左希迎:特朗普政府亚太安全战略的调整

选择字号:   本文共阅读 697 次 更新时间:2018-09-24 23:14:10

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左希迎  

  

   摘要:如同历史上所有的帝国一样,当前美国陷入了一种权力难题。作为霸权国,要经受新兴大国的冲击和边缘力量的侵蚀,这必然导致美国要维持高昂的防务负担,始终面临过度扩张的风险,失衡也就成为恒久的战略困境。奥巴马政府在亚太地区的应对思路是积极战略调整,缓和战略困境。为此,美国提出了亚太再平衡战略,试图构建以规则为基础的亚太安全网络,然而这一战略设计未能解决其战略困境。特朗普上台以来,美国调整了战略思路,其意图旨在清除奥巴马政府的外交遗产,推动美国外交政策的全面转型。在战略理念上,特朗普坚持以美国优先为基本原则,他倾向于通过利益来界定威胁,偏好于谈判和挂钩政策,试图构建一个以权力为基础的亚太安全秩序。从目前来看,特朗普政府的亚太安全战略有三个核心支柱,即美国对亚太盟友进行战略再保证、美国与其亚太盟友的防务分摊再平衡以及制衡中国的同时寻求与中国的战略协调。 在具体议题上,地区内突发事件的概率将上升,台湾问题、朝核问题、美俄关系、海上安全问题和网络安全将成为亚太地区值得关注的议题。

  

一、引言

  

   在一定程度上,特朗普政府对世界带来的冲击多于建设,这意味着一些重要规则会发生重大转变。在国内层面,美国国内贫富差距扩大,中产阶级受到侵蚀,族群问题凸显,美国人引以为豪的民主出现了问题。美国国内出现的问题,必然引起社会和政治的重组。弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)甚至惊呼:“特朗普担任总统将标志着一个时代的终结,在那个时代,对世界各地生活在腐败威权政府统治之下的人们而言,美国就是民主的象征。”在全球层面,特朗普政府正在调整美国外交战略,包括评估北约的地位和功能,强调反恐的重要性,提升中东地区在美国外交战略中的地位,调整中美关系和对朝政策等。

   不难发现,特朗普上台以来,美国的战略思路逐渐清晰,其政策正在从不确定走向确定。在此背景下,有必要从宏观视野上审视美国的全球战略和地区战略,厘清美国外交政策的内在逻辑。回顾历史,美国要解决的外交议题往往相对稳定,因而其大战略在一定时期内有连贯性,外部环境的渐变和国内政治的更迭往往只会影响到战略手段的选择。因此,有必要跳出考察美国大选的思维藩篱,从冷战结束以来甚至是二战以来的历史视野,全面审视美国外交政策。

   特朗普屡次打破常规,挑战既有政治秩序,表现出与以往历任美国总统截然不同的个人风格。鉴于此,有必要考察美国面临的外交议题,综合特朗普政府的行为模式,分析美国的亚太安全战略。如果审视特朗普政府的外交政策趋向,其意图简单明了:清除奥巴马政府的外交遗产,推动美国外交政策的全面转型。那么如何在长历史、宏观上看待特朗普政府的亚太安全战略?美国亚太安全战略将有什么转变? 美国亚太安全战略未来将走向何方? 深入思考这些问题,有利于我们理解这个快速变化的世界。

  

二、帝国的战略困境

  

   冷战结束后,美国成为唯一的超级大国,如何维持首要地位成为大战略要解决的问题。对美国的战略精英而言,这是一个千载难逢的机会,让曾经的敌人和潜在的对手俯首称臣,将美国创设的规则推行至全世界,维持世界秩序和平稳定,开启美国治下和平的伟业,乃是当仁不让的选择。 然而,20余年过去了,美国的优势不升反降,其外交难题越来越多,甚至到特朗普时代后,二战以来的美国自由主义霸权秩序已经难以为继。美国怎么了?从长历史来看,如同所有的帝国一样,美国陷入了一种权力难题,即美国作为霸权国必然要经受大国崛起的冲击和边缘力量的侵蚀,这导致美国始终要维持高昂的防务负担,经常面临过度扩张的风险,失衡也就成为美国恒久的战略困境。

  

