秦前红 陈家勋:党政机构合署合并改革的若干问题研究

选择字号:   本文共阅读 2373 次 更新时间:2018-07-26 22:06:12

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秦前红 (进入专栏)   陈家勋  

  

   一、党政机构合署合并问题的研究现状

  

   (一)当前研究的特点

   由于党政机构改革与我国的党政体制息息相关,国外鲜有党政机构合署合并的案例,相关的研究多见于国内学术界。目前这类研究呈现出几个特点。

   第一,与政府大部制改革相比,党政机构合署合并的相关研究偏少。由于近年来我国的机构改革主要是政府的大部制改革,相关的学术研究便较为注重这一点。笔者借助中国知网对登载在核心期刊、CSSCI期刊上的论文进行检索,截至2018年4月12日,以“大部制改革”为关键词可找到282条结果,以“合署办公”为关键词只能寻得60条结果(其中不乏党政机构以外的合署办公研究)。

   第二,在具体研究内容上学界专注于党政机构的合署办公,党政机构合并的学术文章几乎没有。以“机构合并”为关键词未能找到任何有关党政机构合并的文章。

   第三,在研究学科上学界多从行政学、管理学或政治学角度进行分析,鲜见以法学的角度展开研究。下文提到的诸多学术成果,其研究者多为行政管理、政治学出身,而法学学者的研究寥寥无几。在检索论文时,笔者发现以“大部制改革”为关键词的结果中,学科为“行政学及国家行政管理”的结果有197条,学科为“中国政治与国际政治”的有27条,学科为“行政法及地方法制”的只有6条。这是因为改革主要牵涉政府体制与政治制度,改革的目的是优化机构运行秩序,改善党的领导,故而政治学、管理学的研究较占优势。

   (二)研究成果综述

   对于党政机构合署,学者多以两个典型案例切入展开研究。其一是纪检监察机关的合署办公。学者徐理响以此为例,对合署办公的概念,合署之于党政关系和国家治理体系的意义等方面展开探讨,认为合署办公避免了权力运行中的功能冲突和相互推诿现象,有利于精简机构;他强调合署不等于党政不分,反而优化了党政关系,但也指出若处理不好党政两者的关系,有可能会出现新型的“党政不分、以党代政问题”。[1]翟志勇教授认为,纪检机关同监察委员会合署办公,将使党的个别部门以合署办公的方式变相进入到宪法正文中,成为国家机构,进而使党的领导法权结构化并与人民主权的法权结构相衔接,这种合署体制将重塑八二宪法中的宪制结构。[2]而批评者则多认为这种合署模式存在党政不分、以党代政之嫌,梅丽红认为将党的纪委与政府的行政监察机关相并列,从体制上看对纪委是一种降级[3],魏志荣、李先涛认为合署后监察机关的独立性受限[4],白皓、杨强强认为这种模式宜定性为过渡性制度,将来应与其他国家机关一样转变为党委领导体制[5]。

   另一案例是顺德党政机构合署办公改革,在改革之初,顺德区委曾邀请国家行政学院的专家组成课题组,对顺德改革进行研究,课题组成员许耀桐教授发表多篇文章对之进行评述,认为顺德改革“石破天惊”,实现了党政同心共治的新型管理模式,并构成了政治体制改革的突破口,他指出顺德改革具有双重目的,即加强党的领导和政府的政务管理职能。[6]中山大学的课题组成员黄冬娅、陈川慜对顺德改革运行进行跟踪研究,认为改革在职能职责调整、上下级对接协调、事权划分等方面存在一定的缺陷[7]。肖滨、郭明认为顺德的改革实质上是治权结构的有限重构,处于“产权改革”与“政权改革”之间,为破除社会转型的体制性障碍提供示范。[8]张瑞认为区县一级的主要任务是执行上级机关的指示要求,直接面对群众做实际具体工作,党政机关没必要分设,党政合一更有利于提高效率。[9]批评者刘洁、竺乾威认为顺德改革加强了党的行政化色彩,忽略了党政两大部门功能上的根本不同,指出党对行政的管理应该从直接的管理转向间接的管理。[10]

