沈岿:行政任务、效能原则与行政组织法治

选择字号:   本文共阅读 4388 次 更新时间:2023-09-11 17:24

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沈岿 (进入专栏)  

 

摘要: 作为行政组织法的一项基本原则,组织效能原则的内涵和意义并未得到深入挖掘。行政任务视角的引入,有助于组织效能原则的精细化和规范性展开。行政任务是否符合“个人-市场-社会优先”原则,行政任务与组织形态、资源配置、行政手段是否匹配,行政任务的履行程序是否合适等,都是组织效能原则对行政的组织进行检验的向度。但是,行政任务的去留难断、多元冲突、分解组合、先后位列、长短效应等复杂属性,给组织效能原则的适用带来挑战。加之行政的组织极具政治性和裁量性,组织效能原则宜定位为兼具实质内涵和开放、反思性质的行政组织法治原则。进一步,该原则应当得到配套的法规范化,从而发挥其应有的引导、调控作用。

关键词: 行政的组织 行政任务 组织效能原则 行政组织法 开放反思

 

一、问题的提出

在行政法领域,将效率或效能原则作为行政组织法基本原则之一的主张,提出的时间略早于将该原则作为行政法一般原则的观点。[1]最先不限于简单提及而是细致阐发行政组织法效率原则的,当属应松年教授、薛刚凌教授于2001年发表的《行政组织法基本原则之探讨》。[2]该文阐明了“组织效率原则”的涵义、存在理由、具体要求以及确立该原则的意义。其中,效率原则意味着组织行政“要以最小的投入获取最大的效益”[3],具体要求包括行政组织精简化、行政组织系统化(即国家行政、各组织体以及各行政机关自身都要具备整体性、一体性)、行政组织合理化(即组织形态合理、组织标准合理、组织程序合理)。[4]

精简化、系统化与合理化的要求,的确容易令人产生与效能的关联想象,即精简的、整体协调一致的、合理设置的行政组织,应该是更具有效能的。可是,一方面,并非行政组织越小越好,[5]或功能合并越多越好,[6]这是已经被证明的道理;另一方面,更为重要的是,何谓精简、整体协调、合理设置,似乎是空洞的,缺少实质内容的,又或者,似乎是因为有着无尽须要考量的因素而显得难以确定的。这在一定程度上阻碍了组织效能原则为行政法学主流观点所认可,也使其难以在实在法上获得进一步的具体化。进而,这是不是意味着,组织效能原则只能定位于行政管理原则,而非行政法原则?关联的疑虑就是,若该原则缺乏法的明确性,还能称之为法的原则吗?

笔者曾经努力证成效能原则作为行政法一般原则,并在制度建构论和法适用论两个维度上提出了效能原则的规范内涵,试图进一步细化其要求,使其具备更强的法约束力。其中,制度建构与“行政的组织”有着一定的重叠。[7]但是,该努力只在行政法一般原则层面上进行,并未专门针对行政的组织本身。

近年来,行政组织法的研究引入了“行政任务”视角。[8]德国阿斯曼教授主张:“行政组织所欲达成之行政任务决定了行政组织的历史发展,也决定了行政组织法之发展方向。因此,只有寻求行政组织与行政任务间的相对应关系,组织法的规范内涵才能真正实现。”[9]在我国,郑春燕教授也认为,行政任务的实现是行政组织的核心目标,行政组织法的重构应“围绕行政任务,就行政组织的设置、内部运作、财政、人员和监督方式,作出全面规范”。[10]宋华琳教授则提出了应当以“行政任务为导向配置政府职能”[11],“行政任务取向下的行政组织法要致力于研究,法律如何塑造、支撑乃至影响行政组织的内在结构,从而有助于行政组织作出正确的行政决定”[12]。贾圣真博士以行政任务视角作为实现行政组织法理论范式革新的生长点,从而拓展行政组织法的研究对象,使行政组织合法性的内涵更为丰富和灵活。[13]

行政任务视角或要素的引入,看上去给组织效能原则的精细化带来了希望。因为,效能原则的核心要义蕴含的成本(投入)-收益(产出)分析公式,其收益端与行政任务的完成有着必然关联。即便行政任务的完成与收益不能完全划上等号,也应该是收益计算的重要且核心的部分。由此,组织效能原则的基本要求可以大致转化为,行政组织的设置(包括创立、调整、废止等)应当保证其以最小的运作成本促进行政任务的实现。在此基础上,或可在组织行政所涉及的机构、职能、编制、资源、手段、程序等与行政任务之间建立关联,提出检验组织行政是否与效能原则相符的若干向度和考量因素,从而使组织效能原则具有更加实质的、可确定的内涵。

然而,行政任务并不是单一的、确定的,并不是像在数学公式中用任意一个简单符号就可以代替的。在政府转型、转变政府职能的背景下,行政任务的“去留”取决于个人-市场-社会是否可以自治,但有时是难以判断的;行政任务又是多元的,且可能存在彼此紧张关系,这与国家承担多种不同角色有关;行政任务是组合的,复杂任务的完成往往以多个简单任务的完成为前提,但复杂任务并不总是简单任务的加和;行政任务是有优先序位或权重的,并非所有任务都能或都有必要同时或花同样的成本来完成,任务A的完成可能须要以牺牲任务B的全部或部分为代价;行政任务又是有短期和长期效应的,长期效应不见得在短期内出现,短期的效能高低不见得预示未来。行政任务的这些属性会对基于组织效能原则的检验构成极大的挑战。

即便如此,这也并不意味着效能原则不能成为行政组织法的基本原则之一。无论是在行政法领域,还是在其他部门法领域,法律原则本就与法的确定性存在或多或少的距离。它不比法律规则,后者是确定的,要么适用、要么不适用;而法律原则仅是应当予以考虑的事项。[14]法律原则一般不宜直接作为裁判规范,即便须要为裁判所用,也应当如有的学者所主张的那样遵循禁止向一般条款逃逸要求、谦抑性要求和建构性解释的说理要求。[15]更何况,由于行政的组织有很强的政治性和裁量性,不宜由法官——尤其是在中国的政制框架中——对其是否符合效能原则进行评判。组织效能原则是兼具实质内容和开放、反思性质的行政组织法治原则,为体现之,有必要未来在专门的、单行的行政组织法或者基本行政法典的行政组织部分有相应的法规范,这是本文的核心主张。

二、面向行政任务的组织效能原则检验向度

首先,必须明确,行政任务完成与否、是否高质量地完成,是政府效能的重要反映,但“完成与否、是否高质量地完成”并非是一个纯粹客观的事实问题,而是在相当程度上牵扯主观评价的。兴起于20世纪80年代的、以提高政府效能为目标的“政府再造”运动,将“社会公众满意度”作为改革的指导原则,而公众满意度毫无疑问是具有主观性、相对性、可变性的。[16]政府效能的评价体系中,虽然主要以业绩或绩效为主,但也不乏满意度指标。[17]本文为讨论简洁起见,假定基于效能原则的检验以行政任务的高质量完成为客观可测的目标,而不涉任何群体的满意度。