   (一)权力难题

  

   美国面临的第一个难题是权力侵蚀。金骏远(Avery Goldstein)曾经指出,冷战之后美国在国际安全领域主要有两个威胁:其一是核扩散、“流氓国家”和国际恐怖主义的致命混合,其二则是以中国为代表的崛起大国挑战美国建立的国际秩序。事实上,这一观察也指向了能够侵蚀美国霸权的两种主要力量。 如果将第一种称为边缘力量,那么其抗争的方式与新兴大国截然不同,可以归纳为一条去权力、去规则的道路。

   这类边缘力量的兴起以恐怖主义、“失败国家(failedstate)”和核扩散等为代表。其中,核扩散存在技术门槛,谋求获得这一能力并不容易。相对而言,恐怖主义和失败国家可能是侵蚀美国霸权不容忽视的力量。事实上,早在冷战结束后,美国就已经把这些问题视为挑战其首要地位、侵蚀自由世界秩序的重要威胁。时任国务卿玛德琳·奥尔布赖特(Madeline Albright)就指出:“世界上存在着充满地区冲突和潜在冲突的灰色地带,这些地区不符合任何国家的安全框架,如果不能得到妥善处理,就会侵蚀自由的基础,对世界和平造成威胁。”九一一事件验证了这种判断的合理性,然而,随后美国鲁莽地发动阿富汗战争和伊拉克战争,犹如打开了潘多拉盒子,释放出更多持续抗争美国霸权的边缘力量。美国打击恐怖主义,事实上为自己制造了更多的敌人。

   在全球层面,存在两个值得注意的趋向:其一,国家主权趋于弱化,产生恐怖主义的土壤在增多。国家主权作为威斯特伐利亚体系的基本原则,也是支撑国际秩序的核心理念。目前这一原则正在弱化,这在中东地区尤为显著。主权弱化导致了轻武器、化学武器、生物武器和核武器材料的扩散,容易导致挑衅性的政府上台、滋生战争经济、培育恐怖主义等一系列问题。这些问题都是霸权国维持全球治理时的难题,也必然耗费大量的战略资源。

   其二,极端主义的组织创新。传统伊斯兰极端主义一般是思想上非常极端,但是组织形式较为落后。九一一事件以后,以“基地”组织为代表的“圣战”组织在战略、意识形态和组织结构上正在演化。“圣战”组织逐渐走上激进、极端和暴力恐怖主义道路是一个政治过程。“伊斯兰国”兴起,意味着极端恐怖主义的组织形态有了新的变化。“伊斯兰国”在战争组织和社会管理方面都表现出极高的专业性,这值得引起注意。

   极端主义和恐怖主义对美国霸权的侵蚀主要表现在抗争美国的军事存在和解构美国建立的地区秩序两种方式。一方面,九一一事件之后,极端主义和恐怖主义逐渐将矛头转向美国,对美国采取了敌视的态度。以“基地”组织为代表的吉哈德主义更是主张进行军事斗争,对美国进行“圣战”,意图将美国赶出伊斯兰地区。另一方面,在中亚、南亚、西亚和北非等地区,恐怖主义的恶化使得地区秩序日趋碎片化。在这一点上,尽管传统的恐怖主义威胁到国家主权和国际秩序,但是这种挑战往往影响有限。“基地”组织和“伊斯兰国” 则改变了这一态势,它们在恐怖主义组织和伊斯兰群体中都是独特的,其目的更是挑战现行的主权原则和整个国际社会。不难发现,阿富汗战争和伊拉克战争消耗了美国大量的战略资源,权力真空、恐怖主义、“颜色革命”等因素混合在一起,成为边缘力量成长、壮大的温床,又反过来侵蚀美国的权力。

   美国面临的第二个难题是权力转移。在冷战结束后的十余年,新兴大国对美国的挑战非常有限。表现在国家实力上:俄罗斯长期羸弱,再也无力对抗美国;中国力量仍然较弱,并不具备制衡美国的能力;巴西、印度等国更是与美国比相去甚远。由于美国与新兴大国之间存在巨大实力差距,因此两者事实上形成了一种制衡的权力门槛。在一个缺乏制衡的世界里,美国拥有空前集中的权力资源,这一现实使得体系中制约美国安全政策的努力难以生效。换言之,当权力集中超越了一定的门槛,国际体系对美国安全政策的束缚逐渐丧失效用,因此美国不用过分担心体系性约束对其安全政策的束缚。在制衡美国的权力门槛过高时,新兴大国缺乏挑战美国的动力。没有国家制衡美国成为单极世界最为明显的特征之一,这一特征与均势理论的预言相违。

