二）扩展的展开类型：依附性扩展与独立性扩展
李××案集中体现了扩展型信访在运作中的扩展模式。由于中央不断强化“以人为本”的发展理念，持续加强和改善民生，民众的个人权益在得到保障的同时，也存在着过度释放的倾向，而信访则为此提供了一个宽松的平台，常常为一些不良信访人不当利用。中央向地方传导了越来越重的维稳责任，而地方政府在传统治理手段不断萎缩的情况下还要顾及法治的原则与要求，致使对访民息事宁人、一味迁就的情况屡见不鲜。而不少访民趁机不断添加不同的信访要求。从信访事项的相互关系来看，李××的信访要求除拘留及“被打”与上访相关外，其他的则是“打包”、“捎带”的内容，通过捆绑若干内容的方式，达到集约的效果，以提高问题解决的命中率，这可以称为独立性扩展，因为信访事项之间并不直接关联。依附性扩展则常见一些，以一个问题为基础展开，增加上访的频次、层级、事项、要求等。田先红曾介绍了这样一个例子，一个人通过持久的上访，获得了5个低保指标和不少救济[22]：
杨××系6口之家，包括他们夫妇、父母及儿子、儿媳。杨自己无业，儿、女都不在身边，妻子在镇上一小工厂上班。2000年，杨因病至穷。2004年为争取低保开始上访，理由有两条，一是其父母曾赡养过烈士之母，要求政府补偿；二是他家多人患病，自己患慢性肾功能衰竭，78岁的老父患高血压、脑溢血，76岁的母亲患高血压、胃病和风湿病，要求政府给予救助。经各方协调，民政局直接为其父母分配了2个低保指标（不占镇、村名额），2007年杨又通过上访给自己和儿子分别弄了1个农村低保和1个城镇低保。除此之外，杨××还不断找镇领导，要求给予特困救助、大病救助和过年生活补贴。至2008年6月止，民政局和镇政府总共给予杨一家大病救助7次，资金额度1.7万元。另外，杨还通过上访将村里欠他多年的1万多元债务讨回。2009年，又为儿媳弄到低保指标。至此，杨××家已经获2个城镇低保和3个农村低保。
一些上访人不但会将原初事项，甚至会将生活中几乎所有的意外、不幸与烦恼都归因于政府部门，把上访持续期间的直接、间接支出都计为索赔内容，形成不断扩展的利滚利式的复式诉求。当前信访的“钉子案”、“骨头案”之所以难以化解，就与他们畸高要求的扩展密切相关，他们上访过程中所形成的问题往往超过了最初上访时要求解决的问题，与自己因上访而受到的“不公正”待遇相比，最初反映的问题显得微不足道，因而动辄几十万、数百万的索求，让信奉“用人民币解决人民内部矛盾”的地方政府实难承受，在财力有限的情况下，只得动用低保等民生资源。目前，因对信访人采取稳控措施（拘留、劳教、进“黑监狱”、关“学习班”等）而引起的信访以及因对政府或司法部门的处理不满，转而把矛头对准了政府或司法部门的信访占了很大比例。这一类事项介于独立性扩展与依附性扩展之间，往往与信访人对此的认知及处罚的正当性、妥当性有关，比如当前公安机关面临着越来越多的后期涉警或无责涉警信访问题，公安机关及其民警依照法律规定开展执法工作，不存在不履行或不正确履行法定职责的问题，但一些当事人对公安机关的执法活动就是不满意、不认可，使其公务活动往往动辄得咎[23]。
（三）扩展的启动方式：激励性扩展与习得性扩展
信访的扩展是一个动态化的过程，一些上访的老户正是在与政府部门打交道的过程中逐步习得了上访的知识与技艺，也渐渐地掌握了政府部门的“软肋”。他们习惯于研判政策、法律乃至报纸社论、领导人讲话，像“公平正义比太阳还要有光辉”、“要把权力关进制度的笼子里”等抽象论断都可以成为论证他们具体诉求的依据，从而不断地强化支持自己上访的话语体系，这种信访的扩展是习得性的[24]。信访治理的一些措施和策略，如领导包案、干部下访、矛盾隐患排查等往往也会被访民反制和利用，这尤以信访考核机制所引发的博弈为甚，许多上访行为甚至是治理政策与策略所激励与释放的结果。访民频频利用信访运作机制和考核制度来达到自己的目的，这就带有政策激励性的特点。每当一项惠民政策出台，就会造就一批新的上访谋利者和食利者。不管是习得性的还是激励性的，都体现了上访的复制、示范、诱导、激励、放大等“┼”效应。如T市某区下属企业（拖拉机厂）退休工人王××仅在2001年至2004年3年间就在国家信访局记账50次并多次“非正常”进京访，[25]：
