何艳玲 李丹:“体系化”:新时代机构改革的特质与逻辑转换

选择字号:   本文共阅读 2737 次 更新时间:2024-04-13 23:39

进入专题: 机构改革  

何艳玲   李丹  

内容提要:构建现代化国家治理体系是新时代改革的重要任务,新时代机构改革的逻辑也因此呈现从职能转变到国家治理体系现代化的转向,即“体系化”构成其核心特质,并形成了专业化整合、专业化分工、横向权责统筹、纵向权责统筹四条路径。体系化机构改革得以实施,在于党领导的组织变革。党组织以自身的制度设计、组织扩展和能力强化,设计改革方案、重整改革体系、实施改革步骤,以国家制度建设统领体制改革,以党的改革统筹政府改革,以机构改革撬动行政体制改革,由此在一定程度上超越了机构改革的“三重替代”困境。但要实现作为有效系统的现代化政府,机构改革仍然任重而道远。未来需要进一步厘清政府-市场-社会和中央-地方两组关系,并以构建现代理性政府体系为原则进一步细化改革。

关 键 词:机构改革  国家治理体系  体系化  党的领导  组织变革

 

一、中国机构改革概况

1982年以来,机构改革成为推动政治体制改革、放权让利、市场化改革、维护社会稳定、健全公共服务、全面深化改革的核心部分。“机构改革是一场革命”[1],这一革命贯穿中国改革实践40多年,成为“改革不停顿、开放不止步”的关键环节。随着改革进入深水区,新时代机构改革面临的挑战以及改革逻辑都发生了重大变化:一方面,不同于以往“冲破思想观念的束缚”“先易后难、渐进式推动”“八仙过海各显神通”的机构改革,改革强调刀刃向内、正面触碰突出矛盾,利益固化的藩篱越发凸显。在显性收益缺乏和不确定性风险提升的情况下,自上而下的强制性改革面临更大挑战,自下而上的改革则缺乏收益的诱导激励。另一方面,新时期的机构改革强调顶层设计、通盘谋划,增加领导小组、委员会等各类推动改革的中央机构,强化对改革的统筹领导。同时,强调激励与约束并重,要求重大改革于法有据、地方改革创新“请示授权”,鼓励各级干部的担当作为等。

围绕机构改革议题已经形成大量研究。一方面,这些研究在纵向比较视野下理解机构改革的内容及其改革逻辑与路径。主要表现为以下几点:

其一,描述与比较历次机构改革的任务、基本内容。一个基本共识是,至今的九次机构改革有四个差异明显的任务阶段,即从党政的改革转向政府的改革、从精兵简政转向政府职能转变、从注重经济建设转向公共服务、从注重政府的改革转向党政军群的改革[2-3]。不同改革任务对政府-市场、政府-社会的关系、政府职能范围以及具体公共物品供给有不同理解;进一步表现为对部门的裁撤、合并和重组,对部门内的权责和决策、执行、监督、协调等运行机制调整,改革的上下衔接,以及更微观的人员分流和整合等[4-5]。

其二,揭示机构改革的差异性逻辑和限度。多数研究认为,新时代之前的机构改革充当市场经济和变迁社会的“消防员”和“稳定器”,具有“摸石头过河”的渐进改革特征[6-7]。强调问题回应、简单实用,政治周期、高层领导人的关注、经济增长、社会转向、媒体声誉等都构成影响机构改革对象选择及其改革结果的具体变量[8-10]。而新时代则形成了有差异的改革逻辑,研究者将其归纳为从实验到设计的转变,从局部的改革转向全局或系统的改革,直接触碰改革的难点重点和“破除利益固化的藩篱”,这极大提升了新时代改革的难度[11-13]。

