陈天祥:转型时期的机会主义诱因和治理机制

选择字号:   本文共阅读 271 次 更新时间:2013-10-27 19:16:15

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陈天祥  

  

   官员机会主义行为的根源主要有:多层级庞大的政府组织结构和集权化的体制造成的信息不对称;科层制发育不良,管理规范化程度较低,让机会主义有隙可乘;转型时期的制度供给不足;绩效考核的结果导向和自上而下的压力型体制;问责机制的缺失等。治理官员机会主义行为的机制主要包括改造政府组织结构和构建合理配置的权力结构;增加制度供给,加快政府工作的规范化和制度化进程;改革政府绩效管理机制;完善问责机制建设等。

   机会主义,也称投机主义(Opportunism),是指为了达到目的而不择手段,以结果来衡量一切,不重视过程和规则。如果它有原则的话,那么它的最高原则就是胜者王、败者寇这一条。制度经济学认为,机会主义源于人类的有限理性、外部性和信息不对称。机会主义行为在社会生活中经常存在,它在经济生活中一般表现为用虚假的或空洞的信息欺骗交易对象的另一方,以谋取个人利益,如合约中的逆向选择和道德风险、虚假广告、专利剽窃、偷税漏税、偷懒行为等。官场上的机会主义主要表现为欺上瞒下、弄虚作假、为了地方利益或部门利益或个人利益而不按法律和规章制度办事、以权谋私、对待上级和群众当面一套背后一套、令不行禁不止等,导致政府行为混乱,损害了政府的公信力,给经济社会的健康运行埋下巨大的隐患。

    

   官员机会主义行为的体制根源

   多层级庞大的政府组织结构和集权化的体制造成的信息不对称性。机会主义的一个重要根源是信息不对称性,而政府部门信息不对称性主要来自于管理者与被管理者之间的空间距离和专业化分工①,即来自于政府纵向管理链条和横向部门之间的界限。从纵向来看,中国政府是五个层级,即中央、省(市、区)、市、县、乡,层级越多,信息传递的失真程度就越大。再加上在单一制的国家结构形式下,下级政府是上级政府的代理机构②,上下级之间是一种委托代理关系。由于上下级之间的目标不一样,自然就会出现委托——代理问题。上级政府的目标是通过制定政策实施宏观管理,实现整体公共资源的有效配置和社会福利效用的最大化,而下级政府则负责具体的实施工作,实现地方利益的最大化。在地方治理这一层次,本级政府对本地的资源禀赋、要素价格、公共物品的供需结构、人们的福利水平等都比上级政府拥有明显的优势。有的时候,地方政府为了谋求本地的效用最大化,在与上级政府的博弈中,会有意识地隐瞒或夸大某些方面的信息,以期获得上级政府在政策方面的优惠,或通过转移支付获得更多的财政支持,或采取一些“搭便车”的方法获得利益。由于层级多,管理链条长,上下级之间必然存在信息的不对称性,而上级欲获得与下级相同的信息几乎不可能。即使可能,也会因成本巨大而变得毫无意义。

   从横向来看,中国有34个省级行政区,各地的情况千差万别。每个政府层级又有不同的职能部门,有的甚至多达几十个,它们各自负责某一行业或领域的管理,制定或执行某一方面的法律和政策,彼此之间涉及不同的专业知识,互不了解,所谓“隔行如隔山”。在权力碎片化的分割体制下,很多时候从事某一行业或领域的监管又需要不同部门之间进行合作,部门间会经常因信息的专有性而出现合作的困境。面对如此多层级和部门的庞大政府组织,必然要求形成集分结合的权力结构配置,该集中的集中,该放权的放权。但是,在单一制国家结构形式下,很多时候权力却往集中的方向发展。这种“一刀切”的做法不可能“放之四海而皆准”,只适合个别地方的情境,未必符合其他地方的实际。于是,一些地方就可能采取“上有政策、下有对策”的手段予以应付,甚至下级之间“共谋”联合起来应付上级。当省里来检查时,市、县、镇联合起来对付省的检查团;当市里来检查时,县镇就联合起来对付市里的检查团”。③当然,官员机会主义行为有一定的客观体制原因,它不一定是负面的行为,有时出于维护一个地方的正当利益而对上级政策做变通处理。问题在于,既然某一个政策可能因不符合当地实际而不严格执行,其他政策也可能会因同样的理由不予贯彻,从而为负面的机会主义行为提供借口, 这无疑是层级多而又庞大的政府组织结构和集权化的体制使然。

