袁刚:三胎罚款何时休?

选择字号:   本文共阅读 1777 次 更新时间:2017-01-20 16:46

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袁刚 (进入专栏)  

(2016.9.27发表于《同舟共进》总第342期,2016.12,以“三胎罚款何时休?”为题摘要刊发。2017.1.18改定)


改革是万难之事,难就难在诸多既得利益藩篱的阻挠。周志忍教授的学术讲座:“机构改革:微观证据与宏观意涵”(北大政府管理学院2016年9月23日下午),就我国30年来的政府机构改革,特别是“大部制”改革的政策举措、实施效果、利弊成败等,从宏观与微观两个层面开讲,分析了机构改革中的诸多难点问题,也提出了一些对策建议。周教授提供了很多实证数据、图表,都是自己深入政府部门一线调研得来,使讲座很有说服力,我听后感触良多,有话要讲。


周敎授提到大部制改革之时,某部部长之下设了副职50多个,为的是安置合并过来的原各方诸候,这些头头谁也不能怠慢,这样的“改革”真叫人哭笑不得。周教授讲到民航总局归并入交通部,还是原班人马各搞各,大部制合并只是“形式”。这种情况并非个别,就象北大与北医大合并,走了个形式仍各搞各,这种改革还不如不改革!而我更关注的是原计划生育委员会与卫生部合并。当然,我不象周志忍教授那样深入一线能搞到许多实证数据资料,也没有那条件,我只是从报刊或网上看到些许信息,就计划生育这个世界上独一无二的政府部门的去留,谈一些个人看法。我认为:计划生育部门,该裁撤了!


一、合并后庞大的计生部门原班人马仍在寻租揽权


2016年9月22日,我上网看到了两条有关“计生”的新闻报道,一是“湖北宜昌公开号召生二孩,半数受访女性拒绝生育”;二是“20余省明确社会抚养费新标准,生3胎加大罚款力度”。看后深感诧异,好生矛盾好生奇怪啊!两条报道都是出自政府,一条是鼓励生育,一条是限制生育,当然,这中间有一个政策界限,即“二胎”。也就是说,没有按国家政策生二胎的,要鼓励甚至奖励生二胎,超过二胎生了三胎四胎的要从重罚款,美其名曰“社会抚养费”,标准是多少呢?各地不同,但相约要“加倍处罚”,国家工作人员超生还将接受开除工职处分。人啊人,对生孩子“卡位”数目化管理,精确到如此地步,古今中外少有。


我们先来看第一条报道。众所周知,中共十八届三中全会提出了许多改革事项,其中最具体实在也最受老百姓欢迎的是“放开二胎”。然二胎放开一年后,中国的生育状况怎么样呢?统计结果和许多调研报告都表明,情势不容乐观,原先预计的“婴儿潮”并未出现,城市中有生二胎意愿的青年人少之又少,甚至一胎都不愿生,农村本来就可生两个(或一胎半,即头胎是女可再生一胎,男则不许),故还是老样子。2015年8月,中南财经政法大学一课题组,对宜昌地区生育现状做过一次调研,结果显示,目前宜昌育龄妇女人均仅有0.72 个孩子,表明宜昌已进入超低生育水平。由此引发宜昌党政领导的忧虑,公开号召党员、团员带头生二胎。


然宜昌生二孩的号召却遭半数女性拒绝,调查数据显示,响应政策激励愿再生育者,仅为44.1%,不到一半。不想要二孩的原因在于经济压力,很多妇女回答:养不起,不给社会添堵!宜昌的“少子化”并非孤立现象,据国家统计局公布的数据测算结果显示,2000 年之后,中国的总和生育率就已经进入1.3 以下,近年来更表现为持续走低之势,“放开二胎”也没有扭转这种势头。


据《上海市老年人口和老龄事业监测统计调查制度》资料显示,截至2015年12月31日,上海全市户籍人口1442.97万人,其中,60岁及以上老年人口已达435.95万人,占总人口的30.2%。老年人占到全市人口的近三分之一,城市的活力和未来靠什么?多亏了外来青年人的涌入。而在未来一段时期,由于上海步入老年阶段的人群中80%是独生子女父母,纯老家庭、独居老年人将会增加,人口形势已十分严峻。