王××，1938年生人，原市拖拉机厂基建办工人。王家原有四口人，除老伴外两个儿子一个被判死刑，另一个被判17年已刑满释放。王因“工作一直表现不好，不能按质按量完成领导交给的任务”在1978年调级中（1977年调级为40%的升级面）由于职工不同意未通过。王对此不服，开始到中央、省、市上访，期间因其有“过激行为”，曾被拘留10天。1979年因其“不服从管理”，再次受到降一级工资的处分。为此，王××于1983年起到农业机械部上访，1985年，根据农机部建议，拖拉机厂为王晋升一级工资。但王继续上访坚持晋升1978年40%调级面的工资，并提出赔偿因上访造成的误工费、损失费等。1998年省经贸委主持市、县经贸委及拖拉机厂参加的协调会议，议定所降一级工资不予恢复，王不服。2003年区承诺给其4万元困难补助，让他息诉罢访，王依然坚持不低于30万元的要求。自2001年7月20日至2004年5月底，王已在国家信访局记账50次。当地至2008年已付给王20万元，并欲出资将其送入镇敬老院专人看护、供养，未成。王消停了约一年，又开始进京上访，并认为已死的儿子按照现在的法律不会被判死刑。
王××从1983年开始孜孜不倦地上访，迄今已届满30年。在这期间，王的家庭生活是不幸的：两个儿子都触犯了刑律，一个被执行死刑，另一个被判17年。同时，这个时期国家的信访政策也越来越宽松，信访逐步演化为一种不同利益主体之间博弈的平台。在几十年的上访历程中，王××与时俱进、不断学习，同时，愈益宽松的信访政策使当地政府很难奈他如何。上访的生活已经融入了王××的生命，成为他人生中不可或缺的组成部分，舍此，尚未有另外一种可以寄托他心灵的东西可以替代。一位70多岁的老人让乡镇政府诚惶诚恐，这应该是制度设计的问题。
四、信访扩展的结构背景
信访存量的扩展逻辑显然受制于更宏大的社会结构与变迁之类因素的制约。只要我们假设信访存量的扩展逻辑是信访运行现阶段的特征，那么我们同样可以肯定，正是社会结构的变迁等要素造成或促进了信访的这种逻辑的显现。起码，以下这几种因素是不可以不考量的：
一是社会与政治变迁的失调。改革开往以来，中国社会发生了急剧的变迁，社会的控制方式发生了根本性的转变。在经济突飞猛进的同时，政治与社会发展的速度不但远远滞后，而且他们本身之间也不协调。“中国的经济社会转型从总体上看，是经济和社会从原先的相互耦合状态以不同节奏转向各自的发展路径。现实中，当市场的要素被不断释放的时候，与之相应的社会机会结构还没有形成；市场对资源配置的作用越来越显著，而与此相匹配的社会生活秩序和社会整合方式还没有形成。”[26]由于经济改革的辐射效应，中国的社会控制开始从高度整合的刚性结构转向低度整合的弹性或柔性结构演变。单位制的解体、户籍制度的松动、流动人口的剧增等在不断释放社会活力的同时，也对社会整合与控制的目标、方式提出了更高的要求，这需要有政治体制改革与变迁的回应。但囿于中国的国情，中国政治变迁相对滞后，仍然沿用了改革开放前的政治制度框架，党政机关习惯于以政治手段来应对社会问题：“中国目前的所有问题，都是因为国家结构造成的，国家权力体系无法清晰分工，因此造成机构乃至人事责任不够清晰，都是因为后面有一个通纳一切的政党机制在发挥作用。全能型政党需要全能型政府，因此执掌国家权力的政党必须将政府打扮成包办一切的国家保姆。”[27]在这同时，基于现代法治的要求，行政体制改革的目标却是建设有限、法治政府。