刘松山:对推进监察体制改革的一些建议

选择字号:   本文共阅读 3221 次 更新时间:2017-04-13 23:14:33

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刘松山 (进入专栏)  

   党的十八届六中全会以来,我国法治建设中改革力度最大、讨论最热烈、最引人关注的话题,大概就是推进监察体制改革、设立国家监察委员会了。监察体制改革涉及我国政治制度的根本,事关重大,笔者也提一些建议。

  

建议稳妥而行,尊重法定程序,多听不同意见

  

   现在,对于监察体制改革,各方面显示出一个重要倾向,就是志在必得、事必功成。有些报道把设立国家监察委员会已经完全当作定论了。但笔者认为,越是出现这样的情况,越是需要冷静理性、审慎而行。有几个问题值得注意:

   第一,在“积极”推进改革的同时,要特别抓住“稳妥”二字。习近平总书记在十八届中央纪委七次全会上强调,要“积极稳妥推进国家监察体制改革”。按照总书记的要求,推进监察体制改革要以积极稳妥为原则,也就是既要积极,也要稳妥。现在“积极”的特点非常明显,但我们要同样重视“稳妥”,建议有关方面十分审慎,把“稳妥”的原则在具体的改革设计中落到实处。

   第二,要正确认识党的主张与国家意志的关系。十八届六中全会透出了设立国家监察机关的信号,党的文件和领导人包括不少专家学者,也提出了修改宪法、制定国家监察法、设立国家监察委员会的主张意见,甚至列出了具体时间表。现在媒体的报道给人一种印象:似乎这一切都已经板上钉钉,十三届全国人大第一次会议还没有召开,但制定国家监察法、设立国家监察委员会甚至修改宪法的结果好像已经出来了。

   这样一种气氛应当引起注意。

   按照长期以来的做法,包括宪法的制定和修改,是由中共中央向全国人大常委会提出建议,再由全国人大常委会向全国人民代表大会提出议案。在这个过程中,各方面会提出很多不同意见,不少意见会被党中央吸收、被全国人大常委会和全国人民代表大会吸收。

   要制定国家监察法、设立国家监察委员会,党中央也需要向全国人大及其常委会提出主张,其间,有一个经过全国人大及其常委会认真严肃地审议表决的过程,如果在权力机关的审议过程中出现重大分歧,甚至不排除不能一次审议表决就获得通过的情况。这些都是宪法和法律规定的法定程序,应当充分认识到在重大改革中遵守这一法定程序的极端重要性。

   党的十八届四中全会就党对国家机关以及社会各方面的领导,提出了含义深刻的“三统一”“四善于”,其中,特别重要的一条就是,党要善于通过法定程序将自己的主张上升为国家意志。推进监察体制改革,制定相关法律包括修改宪法、设立国家监察委员会,是党中央的重大政治主张,但要使这些主张成为宪法和法律、上升为国家意志,党还有一个对国家权力机关“善于”领导的过程。

   在这一重大政治改革中,媒体报道包括学术刊物的各种讨论,应当十分注意处理好党的主张和权力机关依法行使职权的关系,不能给人一种印象:党提出了主张,权力机关还没有依照法定程序行使职权,但行使职权的结果就出来了。监察体制改革中,必须营造坚持党的领导的舆论氛围,但是,更必须贯彻四中全会“三统一”“四善于”的核心精神,突出强调和宣传党在提出主张后,如何“善于”通过法定程序,将自己的主张上升为国家意志的做法。

   第三,应多听不同意见,特别应当注意听取和考虑各种反对意见。推进监察体制改革事关国家政治体制的根本,牵涉问题错综复杂,最终要通过宪法法律的形式固定下来。这一改革本质上是一项立法。

   是立法,就要听取不同意见,包括各种反对意见,要像彭真当年所说所做的一样:“八面树敌”,通过听取不同意见缜密考虑立法的必要性、可行性以及面临的问题困难。

   现在,对监察体制改革的讨论,各种报道给人的感觉是,积极赞成的意见是“一边倒”的。有没有反对的意见,反对的理由是什么?在目前公开的报道中似乎很罕见,但无论是在理论上还是在实践中都是有的,一些私下的讨论中甚至有不少质疑。这是一个特别值得重视的问题,为了保证重大改革的正确性,应当允许和鼓励公开讨论,包括公开提出不同的意见。

  

建议注意发现授权试点问题、衔接授权试点与后续立法

  

   不久前,全国人大常委会专门对北京、山西、浙江三省市作出授权决定,授权三地方试点设立监察委员会,行使相关职权。有的观点对全国人大常委会是否有权作出这一授权决定提出质疑,从宪法体制上看,这不是什么问题。但是,对于三省市的授权决定及其实践,确有几个关键问题应当足够重视:

   第一,应全面认识授权的意义。党的十八大以来,为落实重大改革于法有据的精神,全国人大常委会开展了一系列定点式、针对性的具体授权,暂时停止和调整法律在某些地方、某些领域的实施。这次授权三个地方设监察委员会又是一个个案授权的典型。为什么要授权?就是因为全面立法的条件不成熟,情况看不清楚,要先在局部试点探索一下。既然是试点探索,就有多种可能,有成功,也有失败,也可能成败兼具。授权既包括试对,也包括试错。

   但现在认识中似乎有一种倾向:将授权等同于成功,甚至认为前面授权,后面必然是全面立法了,这种把授权试点与试点成功包括后续立法等同起来的看法,是片面和有害的。在监察体制改革的授权试点中,似乎也出现了这种过于乐观的倾向。因此,我们应当全面认识授权的意义,特别要注意到,监察体制改革试点既可能成功,也可能失败,或者成败兼具,利弊一时难以权衡。