中国就业研究所所长曾湘泉在11月19日举行的“2016年中国劳动经济学会年会”上表示,近5年中国劳动力累计减少2,000万 。曾湘泉表示,15-24岁青年劳动力是劳动年龄人口下降最明显的群体,2006年这个群体有1.2亿人,预测到2020年将会下降到6,000万。又据统计,2015年中国60岁以上人数达到2.2亿,占总人口比重超过16%,预计2025年这一数字将突破3亿。中国老龄委办公室预计,到2050年左右,中国老年人口将达到全国人口的三分之一。中国将很快进入老龄社会。


应该说经过近半个世纪的强制性计划生育,中国的人口形势已出现逆转,一胎化使中国青少年大幅度减少,大城市的小学也减少了,祖国的花朵凋零,中国的未来前景堪忧。“放开二胎”这项改革,并不是主管的计生委提出,而是习李中央听取专家建议,依照中国人口形势作出的重大调整,是写在中共十八届三中会公报中的。随后计划生育委员会也归并到卫生部了,这是习李中央深化改革的重要举措。对此计生委干部一开始就是抵制的!当时计生委发言人毛群安面对记者发问就吱吱唔唔。我曾遇到一个原计生委离退休干部,说计划生育不搞了,我们怎么办?一大摊子人怎么办?并大骂北大孔庆东,因孔教授是公开反对计划生育一胎化的,我们在一起还交流过。


我们再来分析第二条报道,请注意,所谓明确“社会抚养费”新标准,“生3胎加大罚款力度”的决定,不是来自中央或国务院,是“20余省”的计生部门,也不是全国,还有十多个省市没有参加。如此牵涉亿万民众的“决定”,卫计委主管为什么不统一规定呢?有此必要吗?卫生部的领导同意征收“社会抚养费”吗?我们由此至少可以看到,原计生委与卫生部合并后,仍各搞各,庞大的计生委原班人马仍在,并独立运作,与卫生部并没有什么交集。就象周志忍教授调研所述交通部与民航总局合并后的情况一样,看来“大部制”机构改革只是走走形式,原体制机制依然我故,人员一个也没裁减,官员谁也不愿放弃手中的权力,部门也不愿减少自身的部门利益。


所谓“20余省明确社会抚养费新标准,生3胎加大罚款力度”,其实就是原计生部门揽权寻租,不顾人民利益国家前途,追求自身利益,强调自身存在,是典型的追求部门利益,是反改革。又广东、海南、云南、贵州4省计生部门还擅自规定,企业对超生员工将直接开除,仍在强化计划生育职能。中共十八大既然“放开二胎”,深化改革既然将计生委合并于卫生部,原先强制性计划生育政策,本应改变了,计生部门也需职能转变,要简政放权。


上述第一条报道宜昌女性半数拒绝生二胎,其实还有相当数量一胎也不愿生,或患不育症者,经半个世纪强制性计生,我国城镇形成的4·2·1“少子化”严峻形势,计生部门并非不清楚。即使放开二胎,也难以达到世代交替水平,因为有相当多不愿生者,甚至有母亲愿生,但已上学的独生子女怕不再独受宠爱,而威胁父母不准再生弟妹者。生二胎如今是困难重重,即便有少量生三胎者,也难以补偿不生者留下的空缺。


据《参考消息》网2016年12月4日引述外媒报道:“中国生育水平全球最低, 二孩政策影 响甚微”。现在80后、90后青年,对生儿育女普遍缺乏意愿,从大趋势看,“放开二胎”后生育政策必然还要继续放松,还有必要针对极少数愿生三胎者,专门制定新规,“加大罚款力度”吗?计生官僚部门生怕自己手中没权没钱,没事找事以权力寻租。早就有人追问所谓“社会抚养费”名目及其去处,其合法性何在?还有必要继续征收下去吗?