   然而,权力门槛只是暂时压制了新兴大国的抱负,新兴大国带来的张力却无法回避。以中国为代表的新兴大国的成长正在重新塑造整个世界,这种相对和缓的成长正在缩小与美国的权力门槛。如果对比中国、印度、巴西、俄罗斯等新兴大国与美国的实力差距,我们可以用经济实力和军事力量两个简单的指标来测量。为了方便比较,经济实力我们可以考察国内生产总值(GDP),军事实力我们仅仅考察军费开支。

   在经济实力上,以中国、印度、俄罗斯和巴西为代表的新兴大国增长较大,极大地缩小了与美国的实力差距。1990 年,巴西、中国、印度和俄罗斯四国的国内生产总值之和仅为美国的27.86%;而到了2015年,巴西、中国、印度和俄罗斯四国的国内生产总值之和已经达到美国的79.88%。其中, 中国的国内生产总值已经占美国的61.03%,这尤其具有现实意义。如果未来中国经济继续保持较高的增长率,两国之间的差距将会进一步缩小。为了维持自身地位和利益,新兴大国积极将经济实力投入到军备上去。仅仅考察军费开支,就可以窥测新兴大国军事实力的成长。1995年,巴西、中国、印度和俄罗斯四国的军费开支之和约为美国的22.18%;而到了2015年,巴西、中国、印度和俄罗斯四国的军费开支之和则已经占到了美国的61.1%,两者的差距快速缩小。

   国际金融危机后,美国及时调整,其经济增长也取得了不俗的成绩。加之奥巴马政府在外交政策上致力于战略纠错,夯实其权力基础,未来美国仍然不可小觑。然而,新兴大国在经济和军事上的实力成长,在一定程度上冲击了美国作为霸权国的权力基础。新兴大国成长对美国霸权的侵蚀有三个特点:其一,这种侵蚀作用更多是相对性的,也就是说,新兴大国对美国的挑战更多是相对力量对比的变化,而非美国绝对力量的下降。其二,这种侵蚀作用更多是长期的,不宜用短时间维度来审视。如果回顾冷战结束之初的国际结构,美国一家独大,其他新兴大国无足轻重。然而,时至今日,新兴大国的地位急剧上升,已经不可同日而语。其三,新兴大国成长带来一个必然的结果,即美国需要分摊更多的防务资源来应对新兴大国带来的张力。展望未来,新兴大国必将继续侵蚀美国的霸权地位。一些美国战略精英正是看到了问题的关键,呼吁以美国为首的西方国家调整国际制度,继续保持国际制度的开放性,以容纳新兴大国。从现实影响来看,如果美国在国际制度中适应了新兴大国的崛起,虽然能够维护美国的合法性,但必将压缩美国的影响力,侵蚀美国自己在国际秩序中的主导地位。

  

   (二)战略失衡

  

   边缘力量的侵蚀和新兴大国的冲击给美国带来了长久的挑战。如若继续维持原先的国际秩序,美国势必要投入更多的战略资源应对这些挑战。然而,如果置于长历史的维度,不难发现美国难以圆满解决战略资源不足的困境,它始终面临着战略资源失衡的权力难题,这必然导致两个后果。

一个后果是美国时常会过度扩张。作为全球霸权,美国面临的困境与罗马帝国非常类似,它不仅要防止新兴大国的挑战,同时又要治理破碎的边缘地带。由于维持这种格局的统治成本高昂,所以美国屡次陷入战略困境。冷战结束后美国爬上了世界权力的顶端,这既充满了诱惑,又令其陷入进退维谷之地:退回孤立主义在战略上过于幼稚,介入国际社会太深又有过度扩张的风险。从历史进程来看,美国的政治精英长期被单极的幻想所蒙蔽,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《世界经济与政治》2017年第5期

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