其次,政府效能本身又是一个复杂的“综合体”,从行政任务切入,政府效能不仅涉及对既定行政任务的完成质量,更关乎行政任务的“去与留”。在西方,改革政府精神首先需要追问政府的职能究竟是“掌舵”还是“划桨”;[18]在我国,1982年机构改革没有触动高度集中的计划经济管理体制,而从1988年机构改革开始,直至今日,始终强调“转变职能”。[19]殊途同归,在绝大多数国家,政府效能的提升必然牵扯如何重新定位和看待具体的行政任务。

最后,行政法学传统为研究之便利,在逻辑上将零散分布、数以万计的所有关于行政的法规范,大致上分为行政组织法、行政活动法(更传统的术语是“行政行为法”)和行政救济法三个板块。然而,对行政组织进行设计和建构,并不只是完成某个组织形态或形式,更重要的是在实质上赋予这个组织职能、权限、资源、手段并配以办事程序和责任机制。行政的组织所须考虑、解决的事项,是要让组织“有血有肉”,使其“活起来”,使其真正有能力去完成既定的行政任务。理论上在行政活动法、行政救济法与行政组织法之间建立的藩篱,不能阻断现实中对这些事项的综合盘算。因此,本文在讨论“行政的组织”时,并不局限于传统的、狭义的、理论上封闭的行政组织范畴,而是指向现实中面对行政任务的需要,在形态、结构、资源、手段、程序等各方面对一个活生生组织体的打造。

鉴于以上三点,对于“行政的组织”是否体现效能原则的检验,可主要从以下五个向度展开:

(一)行政任务的确定是否符合“个人-市场-社会优先”原则

某项任务是否必须由国家所承担、并通过行政的过程来完成,是行政的组织首先应予回答的前提性问题,也是效能检验的第一向度。这个问题实际上可以转化为国家与个人、市场和社会在某个或某些事项上“谁更有效”。尽管在具体事项上,该问题未见得会有容易的答案、认识一致的答案或放之四海而皆准的答案,但是,似乎已经成为当今许多国家改革政府之共识的是,若个人、市场和社会对事项的处理更有效,或者至少其效用不亚于国家,那么,国家就不宜介入,[20]就不宜确定其为需要行政之手来完成的任务。该共识也在我国的宪法和法律中有所体现。[21]其内含的原理是显然的:政府不必为此浪费公共财政进行相应的组织,可以将资源用在其他需要之处,自然可以促进政府的效能。

(二)组织形态与行政任务是否匹配

有观点认为,各类不同性质的行政任务须要对应不同结构形态的组织,才能“担保效率或效能”,行政组织法学应该研究组织形态与行政任务的匹配性、关联度。[22]的确,行政的组织有着基于不同标准的分类,且不同类型组织有更适合其完成的行政任务。例如,越是地方性事务或执行性事务,就越需要由地方行政组织来承担,尽管地方行政组织独立程度、上层行政组织的监督程度并无完全一样的设计;一项临时的、非常规的行政任务,如紧急疫情防控的协调指挥,就适宜由临时成立的行政组织处理;综合性政府在其管辖区内负责重大事项决策,而各专门部门适合处理具有专门性的事务。宋华琳教授还主张,秩序行政对应科层制,发展行政、计划行政对应大部制,给付行政对应社会团体等组织,风险规制对应专家咨询制度等。[23]尽管这种对应并不见得具有普遍、完全、绝对的可适用性,但也提供了一个可以思考的方向。诸如此类,不胜枚举。

不过,除了这些举例式探索以外,对完成行政任务的适合的、有助效能的组织形态,可从以下维度展开更广阔的视野和更周全的考量。第一,公法组织和私法组织。由于行政任务的多样性,并非所有的行政任务都需要依据公法成立的、拥有命令-控制权力的组织去承担,成立或使用私法人来执行行政任务的“私法组织形式的行政”并不鲜见,而通过私法组织执行公共任务时,相应的法律关系受私法调整。[24]私法形式的行政往往有多种目的性考虑,[25]但基本上可以归结为与公法组织相比,其可以更有效能地实现民生照顾、研究开发等行政任务。第二,集权和分权。新公共管理运动的倡导者认为,分权的机构比集权的机构更有灵活性、更有效率、更具创新精神,可以产生更高的士气、更强的责任感和更高的生产率。[26]但是,小型化、分散化的改革会带来丧失“战略一致性”(即采取协调性综合性行动处理复杂政府问题能力)的危险。[27]所以,在我国进行的相对集中行政处罚权、大部制改革等集中倾向,执法权力下沉到乡镇街道、市场监管职能转移到网络平台等分散倾向,都须要有针对性地分析评估其效能,而不能囿于孰优孰劣的定规。第三,科层制和扁平化。科层制和扁平化的对立同样如此。科层制是经过德国社会学家马克斯·韦伯充分界定和描述的,也是我们生活其中、习以为常的。而“扁平化”并未有统一的界定和改革策略,其与“治理网络、分权、对基层雇员的赋权、电子政府、一站式服务、多部门协作、围绕服务对象与目标的组织与项目建构、参与式行政、减少行政层级、提高效率、涤除官僚主义等,都多多少少联系在一起”。[28]由于二者各有优劣,在判断何者更可以有效应对特定行政任务时,并非易事。第四,公营、私营、第三部门和公私合营。现代国家不仅有秩序行政任务,更有给付行政、计划行政、可持续发展行政、后备行政、经济行政等任务。[29]就完成任务所需的人力、财政、物资、专业知识、专门技能和经验、特殊的方法和手段而言,国家都不可能完全通过科层制官僚机构去高效地完成。于是,结合具体行政任务的特点,主要基于效能的分析与评估,在公营、私营、第三部门和公私合营等组织形态之间进行选择,[30]是现代行政结构合理化所必需的。“现代组织法为国家提供了大量的合作方式和私有化类型。在社会生活日益复杂、发展的风险越来越大、资源日益短缺的历史背景下,组织法方面的合作还有助于确保国家的效能。”[31]

当然,归结而言,行政任务与组织形态的匹配大致是框架性的,具体行政任务用什么样的组织形态去承担更有效能,往往没有唯一确定的答案。英国论者曾言:“我们不应该奢望已经找到了最佳的机构规模,改革的钟摆并没有停止摆动。”[32]

(三)资源配置与行政任务是否匹配

任何行政任务的完成,毋庸置疑地须要付出相应的人力、钱款和物资等资源,亦即所谓的行政成本。行政成本是在进行行政的组织时必须考虑的重要因素。要让行政组织有效能地完成行政任务,就必须计算配置给该组织的资源是否足以支持,投入与收益是否相称。投入大、收益小、效能低,是批评行政、要求改革——包括但不限于组织的改革——的常见理由。[33]尽管人力问题在我国属于编制管理范畴,[34]但根本上也会转化为货币经费的来源与支出,故行政组织的资源配置是否与行政任务匹配,是否能够以最小的投入获得行政任务最大程度的完成,都应该通过绩效预算来进行分析和评估。[35]

