席天扬 姚洋 张牧扬:如何削弱官员的机会主义行为

选择字号:   本文共阅读 380 次 更新时间:2018-08-03 23:24:55

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席天扬   姚洋 (进入专栏)   张牧扬  

  

   在西方国家,选举是选择政府及其领导人的工具。选举的目的在于让公民选择执政能力较高的且执政纲领符合其偏好的政党和领导人。定期的改选给在位的政党和领导人足够的激励,使得他们必须在一定的时期之内给本国或者当地的居民交出一份满意的政策答卷,否则就难以获得连任。这样的一种机制,能通过下一次选举的压力给在位官员提供激励,使其在任时期恪守承诺,实现良好的经济发展与社会治理。

   然而,定期的选举也会产生一些问题,“政治经济周期”现象便是其中一例。所谓“政治经济周期”现象是指,在许多国家,每当面临政府或者议会改选之际,在位的政党和候选人会采用一系列扩张性的财政政策和货币政策来拉动短期经济增长,使得在位政党和候选人的经济政策显得十分成功,从而获得选民的青睐,达到提高连任概率的目的。之所以会产生政治经济周期,是因为人的关注力和记忆力往往是有限的。大多数选民并不会把一个任期内政府在各个问题上的施政表现都记得清清楚楚。他们对自己最为关心的一些问题,也许还会有一些较长时间进行关注,进而对政策进行评判。对其他大多数问题,平时并不会有太多的关注,顶多也就是对媒体的一些报道和评论留有一些印象而已。这样一来,在选举临近的时候实施短期的机会主义经济政策,无疑要比细水长流的政策更加有利于竞选连任。

   中国的政治体制则完全不不同。在中国,共产党是唯一的执政党,因此政府官员,包括各部门、各地方政府的领导人,通常由上一级党委的组织部门来考察和提名,经对应级别的人大投票批准后任命。中国的政治体制,更多带有精英政治的色彩,通过组织部考察政府官员在不同职位上的执政表现,使得能力较高者可以脱颖而出,从而提高了政策制定的效率,避免了政策的民粹化。

   当然,即便在中国的政治体制下,由于任期制仍然在起作用,政府官员仍然存在短期机会主义的行为,从而影响到国家的长期发展。

  

官员能力、机会主义与政治经济周期

  

   一般认为,解决政治经济周期问题的办法是加强对官员的监督,但是,在制度不完备的国家,如发展中国家,这个办法的作用有限。

   官员具有不同的能力以及程度不同的公益心,能力和德性较高的官员可能较少采用机会主义的经济政策。但现有研究中,对政府领导人能力和政治经济周期之间是何种关系存在较大的分歧。一方的观点认为,能力较强的领导人的机会主义行为也较强,因此其在任职期间的政治经济周期也较强。这一观点的理论基础是信息不对称理论,即选民对在位领导人的能力并不清楚,而能力较高的领导人对短期扩张政策的执行成本较低,因此会更多地实施机会主义的短期扩张政策。也有一些学者对此持不同观点。他们认为,能力较高的领导人倾向于在整个执政周期过程中建立一定的声誉,当这一声誉使得他们足以赢得下次选举时,他们就不再需要选举前夕的机会主义政策,因此他们执政期间的政治经济周期相对不明显。

   经济学理论基于不同的假设得出不同的结论是十分正常的,究竟哪一种理论与现实情况更为贴合,要交给数据来检验。从数据分析的角度看,政治经济周期的定义十分明确,只需要测算一个任期内的经济增速的变化情况即可,但如何度量领导人的能力,存在一定的困难。尽管民众可以对比前后几任的领导人,但从严格意义上讲,这种比较是不严谨的。一名领导人任上经济发展的好坏,除了他个人的能力高低之外,其他很多因素都会产生影响。对地方政府领导人而言,除了可以做跨时间的纵向比较,还可以做跨地区的横向比较。但即便是横向比较,因为地区之间存在禀赋差异,这一问题仍然没有完全消除。这也解释了为什么在经济学研究中很少有对于领导人能力的实证研究。

  

来自中国的实证结果

  

   在这一问题上,中国独特的政治制度为研究提供了很好的机会。与大多数其他国家不同,中国共产党在官员治理上长期以来的做法是让他们在不同的地方政府任职。这样做,一方面是为防止地方官僚势力过于强势,从而影响到中央政府的权威,另一方面也可由此让官员得到历练,并从中选拔合适的人。

   不论是哪种目的,这一制度安排为官员能力在实证上的比较提供了可能性。试想,当地方官员不存在调动时,即使一个地方经济发展得好,我们也很难明确判断,当地经济发展态势良好,究竟是主要因为当地的禀赋条件好,还是主要因为地方官员的执政能力强。我们所能做的,最多只是在考虑整体宏观经济环境之后,比较同一地区不同时期任职的官员。当宏观环境较为稳定时,如果某一任官员执政时期的经济发展好于上一任官员的执政时期,那么可以认为他的执政能力高于其前任。当官员存在调动时,则可以在考虑整体宏观经济环境的情况下,通过比较同一官员在不同地区的任职期间的经济发展水平,得出地区之间的禀赋条件差异,进而可以比较这两个地区的所有任职官员的能力高低。随着调动的增加,可以比较的地区范围不断扩展。