中国共产党一方面致力于调整执政方式，努力实现从革命党到执政党的转变，另一方面又必须保持社会动员能力，以“三个代表”等论断展示马克思主义政党的政治伦理。信访的扩展机制在某种意义上就是在社会与政治变迁失调的缝隙中产生出来的，从政治伦理上，执政党被赋予了对社会的无限责任，只有“一切依靠党和政府”才能“一切相信党和政府”，才能增强执政的合法性基础，从理论上讲群众可以通过信访向党和政府提出任何要求。但由于意识形态的变迁与淡化，在传统执政资源和手段萎缩、执政环境和条件变化的形势下，政治的运作过程更多地受制于技术、财力等硬实力。因而，信访的扩展有其深层的根源，这是在社会结构趋于松散、国家控制能力趋于弱化情况下出现的一种不可避免的现象。
二是法治与民生话语的导入。倘梳理一下近30年来中国斑驳陆离的社会发展进程，“法治”无疑是色彩较为浓重的一笔。上世纪70年代末，刚刚结束“文革”的中国痛中思定、乱中求治，拉开了以举国体制推行法制的帷幕。由于在立法中秉持形式法治的理念和“粗放式立法”的偏好，再兼对传统伦理习惯等本土资源的排斥及对工具性、技术性的片面追求，导致这套法律体系缺乏应有的历史、文化视野，“合法性”基础较弱，它在使中国用尽可能短的时间获得与西方国家在表面上一样完整的法律体系的同时，也在这个法律体系与现实社会之间留下了深深的鸿沟。由于法治具有普适性的价值并且已上升为治国理政战略，人们开始习惯于以法治来建构自己的行动依据，并不断地将个体权利释放出来。对访民而言，法律已成为他们常备的、主要的话语形式，成为与政府博弈的武器，并且对法律的不当使用也越来越普遍。由于政府不仅仅要受制于政治正确，而且要受制于法律正确，在维权的语境中，政府常常处于尴尬的境地。[28]另一方面，中央确立了以人为本的发展战略，关注民生、保障人权、普惠大众，却往往导致意想不到的结果。在农村取消税费之后，农村的上访有了显著的上升，在城市废除收容遣送办法后，城市的上访急剧窜升。每当国家出台一项惠民政策时，总会引发相应类型的上访波动，政府却面临治理手段匮乏的问题，无法对部分食利者进行鉴别乃至有效打击。
三是压制与收买模式的误区。从上世纪90年代开始，信访治理发生了一个重大转向，即信访作为联系群众、政治参与，从而通过信访而治理（社会）的功能逐渐淡化，而削减信访存量，应对信访给社会造成的冲击，即（社会）对信访本身的治理成为凸显的目标。从指导思想上，维稳成为信访的最高原则，“不出事”逻辑成为了底层干部必须信奉的准则，导致基于增强政治认同的说服型治理手段式微，而基于强化整合力度的稳控型治理手段不断强化。由于被赋予绝对化的属地责任，自上而下的考核压力迫使地方政府陷入了压制和收买的双重误区。在信访实践中，对于提出过高要求的钉子户、缠访户，笼统的要求是积极化解、疏导、教育以致稳控，压制与收买是别无他途的选择。这一硬一软的治理模式不但没有起到应有的效用，反而让访民摸清了政府的软肋，扬言进京、靠访发财、以访谋生、择机上访、凡事必闹、遇节必访，从某种意义上说就是其反向激励的结果。在实践中，经常有地方政府一味唯大众马首是瞻，偏执地强调对大众情绪和意愿的极端服从、做群众的尾巴，迎合甚至讨好百姓需求，而对于这可能带来的社会风险显然缺乏应有的警惕。许多访民的“任性”超乎想像，一些访民经过长年累月的上访后，对最初的上访缘由逐步淡化，甚至抛到一边，转而开始“关心政治”和“国家大事”，从“政治高度”上解释自己的信访事项，对任何具有新闻效应的事件竭尽全力地寻找政治原因，而政治原因一定要追到政治体制这一根本上。[29]
五、扩展型信访与中国信访治理