不过,行政成本的高低,不单单取决于行政任务的难易程度,也取决于完成行政任务的各种条件,如组织形态和结构、规章制度、技术运用、人员素质、廉洁程度、配套机制、周边环境等。[36]因此,在判断资源配置是否与行政任务相匹配时,需要全面考虑和计算相关条件,而不能简单地将在某个情境下形成的成本预算普遍适用于其他情境中的同一行政任务。

(四)行政手段与行政任务是否匹配

行政手段并非传统行政法学上常用的概念,与其比较接近的是行政行为。[37]而且,根据理论上经典的行政组织法、行政行为法、行政救济法的三分结构,对其的研究似乎应该放在行政行为法范畴里。然而,从现实而不是“理论抽屉”出发,为了应对行政任务而设置相应的组织时,不考虑给予什么样的手段是很难想像的。至于何种手段能够有效地实现行政任务,已非传统行政行为法学建立的法律行为和事实行为、行政命令、行政处罚、行政许可、行政强制等概念工具箱可以提供选择和判断基准的。

相较而言,关于规制、规制法的研究,已经就哪些市场失灵问题适宜用哪些规制工具来应对,形成一些规律性的认识。例如,美国的布雷耶大法官系统分析了市场缺陷、经典的规制模式以及可替代的制度,指出“规制失灵有时意味着没能匹配以正确的工具,来处理手边的问题”。于是,他就市场问题,通过下表列出了可供决策者考虑的配套手段。当然,他也提到,“这些匹配并非确定无疑的,但当对导引规制形成的考量予以审查时,它依然是不无裨益的”,进一步,唯有“通过对特定个案更为细致的分析,才能精确的判定哪种手段与问题能更加契合”。[38]

英国的奥格斯教授也提到,善的规制必须考量十个因素。其中,“确保规制与问题成比例”“以目的为基础的规制”“为将来预留灵活性”“最小化合规成本”“与先前的规制相结合”等,就其实质而言,也都是在强调行政任务与行政手段的匹配性。而且,“其中一个核心的概念是比例:规制的成本应当与收益相当”。[39]换言之,以效能的实现为目标,衡量行政任务与行政手段是否匹配,是规制、规制法研究的重要内容。由此延伸,在进行行政的组织时,除了考虑组织形态和结构,还须要认真对待赋予这些组织怎样的手段,可以助益行政任务的高效完成。

甚至,信息技术、人工智能的发展,不仅让行政手段的工具箱里有了更多更有效率的选项,而且,行政手段的革命同时带动的是以“组织扁平化”为特征的组织形态革命。[40]由此,行政手段的考量比以往要更加牢固地锚定在行政的组织过程中。

(五)行政任务的履行程序是否合适

一个组织如何建构才能使其高效完成所面对的行政任务,同样须要考虑如何设计它的办事流程(亦即程序)。如果组织形态、行政资源、行政手段是一个组织体的“静态面”,那么,办事程序则是“动态面”。针对特定的行政任务,即便适配了恰当的组织形式、资源和手段,但没有配以恰当的环节、步骤、顺序、时限等流程,同样会使组织的效能打上折扣。程序的缺漏或错置不仅可能使任务目标无法实现,而且,即便实现,也可能会耗费巨大成本而得不偿失。正因为如此,对程序进行类型化处理,将不同类型程序适用于不同的任务和手段,是组织打造过程中不可或缺的一项工作。

当然,由于行政程序制度的发展,如果组织完成行政任务的手段已经有相应的一般性程序装置和要求,如行政立法、重大行政决策、行政处罚、行政许可、行政强制等程序,组织打造就不必费心考虑在赋予手段的同时须要设计什么样的相应的程序。但是,有三种情形除外。第一,一般性程序装置和要求缺失;第二,需要在一般性程序装置和要求基础上增加特殊装置和要求;[41]第三,需要设计与一般性程序装置和要求不一致的装置和要求。[42]无论哪一种情形,程序设计都是须要结合行政任务、充分考虑效能要求的。

但是,与组织形态、行政资源、行政手段的最大不同在于,效能并不是唯一的程序价值,而且也不是在任何时候都具优先性的程序价值。相反,现代国家的程序本身应当有其为保障平等、尊严、参与、私人自主等权利的价值追求,[43]在此基础上已经形成了关于“最低限度程序正义(公正)”和“程序基本要素”的共识。[44]这就意味着,在打造组织、让组织可以“动起来”的过程中,有些程序的适配是不可或缺的,是不因行政任务履行的效能而可以缺省的。

检验向度的清单似乎还可以继续沿着内设机构、机构间关系、组织间关系、激励机制、责任体系等往下列出,但以上主要向度的例举,已经可以比较充分地说明,行政任务的引入,的确可以为组织效能原则的应用提供“目标指向”,可以从多个向度考察如何打造组织才有助于高效实现行政任务。[45]当然,以上讨论是在假定一个“全新的组织打造”场景中展开的,现实中发生的更多是既有组织的职能转变(行政任务的转变)、机构合并或分立、手段的减少或增设、程序的变革等的一项或数项。检验向度也就应视具体情况而定。然而,行政任务的引入在为组织效能原则的实施提供好处的同时,也带来不少的挑战。

三、行政任务对组织效能检验的挑战

行政任务对组织效能检验制造的难题,与行政任务的以下多种而复杂的属性有着密切的关联。

(一)行政任务的“去”与“留”有时是较难判断的

某项具有公共管理或服务性质的任务,以效能原则衡量,究竟是适宜由国家承担并通过其成立的行政组织去完成,还是国家根本无须承担之,该任务所要达到的目标,通过完全的或较大程度的个人、市场或社会的自治就可以实现。这是前文所述“个人-市场-社会优先原则”之下首先须要考虑的。然而,这个问题的回答有时并不简单,不会像曾经的“郑州市馒头办”[46]事例那么容易得出“该撤”的结论;而且,即便得出结论,也不见得就一定是一劳永逸的。在逻辑上似乎容易想像,历史进程中先走市场-社会主导、后加强政府规制的西方国家,可以经验地找到市场-社会运行不足之裂缝,由政府填入、形成相应的行政任务。但实践证明,这种逻辑演绎的想象是过于简单化了,在规制-放松规制两端之间的摆动,于西方国家并不鲜见。

对于从全能型政府到效能型政府转变的我国而言,[47]这个问题更加复杂。以政治、经济、社会的稳定作为发展之基础,就会使政府在是否放开市场、社会的问题上始终有一种谨慎、保守的立场,“一放就乱”的担心始终束缚着效能改革的手脚,从而无法真正检验“个人-市场-社会自治”是否可以更有效,[48]相应的政府职能(行政任务)是否可以“放手”或“转变”,行政组织是否可以更加精简。

