左希迎:南海秩序的新常态及其未来走向

选择字号:   本文共阅读 1646 次 更新时间:2017-12-26 17:36:50

进入专题: 南海问题   南海秩序   国际规则   主权原则   实际控制  

左希迎  

  

   内容提要:南海问题长期难以解决,其深层次原因在于南海问题同时存在着两种截然对立的秩序观念,即中国坚持的以主权原则为基础的秩序观念,以及美国、菲律宾和越南等国坚持的以国际规则为基础的秩序观念。近年来,通过岛礁建设、行政建设和资源开采,中国对南海的实际控制有了质的飞跃,谈判议价能力大为提升。与此同时,美国通过国际规则和国际法对中国施压的边际收益正在递减,中国与东盟国家之间的关系也在缓和,南海秩序进入到一种新常态。随着新权力格局的形成,重新调整既有南海秩序,构建与新权力格局相匹配的南海新秩序,已经具备了条件。

   关 键 词:南海秩序/国际规则/主权原则/实际控制

  

   20世纪70年代以来,南海问题逐渐演变为亚太地区的一个突出的安全议题。回顾几十年的发展历程,南海秩序一直处于变动之中。在1994年《联合国海洋法公约》生效之前,各国在南海问题上以争夺岛礁为主要目标,南海秩序是以主权原则为基础的。此后,虽然国际法理化斗争在增加,但以主权原则为基础的南海秩序仍然占主要地位。2009年5月,中国向联合国大陆架界限委员会提交相关划界信息,引起了南海周边国家的抗议。随后美国也逐渐介入南海问题,以国际法和国际规则向中国施压,国际法理化斗争的成分急剧上升,以国际规则为基础的南海秩序逐渐占据了优势。①2012年黄岩岛事件更是意味着南海问题的升级,随后中国开启了岛礁建设工作,菲律宾则单方面提起国际仲裁,这两个事件分别代表着主权原则和国际法两种秩序观念的现实努力。

   “南海仲裁案”以后,南海秩序进入到一种新常态。由于美国特朗普政府将朝鲜核问题置于亚太地区安全议题的优先地位,加之中国与其他直接当事国展开了良好的互动,南海问题趋于缓和。然而,这一局势正在发生变化,特朗普政府在南海问题上正在逐渐升级对中国的压力。②事实上,南海暗流涌动,显示了中国与美国、中国与南海问题直接当事国之间在秩序理念上的政治角力,这与各方在“南海仲裁案”上的政治博弈一脉相承。那么,当前各国的战略博弈对南海秩序有何影响?未来南海秩序将走向何方?本文将针对这些问题展开讨论。

  

   一、南海问题上的两种秩序观念

   长期以来,中国与越南、菲律宾等南海问题直接当事方之间存在的分歧更多是历史遗留的领土争议问题,争议的核心是领土主权问题,并没有上升到秩序理念的高度。③然而,美国介入南海问题后,其军事活动逐渐增加,所谓践行自由航行和支持国际仲裁等行径更是使得这一问题逐渐复杂化。与之相对应,南海问题的争议核心转变为国际规则和国际法问题,并形成了两种针锋相对的秩序观念。

   第一种秩序观念来自中国,它坚持以主权原则为基石,追求通过谈判协商和平解决争端,主张不管争议国家选择何种方式,都不能违背主权国家的意志。目前中国是国际社会中主权原则的坚定捍卫者,这种主权观念的形成,不仅来源于过去几十年甚至上百年的历史记忆,也是基于中国所处国际地位的考虑。有学者指出,中国坚持刚性主权,对国际法的看法是二元的,不接受领土问题司法化。④中国在此理念指导下,在南海问题上坚持以下原则。