目前信访存量的高企集中反应了社会转型期国家治理的失灵和困顿，其复杂性已溢出信访制度的框架，危及了社会的良性和安全运行。关于原发型信访与扩展型信访的分类在一定程度上揭示了中国信访存量扩张的逻辑和趋势，也为抑制和缓解信访的扩展势头提供了思路和启发。近期，在大的社会结构和信访体制不会有根本改变的情况下，必须在形成新的信访治理共识基础上，走出压制型和收买型的双重误区，摆脱运动式和非常态的治理惯性，形成多元化和包容性的治理结构，通过信访治理机制创新突破信访僵局，为深化信访体制改革创造条件。
1、治理思路：松动“属地”责任，走出“维稳”误区
自上世纪90年代以来，维稳成为最大的政治，因而也成为高于法律、政策等的信访指导教条。此后，治理责任的属地化得到强化，自上而下的压力型信访体制形成。维稳压力加属地责任，导致了无原则的治理，即不分青红皂白地要求把问题解决当地、把人员稳控在当地。访民进京赴省上访屡屡触动中央和地方的敏感神经，在某种程度上规制了地方政府的行政行为，但往往为访民不当利用，演化为对抗地方政府的有效武器。正是由于中央对各地进京访、集体访、非正常访等的排名，使许多访民热衷于进京给地方政府施压，这迫使地方政府衍生出许多荒唐的治理手段，只能对访民围追堵截、分化收买或攻关“销号”[30]。由于依法治国和依法行政的要求，国家治理手段受到法治的约束，必须顾及程序正义的要求，而访民则藉由法治文化的熏陶，维权意识高涨，善于运用法律武器与政府博弈。因此，应该重估“维稳”的价值、策略，将社会稳定建立在弹性、可控的基础上，而不能将社会治理建立在社会是静态的假设基础上，相应地，信访通道应该成为社会的重要“减压阀”，以吸纳而不是制造社会矛盾，抑制而不是激发政治抗议。
僵硬的属地化责任也应该予以松动，而理顺央地信访关系是其关键环节。中央不需要受理具体信访事项，而只需起督导、政策研究等作用即可。而各地信访量特别是进京访的高低与地方治理状况也没有必然的联系，信访排名理由不充分，而无原则的问责更是荒唐。只要中央不再进行排名，访民以进京上访要挟地方的消耗战就会消停，而地方政府截访的积极性也会降低，起码基于中央、地方和访民三者之间攻防而造成的信访虚高扩展的这一部分存量会自然消退。同时，由于各地对一些全国性信访问题治理的空间日益逼仄，亟需加强信访治理的全国统筹力度，由中央对一些政治性、历史性问题重申或调整政策。要强化信访的专业化分类与治理，以批量解决一些共性的问题。
2、治理资源：盘活传统治理资源，实行适度社会动员
信访治理模式显然与国家拥有的治理资源密切相关。改革开放前，信访治理以政治说教为主，行政压制为辅。改革开放后，由于社会的急剧变迁，国家治理资源的结构也有了重大变化，以利益平衡为主、法律规范为辅，治理的程式化、技术化不断提高。收买式的治理，“用人民币解决人民内部矛盾”的恶果已凸现，前文已有表述。而依法治理的局限性也不断显现。信访制度来源于群众路线等中共执政理念，是一种具有中国特色的政治参与和权利救济制度，与法治的要求既不能背离，也不能替代。对于现行的法律制度必须客观地、实事求是地看待。法律制度并不是衡量社会治理的目标和手段的最高或唯一标准，如果只以现行法律为准，而不考虑信访治理的实际需要，实际上是以削足适履的方式来落实依法治国，这不仅会带来严重的后遗症，而且也难以取得民众的支持。中国多年厉行法治（制）的实践表明，法治是一种非常美好的理想，但法治本身并没有至上性，“法治控”却是一种非常危险的倾向。当前中国的法治实践，似乎多以诉讼、特别是鼓励讼争为路径，这是有很大的副作用的，值得警觉。执政党治国理政主张和治理资源只能逐步转化为法律的精神和要求，法律可以对人的行为进行调整，但它不能深入到人的精神、信仰、情感等层面，必须慎重处理信访与司法的关系，慎提信访法治化或司法化的设想。