(二)行政任务是多元的、相互之间存在张力的

前文已经提及,从宏观层面的分类着眼,现代国家的行政任务有秩序行政、给付行政、计划行政、可持续发展行政、后备行政、经济行政等。这些行政任务的主要目标指向是不同的,如安全(秩序行政)、提供和改善生活条件(给付行政)、预定未来发展框架(计划行政)、为未来进行预防性保护(可持续发展行政)、促进经济繁荣(经济行政)等。[49]而且,多元目标之间存在着张力,如秩序行政的安全目标与国家不得任意干涉侵犯人民自由的义务[50]之间,给付行政的社会福利目标与国家保护私有财产的任务[51]之间,以及经济繁荣与可持续发展之间等。多元的且相互紧张的行政任务的存在,就给效能原则对组织行政的检验带来十分复杂的工作。尤其是,建立和凭借什么样的指标体系,可以评价政府如何打造自身才能更有效地完成多元行政任务,看上去是一个无解的或者至少是没有“唯一解”的棘手难题。

(三)行政任务是多层次的而且往往是复合的

以上分类还只是粗线条、大框架的,对于各级各类行政组织而言,其分担的行政任务可以细到某个具体项目,而若干个具体项目可以归类属于上一层级、在某个点上产生共性的行政任务,以此类推,直至最为宏观的行政任务分类。例如,政府出资给予培训农民工的机构以专项培训补贴,政府与社会组织合作建设农民工培训机构,政府通过招投标方式选取培训机构,或者政府投入专项资金打造劳务品牌培训基地。这些旨在提高农民工就业技能的行政任务可以同其他项目如农民工创业贷款贴息、创业或创业带就业补贴等组合为农民工创业就业服务任务。进一步,农民工创业就业服务再可以同农民工社会保险服务、住房保障服务、随迁子女教育服务、医疗与健康服务、文化、体育与休闲服务、法律宣讲与法律援助服务、社会工作服务等任务,复合成为政府购买农民工公共服务的行政任务,其中每一项服务任务也是同样由若干个子项、子子项构成的。而政府购买农民工服务又关乎中国城乡融合发展与城乡劳动力转移,关乎新型城镇化和乡村振兴,关乎中国经济社会转型阶段和现代化建设使其城乡人口资源在各区域、各领域中的优化配置。[52]

此类实例不胜枚举,足以说明:行政任务的层次性、复合性给组织效能检验的挑战是,越是低层级的、具体而微的行政任务,越容易进行组织效能检验;而层级越高、复合性越强、涉及多个不同目标的行政任务,同时又牵扯不同形态或结构的行政组织,组织效能检验的难度无疑是不断增加的,也是越难形成“唯一正确的”检验指标体系的。层级低的作为层级高的行政任务组成部分的子项行政任务,如果都由相应的组织高效地执行和完成了,层级高的行政任务也基本可以视为被高效地执行和完成了。但是,假设作为子项的行政任务,只是被高效完成了几项(如打击盗窃、抢劫、杀人等犯罪),而其余几项(如打击电信欺诈、黄赌毒、黑恶势力)并非如此,那么,层级高的行政任务(治安)是否就算高效完成了呢?对此,未见得会有完全一致认识。

(四)行政任务是有优先序位的

由于行政任务的多元性、层次性、复合性,对于需要完成多个行政任务的组织而言,就面临着在一个时间节点上优先处理哪个或哪些行政任务的问题。因为,行政资源的有限性是永远存在的,“由于受限于资源开发利用技术水平的约束,各种行政权力、资金、人力等资源本身在一定的时间和空间内总是有限的”。[53]优先受到重视和应对的行政任务,势必会占用较多的资源,而其他暂时排在之后的行政任务就只能得到较少的资源。得到较多资源的行政任务,在概率上完成的效能会高于得到较少资源的行政任务。假设前者完成得很好,后者完成得极差,那么,对于该组织的整体效能应该作何评价呢?

当然,这个问题或许可以通过权重来解决。对于有优先地位的行政任务,赋予较大的权重,排位靠后的行政任务则是较小权重,组织的整体效能或可得到一个公正的评价。但是,也会存在两个问题。第一,效能好的可能会掩盖效能差的,此即为“一好遮百丑”;反之,效能差的也可能会连累效能好的,此即为“一粒老鼠屎,坏了一锅汤”。换言之,整体效能评价并非像做数学题那么简单、客观,不同行政任务也并非完全可以通过独立分值将其相互之间的关系截然隔开。第二,更为重要的是,组织的打造者在要求组织承担多项行政任务的时候,往往并没有明确给出不同任务的优先序位和权重,在相当程度上是赋予了组织负责人极大的裁量权。这就给整体效能评价带来难题:究竟是尊重负责人裁量权,根据裁量者给出的优先序位和权重,判断该组织的整体效能呢?还是以“事后诸葛亮”的方式,尤其是出现“舆情爆雷”时,判断裁量者有没有合理配置资源于不同任务,即有没有合理地安排权重、实现整体效能?又或者,提前以绩效考核指标体系给出任务的优先序位和权重,限制组织负责人的裁量空间,也同时限制了其应对不同时间、不同空间进行不同选择的灵活性?

(五)行政任务是有短期和长期效应的

最后,行政任务完成与否、是否高效高质地完成,大致上有可以短期内予以检验和需要长期监测衡量的两种情形。暂且不论用多少时间作为“短期”和“长期”之间的精准界限,但肯定有些行政任务的效应,只有在一届政府任期(5年期)以外才可能显现,才可能作出相应检验的。效能原则根深蒂固的弊病之一就与此相关。毕竟,既然要求政府的组织和运作体现效能,就须要察看投入与产出两端,判断产出是否值得这个投入。这就可能会对产出进行“短视的”检测,而不顾及其长期效能如何。这完全可能导致两种截然相反的结论:一是较为常见的夸大效能;二是以揭示问题为导向而无形之中贬低了短期效能。

以上文提及的政府购买农民工公共服务为例。有报道称,吉林省辽源市出台多个政策性文件,明确把创业培训纳入农村劳动力转移培训补贴范围,农民工到指定培训机构参加创业培训的,每人有1500元培训补助,“2017年1-8月,全市已吸引和扶持7889人返乡创业,带动就业1.17万人”[54]。如此评价看似在理,但是,细思之下,促进返乡创业、带动就业的因素有很多,并不尽然是政府购买培训所致。这是夸大效能的体现。相反,在揭示政府购买农民工公共服务尚存的问题时,以“2017年全国接受过农业或非农执业技能培训的农民工只占到农民工总数的32.9%”为由,认为“农民工接受职业技能培训的比例仍旧处于较低水平”。[55]对其效能的批评尽在不言中。然而,简单的人数百分比占比无法真正体现投入是多少、本应有的产出即该投入可能达到的最大培训比例是多少,也就无法进行更为公正的评价。当然,对于多数政府而言,可能更容易夸大效能或者只抓短期内见成效的行政任务。“更为突出的问题是,各地政府购买农民工公共服务常热衷于为农民工提供看得见、摸得着、见效快、出政绩的物质性内容,极度缺乏以非物质需求为核心的服务内容……但实际上,满足农民工的自我情感认知、家庭亲情交流、心理健康疏导、城市社区互动等精神层面需求,对促进其全面发展与持久性的城市融入具有关键作用。”[56]而全面发展、持久性的城市融入显然是一项有着长期效应的行政任务。