其三,分析机构改革的不同路径和内生困境。与整体制度变迁一致,机构改革沿着两条路径展开:一是通过自上而下强力推动的“强制性变革”,其中也伴随讨价还价与妥协[14]。这条路径下的问题倒逼、局部调试使得历次改革成果难以通过制度化形式得以维持,改革不断出现反复[6]。二是通过分权改革赋予地方政府剩余索取权和剩余控制权,使其成为拥有独立利益目标与资源配置权力的制度创新主体[15]。但这条路径也激励地方官员的寻租和效用最大化行为[16],其隐含的增量利益取向难以为面向存量和风险挑战的改革提供驱动力[17]。

另一方面,聚焦新时代机构改革的核心特征,认为机构改革从政府体系转向国家治理体系、从分解式改革转向整体性改革[18]。

首先,在改革的任务和内容上,改革从适应市场经济体制到匹配国家治理体系,从政府体系改革转向国家治理体系改革。改革不仅着眼于政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能的转变和完善,而且着眼于更为整体的国家治理体系设计,包括完善党的全面领导、统筹党政军群机构改革、合理设置地方机构等。其实质是以法治、回应、问责、效率等为目标指向,涉及行政体制、经济体制和社会体制的全方位现代化变革,以此实现机构职能的系统性、整体性重构[19-21]。

其次,在改革的逻辑上,相比于前期以方式、流程、技术为重点,问题导向、实用主义的局部渐进改革,新时代机构改革不是单兵突进,而是强调目标导向和问题导向并重,强调机构改革与全面深化改革的战略关联、与其他体制的改革互动配合,是结构和流程的良性互动[22-23]。其本质是在政府、市场、社会三者能力的权衡中动态调整政府职能边界,是回应“政府失灵”“市场失灵”“社会失灵”的总体战略思想[24]。

最后,在改革的路径上,与渐进性、局部化、探索性进路不同,寻求系统性、整体性、协同性改革,通过自上而下“一盘棋”的系统性设计为改革提供愿景、为改革供给动力、为改革聚集资源、为改革有序推进提供路线图和时间表[25]。通过政治权力的集中与治理权力的功能性划分[26],统筹协同党和国家机构职能改革;又强调发挥好中央和地方两个积极性,避免“一刀切”,鼓励地方和基层积极探索。这些研究还进一步拆解改革的系统机制,包括子系统的协同与衔接机制、系统的信息反馈与调平纠偏机制以及系统能动性的激发机制[27]。以最典型的“放管服”改革为例,通过“放、管、服”三位一体形成系统联动,在具体推进过程中强调中央与地方、部门与部门的政策匹配与行动协同,技术创新与制度变革互动驱动,最终形成强大的改革合力[28-30]。

总体而言,现有研究对历次改革都有丰富描述与分析。这些研究在经验层面比较与描述了历次机构改革的任务、基本内容,揭示了机构改革的差异性逻辑和限度,分析了机构改革不同路径和内生困境。与此同时,也发现了新时代机构改革存在的差别,指出其“体系化”特征。但我们还需要更多在运行机制层面的关注,以理解“体系化”机构改革到底如何发生。特别是新时代以来,机构改革面临的挑战以及改革逻辑都发生了变化。因此,本文将梳理机构改革在操作化实践层面的关键事实,结合和比较我们此前针对机构改革的相关研究,以期理解这一“体系化”机构改革的运作机制。

二、职能转变及其困境:作为市场经济配套的机构改革

中国市场化进程,在经济层面推动了计划经济到市场经济的转变,在社会层面则形成了社会差异性,进而塑造了机构改革的具体任务。我们此前的研究认为,改革开放以来机构改革的演进基本与市场化进程吻合,遵循与市场化改革相匹配的适应性调整的逻辑,带有明显的“市场从属性”[7,31]。

一是“适应市场”,建设高效政府。1978年后,国家重心“回到经济建设”,行政管理体制和机构设置要“适应于经济体制改革”,改革重点集中在直接的经济管理领域和经济管理部门。1993年《政府工作报告》指出,行政管理体制和机构改革,是建立社会主义市场经济体制和加快经济发展的重要条件。1998年的国务院机构改革同样强调“逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制”,要“切实把政府职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”[32]。2003年党的十六届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》,将行政管理体制和机构改革定位为“推动我国上层建筑更好地适应市场基础的一项重要的制度建设和创新”。

