魏昌东:监督职能是国家监察委员会的第一职能:理论逻辑与实现路径

——兼论中国特色监察监督系统的规范性创建
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进入专题: 监察体制改革   反腐败  

魏昌东  

  

   摘要:监察体制改革使中国腐败治理主要矛盾发生了重大变化,补齐制度短板,全面优化“不能腐”制度体系,成为推进腐败治理发展的关键所在。《监察法》授予监察委员会监督、调查与处置三大职能,而监督职能则是第一职能,是实现中国腐败治理根本转型的第一生产力,国家监察委员会提升监督效能最重要的突破口,是强化监督职能及其实现路径,激活全面法制系统中的权力制约功能,而其观念前提就是要以监察监督为中心,构建中国新型监督体系,确立国家监察“监督的再监督”定位,对此,有必要引入“公权合规计划”理论,以之为基础,进行理论与规范体系的同步构建与推进。

  

   关键词:监察委员会;监督职能;合规计划;理论逻辑;实现路径

  

   目次

   引言

   一、《监察法》关于监察委员会监督职责:立法解读与制度短板揭示

   二、监督职能作为国家监察权第一职能的理论逻辑

   三、监督职责作为国家监察权第一职能的实现路径

   结语

  

   引言

  

   监察体制改革后,中国腐败治理的主要矛盾发生了何种变化?何为解决这一主要矛盾的最佳策略?是中国特色社会主义改革步入新时代、国家治理体系现代化建设步入关键时期,国家腐败治理进入战略总决战阶段最重大的现实问题。伴随《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)的施行,国家独立监察权开始在中国特色国家政治权力体系中全面履职,成为腐败治理的主导力量。《监察法》孕育时期与理论研究起步阶段,笔者曾就监察委员会改革方案,提出“监督职能是国家监察委员会第一职能”、监察权应坚守“监督的再监督、检查的再检查”定位之主张,受到理论与实务界的关注。[1]《监察法》作为新中国第三部反腐特别法,是中国特色独立监察权行使的纲领性文件,监督职责只有真正成为反腐第一生产力,中国腐败治理才能真正走出困局。[2]然而,值得关注的是,《监察法》中的监督职责规范体系过于薄弱,其运行所需的体制、机制及保障系统规范几近阙如,探寻监督职责履行的法治路径,抓紧建构实现路径的基础理论与规范体系至关重要。

  

   一、《监察法》关于监察委员会监督职责:立法解读与制度短板揭示

  

   (一)监察委员会监督职责的立法设定

  

   监察委员会基本职责由《监察法》授权,该法第11条第(一)项规定,“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处罚职责:(一)对公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。”据此,监察委员会将独立、统一行使腐败治理的监督、调查与处置职权。职权法定,是法治国家一切公权运行的基础与前提。《监察法》就监督职责的规定涉及五个方面的内容:

  

   1.监督职责的基础定位。《监察法》将监督职责设定为首要、独立职责,在位序上优位于调查与处置职责,这一设定,实现了我国腐败治理总体战略与治理理念的重大转型,具有积极的立法导向意义。“反腐败体系的建构不可能独立于政治体系的建设和发展,它与政治体系的特性以及成熟程度密切相关。中国的反腐败体系的建构与成长,就与中国的政治体系和国家建设逻辑密切相关,形成了以政党为中心的中国特色的惩治与预防腐败体系。”[3]正是在以政党为中心的腐败治理体系建设取得重大突破、积累重要经验的基础上,党中央果断做出推进国家腐败治理战略与治理体系现代化的重大决策,创立独立监察权这项宪法性权力,[4]就监察权的具体内容作出宪法与法律授权,确立“监督”职责的首责定位,优化腐败治理的内部系统。

  

   2.监督职责的基础模式。监督模式是监督体系建设的核心,决定监督权的运行方式与监督对象范围的设定,存在“对人监督”与“对事监督”的理论分型,[5]监督模式选择受制于国家治理体系、目标与发展阶段的状况。《监察法》采用“对人监督”原则,监督对象为所有公权行使者,而非公权组织。[6]为实现监察“全覆盖”,立法将所有公职人员纳入监督范围,《监察法》第3、15条以对权力位阶与主体属性类型化为基础,对监察对象做出明示、列举规定。核心在于,将公权者作为监察权行使对象的中心,设定监察监督体系的完整框架与基本内容,“从事管理”成为判断是否属于监督对象的一般标准。这一范围设定,在中国特色国家治理以“全能政府”为基本特色的模式下,值得高度关切,因参与国家治理的主体类型多元、人员规模庞大,[7]对监督模式的运行机制提出了现实挑战。

  

   3.监督范围的基本设定。监督范围是监督体系建设的主体。《监察法》将监督事项确定为公职人员“依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况”四个方面,据此,(1)监察权以具体公权行使为监督对象。监督权是具体权力而非抽象权力,是动态而非静态权力,公权行使过程与结果均为监督重点,公权合规性是监督的核心。(2)监督类型广泛。《监察法》设定四种监督类型,即,履职监督、用权监督、廉洁监督及操守监督。廉洁监督仅为监察监督的一种对象,除此之外,尚有三种独立类型,其中,履职监督重在监督公权行使的合法性,包括行权实体与程序合法性,涉及不为、滥为、实体或程序违法等监督重点;用权监督重在监督公权行使的公正性,包括行权合理性与无偏私性,涉及循情、循私与裁量合理等监督重点。操守监督重在监督公权行使的合道德性,包括行权道德与公共道德,涉及悖德、失范等监督重点。虽然《监察法》的类型设定,已经突破了监察机关是反腐败机关的改革定位。

