夏金莱:论监察体制改革背景下的监察权与检察权

选择字号:   本文共阅读 342 次 更新时间:2017-09-06 11:02:54

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夏金莱  

   摘要:监察体制改革导致了国家监察委员会的诞生和检察院部分职能的整合,引发了监察权和检察权法律性质的重新定位。以权力制约为基础,监察权是独立于立法权、行政权和司法权的国家权力,属于权力监督的范畴。检察院随着职能整合而被部分剥离的权力主要是职务犯罪侦查权。事实上该项权力的行使本就不属于权力监督,而属于权力制衡,检察院对审判行为、刑事判决执行机关及监所机关的执行行为以及一般行政行为的监督权才属于真正意义上的监督权。因此,职能整合并不会改变检察机关作为法律监督机关的宪法定位。监察监督和检察监督在对象、范围、方式和阶段四个方面形成差异互补,二者各司其职,丰富和完善了权力制约体系。

   关键词:监察体制改革;监察权;检察权;权力监督;权力制约

  

   2016年12月25日,十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称“《改革试点决定》”),正式拉开了监察体制改革的大幕。这一事关全局的重大政治改革牵一发而动全身,将对我国既有的国家权力结构和权力运行机制产生重大的影响。检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能被整合至监察委员会,因此,可以预见,检察机关在国家监察体制改革中所受到的影响将十分明显和深刻,监察委员会自诞生之日起就注定与检察院发生千丝万缕的联系。监察委员会的职权如何规范运行、检察机关与监察委员会如何衔接等均是关系改革试点工作成败的重要问题。在监察体制改革的大背景下,检察制度自身如何改革和发展亦是必须面对的问题。然而,“在宪法上,每个国家机构都有明确的性质与功能”,任何政治改革以及必然伴随的具体制度设计都应当遵循这一宪法原则。[①]因此,要解决这一改革和创新中的具体问题,必须先从理论上厘清国家监察权的属性和监察委员会的法律定位,并重新思考职能整合后的检察权性质以及检察机关的宪法定位。

  

一、基础概念:权力制约、监督与制衡


   现行我国《宪法》第一百二十九条明确了检察院的法律定位是“国家的法律监督机关”,因此,长期以来关于检察权性质的争论形成了一个相对主流的意见,即检察权属于法律监督权。然而,监察体制改革的顶层设计使人们不得不重新思考检察机关的宪法定位和检察权的性质。监察委员会的出现打破了检察机关作为国家法律监督机关的唯一性,丧失了这个唯一性的检察机关继续坚守“国家的法律监督机关”这一宪法定位难免会受到正当性质疑。在判断国家监察权的性质和国家监察委员会的法律定位,以及检察权的性质和检察机关的法律定位之前,需要先界定几个基础概念:权力制约、监督与制衡。

   无论是监察体制改革本身,还是改革引起的探讨和思考,全都围绕着一个关键词“权力制约”。为什么要制约权力?因为“权力意味着在一种社会关系里哪怕遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会,不管这种机会是建立在什么基础之上”。[②]阿克顿勋爵认为“在所有使人类腐化堕落和道德败坏的因素中,权力是出现频率最多和最活跃的因素”。[③]近现代世界各国的法治实践也一再证明了孟德斯鸠的判断——不受约束的权力必然产生腐败,权力只有用权力来约束。因此,对权力进行有效制约不仅是现代政治文明的必然要求,也是依法治国的核心要义,更是监察体制改革的根本目标。什么是权力制约?“从宪政控权的角度来理解和分析,‘制约’概念包含三层含义:一是控制,二是约束,三是阻止。”[④]“权力制约指以社会各种控制手段规范公职权力的合理界限的一切活动”,这些控制手段必然表现为一种权力,因此,权力制约实质上是“以权力制约权力”。[⑤]古今中外,如何实现权力制约都是执政者必须解决的问题,也是政治学、管理学、法学等诸多学科重点研究的对象。然而,无论是理论界还是实务部门,往往混用“制约”、“监督”和“制衡”这三个概念。要厘清监察权和检察权的性质,进而明确国家监察委员会和检察院的宪法定位,就必须先区分“制约”、“监督”和“制衡”背后所蕴含的制度逻辑。