以上并未穷尽行政任务的所有复杂属性,但足以说明:尝试引入行政任务,以检验“行政的组织”是否符合效能原则,即在组织形态、资源、手段、程序等方面的打造是否能促进行政任务高效执行的努力,虽然会在一些相对简单的判断上有所明确的斩获,但多数时候会遭遇不少难题。

四、兼具实质内涵和开放、反思性质的组织效能原则

行文至此,读者或许会产生一种疑问:组织效能(效率)原则的适用,如果会在多数情形下推演出不确定的或者不同的、甚至截然相反的结论,那么,它究竟还能不能作为行政组织法的一项基本原则呢?本文的回答是:能,但是,它并不等同于可以在裁判情境中由法官适用的其他行政法原则,而是对行政的组织起到引导、调控功能的,兼具实质内容和开放、反思性质的组织法治原则。具体阐述如下:

(一)“行政的组织”之政治性与实体裁量性

按照前文关于“行政的组织”之广义定位,“行政的组织”涉及的事项之性质、大小、规模、繁简程度有着非常大的不同。大到国家自上而下的行政体制的巨大变动,[57]小到通过招投标方式选取农民工培训机构、以公私合作的组织形式完成政府对农民工的公共服务。[58]然而,无论差异如何,“行政的组织”在根本上是具有政治性的,而且在实体上有着非常广阔的裁量空间。

首先,“行政的组织”之基本框架和基本安排都是由代议机关决定的,且背后又多由执政党根据其政策提出议案。这在我国主要体现为三个方面。其一,重大的政府机构改革方案都是在中共中央领导下经过调查研究、反复酝酿之后形成的;[59]其二,重大的政府机构改革方案在程序上最终是由全国人民代表大会全体会议决定通过的;[60]其三,涉及各行政管理或服务领域的基本组织制度,包括职能的确定和分配、行政手段的赋予、程序的设置、责任体系等,都是由全国人大或其常委会通过单行的领域法建构的。

其次,行政如何组织的首要步骤是对行政任务的确定,而行政任务(即国家任务的主体部分)的确定本身是一个政治性过程。在民主制之下,国家须要通过积极、能动、日常的行政承担哪些任务或一段时间内重点优先处理哪些任务,在实体上涉及不同需求或利益的表达,涉及权力、财富和资源的分配,涉及多元利益或价值冲突的解决,[61]在程序上是由执政党政策转化为代议机关法律或具有法律效力的决定予以规定的。

最后,即便并非涉及国家任务/行政任务的基本确定和“行政的组织”之基本框架和基本安排,而是仅涉及简单的行政任务如何进行组织建构以有效实现之的问题,那也是一个组织建构者有非常广阔裁量空间——超出一般行政执法情境中的裁量空间——的事项。因为,该行政任务是由国家行政机关独立承担,还是采取委托的方式或者公私合作的方式去完成,该行政任务相比其他行政任务应该投入多少资源,不同方式投入的资源是否有所不同,不同方式履行任务的手段和程序是否有所不同,相应的责任体系是否也有所不同,如何判断这些组合是否有助行政任务完成的效能,诸如此类的问题都不见得有唯一正确的答案;而且,往往有着多种组合性方案供组织建构者选择。

(二)行政组织法治主义的推进

当然,“行政的组织”之政治性与实体裁量性,并不意味着这是“法外之地”。相反,自改革开放伊始,行政组织法治主义不仅在理论上被极力倡导,而且在法治进程中不断地通过立法得以推进。以下四个方面是较为典型的体现:

第一,狭义的、专门的行政组织法典并未停滞不前,而是随着改革的深入,不断地进行修改和变动。例如,1982年出台的《中华人民共和国国务院组织法》(以下简称《国务院组织法》)的确没有任何变化,其中的有些条款显然已经被现实突破。[62]而《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)已经经历了1982年、1986年、1995年、2004年、2015年和2022年共六次修正。以2022年的修正为例,《地方组织法》增加的“县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略,结合地方实际需要,可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制,加强区域合作”;“县级以上的地方各级人民政府根据应对重大突发事件的需要,可以建立跨部门指挥协调机制”;“街道办事处在本辖区内办理派出它的人民政府交办的公共服务、公共管理、公共安全等工作,依法履行综合管理、统筹协调、应急处置和行政执法等职责,反映居民的意见和要求”等一系列条款,都是为现实提供合法依据。

第二,“重大改革于法有据”的形式法治原则提出,并通过授权改革或授权法律调整适用的方式得以坚持。由于“行政的组织”须要及时因应现实变动,包括执政党政策的变动,而我国的立法机制并不能够像有些国家那样几乎同步进行机构改革与法律修改。[63]为了协调改革与形式法治的张力,执政党明确提出“做到重大改革于法有据”的原则。[64]之后,在“行政的组织”领域,该原则不断地被强调。[65]全国人大常委会还专门作出《全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》(2018年4月28日施行),该决定明确规定:“现行法律规定的行政机关职责和工作,《国务院机构改革方案》确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的,在有关法律规定尚未修改之前,调整适用有关法律规定,由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担;相关职责尚未调整到位之前,由原承担该职责和工作的行政机关继续承担。”

第三,以规范某类行政手段为主旨的法律,对相应的“行政的组织”之规制也愈加完善。例如,2021年《中华人民共和国行政处罚法》第18条第1、2款规定:“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度,相对集中行政处罚权。国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”2019年《中华人民共和国行政许可法》第25条规定:“经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”

第四,单行领域法之中关于“行政的组织”的规范调整更是不胜枚举。仅以《中华人民共和国食品安全法》为例,2018年修改时将“食品药品监督管理、质量监督部门履行各自食品安全监督管理职责”修改为“食品安全监督管理部门履行食品安全监督管理职责”[66];2021年修改时,在销售食用农产品不需要许可的基础上,增加了“仅销售预包装食品的”,也不须要取得许可。[67]

以上种种,皆已展示行政组织法治主义在实践中的体现和发展。当然,此种体现和发展更多地不是通过专门的、单行的行政组织法的完善,而是在经验的基础上试错、知识积累、反思并修改立法或政策(获取形式的民主正当性)的过程。[68]