所谓机构改革,就是要将权力不再的冗散机构革除掉,放开二胎后,计生部门到底还有什么事可干?还有必要花纳税人的钱养百万计生干部吗?计生部门自称还有许多人口信息统计工作要做,其实中国自古以来户籍制度发达,人口信息民政部、公安部早就在做且做得更细,无须叠床架屋让计生委来重复统计。计生部门百万干部应该裁撤或转岗了,即使还搞计划生育,也用不着设专门机构豢养百万官员,这样的官府衙门全世界唯独中国才有,深化改革当然要裁撤这些多余冗员!


二、计划生育衙门和百万计生官员无继续存在理由


深化改革就是要破除既得利益藩篱,斩断滥权寻租的渠道。


20余省计划生育部门要生存,加大超生3胎“社会抚养费”罚款力度,依据的是什么呢?他们说是依据宪法和《计划生育法》。其实宪法写上计划生育很不严肃,就象文革宪法写上林彪是接班人一样可笑!但即使宪法写了也不能成为计生部门百万官僚存在的依据,世界上搞过计划生育的国家也有不少,他们只是宣传宣传,并没有拥有众多官员的计生衙门。既然有了《计划生育法》,各级政府本可依法行政,如卫生部门、民政部门,也就更没有必要专设计生衙门了。且《计划生育法》也可调整,现在可生二胎了,不久可生三胎或自主生育,而怕就怕放开了也没人生!恐怕新法要向日本、韩国等发达国家那样,鼓励生育,其时日估计也不会拖太久,那么,还用得着长久保有冗散超大型的计生委衙门吗?且计生委不是已经归并卫生部了吗?怎么还按老规矩发威呢!


这让我们看到了改革之艰难,看到了既得利益旧官僚对改革的阻挠,同时更感到深化改革之必要!在中央宣布“放开二胎”后不久,计划生育部门就开会并请到最高领导人来发话:计划生育是基本国策,要长期坚持。正如全国总工会开会也请来国家老大发话:工会是重要工作。其实工会系统自改革开放以来就基本上无事可干,于是与计生委一样没事找事,为自己的生存找依据。官办工会在共和国体制里也有“法”可依,却是人所共知典型的冗散机构,找到最高领导人来说几句套话,也不能改变其冗散是改革对象的实质。


我认为,应革而尚未革除的冗官,找大领导来为自己说几句官话套话,恰恰是其阻挠改革以自保的手法,是出阴招推出的隐性阻力。2016年5月20日,卫计委下发《国家卫生计生委办公厅关于加强新形势下计划生育宣传工作的意见》(国卫办宣传发[2016]21号),提出要“协调有关部门,加强负面信息的管控”,竟然为保部门的生存与利益,要封民众的口,只许他们“宣传”,不准民众反对,要对批评计划生育的声音和信息进行全面“管控”,以强化自身地位。


2016年6月15日李克强总理宣布,在前已废止489件文件的基础上,再废止506件国务院文件,强调简政放权要落到实处。前后上千件国务院文件失去效用,必然会使一些政府部门丧失往日的事权,遭抵制在意料之中。所以李总理特别指出:“坦率讲,咱们一些地方和部门,确实也存在‘糊弄’企业和老百姓的情况。明明发了新文件,却仍拿以前的旧文件来‘卡’人家”。总理强调:“旧文件明明废止了,就别再当作权力‘把着不放’了”。李总理讲的主要是经济事项,其实计划生育部门也一样,已归并卫生部却不裁员,仍把着旧权力不放,纠集20余省计生委来强化部门利益,“加强新形势下计划生育宣传工作”,管控“负面信息”,其行为是相当恶劣的!