  

   4.监督职责的行使根据。监督根据是监督体系建设的基础,缺乏监督根据,就无法进行合规性判断。“在国家权力结构体系中创立监察权、建构监察制度,是人类步入自主发展时期以来国家治理与社会发展的一项重要实践。”[8]监督职责的核心在于,以对公权运行设定合规性标准为基础,防范权力偏离其设定目标,抑制腐败动因,有效监督的实现仰赖监督权的权威性与合规依据的明确性。监察委员会对公权行使的合法性、正当性监督,必须有明确的判断标准,包括《监察法》直接授权、以及权力主体行使不同属性权力中的运行规范。中国特色国家治理机构是一个有机、复杂的系统,除国家机关行使治理职权外,还根据社会发展需要,在特定领域设立特殊的治理辅助性权力。为规范权力行使,建构调整各项特定资源分配关系的法律体系,作为权力运行的规范,并通过公权主体行为规范,限缩权力的滥用可能。

  

   5.监督职责的基础环节。中国特色社会主义国家治理体系向来重视教育的基础功能,监督体系建构同样强调教育的作用,对全体公权行使者开展有力的政治教育,是中国特色国家治理的本质,《监察法》确认了廉政教育是监察监督职责行使的前提,廉政教育是提高公权行使者抵御腐败诱惑的武器,更是监察委员会行使监督职责中发现问题的重要渠道。

  

   (二)《监察法》关于监督职责规定的制度供给“短板”

  

   法定职权惟有健全的行权体制、运行机制、程序机制、保障机制与责任机制方得有效行使,然而,《监察法》就监督职责仅提供了原则性规定,“相比调查与处分职责的统一化及其资源整合,监督职责则处于‘极简化’状态,立法仅做出了概念性、原则性的规定,不仅未能根据监督职责对预防组织、预防措施、预防程序、保障制度等做出具体规定,而且诸如巡视制度、权力清单、财产申报制度、裸官制度等已有预防资源也未能被立法所规定。”[9]不仅如此,与《监察法》配套的作为监督标准的法律不完备,制度供给的“短板”明显,有使监督职责沦为“宣言式”权力的风险。[10]

  

   1.监督职责“宣言式”规定导致与监察机构属性的冲突。《监察法》将监察委员会定位为国家反腐败机关,基于实现监察“全覆盖”的目标,调查权管辖范围非常广泛,已拓展至因腐败而违法与犯罪之外的范围,由中央纪律检查委员会、国家监察委员会联合发布的《国家监察委员会管辖规定(试行)》(国监发[2018]1号),确定的监察管辖罪名为88种,主体不仅超出国家公职人员范围(如,职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪),行为也超出了腐败行权的范围(如,列入管辖的罪名中有刑法分则第二章“危害公共安全罪”的多个罪名,此类犯罪多与腐败行权无涉。同样,渎职罪被全部纳入管辖,因渎职存在循私(情)与单纯渎职之分,后者无法被归入常义中的腐败范围),由此产生与监察权性质定位的冲突。“监察机关法律监督的目的是反腐败,国家制定《监察法》的目的就是要将反腐败引向深入,使我国反腐败斗争更加规范化和制度化,故《监察法》是一部反腐败法。”[11]而监督范围存在边界解释的需要,监察调查权与监督权范围的衔接亦因《监察法》第11条在监督职责对象设定上,将非腐败行权亦作为独立监督类型,也有从理论上深入研究的必要。[12]

  

   2.监督职责行使体制存在制度供给短板。笔者在国内首倡将腐败治理体制纳入治理研究的主张。所谓腐败治理体制是指,国家基于腐败治理需要,根据一国政治体制与权力结构的基本状况,就腐败治理的国家领导权、治理战略制定、实施与动员权、腐败治理过程中相关国家权力机关的权力分配、机构设置、隶属关系、运行与协调制度,以及社会参与腐败治理的组织模式所形成的制度与规范体系。现代国家腐败治理体制,通常包括腐败治理的领导体制、组织体制、权力分配体制、权力运行体制以及反腐机关、社会参与的权力行使与组织模式等内容。[13]监察权具有独立性与外在性,依赖于严密的组织系统方得有效运行,监察权地位的提升与国家独立权力的属性,意味着由行政区划监察机关及其派驻或派出机关统一行使监督权,对于接受监督的公权机关(部门)而言,监察委员会如何行使监督职责需要有明确的领导、组织与权力分配体制,对此,《监察法》仅做原则规定,存在职责履行的体制障碍。

  

3.监督职责行使机制存在制度供给短板。监督权以外在权力介入于特定权力内部为必须,是典型的“介入性”权力,监督权有两个子环节,“监”意指观察、观测,“督”意指督促、规范。监督权的行使,“观测口”的设定最为重要。监察委员会整合了一切腐败治理资源,然而,监督权的行使机制缺乏,问题就相当突出。中国特色权力监督系统由党内监督与国家监督二元子系统组成,党内监督行使机制由《中国共产党党内监督条例》(以下简称:《党内监督条例》)根据监督对象的不同加以设定,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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