因而信访治理，还需要盘活传统的治理资源，将群众路线、人民调解等内容贯穿于信访运行过程中。尽管民主、法治可以实现对基本社会关系的建构及对利益关系的调整，但却不能独立完成推进社会整合、促成社会团结的任务。在中国的国情下，即使民主与法治建设有了很大进展，群众路线、群众工作也是须臾不可或缺的。群众路线是法治化、民主化、市场化的配套、平衡、减震、缓冲装置，更是执政合法性的补强装置和获取“实质合法性”的主要渠道，它被一些国外学者看作是中国对马克思主义理论最具原创性的贡献，王绍光则将其诠释为一种逆向公众参与模式，它所强调的是决策者必须主动、持续地深入到群众中去，而不是坐等群众前来参与。[31]现在许多地方设置了叠床架屋式的机构，甚至许多“窗口”，一些地方大力推行所谓“市长”、“县长”热线，公布领导个人邮箱，建立个人微博，但唯独不愿直接面对群众，对于信访这类送上门来的群众工作躲躲闪闪，这是非常危险的。目前信访治理中的“包保责任制”、领导“包案”、下访等办法，功利色彩很浓，主要是基于维稳工作的被动需要而不基于群众工作的内在要求。传统治理资源都或多或少地具备社会动员的功能，这不但有助于释放政治活力，而且也是进行社会控制与整合的重要通道。在信访治理中发挥社会动员的作用，不但可以帮助国家机关优化政务流程、提高工作效率，而且可以通过发动访民借助辩论、听证、质询等方式，扩大访民中的正面因素和积极影响，在一定程度上可以挤压缠访、闹访等现象的发生。
3、治理结构：完善信访流程，优化治理机制
我国信访制度更多地体现了中国传统文化中“实质正义”的价值追求，强调“事要解决”，对信访事项的受理并没有设置一套严密的过滤程序。要借鉴诉讼立案制度，在信访受理环节引入审查机制，使信访受理适度司法化，实现对信访事项审查的“关口前移”，即改变信访力量配置，将工作重心设置在前端。通过时效、证据、当事人资格等条件的设置，建立起科学的信访案件准入机制，形成前端拦截网，可以将一些疑似无理访、无解访过滤掉，从而形成良好的信访事项受理秩序，以抑制信访的扩展。当然，由于信访制度是当事人可以依赖的兜底性的救济渠道，受理司法化的要求可适当宽松于诉讼受理的要求。受理环节的拦截过滤与保障访民的实体权益并不矛盾，信访人尚有司法和民政救助等通道可资利用。虽然拦截过滤过程需要费一些时力，但相比让其进入信访流程后再终止上访要事半功倍，这有助于有效利用和节约信访资源，将有限的精力用在处理紧要的信访问题上。访民往往会把信访事项的受理视作对他们要求的肯定，会认为信访部门有先行的义务，他们就有了一种更加明确的“有理”感，对实现自身诉求的期望也会不断提高。对于已受理事项的处理则仍应以行政化的方式运作，即受理司法化，而处理则要实体化，以沟通、协调、谈判为主，将每一个个案梳理清楚。对有理访应该迅速解决，不要小事拖大、大事拖炸，延至答复期届满。对重大、疑难、复杂的事项可及时导入司法渠道。在处理过程中，要加强情感、心理等方面的干预，并且要充分利用地方性的知识进行沟通说服，必要时要让社工的力量介入进来。要守住底线，摒弃收买与稳控两种极端的化解方式，特别是禁止动用低保等民生资源维稳。对无理缠访、闹访的治理手段要完善。
要在治理机制中导入社会力量，强化社会关怀，形成开放式的治理结构。在信访存量中，有很大比例的信访事项渗入了个人情感、心理的因素，或者纯粹属于个人精神方面的问题，这就适合社会力量的介入，通过做工作对象的外围工作来转移其注意力、为其提供情感支持、使他们回归社会，从而促成信访人的转化和信访矛盾的化解。由于社会组织处于第三方的位置，比较超然，具有专业知识，可以广泛运用心理、情感等手段及熟人关系等资源，其运作更具人性、更富温情、更加细腻，是社会运行中的润滑机制、调压装置和减振系统，这是政府部门所不具备的优势。
六、小结与反思