就拿所谓“社会抚养费”来说,城市有如宜昌调查所知,连想生二胎的妇女都不过半,生三胎的夫妇少之又少,又能抓到多少人交超生罚款。农村会有,如最近披露的甘肃康乐县杨改兰惨案,杨就生了4个,对这样的人家又如何去“加大罚款力度”呢?杨改兰家其实不用精算,一看就应认定为低保户,为什么明明穷困,却享受不到国家扶贫低保待遇呢?其中重要原因恐怕就在超生,违反计划生育,对她家“一票否决”。


里约奥运为中国队斩获冠军的女排英维朱婷,就是超生的第三胎,她上有两个姐姐,违反计生当年差点被弄死,可见计生之恶!若在城市,就不可能会有朱婷的诞生。豢养百万计生官员,需要庞大的行政开支,给计生员发工资奖金,其中一部分来自于超生罚款。“放开二胎”也断了计生部门财路,怎么办呢?20省市计生部门不思改革,心往歪处想,搞起了加大对第三胎罚款,想以此弥补亏空。但中国能有几个张艺谋,城市罚款对象既很少,农村生了也罚不了多少,而对于无事找事的计生官员,为什么就不可以裁撤呢?裁了不就可以减少行政开支了吗!


对于计划生育政策的去留,官方在犹豫,民间也有论争。如湖北黄冈退休干部陈天才,刊文说《资本论》是反科学技术的经济学说,令人刮目相看,但他又刊文说以人口拉动经济有违常识,支持计划生育。如今中国的人口形势是明摆着,清末时中国人占世界1/3,共和国成立是1/4,现在是1/5不到快1/6了,虽绝对人数多了,但所占比例少了。人多好还是人少好,各人意见都可保留,也可争论,但最好不要强制。尤其是强制性计生半个世纪后的今天,老龄化社会提前来袭,人口结构极不合理,一对年轻夫妇普遍要赡养4个老人,青年劳动人口在逐年减少,人口红利不再。


宜昌调查组鉴于少子化严峻形势,提出政府拿出10%的财政,来奖励资助生育,这也不一定公平,而超生罚款则更有亏人性。我认为现阶段我国完全可以实行自主生育,生多生少由家庭自主决定,不奖也不罚。随着现代化城镇化的飞速发展,我国必然也会象日本、西欧、新加坡等发达国家一样,患上不愿养育孩子的“文明病”,到那时再出台奖励生育的新政策。但不管是现在还是将来,计划生育衙门和百万以上官员都是多余的,冗官是该裁撤啦!


三、百万计生官员可以转岗从事食品医药卫生监管工作


“放开二胎”政策让各地计生衙门无事可干,随着罚款减少福利也降低了,引来不少计生官员抱怨。如2016年5月23日,湖北省公安县乡镇计划生育服务中心主任就带着30多名部下,到县卫计委上访请愿,并拉出两条红色横幅:“落实中央政策,保我应有待遇”;“稳定计生队伍,还我应有身份”。他们不满于政府“卸磨杀驴”,认为自己现在成了“弃子”。但他们的请愿非但没有得到民众同情,反而遭到众人鄙夷,先前他们充当酷吏鹰犬,经常出动“夜捉人”,罚款拆屋强制引产,凶残超过石壕吏,民众骂他们是“恶有恶报”。


然百万以上计生官员的去留,的确也是令中央头痛的事,干部失业上访影响会很不好。怎么办呢?全部裁撤行不通,我认为可以转岗,既然已归并于卫生部,完全可以在卫生部领导下,在全国范围从事食品医药卫生监督等维护民众生命健康的工作。那才是真正的为人民服务,且是当前之急需,不但不再会遭受民众鄙夷,反而会获得民众交口称赞。


众所周知,我国当前食品医药等方面的安全形势十分严峻,前不久曽出现黑心三聚氰胺毒奶粉事件,活生生的婴幼儿被毒死了;最近又发生大面积大批量毒疫苗事件,残害的仍是祖国的花朵少年儿童;近日媒体更曝出常州外国语学校近500名学生,受附近“毒地”影响,出现身体异常;2016年6月22日,北京白云路小学的跑道与教室空气质量出问题,经检测是塑胶跑道有毒,教室空气中甲醛超标。相当多的中小学体育场馆,被黑心厂商用塑料垃圾制成“毒跑道”,严重威胁青少年的健康。这些事计划生育委员会能不能管呢?