   在理论构架上,学者傅金鹏将党政合署分为一般形态和大部门式形态。前者是指对工作性质高度相似、联系密切的党政部门进行合署,合署后的部门不庞大也有利于开展工作,如纪委和监察部门的工作对象大部分是党员干部;大部门式形态下,合署的党政机构在职能上有一定的相关性,或同属一个较宽泛的业务领域,合署后的机构既具有一般形态的特点,还可以统筹党政双方的机构设置。傅以后者来归类顺德的党政机构合署改革。[11]

   原因分析方面,党政机构之所以存在职能相近、交叉关联的状况,学者普遍认为其与党政同构性、党实行的归口管理和对口设部制度相关。金太军指出,各级党组织与同级政府系统具有相似的结构,这种同构性必然带来职能上的交叉与重合,由此产生权责不清、效率低下、官僚主义等流弊。[12]封丽霞就对口设部的制度变迁进行梳理,认为我国存在“强政党、弱政府”的局面,一方面政府只是依附于同级党组织的执行机构和附属机构,另一方面由于党实行对政府部门的“归口管理”,政府的具体职能被分割为若干对应的“口”,进而形成多头领导、职责混淆的局面。[13]曾峻建议统筹党政机构设置,提出了错位设置、合署办公等解决方案。[14]

   上下级机构存在的职责同构现象,同样制约了机构改革进程和党政机构的职能优化。朱光磊、张志红认为各级党政机构在纵向间的职能、职责和机构设置上高度统一,此种情形下,党政“两条线”并行的政治体制使党组织得以通过自身渠道控制下属单位党委,这不利于党政职能的真正分开和政府职能的切实转变。[15]

   对职能相近的党政机构进行整合,与此前的政府大部制改革有颇多相似之处,故而相关的论述值得参考。在2008年政府开展大部制改革时,就有学者注意到行政机构改革与党组织机构的衔接问题。汪玉凯教授认为大部制改革的思路和方向,最终必然会涉及和涵盖到党政、人大等系统,因此是跨党政的,甚至要考虑党的权力和政府权力的对接。[16]李瑞昌认为,试水大部制改革,一是要实现政府大部制和大党委制之间的制度整合,二是要解决同一事务由党政分别设置机构管理的权力双轨制问题,而解决这两个党政权力配置问题的根本方法是进行政治体制和政治结构的变革。[17]刘文俭认为,在大部制下地方机构改革的思路须从国家权力结构划分层面推进,规范党政机构的职能定位,“逐步形成既适度分权又形成合力的党政关系”。[18]

   除直接面向党政机构改革的研究,与之相关的论点也可作为本研究参阅的对象。

   在我国现行政治体制上,学界普遍以权力双轨制来阐释我国的党政体制。周叶中教授与江国华教授认为我国的实际政治运作存在两套并行的权力体系,分别是“宪法的权力体系”和“政党的权力配置体系”[19]。强世功教授认为,我国宪法文本与宪政实践存在背离,这种背离源自党的实际政治运作,因而党内法规、党的规范性文件等影响我国宪政实践走向的文书可作为“不成文宪法”辅以研究[20]。王书成否定不成文宪法的论调,但认为我国宪制是双轨宪制,即国家宪制与政党政制并行,我国的权力结构进而演绎出双议会制、双司法体制、双行政和军事体制等具有双轨性特征的制度。[21]

   在党政关系的处理方面,其研究成果由20世纪80年代的党政分开论,逐步发展出“党政关系规范化”的观点,当然这与我国的政治体制改革实践密切相关。林尚立认为,党政关系在制度安排上的理想状态是“党与国家在制度、功能和政治过程上的协调与耦合,而不是简单的党政分开”;“改革开放以来强调的党政分开,不是为了分开而分开,而是为了建立新型的党政关系”。[22]朱光磊、周振超[23]、杨国鹏[24]等学者提出“党政关系的规范化”,强调党政协作的同时,使二者在某些职能上适当分开,规范党在政府过程中的运作模式。许耀桐则提出“党政分合”的新模式,认为党政关系是既分也合的关系,有分有合的关系。[25]刘杰指出我国目前的党政关系是嵌入型关系,党没有直接替代政府,而是通过各种嵌入方式来介入国家的治理。[26]党组是党与国家机关重要的联结点,胡德平认为党组之于非党组织是一个政党嵌入的逻辑过程,党组所实现的“党的领导”是一种“嵌入式领导”,即嵌入非党组织中的领导层,而非整个非党组织,避免了“干预式领导”。[27]