   中国每五年一届的中国共产党全国代表大会,通常在逢2、7结尾的年份的10月或者11月举行。党代会结束之后到次年3月全国人民代表大会开幕之前的一段时间,通常是自上而下的官员职位密集调动的时期。大多数情况下,职位的数量是确定的,下级官员能否晋升,除了他自身的因素外,还取决于上级是否调离或者晋升。尽管在实际操作中,中国官员的调动并不限于这一时间段,但在这样的制度背景下,这一时间段确实是调动和晋升发生最频繁的时期。

   此外,尽管中国的地方官员以上级任命、人大批准的方式为主,但上级物色人选时通常会有不同的选择。与选举民主制度下发生的情形类似,官员在临近换届时的短期表现可能对他们的升迁产生更大的影响。因此,中国也可能存在以党代会为时间节点的政治经济周期。

   为此,我们利用1994至2011年的地级市层面地方官员及经济数据进行了统计分析。我们一共采集了这一时间段除了四个直辖市、新疆、西藏和港澳台地区的25个省、自治区所辖的308个地级市(地区、自治州或盟,下同)的市委书记和市长的数据。这些官员年龄分布非常广泛,最小的36岁,最年长的60岁,平均年龄为51岁,大概有四分之三的官员的年龄在45至55岁之间,超过55岁的官员占12%。通过统计,我们首先发现,中国确实存在这样的政治经济周期效应:在一届任期之内,每接近下一届党代会一年,地方官员辖区内的经济增速平均提高0.5个百分点。

   随后,我们依据官员在各地任职时期的经济增速估计,在控制地方特征和经济周期因素之后估计得到的官员个人能力指标,并依据官员的能力把他们分为四组。我们发现,政治经济周期效应随着能力的上升而衰减,四组的政治经济周期效应(按能力由低到高排列)分别为每年0.76、0.50、0.41和0.28个百分点。这意味着,越是能力差的官员,越是临近换届,其机会主义行为就越多,越倾向于通过多种手段拉动地方经济增长。这一结果支持了上述两支文献有关官员能力和机会主义行为关联性的理论之一,即官员能力越高,实施机会主义行为的程度越低。

   1982年,以邓小平同志为核心的党中央实施干部年轻化政策,对各级领导干部都给出了明确的退休年龄。例如,厅局级及以下官员的退休年龄为60岁,省部级则为65岁。除了明确的退休年龄,通常组织部门还掌握一条准则,即在退休前两年开始就基本不再提拔。因此,对厅局级干部而言,57岁几乎是其最后的提拔机会。因此,57岁及以上的官员,即便临近下一次党代会也可能不存在明显的政治经济周期。

   为此,我们依据年龄是否超过57岁把官员分为两组,分别考察他们的政治经济周期效应。结果发现,57岁及以下的官员的政治经济周期效应为0.52,而57岁以上的官员的政治经济周期为0.243。这意味着,当地方官员年龄即将届满而失去晋升动力时,基于晋升动力而产生的政治经济周期也就消失了。进一步地,我们继续将官员按照其能力高低分为四组,结果发现57岁及以下的官员的能力和政治经济周期效应之间的替代关系仍然成立,而57岁以上的官员不论组别,其政治经济周期效应都不明显。

   上述发现说明,在中国的政治制度安排下,城市层面上确实存在明显的政治经济周期现象,但是,政治经济周期的大小随着地方长官执政能力的上升而减弱。

  

本研究的启示意义

  

   本研究显示,在当代中国,政治经济周期确实客观存在。这一方面说明,晋升激励确实使得地方官员更努力地来促进地方的经济增长,但同时也说明,这种激励方式容易使得地方官员产生短期机会主义行为,不利于经济的长期健康发展。

   本研究还显示,选拔具有较高执政能力的官员,能够一定程度上降低机会主义行为,使得地方经济“少受折腾”。从而,上级在考核下级官员执政绩效时,除了考察短期的经济发展指标,也应该考虑经济的长期可持续发展,并引入公共服务、环境、公共安全等其他社会发展指标。目前,我们看到了中国政府正在朝着这一方向努力,希望这一努力能够在不久的将来取得显著的成就。

   对其他发展中国家来讲,因这些国家政治制度的改进遥遥无期,本研究发现的启示意义在于,改进选举机制与限制在任官员权力至少是一样重要的。

   (本文原文由北京大学国家发展研究院助理教授席天扬、教授姚洋,以及上海财经大学公共经济与管理学院副教授张牧扬以英文撰写,由张牧扬改写为中文。关于该文更具体的技术细节,请参阅:Xi, Tianyang, Yang Yao, and Muyang Zhang, Capability and Opportunism: Evidence from City Officials in China, Journal of Comparative Economics, 2018, doi.org/10.1016/j.jce.2018.04.001)

  

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文章来源:北大国发院 公众号

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