本文基于大量实证调查的分析，提出一种新的分类方式，即原发型信访与扩展型信访，用以解释和揭示信访的衍生、扩张趋势。这样，起码使我们可以认识到：第一，信访的总量可能被高估了（当然也可能存在导致其被低估的因素），因为一部分信访者由于交通、通讯、网络等的便利乃至政策的宽松，会增加上访的频次、层级，会不断去北京的各信访部门登记，会不断给各级领导人发信，可以将一个信访事项扩张为成百上千，而信访部门却难以识别；第二，信访治理的难度可能被低估了，扩展型信访占信访总量的比例不断提高倒在其次，更重要的是，一件扩展型信访案件中，常常包含了当事人一揽子的要求，这些要求有些与其最初的上访有关，有些是额外提出来的（前者如因上访受到警方处理而提出的要求，后者如提出为子女安排工作、落实右派身份进而享受平反待遇等），解决难度大，往往当前的问题解决了，当事人又会提出新的问题。信访的扩展逻辑可能有助于我们对信访的总量判断和治理分析形成更清晰的思路。在此基础上，本文提出了若干基于抑制扩展型信访的治理建议。
对于信访问题的思考，需要我们具备一种更加超越的视野，从国家的总体性治理体系中去理解和把握。一般认为，改革开放前，中国社会是一个政治、经济、意识形态高度重合的总体性社会[32]。在这种社会条件下，其实也存在着一套与其相对应的总体性治理体系。这套治理体系，以强大的意识形态认同为核心，形成了刚性的国家机器，具有强大的基础和专断权力。除了公检法司等常规化的国家治理制度外，这套架构还包括基于中共执政的理念、伦理而形成的泛政治化制度集合，比如统一战线与政治协商制度、信访制度、人民调解制度、劳动教养制度、收容遣送制度等。不仅如此，这套治理体系还具有极强的政治教化功能，并且不同制度间紧密衔接、相互耦合，具有较好的系统性、整体性、协调性。
今天，经过30多年的社会变迁，昔日总体性的社会已经发生了分化。由于社会发展的不平衡，社会各个部分变迁的速率、节奏乃至方向等并不完全一致，导致社会更加多元、复杂，尤其是市场机制成为了影响与控制社会的另一重力量。但由于中国以经济为主导的改革路径选择，尽管整个经济社会结构发生了翻天覆地的变化，总体性的治理格局却维持了下来，没有显著变化。这使得在社会及其治理之间产生了缝隙。不仅如此，总体性治理体系本身的效能也在不断减弱。一方面，国家积累了雄厚的社会治理资源，具有强大的社会管控的物质和技术手段，大部分治理制度藉由理性化、科层化的目标得以强化，另一方面，治理体系内部各治理层次、手段、制度的共享性、兼容性在下降，它们之间的联结也变得松散。尤其是按照事本主义的要求，治理体系中不断祛魅、去政治化，政治治理、运动治理逐步被扬弃或趋于仪式化。基于法治、人权等的要求，一些治理手段（如收容遣送制度、劳动教养制度等）先后被废弃，治理体系各部分之间有所松动并不断形成缝隙。由于废旧立新是一个过程，新的基于法治的治理手段的形成完善尚需时日，这就造成了治理体系的缺口。
当今中国的信访困境，折射了国家与社会、政治与法律等等的复杂关联。信访的源头是作为政治原则的群众路线，而法治理念已上升为国家方略，同时信访又承担了艰巨的治理功能。在这种情况下，信访问题其实凸显了国家的总体治理的困境，在这种格局下，信访作为最基础、最有效的治理安排和制度设置之一，实际上在以一种总体性、综合性的制度发挥作用，尤其是承担了“维稳”、救助等诸多勉为其难的功能，演化为一种兜底性的制度。所以，信访问题的严峻以及信访治理的窘境并非纯由信访制度本身使然，相反，更多的是因为信访制度承受了整个治理体系低效的代价。相应地，破解信访困局也离不开国家治理的整体设计。
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注释：
[1]本文系2012年度国家社科基金项目（12BSH030）的阶段性成果。
[2]刘正强，上海社会科学院社会学研究所（LiuZhengqiang，InstituteofSociology，ShanghaiAcademyofSocialSciences），E-mail:lzq6470@msn.com.