二是“稳定社会”,建设服务型政府。各类社会问题被当作市场发展的从属性问题,尝试通过机构改革予以回应、吸纳、消弭。2002年,党的十六大将公共服务首次列入政府基本职能。2004年,党的十六届四中全会提出“构建社会主义和谐社会”。在此转向背景下,机构改革不仅针对经济管理机构做减法,也开始针对公共服务和社会管理类机构做加法。2008年国务院机构改革方案专门提出“以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门”。

三是“人民满意”,建设人民满意的服务型政府。2010年国务院《政府工作报告》提出“努力建设人民满意的服务型政府”。2012年党的十八大报告将其进一步细化为“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。“人民满意的服务型政府”的提出延续了机构改革对市场化进程中诸多社会诉求的回应逻辑,增进在于将社会诉求的差异性纳入考量。

从“适应市场”到“稳定社会”再到“人民满意”,这一阶段的机构改革具有明显的“市场从属性”:其一,问题倒逼。阻碍市场经济发展的政府职能问题与社会问题构成阶段性机构改革的对象。其二,局部调适。以问题为核心,推进局部的、渐进式改革,讲究简单实用。这种匹配市场发展需求,在政府系统内部调职能、设机构、动人员的单边机构改革,虽不断取得成效,但因为缺乏与其他各类机构的统筹改革,难以触及深层次体制机制问题,对整体结构的改进并无太多影响,甚至引发一些制度性扭曲。例如,在职能未转的情况下进行机构和人员精简,编制不够情况下又通过借调等方式补充人员,财政不足情况下又借助各种名目的补贴来弥补收入不足;大幅度向市场、社会放权,但未考虑市场、社会能否接得住政府转移出来的职能[18,21,24]。综上,机构改革与职能转变成果难以通过制度化的形式稳定下来,机构重组、人员回流、转移出去的职能再转回来等回潮现象经常发生[6,33-34],反而消耗更多资源。

三、职能转变困境的成因:机构改革目标的三重替代

变革本身具有多重属性并形成三重序列:第一序列变革指向体系(sub-system),涉及多个子系统或结构的调适任务;第二序列变革指向组织(organization),涉及不同类型特别是核心组织的转型任务;第三序列变革指向部门(sector),涉及跨部门变革和部门边界重塑任务[35]。有效的变革要涵盖体系、组织与部门三重序列,某一序列缺失都会影响变革成效,导致顶层设计无法落地或“有改革而无变革”。

正如我们的研究指出,职能转变困境的成因在于一段时间内国家建设之路呈现出某种“替代式改革”特征[36],也即次级变革对上一级变革的替代以及某一变革内部不同任务间的替代:其一,在强调制度不改变的情况下,以体制改革来补充制度的灵活性与稳定性,即第一重替代。其二,基于“改革成本最小化”和“发展为第一要义”的考虑,重点在操作层面上实施行政体制改革,即第二重替代。其三,条块分割、部门林立的“行政体系”使得职能转变和权力重配阻碍重重,行政体制改革的重点转变为机构改革,把矛盾压缩在行政组织这个更易于解决的技术范围,即第三重替代。

首先,由于目标的替代,重要的国家制度建设未能同时进行,单兵突进的机构改革无法指向“结构变革”,而是阶段性工作的“任务完成”,导致机构改革的系统性较弱。由此,缺乏内在结构支持、集中于形式调整的机构改革陷入低效重复之中,不仅没有很好地消弭改革过程中国家治理、市场经济、社会发展三者之间的“结构堕距”,其本身还造成新的问题。机构改革在“精简”上达成的改革成果也往往由于总体功能和结构的不合理而被减弱甚至抵消。

其次,由于强调任务达成,机构改革需要在特定时间内完成,这使机构改革更多偏向于对精简工具的使用,而少有在定性层面对组织职能进行梳理,并对组织间关系进行调适。导致机构改革未能很好地实现政府作为国家治理体系一个环节的职能设定,也未能及时完成职能的转变。

