沈岿:论宪制改革试验的授权主体

——以监察体制改革试点为分析样本
选择字号:   本文共阅读 461 次 更新时间:2017-07-28 14:25:32

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沈岿 (进入专栏)  

  

内容提要:国家监察体制改革触及宪法上“人大+一府两院”国家机构之稳定结构,但暂时并未诉诸宪法修改,称之为“宪制改革试验”或许更为妥当。在“改革突破论”到“重大改革于法有据论”的发展背景之下,此项改革试验的启动必须通过授权获得宪法正当性。由全国人大常委会授权宪制改革试验,无论在宪法文本上还是近五年的政法惯例之中,皆没有规范支持。唯全国人大方可进行此类授权,但其也不得授权改革试验不可变更之宪制,不得授权违反宪法基本原则的改革试验,不得进行“空白支票式的授权”。

  

   一、争议: 全国人大常委会可以授权吗?

   二、为什么是“宪制改革试验”?

   三、从“改革突破”到“于法有据”

   四、政法惯例的隐形规范

   五、全国人大可以授权什么?

   结语: 意义不止当下

  

一、争议: 全国人大常委会可以授权吗?

  

   2016年11月初,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《监察试点方案》)。根据该方案,国家监察体制将经历一场深度改革,关键措施是在试点地区“由省(市)人民代表大会产生省(市)监察委员会”,核心目标是整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段,建立集中统一、权威高效的国家监察体系。

   随后,2016年12月25日,第12届全国人大常委会第25次会议通过和发布《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(2016年12月26日施行,以下简称《监察试点决定》),明确要求:“试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生;监察委员会副主任、委员,由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督。”

   于是,这一由最高国家权力机关的常设机关所发布的决定,意味着在试点地区已经提出了一个改变原来国家机构宪法安排的重大方案。现行的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)于1982年12月4日通过施行,虽然分别于1988年、1993年、1999年、2004年经历四次修正,但其建立的俗称“人大+一府两院”的国家机构之结构,并未有所变动。而《监察试点方案》、《监察试点决定》明显是要在“一府两院”以外新增一个平行的、法律地位等级相当、同样向同级人大负责的监察委员会。在试点地区的国家机构结构将形成“一府一委两院”的格局。那么,在国家局部地区对根本法安排的国家机构之结构做如此变动,在宪法文本上没有修宪权的全国人大常委会是否有权作出授权试点的决定呢?

   对此,存在肯定和否定两种观点。有的肯定论者认为,全国人大常委会作为全国人大的常设机关,在全国人大闭会期间,有权作出设立国家监察委员会的决定,而且,“全国人大常委会做出授权决定是进行国家监察体制改革的前提条件,也是保证改革合法性的重要制度基础。十八大之后,全国人大常委会已经进行过多次改革试点授权”。也有的肯定论者以《宪法》第67条第21项的兜底条款,即全国人大常委会有权行使“全国人民代表大会授予的其他职权”为依据,认为全国人大常委会是合宪的授权主体。但由于在《监察试点决定》之前,全国人大并未就此给全国人大常委会以专门授权,所以后一观点难以成立。

   针对肯定论的前一观点,否定论者予以的回应是:第一,全国人大闭会期间,全国人大常委会可以行使全国人大部分权力,而无权行使全国人大全部权力;第二,全国人大闭会期间,全国人大常委会若可以行使全国人大全部权力的话,那包括修宪在内的国家所有重要事务,都不需要召开全国人大会议了;第三,重大政治改革要以宪法为依据,不能以全国人大常委会“近年来作出的授权决定的领域和范围”为依据。所以,否定论者主张,“由全国人大授权展开这项改革试点,在宪法学上有合理的解释空间,若由全国人大常委会授权则缺乏合理的解释空间”。

   本文也同意全国人大常委会无权作出《监察试点决定》,只是尝试采取与上述否定论者略微不同的论证路径。一则,国家监察体制改革毫无疑问是一项重大政治改革,但如此定义(de-fine)尚不足以明确其所具有的宪法意义,尚不足以界分通过宪法的重大政治改革和通过法律的重大政治改革,而已有的宪法学概念也不足以特别指向此类具有试验、试点性质的改革。故本文希望明确提出“宪制改革试验”这一概念及其重要性和意涵,作为讨论谁有权作出国家监察体制改革试点授权决定问题的基础。二则,宪法文本解释路径固然重要,且是探讨宪法问题之根本和基础。不过,世界范围内,宪法变迁/宪法变动(constitutionalchange)常发生在宪法修改(constitutionalamendment)之前,且有时穷尽宪法解释也未见得可以给予其合宪性,尤其是有些宪法变迁会因为一种广为认可的宪制惯例、政法惯例之形成而获得正当性。宪法学对此已有诸多讨论。故而,在宪法文本以外,观察全国人大常委会近年来的政法实践,对于解决授权主体问题也不可谓不重要,这是前述肯定论者不能绝对抹杀的路径。

   当然,也有论者提出:“随着‘常委会授权决定’的通过实施,本应收束于全国人大亲自作出授权决定的改革试点预备阶段提前结束;目前,我们已经提前进入了‘改革试点实施阶段’,这一阶段的核心任务是:如何为应对前述问题束体系提供宪法依据”。言外之意,似乎过多聚焦谁有权作出授权决定,已无多大实益。单就决策实效和时效而言,确实如此。但是,本文以为,在改革与法治、宪治紧张关系命题上,作为一个重大共识的“于法有据论”只是初步形成,“于法有据”的法理尚待生长、展开和成熟。若不检视、反省一个偶然形成的授权决定之合宪性,匆匆地接受它、认可它,将其视作以后宪制改革试验可循的先例,恐怕无益于宪法权威、法律权威的真正塑成,无益于依宪治国、依法治国原则之真正落实。

  

二、为什么是“宪制改革试验”?