   从层级上看,权力制约应当是监督和制衡的上位概念。也就是说,权力制约包括对权力实施监督和制衡两种方式。监督是指由专门的监督机构对其他国家权力行使的过程和结果进行监察和督促。监督最根本的特点在于监督权独立于被监督的权力。这种独立性体现在三个方面:其一,监督权是一种独立的权力,从权力性质上不同于被监督的权力;其二,行使监督权的主体独立于被监督的对象;其三,监督权的运行独立于被监督的权力,即监督权的行使遵循自己的程序,不参与被监督的权力运行过程。可见,从本质上讲,监督权是一项不同于且外在于被监督的权力的一项专门权力。“监督模式下权力的结构是单向的,即监督与被监督的关系。”[⑥]制衡则体现了不同权力之间互相牵制的关系。在这里有必要纠正一种观念,即认为制衡专属于三权分立的政治体制,对于我国社会主义性质的政体来说,制衡是一个异己的、不相容的概念。[⑦]事实上,“不能把制衡学说等同于‘三权分立’。前者是由一种政治、法律思想发展而成的理论学说,后者则是运用这一理论学说所确立的国家政治体制。”[⑧]所以,不能将权力运行的技术规则等同于国家政权架构,过分夸大其政治性,而忽略其科学性。在我国人民代表大会制度下,制衡体现的是权力主体之间的“分工负责,互相配合,互相制约”,从而“保证准确有效地执行法律”。[⑨]由此可见,所谓制衡即制约平衡的“典型特征就是在工作流程中给相互没有隶属关系的工作伙伴设置制度性关卡或限制,符合标准就放行,否则不予放行”。[⑩]制衡的本质在于不同权力主体在同一事项中的共同参与和相互牵制,其中一个主体的行为可以影响整个活动的走向或者结果,各个权力主体之间是交互的关系。正因为制衡机制的存在,每个国家机关行使权力都不能肆意妄为,这在客观上能够起到监督权力运行的效果。然而,一种权力的行使能够起到监督的效果并不等于这种权力就是监督权。例如,法院的行政审判也能起到监督行政机关依法行政的效果,但这并不意味着法院的审判权属于监督权。

   监督与制衡各有其优势与劣势。概言之,监督是单向的、高效率的,但是永远存在谁来监督监督者这一难题。制衡是双向的、稳定的和刚性的,但是必然在一定程度上牺牲效率。不论分权与制衡理论和社会主义监督原则对该问题之论述差异何其大,有一点共性不容置疑:权力制约原则乃宪法基本原则。厘清权力制约、监督与制衡这三个概念的目的,是为准确界定国家监察委员会和检察院的权力属性、职能以及宪法定位提供必要的理论基础。毕竟“设立监察委员会既是事关全局的重大政治改革,也是国家权力结构改革的重大举措”。[11]无论是国家监察委员会还是检察院,其核心使命都在于规范权力运行,防止公权力滥用。然而,公权力不仅强大,而且行使的方式多样,因此,以权力制约权力也不能依赖单一的主体、固守单一的途径。正如韩大元教授所说:“对公权力的制约不能以单一机制来完成。”[12]唯有将监督机制和制衡机制相结合,方能构建完善的权力制约机制。同时,只有理顺权力制约体系中的监督机制和制衡机制的关系,让国家监察委员会和检察院各归其位、各司其职,才能实现二者职能的良好衔接。

  

二、国家监察委员会的法律定位及监察权的性质

  