最后,由于众多国家建设目标都在不同程度上被搁置,机构改革的“改革符号”意义凸显并随着政府周期而发生,缺乏总体设计。同时改革存在滞后性,且无法准确呼应政府面临的最重要问题。其结果则是,既耗费了大量资源,也加深了行政体系的“改革疲惫”和内部损耗。

在三重替代之后的机构改革,其不仅承载的是政府改革的意义,亦承载了国家建设的意义;其不仅承担了政府改革的难题,亦承担了国家建设的难题。可以说,国家建设目标的三重替代,在很大程度上影响机构改革路径并形成其职能转变困境。

四、推进国家治理体系现代化:新时代机构改革及其特质

单边推进的机构改革无法摆脱职能转变困境。改革设计者越来越意识到,要摆脱这一困境,机构改革必须依赖于国家建设总体布局上的制度化安排。首先,回到国家建设中,构建现代化国家治理体系,设计和实施针对不同主体、不同领域的系统性、整体性、协同性改革;其次,将政府组织的制度化、精细化和规范化的变革嵌入国家整体制度设计变革中。

(一)国家治理体系现代化的内涵

现代国家是基于特定的制度性安排而形成的,以构建全体人民能够共享并获得发展保障的国家制度体系为基本的组织框架[37]。实现现代化的国家治理,首先受制于它是否建立起现代化的国家治理体系这一前提[25]。

在有关文件中,国家治理体系被表述为“在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”[38]。这一表述包括如下几个重要内容:第一,在党的领导下管理国家,这是基本原则;第二,涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设六大领域,这是覆盖范围;第三,包括各种“机制”“体制”“法律法规安排”“制度”“制度体系”,这是制度形态;第四,它们之间紧密联系、相互协调,涉及执政党与政府、政府与市场、中央与地方、经济与社会、政府与社会等,这是内在联系[39]。

现代国家治理体系是一个有机的制度系统。“现代性”是现代政治意义上的现代性,包括现代国家的出现和个人主义的兴起。基于已有现代国家的经验,现代性既包括宪政主义和法治主义对政治统治权的辖制;也包括以民主化推进国家对社会经济变化、利益需求的有效回应和由此建立起来的国家、市场和社会的有机化关系[40]。要实现国家治理体系的现代化,必须完成三个任务:一是在第一序列变革即政治和法律层面,完善政治协商机制,通过协商民主制度和工作机制来强化公共权力责任;二是在第二序列变革即组织层面,支持和培育社会组织的发展,拓展其进行复杂治理的能力;三是在第三序列变革即行政层面,借助互联网和其他众多新技术,进一步转变职能、调整机构、理顺关系,回应市场化、全球化、信息化塑造的社会差异性和社会多元性。实施上述三类变革的前提在于确定政党领导权[35]。

(二)新时代三轮机构改革的重点内容

随着机构改革的深入推进,政府越来越无法通过自身行动解决所有问题,需要从政府-市场社会这一更宏观的治理框架中考虑政府的职能范围、市场的资源配置作用以及社会治理等问题。新时代机构改革试图从政府体系转向国家治理体系,改革范围扩大到党政军群机构;从分解式改革转向整体性改革,强调经济体制、行政体制和政治体制改革之间的关联性和协同性[18],将政府机构改革与各类机构改革在统一协调衔接中推进[34](见表1)。

(1)2013年机构改革,具有承上启下的作用,其动力依然来自转变政府职能和理顺职责关系。相比以往多轮机构改革,“职能转变”在改革方案标题中出现。

第一,实施行业综合管理的大部门制,涉及交通运输部、国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广播电影电视总局、国家能源局等部门的组建或优化;第二,整合分散在不同部门的同一类专业管理职能,例如组建国家卫生和计划生育委员以及重组国家海洋局;第三,政企分开或剥离部门非核心职能,例如铁道部改革,国家卫计委、国家食药监管总局的部分职能划入其他部门;第四,通过设立委员会、机构划转、匹配执法队伍等方式,为新组建或重组的部门提供职能履行的抓手。例如,设立国家海洋委员会,由国家卫计委管理国家中医药管理局,将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门,国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法等。