   第二,应重视试点中出现的问题。对于监察体制改革的授权试点,强调总结经验,全面立法推行开来,无疑是必要的。但是,总结经验的同时,更要发现问题,如果问题大于和多于经验,又找不到更好的解决办法,就说明不能急于以立法方式全面推行改革。

   这一改革事关政治体制全局,在试点实践和今后的总结中,很大程度上恐怕要把发现问题、重视问题摆到突出位置。而从现在的实践看,一些试点地方包括未试点的地方对于设立监察委员会后出现的问题,实际是存在不少疑惑的。

   法学界对监察委员会的设立有一种新鲜兴奋的味道,在总体乐观的同时,虽然也提出了一些问题,但是不是就提出了关键性问题、根本性问题或者多数问题,对这些问题能否找出妥善解决的办法?恐怕都有待检验。

   第三,建议慎重考虑授权试点与修宪立法之间的时间衔接。仔细分析全国人大常委会2016年12月25日决定、第二天就开始实施的对三省市的授权决定,即可发现,对这三个地方的授权试点,并没有规定时间,更没有说一年或者两年之内必须完成试点。2015年修改的《立法法》第13条明确规定,全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。

   这就有一个问题值得考虑:

   授权三省市试点改革监察体制的特定事项,是否属于《立法法》第13条规定的“行政管理等领域”的特定事项而适用该条的规定?

   如果属于该类事项,授权决定为什么没有根据第13条要求规定授权的“一定期限”呢?

   如果较起真来,这个授权决定有没有违背《立法法》的嫌疑?

   现有舆论报道,2018年3月召开的十三届全国人大一次会议就要讨论修改宪法、制定国家监察法了。是不是由于修改宪法和制定国家监察法时间紧迫,全国人大常委会在授权决定中就没有规定具体的授权期限?若是这样,如此重大的试点改革在一年零几个月的时间内能否完成?能否充分总结经验、充分发现问题并找到解决问题的办法?这是值得有关方面高度重视的问题。

   改革要蹄急,但同样要步稳。宪法的修改、国家监察法的制定,客观上需要酝酿的时间,需要一个探索实践和各方面形成共识的过程。否则,立法就缺乏坚实的基础。

   1982年修改宪法时,按照党中央事先的设想要求,是准备1981年的五届全国人大四次会议就通过宪法修改草案的,但在讨论过程中因为分歧很大,准备不充分,最终推迟到1982年的五届全国人大五次会议审议通过。

   笔者认为,做好授权探索试点、让各方面形成共识,需要一个时间过程,这个时间过程如何与紧接着的立法计划科学衔接,需要引起有关方面的重视。

  

建议谨慎研究对纪委等党的机关及党员公职人员的监督问题

  

   按照现在的设想和试点地区的做法,设立监察委员会,一个重要措施就是实行监察委员会与纪律检查委员会合署办公,这可以加强党对反腐工作的统一领导。监察委员会与纪委合署办公,实行两块牌子、一套工作机构。这是重大改革,但随后产生的一些重大问题就需要引起注意了。

   监察委员会与纪律检查委员会的合署办公,与此前行政监察部门与纪委的合署办公,在性质上有重要区别。

   1993年,党中央和国务院决定中央纪律检查委员会与监察部合署办公,实行两个名称、一套机构和人马。这种情况下,国务院的一个部门与中纪委合署,在宪法体制上不存在难以协调的问题,至少实践中没有发生过宪法体制上明显的冲突与危机。

   但是,现在监察委员会与党的纪律检查委员会完全合署,实行两块牌子、一套班子,这在性质上与此前国务院的一个部门与中纪委的合署就有重大区别了;它意味着在人民代表大会之下,有一个同政府平行的一级国家政权机关与党的纪律检查委员会完全重合了。

   类似情况已有先例,就是历史上国家中央军事委员会的设立。

   1982年宪法设立了国家中央军事委员会,作为一级国家政权机关。但为保证党对军队的绝对领导,我们实行了党的中央军事委员会和国家中央军事委员会合署办公的做法,即两块牌子、一套班子。由于国家武装力量的特殊性,宪法没有规定国家中央军事委员会向全国人大及其常委会报告工作,实际大大削弱了对中央军委的监督力度。所以,几十年来,全国人大及其常委会行使监督权,实际主要针对的是“一府两院”,没有把中央军事委员会纳入具体的监督范围。

   理论中,有人呼吁全国人大及其常委会对中央军事委员会也进行监督,当然是指对作为国家机关的中央军事委员会进行监督。全国人大及其常委会对作为国家机关的中央军事委员会进行监督,从宪法体制上是说得通的,符合人民代表大会制度的要求,但是,应当特别注意的是,由于党的中央军事委员会与国家中央军事委员会合署办公,这就带来一个重大问题,对国家中央军事委员会的监督,实际就是对党的中央军事委员会的监督,而党的中央军事委员会并不是由全国人大及其常委会产生的,全国人大及其常委会能监督它吗?

   这是一个几十年来从认识到实践中都没有引起重视和讨论的重大问题。

   现在,在人民代表大会之下设立监察委员会,并让监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公,就必须考虑党和国家政权机关之间的几个重大问题:

第一,这是不是意味着人大及其常委会可以对党的纪律检查委员会进行监督?国家监察委员会由人民代表大会产生,与行政机关、审判机关和检察机关平行,都对人民代表大会负责,向它报告工作,(点击此处阅读下一页)

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