   科层制发育不良,管理的规范化程度低。政府组织是一个典型的科层制组织。所谓科层制,是指一种权力依职能和职位进行分工和分层,以规则为主的组织体系和管理方式,具有专门化、等级制、规则化、非人格化和技术化特征。政府通过科层制运行方式向社会提供公共物品和公共服务,以促进效率和公平。中国社会素有“人治”观念,文化传统普遍具有非理性主义的特征,不重视组织机制的建设,导致各类组织的科层化程度低,政府组织也不例外。我国的公务员体系由于职位分类过于简单,职位管理的科学化和规范化程度低。《公务员法》规定,按照职位的性质、特点和管理需要,公务员划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。并且还规定,需要单独管理的,可以增设其他职位类别。分类是科学管理的前提,人事管理也一样,只有根据职位的性质、责任的繁简和轻重、为完成职务所需要的资格条件等对职位进行科学的分类,才能为人力资源管理奠定基础。对于几百万公务员来说,只对他们作上述分类,显然过于简单和粗糙。对公务人员进行严格的分类管理是从美国开始的。早在20世纪40年代,美国国会通过了新的职位分类法,将公务员职位分为一般职位(GS)和技艺保管两大类。一般职类分为18个职等,按责任大小、难易程度、资格要求的不同,规定了职等标准和统一的工资表,规定了不同工种职位间的工资对应关系。技艺保管类分为10个职等,也规定了相应的工资标准。两大类职位共分为27个职组、569个职系,以后逐渐减为22个职组、439个职系。可以看出,美国的职位分类非常细致,专业化程度高。

   与职位分类密切相关的一项工作是职位分析,它是职位分类的微观基础,与人员编制、招聘、培训、考核、职务升降、薪酬设计和劳动关系等诸多环节都有密切的关系,它与职位分析工作齐头并进,实现工作职责、权限和工作任务的标准化和规范化,从而为日常的政府管理提供依据。然而,时至今日,我国大多数的公务员岗位还未开展职位分析工作。上个世纪80年代以后,一些政府部门实行了岗位责任制,但它们多停留于简单罗列若干个工作内容而已。后来,一些政府机构尝试进行职位分析,但却存在不规范和过于简单化等诸多问题。各地普遍实行的“三定”方案(定职能、定机构和定编制),虽然为职位管理提供了依据,但对职位职责的描述非常粗线条,并且均在机构改革时匆忙赶就,并非在建立在严格的职位分析的基础上,没有具体规定职位的权限、工作任务和流程等。实际上,很多政府部门并不严格依据“三定”方案进行职位管理。

   职位分类和职位分析工作不健全不仅导致我国政府管理的专业化程度低,削弱了公务员的职业能力,更严重的是,出现权力责任关系失衡现象,加剧了权力向上集中的趋势,但责任却不断下沉,阻碍了政府工作效率的提高和责任的有效落实。同时,工作流程和标准不规范使行为人的自由裁量空间较大,管理者与被管理者之间信息严重不对称,这种情况在行政审批和日常执法中表现得最为明显,为寻租和机会主义留下了伏笔。

   转型时期的制度供给不足。与科层制发育不良密切相关的是存在不少法律法规空白或法律法规内容过于粗线条,滞后于经济社会发展的步伐。中国正处于快速转型时期,由计划到市场、由封闭到开放,很多实践无经验可循,需要我们独立自主去摸索,从而导致制度供给能力不足和制度短缺。在这种情况下,必然要求地方政府出台一些政策或通过行政命令等去调整某些社会关系,使他们获得了较大的自主选择信息和解释政策的空间,有可能违背公共性准则,以机会主义行为谋取地方利益、部门利益或个人利益,获得制度的垄断“租金”。