(2)2018年机构改革不仅涉及政府部门,还涉及党的部门,且聚焦党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端。相比2013年机构改革,这一轮机构改革范围更大,涉及130余个党政部门,覆盖经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等各个领域。

第一,建立健全党对重要工作的领导体制机制。组建党的决策议事协调机构并在相应国务院职能部门设置办公室,推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公。党中央机构相关职能也进行统筹,例如党对政法工作与社会治安综合治理等工作的统筹协调。第二,实施大部门制或组建专业部门。前者体现在自然资源管理、生态环境保护、农业农村发展、卫生健康管理、应急管理、市场监督管理、金融监管等领域,后者体现在退役军人权益保障与发展、国家医疗保障、国家知识产权保障、司法保障及审计署职责优化等领域。第三,理顺职责关系,转变政府职能。将国家广播电视总局的新闻出版和电影管理职能、银保监会的政策制定及审慎监管职能进行转移,将全国社保基金理事会进行市场化运作。

(3)2023年机构改革在巩固前一阶段机构改革成果的基础上,聚焦国家科技攻关、防控系统性金融风险、数字治理等重大战略领域,进一步对体制机制和机构职责进行调整和完善。相比2018年机构改革,尽管2023年机构改革仅涉及49个部门,但更强调纵深改革,集中体现在理顺关系上,直接表现为新增的改革路径,包括“深化”“调整”“统筹”“完善”“加强”等。

第一,理顺党政关系,组建“党的决策议事协调机构+国务院职能部门”。组建中央科技委员会,并重组科技部;组建中央金融委员会、中央金融工作委员会,并组建国家金融监督管理总局。第二,理顺职责关系,转变政府职能并对应调整机构和编制设置。聚焦国家重大发展战略和机构主责,科技部的非核心职能被划入农业农村部、发改委、生态环境部等七个部门,中央金融管理部门管理的市场经营类机构被剥离。第三,理顺央地关系,加强中央控制,牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。设立中央金融监管部门“在地方”的派出机构、上收地方金融职权,规定均使用行政编制、工作人员纳入国家公务员统一规范管理。第四,理顺体制机制,跨部门进行职能调整或组织间隶属关系改变。包括深化地方金融监管体制改革,完善国有金融资本管理体制、老龄工作体制、知识产权管理体制等。第五,回应社会诉求,进行制度层面创新。例如,成立中央社会工作部,组建国家数据局等。

(三)新时代机构改革的特质与路径

如前所述,新时代机构改革旨在对各个领域进行系统性、整体性和协同性改革;不同阶段、不同领域或同一领域不同阶段的机构改革不是各自为政的“散兵游勇”,而是相互配合、不断增进的系统化治理[41]。可以认为,“体系化”构成新时代机构改革的特质,并影响具体改革路径。体系化改革是使国家治理体系中的不同制度系统之间实现整合的过程,包括静态结构和动态过程两个维度。

从静态结构来看,体系化改革主要指向作为改革对象的不同国家治理主体及其间关系的改革。其一,是国家治理体系的改革,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等多个子系统,而不仅仅是政府的改革;其二,是相关治理主体间的统筹式改革,而不是单个主体“单兵突进”,涉及政党、政府、军队、群团等组织。其中,政党居于核心,以政治权力统筹不同治理主体改革及治理权力在不同治理主体之间的分布;其三,单个系统内的改革也强调统筹,兼顾先后及上下左右。

从动态过程来看,体系化改革主要指向对不同国家治理主体及其间关系的系统性和整体性重构过程:其一,以第一序列变革确定第二序列变革。整体设计先行,通过“总-分-总”确定不同治理主体的改革任务,先设计和实施一个整体,而后确定各个治理主体的改革进程,最终达到国家治理体系的整体性重构;其二,以第二序列变革确定第三序列变革。聚焦理顺关系,以优化职能配置并进行相应机构设置为前提,理顺治理主体内部以及不同治理系统之间的权责关系;其三,不断迭代。对不同治理主体及其间关系的有机整合是一个过程,尤其是新时代机构改革迈入攻坚期,无法毕其功于一役,需要在不同改革轮次、举措之间不断迭代,实现总体向上向好。