  

   鉴于《监察试点方案》和《监察试点决定》目前展现出来的局域性改革探索已经触及国家宪制结构的调整,本文在此尝试提出“宪制改革试验”一词,以区别于宪法学上成熟的术语:“宪法修改”、“宪法改革”和“宪法变迁”。在概念区分的基础上,或可辨析此宪法现象与其他宪法现象之间的不同之处,进而找到更具针对性和契合性的宪法约束,并回答“谁有权授权”问题。

   当然,同样的语词,在不同学者的应用之中,可能会有不同的概念化构成。宪法修改、宪法改革、宪法变迁等,也会遭遇类似的命运。为了交流与讨论的方便,本文采用多数学者支持或默认的通说,以展示这三个语词的不同意涵。宪法修改(constitutionalamendment)一般是指成文宪法明确规定的、由特定机关和/或全体国民依照严格的程序、对宪法典条文进行的调整、补充。在我国,《宪法》(2004)第62条第(一)项、第64条第(一)款是关于“宪法修改”的明文规定。

   相比较“宪法修改”,“宪法改革”(constitutionalreform)一词就没有那么普遍的多数共识。有学者认为“宪法改革是对现行宪法体制的重大变动,实际上超越了修改的范围,是一种创制新宪法的结果”。据此,似乎宪法改革已非宪法修改范畴所能涵盖。然而,也有把“宪法改革”与“宪法修改”基本不作严格区分,可以相互替代的学术立场,当其在讨论中国宪法改革的基本理论问题时,强调应该考虑宪法修改,明确哪些是必须改的、哪些是不能改的,从而“既定元固本,又开拓创新”。

   如果不将宪法修改简单地视为宪法文本在结果意义上的改动,而是将其看作一个完整的宪法改革或变革过程。那么,宪法改革与宪法修改的确不是截然两分的。成功的宪法改革被认为需要经历发出宪法改革的信号、提出宪法修正案、决定宪法改革命运的批准程序、宪法修正案的批准以及巩固这五个阶段。宪法改革可以指向宪法修改,包括一些根本性修改以至于构成制定新宪法的现象。当然,如果再进一步,宪法改革还会被认为无需经过宪法修正亦可完成,这就与“宪法变迁”概念发生牵连了。

   “宪法变迁”的意义射程远超“宪法修改”、“宪法改革”。“宪法变迁”在概念上与“宪法修改”、“宪法改革”的关系,至少有两种认识:一是与后者对立;二是将后者涵摄在内。前一种认识将宪法变迁视为宪法规范的变动形式之一,是指“宪法条文没有发生任何变化,但随着社会生活的变迁,宪法条款的实质内容发生变化并产生一定的社会效果”。它与德国公法学者拉班德1895年的《德意志帝国宪法的变迁》、耶利内克1906年的《宪法修改与宪法变迁》有着脉络上的传承;在我国当下的宪法学界,几乎成为通识。后一种认识则将宪法修改纳入宪法变迁范畴之内,认为宪法变迁主要有三种方式:宪法修改、宪法解释和宪法惯例。但该认识在我国并非主流。抛开概念界定的选择不论,毋庸置疑,宪法的明文修改只是宪法变动的一种形式,更多这种形式以外的宪法变动已被广泛认识到,且不能因为它们并未诉诸正式修宪程序而被径直宣告违宪。

   在梳理“宪法修改”、“宪法改革”和“宪法变迁”这三个既有常用术语之意义的基础上,本文以“宪制改革试验”来指向当下正在进行的国家监察体制改革,主要有以下四点理论考量:

   其一,如前所述,《监察试点方案》和《监察试点决定》触及《宪法》确立的“人大+一府两院”之国家机构基本架构的变动,称其具有宪制改革的意义,丝毫不为过,也得到众多论者的认同。这一改革,已非自1988年以来经历六次的国务院机构改革可比。国务院机构改革对中国国家治理的影响深远,也被视为“政治体制改革的重要组成部分”,但其仍然停留在宪法框架之下的行政系统改革层面,而对国家机构宪制安排没有任何明显或潜在的变革可能性。

   其二,这一具有宪制意义的改革,并未诉诸《宪法》第62条第(一)项、第64条所确立的宪法修改程序。仅凭这一点,事实层面上,其无法构成具有特定意义指向的“宪法修改”。在规范层面,其目前也不属于应该进行宪法修改的事项。因为此项改革的内容是选择三个地区进行试点,而不是在全国范围内普遍推行。若直接实施宪法修改,必定带来全面的、即时的、“一锤定音”和无回旋余地的宪法改革,这个效果不是当下两个改革文本《监察试点方案》、《监察试点决定》所确定的。尽管未来不排除甚至寓含宪法修改、普遍实施的可能性,但就当下这个时点而言,还只是逻辑上存在的试点后的选择可能性。若认为改革只要触动宪制结构,就“应该”进行宪法修改,以使改革具有宪法上的正当性,那么,就直接表明“宪制改革不允许任何试验”即可。对于一个现行宪法制定于改革开放初期、而在很长一段时期将处于不断变革的国家而言,本文不倾向于这种断然否定、断然闭合的立场,尽管这是可以争辩的。

其三,此项改革是否可以作为“宪法变迁”来对待呢?前文已揭,在正式宪法修改以外的宪法变迁,通常指向宪法解释、宪法惯例。宪法解释是权威机构对宪法条文的解释,实际改变了其原来的意义,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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