   绩效考核的结果导向和自上而下的压力型体制。上级在施政过程中,为了使自己定下来的战略目标得到落实,往往需要借助绩效考核这一管理工具。由于上下级之间的空间距离、专业知识具体情境不一样,会使上级难以对下级的施政过程进行全流程监控,为了简化操作流程和减少成本,上级政府会倾向于给下级设计各种各样的工作目标作为考核的标准,以结果论英雄。上个世纪末,我国政府实行以目标责任制为重点的考核制度,就是在这种简化操作的逻辑下产生的,它是一种典型的重结果轻过程的自上而下的压力型考核。由于考核结果与奖惩挂钩,还动辄“一票否决”,为了完成目标,下级政府官员穷于应付。再加上干部年轻化进程的加快,不少地方对不同级别的领导干部的年龄都有上限规定,如35岁以上的不能再提拔进入乡镇一级党政领导班子,40岁以上的基本不再提拔进入县级党政领导班子,50岁以上的基本不再提拔进入地市级党政领导班子,57岁以上的不再提拔进入省级党政领导班子。这种对年龄上限的硬性限制更加激励了有晋升愿望的官员尽快出政绩④。于是,官员之间出现了“晋升锦标赛”⑤,导致政府行为短期化,追求片面政绩;“数字出官”、“官出数字”、“数字出成绩”,在统计上弄虚作假;不顾本地的实际,盲目追求快速度等机会主义行为。其结果造成了大量资源浪费,加剧经济运行的波动,加剧了地区之间的恶性竞争,损害了国家的整体利益。⑥这种机会主义行为实际上是为了个人晋升而不惜牺牲地方和国家的整体利益,无疑是考核的结果导向和晋升上的年龄限制叠加作用的结果,实际上也是体制惹的祸。

   问责机制的缺失。问责机制可以分为两种,即纵向问责机制和横向问责机制。就中国国情而言,现有的纵向问责机制大致有4种形式:其一,党管干部原则下,上一级党委控制了下一级党政领导班子的任免权,希望通过这种人事权的控制保证政令畅通;其二,1994年分税制改革后,增加了中央的财政分配比例,中央希望通过转移支付更好地控制地方政府;其三,上个世纪90年代中期开始,为保障国家政策的权威性和统一性,中央政府“试水”行政集权,设立一些垂直管理机构;其四,加大反腐力度,惩治以权谋私行为,其形式是通过上一级的纪检、反贪、监察、审计部门对下一级的政府部门进行监督。但是,这些机制是有缺陷的,人事权控制有可能因出现“裙带关系”而流于形式或因考核机制的缺失而助长了机会主义行为;转移支付可能因人手不足和地域、知识的限制而产生信息不对称,以及寻租而出现“跑步(部)前(钱)进”的现象,也可能由于无法监管资金的使用而造成财政资源的浪费;通过行政集权的方式进行控制因需要依赖地方政府的支持才能有效执法而使垂直机构受制于地方,因而难以抵制地方的机会主义行为;纵向反腐机构则会因信息来源渠道的不足、机构的“碎片化”、手段的有限性和独立性不足而使它们在面对转型时期制度漏洞多而力不从心。横向的问责机制主要有两种形式,即人大的问责和社会问责。在党的一元领导体制下,执政党、政府、人大是三位一体的,三者之间有着共同利益目标和分工合作关系,分治条件不充分。此外,人大接近现场的条件不完备,主要通过听汇报、看材料的间接方式进行监督,政府作为被监督方因许多主客观的原因而封闭信息,从而大大削弱了信息对称的可能性⑦。而社会监督主要来自媒体和公众,但他们因信息来源和发表言论的自主性不足而难以充分发挥应有的作用。这样,最终导致了纵向问责机制的有限性和横向问责机制的不健全的双重问责困境⑧,从而难以有效控制政府官员的机会主义行为。

    

   官员机会主义行为的治理机制

改造政府组织结构,构建合理配置的权力结构。从目前来看,我国纵向政府结构并非完善无缺,五级政府的架构与宪法的规定不完全一致,如地级市这一层级就没有宪法依据。地级市是在上世纪80年代“市管县”的浪潮中演生而来的,其弊端在学术界是有一定共识的⑨。而与“市管县”潮流并不完全一致的浙江则是另一个典型代表,它只是实行局部的“市管县”,却实行了实质性的“省管县”,即财政上“省管县”和县党政一把手“省管县”,(点击此处阅读下一页)

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