从“静态结构-动态过程”出发,既有制度设计暗含了体系化逻辑,并进一步形成了四类改革路径。2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确了优化党和国家机构配置和职能配置的原则:坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责。这一原则实际上反映了体系化改革的两个基本逻辑:一是权责逻辑,强调对某一行业领域的综合管理职能,需要主管部门能够进行横向或纵向统筹。通过某一权责在横向部门间或央地间的一体化安排,部门间合作、竞争、博弈转变为部门内工作安排、分工,重复的机构设置、重叠的职能配置以及纠缠的部门间关系等问题被进一步整合和理顺;中央对地方控制进一步加强,央地间权力折减、信息阻滞、政策执行偏差等问题得到应对。二是专业逻辑,强调对某一事项的专业管理职能及部门的专门化,要求主管部门有很强的专业性。例如,房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记,都与登记相关,需要由一个专业部门来整合分散在不同部门的登记事项。专业化分工逻辑也可能存在同一部门的改革中,例如铁路政企分开导致原铁道部不再保留,其职能被拆分。

改革路径是改革逻辑的外化,可以作为选项被改革者使用,以实现其改革目标;也将作为改革现象被市场和社会观察到,影响其对改革的感知和评价。根据改革的逻辑和改革对象,我们将体系化改革的具体路径划分为四类,包括专业化整合、专业化分工、横向权责统筹和纵向权责统筹(见表2)。

其一,专业化整合,即整合分散在不同条块的同一件事。具体的,先抽离分散在不同条块的同一职责,而后将其整合,或组建新部门,或并入已有部门中。

其二,专业化分工,即拆分某一条块职责为多个一件事,而后将非行政管理职责或非核心职责划出。具体表现为政企分开、部门业务拆分并部分剥离等。

其三,横向权责统筹,即整合分散在不同条块的同一类事项。具体表现为部门间合并形成的大部门制。存在一种特殊情况即国务院机构部门整合后又“加挂牌子”或“保留牌子”,意味着被整合部门与新部门之间整合度较低,可能仍保留原来的部分内设部门。

其四,纵向权责统筹,即进一步强化条块对所管辖的一类事项的权责。向下统筹以强化部门管理,包括设置办公室,划转、新增或代管下属部门,增设分支机构或派出机构并赋予其行政编制;向上统筹以强化职权,包括增设高层次机构、部门属性转变、行政级别提高、保留或设立决策议事协调结构、地方不再加挂牌子等。存在的特殊情况是党委部门采取“加挂牌子”或“保留牌子”,在职能上呈现“主-辅”结构,挂牌机构的职能一般从属于主机构的职能。

在体系化改革过程中,多类改革路径既可能同时实施,也可能先后发生。对于前者,一方面抽离出分散在不同部门的同一件事的权责,并将其整合;另一方面通过权责统筹,为新组建部门提供更多的工作抓手和支撑。对于后者,先统筹后分工,或先分工再统筹。例如,在统筹逻辑下,部门间一体化可能实际上“合”而难“融”[5]。对此,先统筹,将部门间矛盾转化为部门内事项,消解一部分改革的阻碍;再运用专业分工逻辑,进一步厘清部门职责。统筹利用多类改革路径多集中在市场监管、卫生管理、应急管理、科学技术、农业发展、金融监管等重点、难点领域。