   第一,坚持通过双边谈判解决领土主权问题。对中国而言,南海问题涉及领土主权争端,需要中国与各争议方进行一对一的谈判,这也符合国际关系的基本原则。中国政府的立场是一贯的、连续的,在最新的立场文件中有更明确、更清楚的表述。具体而言,这一立场包括两个核心内容:其一,谈判是双边的、而非多边的。在南海问题上,坚持与南海直接当事国进行双边谈判一直是中国南海政策的支柱。2013年1月22日,菲律宾单方面就南海问题提出国际仲裁。为此,中国政府连续发表多个立场文件和声明,表述自己的立场和原则。中国政府明确指出:“通过双边谈判解决中菲在南海的有关争议,既是中国政府的一贯政策,也是中菲之间达成的明确共识。”⑤中国国内学术界和政策界也大多支持这一政策主张,认为双边谈判仍是解决问题的唯一正道,争端的多边化、国际化往往会导致问题复杂化。⑥其二,反对任何国际仲裁。基于历史记忆和现实环境的考虑,中国不会接受在南海问题上进行国际仲裁。在回应仲裁案的判决时,中国外交部发表声明指出,“在领土问题和海洋划界争议上,中国不接受任何第三方争端解决方式,不接受任何强加于中国的争端解决方案。”⑦

   第二,主张通过和平手段解决南海问题,支持航行和飞越自由。南海问题涉及六国七方,利益众多而矛盾复杂,中国作为其中最大的国家,始终受到其他各方的质疑,包括美国在内,各国对中国会以大欺小的担忧一直存在。中国为了安抚其他各方,自始至终声明主张通过和平手段解决南海问题。对于航行自由原则,国际社会存在一个误解,即只有美国才是捍卫者。事实上,中国同样坚定支持航行自由原则,屡次承诺尊重和支持各国根据国际法在南海享有的航行和飞越自由,并为之做了大量工作。2015年10月9日,中方举行了南沙华阳礁和赤瓜礁灯塔启用仪式,外交部发言人华春莹在答记者问时指出,这“将为航经该海域的船舶提供高效的导航助航服务,大大提高南海海域的船舶航行安全”。⑧到目前为止,中国已经在南海岛礁上建成了5座灯塔,这些设施正在为南海海域提供公共产品。这背后的原因在于,作为一个大国,坚持自由航行不仅是中国遵守国际规则的体现,也是战略利益之所在。

   第三,反对外来力量干涉南海问题。南海在地缘上位置重要,亚太大国无一例外试图介入这一问题。奥巴马政府时期,美国提出“战略再平衡”,积极介入南海问题,并视为其核心利益。在这个大环境下,日本、澳大利亚和印度等国都跃跃欲试,以不同手段施加影响。从外交政策的指导原则和现实利益考虑,中国反对外来力量介入到南海问题的解决过程中。不过考虑到现实的发展,中国提出以“双轨思路”来处理南海问题。王毅外长指出,“双轨思路”意指“有关具体争议由直接当事国在尊重历史事实和国际法基础上,通过谈判协商和平解决,南海和平稳定由中国和东盟国家共同加以维护。”⑨虽然“双轨思路”欢迎东盟国家在维持南海和平与稳定上发挥建设性作用,但是在领土主权争端上,中国仍然坚持由直接当事国通过谈判解决。

   第二种秩序观念以国际规则为导向,主张通过国际法或国际规范和平解决争端,这种秩序观念的坚持者是菲律宾、越南和美国等国。这些国家意图并不一致,对美国而言,通过国际规则可以塑造中国的行为,维持既有的亚太安全秩序;菲律宾和越南则因为实力较弱,只能靠国际规则来弥补力量的不足,并削弱中国在南海问题上的合法性。由于能力所限,这些国家已经被裹挟到美国的秩序理念中去。总的来说,这一种秩序理念拥有两个要素。

   第一,解决南海问题需要遵守国际法和国际规则。基于国际地位和价值观念,美国认为一个开放、多边和法治的南海符合其现实利益要求。因此,尽管美国没有加入《联合国海洋法公约》,但是它仍然要求南海各方遵守该《公约》,并质疑中国对南海的索求和九段线缺乏国际法基础。在2017年的香格里拉对话会上,美国国防部长马蒂斯也阐述了这层意思:“我们将继续在国际法所允许的范围内飞行、航行和执行任务,并通过在南海海域及其空域的实际行动来表明我们的决心。我们在这一区域的行动同时也表达了我们捍卫自身利益与国际法所赋予的自由的意愿。”⑩正是在这一逻辑基础上,美国强烈要求中国遵守“南海仲裁案”的判决,并将其看成检验中国是否遵守国际法的试金石。此外,美国还将航行自由原则置于重要位置,并认为是其践行国际法,确保其军事优势的重要工具。