(三)组织效能原则的实质内涵和开放、反思性质

组织效能原则并非是一个程序的或过程的原则,不是像正当程序原则那样只需过程要求(如听取意见、有利害关系的应予回避、决定送达等)得到遵循即可。组织效能原则的核心要义是行政组织在机构、职能、编制、资源、手段、程序、责任等的设置(包括创立、调整、废止等)应当保证其以最小的运作成本促进行政任务的实现。显而易见,该原则是有实体规范要求的,是要在投入(手段)与产出(目标)之间进行衡量的,是要在前文所提多个向度作为检验标准而展开的。行政任务取向的引入,无疑使目标得以确定化、具体化。这就如同德国行政法上审计监督的经济性原则,因为链接到了特定目标,“经济性诫命”就具有了“实质内容”。[69]然而,一方面,由于“行政的组织”之政治性和实体裁量性,在中国的政制结构中,组织效能原则很难像法律保留原则、法律优先原则、比例原则、信赖保护原则、正当程序原则等那样在司法场景中由法官加以适用。另一方面,即便对标行政任务,组织效能原则有了可以检验的向度与目标,行政任务的去留难断、多元冲突、分解组合、先后位列、长短效应等复杂属性,也会使得组织效能原则的适用难有较少争议的检验结论。尽管法律原则的适用完全避免或杜绝争议是不可能的,但组织效能原则的适用在多数情形下是具有更多不确定性的。

这当然并不是彻底否定组织效能原则的作用和意义,仅将其作为花瓶的摆设,而是尝试将其作为另一种意义上的法律原则来定位。这种法律原则并不以追求“唯一正确答案”为目的,而是在进行“行政的组织”时,作为一种开放的、反思的计算工具。言其开放,主要是指向两个方面:一是在民主原则之下,让政治性和裁量性极强的“行政的组织”过程是向价值理性——与多元利益及所属公众关联——和工具理性——与科学认知、技术应用等关联——开放的,是需要获得它们支持的;二是让“行政的组织”与效能相关的所有向度和因素,都可以纳入到计算的过程中,即便由此增加计算的难度。言其反思,也指向两个方面:一是所有的计算在“一时之间”获得的结论都可能是有缺陷或局限的,是需要在组织的运行过程中不断检验的;二是“行政的组织”是否高效高质完成行政任务,是与行政任务本身,其所处政治、经济、社会等情境,以及技术的变迁有着密切关联的,是须要适时适机应变反思的。组织效能原则既有实质内涵,且因为行政任务的引入,目标更加确定,更能在手段-目标的计算程式中展开,同时其有可能存在结论上的“诸神之争”,[70]故定位于一种开放、反思的计算工具,更有助于其发挥适宜的功效。

(四)组织效能原则的法规范化

如此定位除了理论上的释明以外,其在实践中的意义究竟何在呢?从实证主义法治观出发,即便“行政的组织”在绝大多数情况下具有很强的政治性和裁量性,行政组织法治也是行政法治的重要组成部分。目前,组织效能原则在宪法上和行政组织法上都有相应的条文规定。[71]只是,这些规定往往止于“不断提高工作质量和工作效率”“精简、统一、效能”“提高效率效能”等表述,而没有进一步的可以起到引导、调控作用的配套法规范。

如果承认行政任务取向下的组织效能原则具有实质内容,不仅在投入-产出的量度上有其核心要义,而且也给出了对“行政的组织”进行检验的向度,同时也承认组织效能原则的检验会遇到行政任务复杂性的挑战,需要发挥其作为一种开放、反思的计算工具的作用,那么,可以考虑在专门的、单行的行政组织法或者在当前正在计划的基本行政法典[72]的行政组织部分,设置若干稍微具体的配套规范。在此试拟如下:

结语

自我国改革开放伊始,行政的组织——尤其在行政体制改革的意义上——就已经按照效率/效能原则进行,这个要求也被明确写入1982年宪法之中。组织效率/效能原则虽被一些行政法学者所认可,但是,其作为行政组织法的一项基本原则的系统阐发,仅有二十余年。而且,该原则的内涵和意义并未被进一步深入挖掘。甚至,行政法主流学说并不将它纳入视野之中,而是有意无意地把它划归行政学领地。专门的、单行的行政组织法以及散见的与组织行政有关的法律,除了对该原则进行概括宣示以外,也无配套的其他规范。例外的是2004年施行的《中华人民共和国行政许可法》,该法关于行政许可设定的实质性标准和事前听取意见、事后进行评价的程序性建制,实际上提供了行政组织合法化的开放、反思路径。[73]

近年来,“新行政法学”的研究方兴未艾。其中,行政任务被认为是传统行政法学有意剥离的,而为了适应公共行政的变迁,有必要重新引入行政任务,以期在观察事实的基础上重新进行行政法学的抽象化、体系化努力。“行政任务取向下的行政组织法”之重构,也相应提出,只是似乎更多处在观念层面。本文的论证旨在表明,行政任务的引入对于效能原则的实施——即规范性展开——有着重要意义,可以在多向度对行政的组织是否符合该原则进行检验,但行政任务的复杂属性同时也对该原则的实施构成挑战。有鉴于此,组织效能原则可以被视为具有实质内涵、兼具开放和反思性质的行政组织法治原则,在此定位基础上,或可考虑组织效能原则的进一步法规范化,从而让政治性、裁量性极强的行政的组织仍然受到必要的引导和调控。

 

注释:

[1]参见沈岿:《行政法理论基础:传统与革新》,清华大学出版社2022年版,第167-168页。

[2]简单提及行政组织法治建设应当助力于提高行政效率或效能的早期文献较多。例如,应松年、薛刚凌:《行政组织法与依法行政》,载《行政法学研究》1998年第1期,第16-17页;袁曙宏:《研究邓小平行政法治理论,加强行政组织法制建设》,载《中国法学》1998年第4期,第48、51页;姜明安、沈岿:《法治原则与公共行政组织——论加强和完善我国行政组织法的意义和途径》,载《行政法学研究》1998年第4期,第18页;任进:《我国行政组织立法的健全与完善》,载《法学家》1998年第6期,第58、61页。

[3]为与作为名词的“行政组织”区别,本文使用“组织行政”或“行政的组织”措辞,指向行政机关和其他行政组织的职能、机构、人力、财务、手段、程序、责任等的配置、安排或调整。

[4]参见应松年、薛刚凌:《行政组织法基本原则之探讨》,载《行政法学研究》2001年第2期,第13-15页。

[5]精简雇员、裁并机构、节省开支等做法“可能提高政府效能,但并非一定提高政府效能”。参见王学杰、杨丹:《境外政府效能建设评鉴》,湖南人民出版社2012年,第32-33页。

[6]大部制改革也需要“防止一个部门权力过于集中所导致的各种弊端”。参见马英娟:《大部制改革与监管组织再造——以监管权配置为中心的探讨》,载《中国行政管理》2008年第6期,第37页。

[7]参见沈岿:《行政法理论基础:传统与革新》,清华大学出版社2022年版,第183-186页。

[8]参见李昕:《当前我国行政组织法研究的现状与展望》,载《安徽大学学报》(哲学社会科学版)2020年第3期,第104页。

[9][德]施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法体系建构》,林明锵等 译,北京大学出版社2012年版,第223-224页。