[3]张千帆：《上访体制的根源与出路》，任剑涛：《信访制度是否适应时代潮流》，载《探索与争鸣》2012年第1期。
[4]相关研究以于建嵘为代表，其文章：《信访的制度性缺失及其政治后果》，载《风凰周刊》2004年第32期；《中国信访制度批判》，载《中国改革》2005年第2期；《当前农民维权活动的一个解释框架》，载《社会学研究》2004年第2期等。
[5]申端锋：《乡村治权与分类治理》，载《开放时代》2010年第6期。
[6]田先红：《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，载《开放时代》2010年第6期。
[7]杨华：《重塑农村基层组织的治理责任》，载《南京农业大学学报（社会科学版）》2011年第2期。
[8]陈柏峰：《农民上访的分类治理研究》，载《政治学研究》2012年第1期。
[9]王德福：《政策激励型表达：当前农村群体性事件发生机制的一个分析框架》，载《探索》2011年第5期。
[10]陈锋、袁松：《富人治村下的农民上访：维权还是出气？》载《战略与管理》2010年第3?4期。
[11]尹利民：《“表演型上访”：作为弱者的上访人的“武器”》，载《南昌大学学报（人文社会科学版）》2012年第1期。
[12]饶静、叶敬忠、谭思：《“要挟型上访”——底层政治逻辑下的的农民上访分析框架》，载《中国农村观察》2011年第3期。
[13]魏程琳：《边缘人上访与信访体制改革——基于个案的实证分析》，载《南京农业大学学报（社会科学版）》2015年2期。
[14]或曰法律对现实生活的填满度，即法律规范有没有覆盖社会生活的方方面面，某一社会问题能否最终化约为一个法律问题。
[15]我国不同信访系统之间信息没有共享、联网，统计口径也不一样，导致不同信访系统的信访量可能既有重复的情形，也有漏登记的情形。赵凌在《中国信访制度实行50多年走到制度变迁关口》（载《南方周末》2004年11月4日）一文中提到，“中国去年全年信访超过1000万件”，陈里在《关于创新社会管理的几点思考》一文中指出“2010年，全国信访总量970万件次”（见http://theory.people.com.cn/GB/49154/49156/17376590.html），总体趋势是下降的。
[16]上海一访民在约5年中为同一事项赴京近百次、发封上千封。根据笔者的访谈资料：《上海疑难信访个案访谈之WXF》，2013年5月。
[17]东北访民单亚娟，一度来京上访反映本单位“弄虚作假、损害国家及职工利益等问题”。据其自述，2007年她被接访人员送到京郊一家收容所，“在这里遭遇殴打，致其骶5椎体粉碎性骨折。”北京市公安局法医鉴定中心的结论是陈旧性骨折。单不服，自己先后跑了5家医院拍片做会诊，结论都不是陈旧性骨折。于是单亚娟放下与原单位的仇怨纠葛，“她的主战场，转移到了与北京公安、司法机关的争执上。”她同时在北京打了31场官司，涉及北京8个区的公检法。她在5个区法院各起诉了曾为其做鉴定的医院。同时，单亚娟在北京4个区的公安局、检察院都投诉或报了案。她到检察院告公安机关行政违法，检察院认为不够立案条件，她又去法院对公安局提起行政诉讼。一审法院不出裁定也不受理，她就告到上级法院。她还在老家打着两场官司：她去当地公安局告单位领导对她“非法拘禁”，公安局不立案，她就到检察院申请立案监督，又到法院刑事自诉。最近，单亚娟在北京上访村又联系了十几位曾被“黑监狱”关押的访民，去法院提起刑事自诉，控告黑监狱对其“非法拘禁”。集体起诉时，法院说他们没有证人，单亚娟就给大家出主意，一个人一个人起诉，受害人互相作证。根据石破：《进京上访死结怎样化解？》（载2010年9月4日南风窗）整理。