   在国家监察体制改革试点工作开展之前,我国的权力制约体系主要是在纪委的主导下,由行政监察、检察监督和司法监督三个部分组成。[13]然而,这套权力制约体系中的各种机制在运行中暴露出了各自的局限。概言之,“主要问题是同体监督乏力,异体监督缺失,党纪国法断层,监察资源分散,对象难以周延等”。[14]为了解决纪委监督对象狭窄、行政同体监察低效乏力、检察监督公信力缺失、司法监督具有被动性等问题,国家决定开始实施监察体制改革。从《改革试点决定》的内容来看,监察委员会全盘接收了行政监察部门的职权以及检察院查处贪污贿赂、失职渎职和预防职务犯罪等部门的相关职能。等这一改革正式全面铺开以后,从监察部到各级人民政府的监察厅(局)、预防腐败局都将被撤销,检察院的机构人员也将面临重大调整。这一切说明,“监察体制改革的实质在于国家监督监察权的重新配置”。[15]鉴于此,有学者认为“监察委员会的属性定位是监察体制改革的首要问题”。[16]马怀德教授则呼吁,应当将明确监察机关的法律定位与运作机制作为制定我国《国家监察法》的首要任务。[17]

   根据来源的不同,目前对监察委员会属性和定位的表述大致可以分为两类。一类是官方表述,即国家监察委员会是“党统一领导下的国家反腐败工作机构”。[18]另一类是理论观点,主要有“党统一领导下的国家反腐败工作机构”、“独立于一府两院的新型监察机关”、“履行监督执法职能机关”以及“与行政机关和司法机关平行的执法监督机关”。[19]官方文件对监察委员会定位的表述是基于深化国家监察体制改革的目标,理论观点则更多地基于监察委员会的职能。这些表述分别从不同的角度揭示了国家监察委员会的属性,笔者于本文中是基于构建多元权力制约机制的目的,在国家权力结构中思考监察委员会的定位及监察权的双重属性。

   我国既有的国家权力体系中并没有国家监察权,要明确这项权力的性质只能从多方面进行分析。从权力来源看,这项权力是从行政权和检察权中剥离出来的,显然它兼具行政权和检察权的属性,[20]在某种意义上是一种“师出多门”的权力。[21]从监察事项范围来看,监察委员会不仅监督检查公职人员依法履职、秉公用权和廉洁从政情况,还监督其道德操守情况,而这是属于党纪调整的范畴。从职责构成来看,监察委员会履行监督、调查、处置职责,其中尤为引人关注的是调查权。陈光中先生认为这里的调查应当包含两大部分:“一是针对违反党纪和行政法规的一般调查;二是针对职务犯罪的特殊调查,相当于原来的职务犯罪的刑事侦查。”[22]违纪调查和违规调查则具有执纪和行政的权力属性。从履职措施来看,监察委员会可以采取“谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施”。谈话通常是一种诫勉手段,讯问、询问、查询、调取、勘验检查、鉴定是常见的调查取证手段,冻结、查封、扣押、搜查、留置则属于强制措施。尤其是“留置”这一新措施,其诞生的初衷是替代纪委的“双规”和“两指”,但又不同于行政拘留和刑事拘留。仅《改革试点决定》中确定的履行监察权的措施和手段就涵盖了行政权、检察权、司法权的行使方式。由此可见,监察权具有综合性和混合性。[23]因此,按照那种一定要将某种国家权力归属于行政权、立法权或者司法权之一的传统思维习惯,的确无法为监察权进行准确的定性。[24]

事实上,判断一种权力的属性,不仅要考虑权力划分的基本理论,更要考虑国家的根本政治制度和宪制结构。我国实行人民代表大会制,在根本上不同于西方的两院制和三权分立的权力架构。“我国宪法所设计的国家权力结构是以国家机构为中心,而不是以国家权力的性质为核心”。[25]《改革试点决定》规定:“试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生;监察委员会副主任、委员,由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督。”可见,改革者的意图是将监察委员会塑造成与政府、法院和检察院并列的、由人大产生并对人大负责的国家机关。监察体制改革将使稳定多年的人大之下“一府两院”的结构转变为“一府两院一委”的新结构。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《政治与法律》2017年第8期

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