令人难以置信的是,这并不在计生部门职权范围内,而是另有监管部门,且政出多门,监管力度很差,以致此类危害少年儿童的案件层出不穷。计生部门主要就是管生孩子,发狠动粗不准人超生,至于生下来后少年儿童的健康成长,则管得很少,甚至不闻不问,这是本末倒置。


2016年1月28日,中共中央总书记习近平对食品安全工作作出重要指示,强调确保食品安全是是各级党委、政府义不容辞之责,要切实保障人民群众“舌尖上的安全”。7月2日,张德江委员长在人民大会堂主持召开了全国人大十二届常委会第21次联组会议,专门审议检查食品安全法实施情况的报告。张委员长指出:“食品安全是事关广大人民群众切身利益的大事,是重大的民生工程、民心工程”。包括北大前校长周其凤在内的诸多委员都提出了质询,国务院副总理汪洋和有关部门负责人到会应询。汪副总理表示:“我国食品安全基础还比较薄弱,部分领域和地区食品安全问题仍然比较突出。要认真研究解决执法检查发现的问题,持之以恒地贯彻实施好食品安全法,抓紧建立统一权威的监管体制,形成社会共治机制”。他强调要加大监管力度,彻底堵住食品安全链条上的各项漏洞,确保“产”得安全、“管”得到位、“吃”得放心。


2017年伊始,习近平总书记就针对食品安全作出重要指示:民以食为天,加强食品安全工作,关系我国13亿多人的身体健康和生命安全,必须抓得紧而又紧。国务院总理李克强也批示指出;食品安全是全面建成小康社会的重要标志。


这说明中央政府对人民健康食品安全等问题,是相当重视的,但为什么仍问题频出呢?我认为主要在执行不力,不但监管上事权不统一,政出多门,而且缺乏一支强悍的执法队伍,没有计生员抓超生孕妇那股狠劲。现在“放开二胎”,用不着对大肚孕妇发狠了,何不将百万虎狼之师转向食品安全方面?这支超强的监管力量,与其着力不讨好地去抓很少很少的超生第三胎者,不如调转枪口,专抓危害人民健康的食品医药犯罪分子,不仅可“夜捉人”,而且可全天候监控,对罪犯抓得狠,执法越有力,民众越更称心,会拍手称快。实行职能转换,则原计生部门干部就不会成为“弃子”,更不必“卸磨杀驴”了。卫计委这个不伦不类的名称,也可恢复卫生部正名,统一事权,原计生干部在卫生部统一指挥下,为保护人民的健康幸福,就可以多干实事好事,对象朱婷这样的超生孩子,则可放她一马!


食品药品方面的犯罪,真可谓怵目惊心,前段时间关于地沟油方面的报道,让人吃饭都恶心。又据2016年6月28日《法制日报》报道,有犯罪团伙专门销售氰化物、琥珀胆碱、呋喃丹等剧毒药品,又有人专门购买这些药品用之于毒狗、毒鸟等,更有人专门收购这些被毒死的狗和鸟,投放到人们的餐桌,形成巨大的产业链。已有1.4万余斤含剧毒的狗肉;11万余只毒鸟流向安微、山东、江苏、上海、天津、广东等地市场,不知毒害了多少食客。这样的案例还有很多,犯罪分子无孔不入,防不胜防。


9月30日中国社科院城市发展与环境研究所党委书记李春华在2016年中国城市发展高峰论坛上表示:2015年因国内食品安全导致死亡人数达上万人,经济损50亿元。中国每年返回餐桌的地沟油在200万吨以上,犯罪分子在高额利润的驱使下,把人格道德底线都抛弃了。如果遍布全国各基层的百余万计生干部能转岗,象对付超生那样对付猖狂的食品医药犯罪,则必能让汪洋副总理所称“基础还比较薄弱”的我国食品安全形势,立马改观,让犯罪分子无处藏身。凡关乎人民健康的环境污染问题,民众生老病死各环节的卫生监督,都统一事权归卫生部管,则归并于卫生部的广大计生干部,这支精兵强将,也就不愁无事可干了。


百万计生官员转岗,不再搞计划生育而从事食品医药卫生督察,其经济效益也是可以期许的。就拿毒奶粉事件来说,事发后民众对国产奶粉谈虎变色,纷纷到香港去买外国奶粉,使我国奶牛产业遭受沉重打击,至今仍难以复苏。如果计生官员能重拳出击,扭转这种局面,则中国奶牛奶粉产业能复苏,养奶牛的农民能致富,其经济效益何止百亿元计。监管官员若能担保质量,民众必能很快恢复对国产奶粉的信心,国内奶粉市场会很快向自产倾斜,将洋奶粉挤出中国市场,若果能如此,则给这些在一线辛苦的人发些奖金,的确是不在话下,又何苦要伸手去重罚那些可怜的孕妇呢!