[18]在京访民往往抱着普遍“撒网”的心态，每天赶场子般频繁去各接访场所（不管与己事项是否相关）“划卡”、登记。
[19]除了纯粹的集体访（比如因整个村庄的土地被征而导致的上访），抱团有两种情形：一种是将个体访转化为集体访，即召集家人、亲戚、朋友甚至花钱雇人来制度声势、施加压力；一种是访民自发或有组织的集体行动，尽管组织方式比较松散。上海访民形成了每月尾周五赴京上访的惯例，如同候鸟一样行动，连往返的车次也大致统一。另外，多起被外媒报导的上海访民在北京申请游行、在天安门金水桥抛撒传单等亦是集体行动。
[20]陈柏峰曾对一些上访群体进行了分析。见《特定职业群体上访的发生机制》，载《社会科学》2012年第8期。
[21]根据T市某区某社区管理中心《关于李××进京非正常上访问题的查处报告》，2008年4月。
[22]田先红：《治理基层中国——桥镇信访博弈的叙事，1995－2009》，北京：社会科学文献出版社2012年版。
[23]例如，公安机关依法对犯罪嫌疑人采取取保候审、监视居住等刑事强制措施，但在一些受害人及其亲属看来，公安机关是违法把坏人“放”了。他们认为，有罪就应该被“关”起来，无罪才会被“放”出来。公安机关这样做，就是包庇坏人，放纵犯罪。见黄真顺：《无责涉警信访产生的原因和解决对策》，载《公安研究》2009年第11期。
[24]笔者对许多老访民进行了跟踪调查，深感信访亚文化在形塑访民方面的作用。他们了解上层的政策、动向，掌握上访的技巧、策略，许多人为此学会了上网，甚至申请了QQ，开通了博客。他们知道怎么在去北京的火车上逃票、如何防止身份证被扣押，在北京哪怕身无分文，也总能解决吃住的问题，总有找到归属感。
[25]根据T市某区信访局《关于王××反映问题查处情况的汇报》（2004年8月）、《区集中整治行动典型案例》（2006年7月）等。
[26]李友梅：《经济社会转型期上海社会矛盾态势分析及源头治理机制研究》，载《“十二五”规划重点研究课题成果摘编》（内部资料），第267页，2011年6月。
[27]任剑涛：《信访制度是否适应时代潮流》，载《探索与争鸣》2012年第1期。
[28]不少人借助法律规定来纠缠一些历史问题，如利用《物权法》来主张上世纪50年代被没收的房产等。
[29]刘正强：《重建信访政治——超越国家“访”务困境的一种思路》，载《开放时代》2015年1期。
[30]销号有两种，一种是从国家信访局中销掉某些信访登记，这其中不乏恶意上访、即专门为地方挂号而进行的上访，另一种是“非访”，这是由北京警方来登记的，需要在警方处理前把人“捞出来”。当然，也有乡到县、县到省这样地方版本的销号。2010年全国两会时，某省给各地市下达了死命令，要求会议期间进京非正常访“零”记录。事后，果然全省实现了“零”非访。其实，这只是在销号上下了大功夫，“零”上访是不现实的。2013年两会时，某地为销掉一个14人集体赴京非正常访记录，花费6万。
[31]王绍光：《毛泽东的逆向政治参与模式——群众路线》，载《学习月刊》，2009年第23期。王还认为，对公众参与政治模式的讨论假定，政策制定过程中存在一扇门，决策者在里面，公众在外面，建立公众参与制无非是把原来紧锁的门改装成虚掩的弹簧门，公众参与就好比公众推开了那扇门，得以登堂入室参与屋内的游戏。不过矜持的决策者却不会走出户外。毛泽东等中国革命的领导人对参与的理解截然不同，他们主张决策者必须走出户外，主动深入到民众中去，这就是著名的“群众路线”。
[32]孙立平等：《改革以来中国社会结构的变迁》，载《中国社会科学》1994年第2期。
原文载《思想战线》2015年第4期