[10]参见郑春燕:《行政任务变迁下的行政组织法改革》,载《行政法学研究》2008年第2期,第34-37页。

[11]宋华琳:《政府职能配置的合理化与法律化》,载《中国法律评论》2017年第3期,第66页。

[12]宋华琳:《中国行政法学总论的体系化及其改革》,载《四川大学学报》(哲学社会科学版)2019年第5期,第45页。

[13]参见贾圣真:《行政任务视角下的行政组织法学理革新》,载《浙江学刊》2019年第1期,第171-182页。

[14]参见[美]罗纳德·德沃金:《认真对待权利》,信春鹰、吴玉章 译,中国大百科全书出版社1998年版,第43、45页。

[15]参见罗时贵:《中国民法公序良俗原则的法律性质》,载《重庆大学学报》(社会科学版)2018年第5期,第147-149页。

[16]参见冯菲:《中国城市公共服务与政府效能公众满意度研究——基于10个城市公众满意度调查的实证分析》,上海交通大学出版社2020年版,第32-33页。

[17]例如,某公安局的效能评价指标设“职能业绩”一项,占比60%,同时又设“受众服务”一项,下面有“领导评价”“服务对象”“社会公众”三项满意度指标。参见唐琦玉:《政府效能评价体系》,湖南人民出版社2012年版,第63页。又如,浙江省《司法行政服务营商环境效度测评体系》赋予社会满意度调查20分权重。参见王崟屾等:《浙江省司法行政服务营商环境效能评估》,中国社会科学出版社2021年版,第139页。

[18]参见[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒:《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》,上海市政协编译组、东方编译所 编译,上海译文出版社1996年版,第1-25页。

[19]《第七届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定》(1998年4月9日)明确:“今后五年改革的目标是,转变职能、精干机构、精简人员……”;《第十四届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定》(2023年3月10日)指出:“转变政府职能,加快建设法治政府。”

[20]以国家和市场为例,国家干预往往以市场体系和机制的缺陷为前提,或者国家干预至少有市场失灵为其正当性提供依据。参见[日]植草益:《微观规制经济学》,朱绍文、胡欣欣等 译,中国发展出版社1992年版,第2页。

[21]《中华人民共和国宪法》第15条第1款规定:“国家实行社会主义市场经济”。韩大元教授指出:“从宪法规范的结构看,‘社会主义市场经济’基本要义在于市场在资源配置中起决定作用”,“市场自发调解手段对于行政手段的优先性,能够靠市场解决的问题不要采取行政命令和强制手段”。参见韩大元:《中国宪法上“社会主义市场经济”的规范结构》,载《中国法学》2019年第2期,第15页。《中华人民共和国行政许可法》第13条规定,“公民、法人或者其他组织能够自主决定的”“市场竞争机制能够有效调节的”“行业组织或者中介机构能够自律管理的”的事项,都可以不设行政许可。

[22]参见贾圣真:《行政任务视角下的行政组织法学理革新》,载《浙江学刊》2019年第1期,第173-174页。

[23]参见宋华琳:《政府职能配置的合理化与法律化》,载《中国法律评论》2017年第3期,第64-70页。

[24]参见[德]汉斯·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔:《行政法》(第1卷),高家伟 译,商务印书馆2002年版,第431页;[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒:《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》,上海市政协编译组、东方编译所 编译,上海译文出版社1996年版,第319页。

[25]参见黄锦堂:《行政组织法之基本问题》,载翁岳生 编:《行政法》(上册),中国法制出版社2002年版,第303页。

[26]参见[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒:《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》,上海市政协编译组、东方编译所 编译,上海译文出版社1996年版,第235-236页。

[27]参见[英]马丁·米诺格、查理斯·波里达诺、大卫·休莫:《超越新公共管理》(上),闻道、吕恒立 译,载《北京行政学院学报》2002年第5期,第95页。

[28]参见敬乂嘉:《政府扁平化:通向后科层制的改革与挑战》,载《中国行政管理》2010年第10期,第107页。

[29]参见[德]汉斯·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔:《行政法》(第1卷),高家伟 译,商务印书馆2002年版,第30页。

[30]奥斯本、盖布勒描述了公营部门、私营部门和第三部门各自的优劣,列出了每一部门最适合的任务。参见[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒:《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》,上海市政协编译组、东方编译所 编译,上海译文出版社1996年版,第325-331页。

[31][德]汉斯·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔:《行政法》(第3卷),高家伟 译,商务印书馆2007年版,第368页。

[32][英]马丁·米诺格、查理斯·波里达诺、大卫·休莫:《超越新公共管理》(上),闻道、吕恒立 译,载《北京行政学院学报》2002年第5期,第95页。

[33]参见[美]史蒂芬·布雷耶:《规制及其改革》,李洪雷、宋华琳、苏苗罕、钟瑞华 译,北京大学出版社2008年,第2-4页。

[34]参见任进:《行政组织法教程》,中国人民大学出版社2011年,第200页。

[35]绩效预算就是“在现有法律框架和政治程序下,利用预算追求财政管理效率、效果和有效性”,“以项目成本衡量为基础,以业绩评估为核心,以绩效分配为依据”。参见王进杰、贾英姿:《政府绩效预算改革研究》,载《财政研究》2006年第8期,第6页。

[36]参见毛昭晖:《中国行政效能监察——理论、模式与方法》,中国人民大学出版社2007年版,第131页。

[37]比较法上,经翻译形成的“行政手段”一词,有的指向组织法意义上的“人的和物的手段”,参见[日]盐野宏:《行政组织法》,杨建顺 译,北京大学出版社2008年版,第1页;有的指向行为法意义上的、作为“任务执行手段的行政活动”,参见[德]汉斯·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔:《行政法》(第2卷),高家伟 译,商务印书馆2002年版,第1页。本文中的该词汇接近于后一种意义。

[38]参见[美]史蒂芬·布雷耶:《规制及其改革》,李洪雷、宋华琳、苏苗罕、钟瑞华 译,北京大学出版社2008年,第277、280页。

[39]参见[英]安东尼·奥格斯:《规制:法律形式与经济学理论》,骆梅英 译,中国人民大学出版社2008年,第345页。

[40]参见王蔷、任庆涛:《扁平化组织的组织模式架构》,载《经济管理》2004年第5期,第14-15页;孙学玉、伍开昌:《当代中国行政结构扁平化的战略构想》,载《中国行政管理》2004年第3期,第83页;敬乂嘉:《政府扁平化:通向后科层制的改革与挑战》,载《中国行政管理》2010年第10期,第107页。

[41]例如,《中华人民共和国药品管理法》第27条第1款规定:“国务院药品监督管理部门应当完善药品审评审批工作制度,加强能力建设,建立健全沟通交流、专家咨询等机制,优化审评审批流程,提高审评审批效率。”这显然需要在行政许可一般程序基础上进行特别设计。

[42]2017年《中华人民共和国行政处罚法》第33条规定:“违法事实确凿并有法定依据,对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的,可以当场作出行政处罚决定。”2021年《中华人民共和国行政处罚法》将该条修改为第51条,一方面,提高标准、扩大其适用范围,即“对公民处以200元以下、对法人或者其他组织处以3000元以下罚款或者警告的行政处罚的,可以当场作出行政处罚决定”;另一方面,又增加了除外规定,即“法律另有规定的,从其规定”。这就是承认现实中可以作出同当场处罚一般性程序不一致的规定。但是,这个不一致规定只能由法律作出。