四、结语:深化改革破除冗官冗费没有折扣可打


改革已涉入深水区,深化改革就是要破除根深蒂固的官场陋规和利益藩篱,我国政府机构改革进行了近10个轮次,表面上机构少了,实行了“大部制”,但从不裁员,官数并未减少,不减和尚只拆庙,职能转变也就无法真正达标,计划生育部门就是典型案例。周志忍教授提到的交通部与民航总局合并的案例,也只是官场之一瞥,由于顾忌几千万干部饭碗,机构改革从不敢在人头上裁减,大部制成了排列组合游戏。不少官员仍拿着早已废止的文件,按老规矩摊派寻租捞钱,计生部门并入卫生部后仍抱着旧思维不改,强化职能,加大超生“社会抚养费”罚款力度。许多部门在放权归并后,仍自行其事,按老规矩办事。周志忍教授提供了详实的数据,感到问题很严重,很难办,进而提出:中央以后别再老提老搞机构改革了,先把内部关系理顺,要搞更精准的机构搭配,不要走形式。周教授的说法自有其道理,他的另一个身份是北大政府管理学院党委书记(刚退下),话也只能说到此为止。


我则认为政府机构改革要与政治体制改革结合,要动真格,要做好顶层设计通盘规划。凡冗散机构如官办工会等,该撤就全部撤除,不留尾巴(如搞什么事业编制),不留隐患,有些可以转岗转换职能,如计生干部可在卫生部统一领导下,做食品医药卫生监管工作。改革的对象在政府自己,要将改革的手术刀挥向自己,敢于向自身冗官冗费大肿瘤开刀,治标也治本。


当然,我们学者可以站着说话不腰痛,真正当家的就要顾忌盘根错结的利益关系,如习近平总书记宣布再裁军30万,主要是文职军官,但这些人的安置去向就成了大问题。怎么办呢?习总书记于是下死命令,要求地方各级政府不准拒收军转干部,而地方上早已官滿为患,精简机构都减不下去。那又怎么办呢?只好虚位广设副职,所以地方政府副局长、副局级调研员多如牛毛!周志忍教授说中央某部设50多个副部级职位,也是没有办法的办法。但军转干部不安置也不行,会影响军改仍致全军的稳定,所以说大老板的确难当。愚以为军队既自古就由国家包养,军转干部可以一次性或分几次给予足够的货币,让他们自行创业或安养颐年,没有必要向早已冗官冗费严重的地方政府转移负担。


改革凡涉及到人的利益,总是难办的,工人可以下岗,干部只能分流。分流渠道有限,许多地方把高速公路收费站当作分流干部的好去处,于是乎许多高速公路运营几十年仍无法营利,银行贷款还要几十年才能还清,绝大多数收费站收了几十年仍在收。我国庞大的党政干部官僚体制,是改革的基干力量,也是改革的对象。全世界独一无二的计划生育委员会,在中国忍痛大搞一胎化强制性计划生育特殊时期,形成百万以上的计生干部队伍,在大干了40年后也面临转型改革,中央“放开二胎”及其与卫生部合并,就是改革。


改革必定还将进行下去,是强化计生职能还是相反,相信大家都是明白的,这个全世界都少有的机构,终究要在中国政府序列中裁撤,时间也不会拖得太久。的确,改革是万难万难之事,但不改更不行,排除万难硬着头皮,也要把改革推进下去。我们期望中共十九大能拿出更切实的措施,治标也治本,在简政放权破除冗官冗费,推行政府机构改革方面,获得决定性进展。


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