   第二,南海问题需要和平解决,反对通过以大欺小改变现状。由于直接当事国之间的实力差距过大,美国支持通过和平手段解决南海争端。“南海仲裁案”公布仲裁结果后,在美国国会参议院外交关系委员会举办的关于南海的听证会上,美国退役海军上将丹尼斯·布莱尔(Dennis C.Blair)就指出:“美国支持和平解决争端,并坚持所有国家,不论大小,都要服从国际法下的契约。”(11)随着中国力量的增加,美国对于中国可能使用武力、以大欺小的担忧在持续上升。2016年5月24日,奥巴马在访问越南时在演讲中指出:“国家是拥有主权的,不管国土大小,国家的主权必须得到尊重,领土不可侵犯。大国不能欺负小国,并应和平解决争端。”(12)美国领导人的这种忧虑,更加凸显了其在价值观念上防止中国通过武力手段解决南海问题的倾向。

   综上,中国和美国在南海问题上坚持了两种不同的秩序观念。那么,如何理解这两种秩序观念?这需要从长历史来考察。追根溯源,主权原则源于威斯特伐利亚体系形成之时,并在二战后成为国际秩序的核心理念。从本质上来说,二战后国际秩序是以自由主义为基石,它既推崇国家主权,同时又包含着对人权、民族自决和自由航行的肯定。在冷战期间,由于美苏两个阵营竞争激烈,主权原则仍然被看成是国际关系中的首要核心原则。然而,冷战结束以后,美国成为国际体系中的唯一超级大国,人权、国际法和国际规则等普世原则日趋强势,主权原则逐渐被侵蚀、流散,作为国际关系大厦支柱的地位也受到质疑。由此,国际社会形成了两种截然相对的逻辑:主权原则强调反对侵犯国家主权,普世权利则允许干涉主权。(13)体现在南海问题上,中国根据自我的价值观念和利益考量而坚持主权原则,然而由于实际控制能力较弱,无法践行主权原则;美国和其他南海直接当事方则基于其价值观念和利益考量,倾向于更看重国际规则,并且依靠国际规则和实际控制占据优势。换言之,近年来两种南海秩序观念分庭抗礼,正是发生在主权观念被侵蚀的历史大背景下,这对于理解南海问题非常重要。

  

   二、南海秩序的新常态

   长期以来,由于地缘距离和技术条件所限,加之占领岛礁数量甚少,中国对南海的实际控制较弱。在主权原则和国际规则的秩序观念博弈中,中国与越南、菲律宾等国相比也处于劣势。然而,自2012年黄岩岛事件以来,南海局势逐渐产生了重大变化。为了应对危局,中国实时抓住机遇,开启了在南沙群岛的陆域吹填工程,并一举改变了实际控制不足的局面。换言之,现在南海秩序形成了一种新常态,从目前各方的互动和反应来看,各方已意识到现实的发展。总体而言,南海秩序的新常态包括三个方面的内容。

   第一,中国对南海的实际控制有了质的转变,谈判议价能力大幅提升。英国学者凯瑟琳·莫顿(Katherine Morton)认为,中国在南海的抱负是被历史任务所驱动,以实现作为海洋国家的合法地位。(14)黄岩岛事件以来,中国一方面加强实际控制,包括提升行政管理能力、加强资源开采、岛礁建设和加强防务等努力,使得中国在坚持以主权原则为基础的秩序观念上,拥有了强大的现实力量支撑,一举改变了南海问题的权力基础。另一方面,中国调整了外交政策,提出了“双轨思路”和“五个坚持”,试图与东盟进行对话,对其进行安抚。从政策逻辑上来看,这是一种两面下注的战略。就效用而言,实际控制是根本性的,中国主要做了以下三个方面的工作。

其一,强化了行政管理能力。近年来,随着南海局势逐渐升温,中国政府逐渐在顶层设计和基层建设上强化对南海的行政管理能力。2012年6月21日,国务院正式批准成立三沙市,以加强对南海的治理和管理。同年,中央海权办成立,负责协调国家海洋局、外交部、公安部、农业部和军方等涉海部门,统筹海洋权益事宜。2013年,中国政府决定整合国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责,重新组建国家海洋局,以统一执法。(15)这些制度调整的成效是显著的,它不仅为推进南海治理提供了制度保证,更为重要的是,它使得中国实际控制南海具有了事实支撑,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《现代国际关系》

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