   李林教授通过对领导与执政的区别剖析,阐明党的执政系依靠宪制实现的政体内执政,共产党的治国方略已逐步纳入宪政轨道。[28]周叶中教授和李炳辉博士认为党内权力通过预设渠道与国家权力进行合并,以此实现党对国家和人民的领导,同时亦强调党政合并于政,即党的领导必须依循法律途径通过国家政权机关实现,由于党员在人民代表大会中占大多数,执政党可以通过党员实现党组织的意志,并使“党管干部”更具法治色彩。[29]

   在党政机构领导制度方面,学界多从首长负责制着手,以民主集中制为导向,论证首长负责制中的民主内涵,鲜见对党的集体领导制度详加论证。张友渔先生曾指,首长负责制是相对于委员会制来说的,它不是行政首长个人独裁制,其包含的原则之一即是民主集中制,以此论证首长负责制与民主集中制的兼容性。[30]杨海坤认为在首长负责制下,首长不负绝对的个人责任,而只是执行过程中的个人责任;首长负责制吸收了合议的长处作为决策的必要环节,体现了民主与效率的统一。[31]张立荣认为,行政首长负责制兼有“合议制”和“首长制”,首长负责制与各级党委的集体领导、分工负责制有着动态上的趋同倾向。[32]张昭庆提出,副职在很大程度上肢解与分化了首长的权力,所以行政机关首长的权力并非一家独大。[33]

   许耀桐曾梳理了学界对民主集中制实质的论断,认为民主集中制的实质必然是民主制。[34]王传志认为,为使民主集中制达到最优效果,民主与集中需要保持动态平衡;所谓动态平衡,是指根据党和国家形势任务的需要,某些时候强调民主多一些,某些时候强调集中多一些,同时注意防止出现大的失衡。[35]

   以此观之,首长负责制中富含的民主元素,似可以与党的集体责任制相衔接。但也有反对者。吴怀友、刘明华认为党委的集体领导与首长负责制之间适用范围不明,就中央国家机构而言,两种制度的矛盾并不明显,但具体到地方,由于具体职能部门在执行职务过程中,存在具体的领导执行政策和开展工作的方式方法问题,两种制度的冲突愈发突出。[36]

   此外,邹庆国认为在现实的政治生活中,集体负责制和个人负责制经常融合在一起,对于党委的领导制度,他认为在行使决策权时应当实行集体负责制,而行使执行权时则应当侧重于个人负责制。[37]

  

   二、合署合并改革存在的若干问题探讨

  

   (一)党政机构合署合并的主要对象界定

   2017年初通过的《中国共产党工作机关条例(试行)》(下称《工作机关条例》)第5条规定“根据工作需要,党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公”——这恰与十九大报告对党政机构合署合并的提法十分相似。《深化党和国家机构改革方案》中有关党政机构合署合并的部分,除事关监察体制改革的纪委与监察委外,都是发生在党的工作机关和国家机关(尤其是政府部门)之间,如中央组织部与国家公务员局的合并、中央统战部与国家宗教事务局的合并等。可以确认,十九大周期内的党政机构改革工作将围绕《工作机关条例》所指称的“党的工作机关”与“国家机关”之间展开。在实践中,由于与党的工作机关存在职能重合的国家机关多是政府的工作部门,是以参与改革的国家机关主要是各级政府的工作部门。

党政机构合署合并的范围限定在职能相近的党政机构之间。如参照学者傅金鹏的分类进行分析,一般形态的改革工作较为容易,因为相关机构的大部分职能重叠、工作重复,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《华东政法大学学报》2018年第4期

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