[43]参见[美]杰瑞·马肖:《行政国的正当程序》,沈岿 译,高等教育出版社2005年版,第186-195页。

[44]参见陈瑞华:《程序正义论——从刑事审判角度的分析》,载《中外法学》1997年第2期,第72-74页;肖建国:《程序公正的理念及其实现》,载《法学研究》1999年第3期,第3-18页;周佑勇:《行政法的正当程序原则》,载《中国社会科学》2004年第4期,第115-124页。

[45]“在取向于行政任务的行政组织法中,建构行政组织时的考虑观点首先取决于对正确之行政决定的理解。厘清这项目标之后才能进一步讨论,其应借助如何的组织手段来实现。”参见陈爱娥:《行政法学的方法——传统行政法释义学的续造》,载姜明安 主编:《行政法论丛》第17卷,法律出版社2015年版,第17页。

[46]梁小民:《“馒头办”与寻租》,载《中国集体经济》2001年第1期,第42页;孟波、王振:《郑州馒头企业想念“馒头办”》,载《中国商报》2002年1月8日第2版。

[47]关于这种转变的详细研究,参见张丽曼:《从全能型政府到效能型政府——论社会主义政府管理模式的转型》,吉林人民出版社2000年版。

[48]参见沈岿:《解困行政审批改革的新路径》,载《法学研究》2014年第2期,第26-28页。

[49]参见[德]汉斯·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔:《行政法》(第1卷),高家伟 译,商务印书馆2002年版,第30-34页。

[50]《中华人民共和国宪法》第35-37条、第40条、第47条等条款规定的公民自由,对应的是国家不得任意干涉侵犯的义务。“消极的国家义务主要是针对基本权利中自由权为主体的消极权利,这些人权的享有与实现要求国家对其不加干涉或不予侵犯。”参见杜承铭:《论基本权利之国家义务:理论基础、结构形式与中国实践》,载《法学评论》2011年第2期,第34页。

[51]社会福利有时是需要增加对公民私有财产的合法剥夺(收税)而得以实现的。“以公民纳税为主要来源的国家财政收入与公民私有财产权之间存在天然冲突,增加财政支出几乎必然导致私有财产权承受更多的压力,这使得社会权的实现与私有财产权之间存在天然张力。”参见刘馨宇:《宪法社会权性质的教义学探析》,载《中外法学》2022年第3期,第794页。《中华人民共和国宪法》第13条第1款(“公民的合法的私有财产不受侵犯”)是国家保护公民私产任务的来源。参见杜承铭:《论基本权利之国家义务:理论基础、结构形式与中国实践》,载《法学评论》2011年第2期,第37页。

[52]参见孙健:《政府购买农民工公共服务及其治理效能研究》,中国社会科学出版社2021年版,第11页。

[53]参见蒋永甫:《行政资源与公共行政发展趋势》,载《学习论坛》2019年第6期,第49页。

[54]孙健:《政府购买农民工公共服务及其治理效能研究》,中国社会科学出版社2021年版,第66页。

[55]参见孙健:《政府购买农民工公共服务及其治理效能研究》,中国社会科学出版社2021年版,第298页。

[56]孙健:《政府购买农民工公共服务及其治理效能研究》,中国社会科学出版社2021年版,第299页。

[57]我国的国务院机构改革往往会涉及巨大的组织变动。例如,1988年的国务院机构改革,国务院部委由原有的45个减为41个,直属机构从22个减为19个,非常设机构从75个减到44个,部委内司局机构减少20%。在国务院66个部、委、局中,有32个部门共减少1.5万多人,有30个部门共增加5300人。增减相抵,机构改革后的国务院人员编制比原来减少了9700多人。参见《1988年国务院机构改革》,中华人民共和国中央人民政府网,http://www.gov.cn/test/2009-01/16/content_1206984.htm.(最后访问时间:2023年5月1日)。

[58]参见孙健:《政府购买农民工公共服务及其治理效能研究》,中国社会科学出版社2021年版,第28-30页。

[59]“国务院机构改革方案是根据党的十四大精神,经过认真调查研究、反复酝酿之后形成的。中共十四届二中全会审议通过了党政机构改革方案,其中包括了国务院机构改革的指导思想和基本框架。会后进一步研究形成了国务院机构改革的建议方案。”参见罗干(国务院秘书长):《关于国务院机构改革方案的说明》,1993年3月16日在第八届全国人民代表大会第一次会议上。虽然每次关于国务院机构改革方案的说明的表述不同,但在中共中央领导下完成是一以贯之的。2023年《国务院机构改革方案》指出:“党的二十届二中全会通过了《党和国家机构改革方案》,深化国务院机构改革是其中的一项重要任务。”

[60]1982年的国务院机构改革,尚有《全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革问题的决议》(1982年3月8日)。但是,自1988年至今,国务院机构改革方案都是由全国人民代表大会全体会议通过的。

[61]国家任务/行政任务的确定所涉及的这些实体内容,恰恰是政治的基本要点。参见[英]安德鲁·海伍德:《政治的常识》(第3版),李智 译,中国人民大学出版社2014年版,第53页。

[62]例如,该法第9条规定,“各部设部长一人,副部长二至四人”。而现实中,有些部委的副部长人数已经超过此限额。

[63]参见沈岿:《公法变迁与合法性》,法律出版社2010年版,第73-74页。

[64]参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日)。

[65]例如,《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(中发〔2015〕36号)、《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(2018年2月28日)、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》(2018年12月4日)、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化消防执法改革的意见》(厅字〔2019〕34号)、《法治中国建设规划(2020-2025年)》(2021年1月10日)。

[66]《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国产品质量法〉等五部法律的决定》(2018年12月29日)第五条第(四)项。

[67]参见《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国道路交通安全法〉等八部法律的决定》(2021年4月29日)。

[68]参见沈岿:《公法变迁与合法性》,法律出版社2010年版,第69-74页。

[69]参见陈爱娥:《行政法学的方法——传统行政法释义学的续造》,载姜明安 主编:《行政法论丛》第17卷,法律出版社2015年版,第14页。

[70]参见沈岿:《公法变迁与合法性》,法律出版社2010年版,第14-19页。

[71]参见沈岿:《行政法理论基础:传统与革新》,清华大学出版社2022年版,第171-172页。

[72]参见马怀德:《中国行政法典的时代需求与制度供给》,载《中外法学》2022年第4期,第845-864页;杨伟东:《基本行政法典的确立、定位与架构》,载《法学研究》2021年第6期,第53-70页。

[73]参见沈岿:《公法变迁与合法性》,法律出版社2010年版,第72-73页。

 

沈岿,法学博士,北京大学法学院教授。

来源:《行政法学研究》2023年第6期。

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