五、党领导的组织变革:机构改革替代性的超越

中国改革“已进入深水区,可以说,容易的、皆大欢喜的改革已经完成了,好吃的肉都吃掉了,剩下的都是难啃的硬骨头”[42]。正是在此背景下,新时代机构改革才呈现出“体系化”特点。这种“体系化”改革到底何以实现?已有的研究共识认为“党的领导”是关键,其意味着:一是党是中国现代化国家治理体系的顶层设计者[25];二是党的领导是控制中枢,以实践中的体制、机制来组织和链接各个子系统,形成整体性的综合动力机制[27,29,41];三是党政关系调整是关键变革,聚焦党政职责分工,统筹党政机构设置和职责关系,并通过大部门制、跨部门网络、领导小组等多种政策工具来领导政府机构改革[13,43-46]。

以此为基础,还需进一步从机制层面系统阐释“党的领导”何以推进“体系化”机构改革。在这方面,也已形成了“党建引领”“政党统合”“统合治理”“政党与政府协力合作”等研究命题[47-50]。我们认为,以党委为核心的统合治理影响了机构改革的机制设计,形成“党领导的组织变革”:党组织作为改革主体,以自身的制度设计、组织扩展和能力强化,设计改革方案、重整改革体系、实施改革步骤,由此超越了以往机构改革的替代性。

(一)设计改革方案:以国家制度建设统领体制改革

2013年党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,构成第一序列变革。这一精神的实质就是回到现代国家治理的普遍标准,“在强化现有的国家制度的同时新建一批国家政府制度”[51],并以现代国家的一些基本要素来改革和调整既定的制度安排。

第一,建立党委决策指挥体系,负责改革顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实。2013年成立中央全面深化改革领导小组,并下设经济体制和生态文明体制改革、民主法治领域改革、文化体制改革、社会体制改革、党的建设制度改革、纪律检查体制改革六个专项小组。2018年为加强党中央对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导,强化决策和统筹协调职责,将中央全面深化改革领导小组改为中央全面深化改革委员会。

第二,党委统筹设计制度建设方案。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》是关于改革顶层设计的一个纲领性文件,以“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型”为改革任务,明确了在基本经济制度、社会主义民主政治制度、法治化制度、权力制约监督制度、生态文明制度等重要领域和关键环节上的改革。在此基础上,由中央全面深化改革委员会审议通过具体的体制改革实施方案,涉及经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度等。即便是具有实验性质的试点,也都是在中央层面的主导或批准之下完成[12]。

第三,要求法治化地行使党政权力,党对国家的领导必须通过法律和制度的途径,党的领导要成为制度化和法律化的行为。“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。”[52]。

(二)重整改革体系:以党的改革统筹政府改革

党政关系是中国最基本的政治关系[53]。新时代机构改革统筹谋划和推进政治体制改革与行政体制改革,以党的改革统筹政府改革,以党的改革激发政府和其他组织实施变革的活力,构成第二序列变革。2018年机构改革方案首先规定了深化党中央机构改革的基本思路,明确了以党的改革统筹政府改革的制度设计、组织方式和能力保障。

第一,推进党的改革。“着眼于健全加强党的全面领导的制度,优化党的组织机构,建立健全党对重大工作的领导体制机制,更好发挥党的职能部门作用。”[54]在事关全局的重大复杂事项上设置委员会、领导小组,在一些涉及政治性较强的领域由党的职能部门直接管理负责,在重要性凸显的事项上增设职能部门[55]。

第二,理顺党政关系,以党的改革撬动政府改革。“推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公,优化部门职责,提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。”[54]一是党政部门合并设立。包括组建国家监察委员会,组建新的中央党校(国家行政学院),组建中央党史和文献研究院。二是党政部门合署办公,党实施统一管理。包括中组部统一管理公务员工作,中央宣传部统一管理新闻出版及电影工作,中央统战部统一管理国家民族事务、宗教工作、侨务工作。

在党政合并设立或合署办公之外,党还通过职能划转、增设部门、归口统一领导、在相应政府部门设置决策议事协调机构办公室等方式统筹政府改革。一是职能直接划转。将国家计算机网络与信息安全管理中心由工业和信息化部管理,调整为由中央网络安全和信息化委员会办公室管理。二是增设党中央决策议事协调机构、职能部门和办事机构。组建中央科技委员会,统一领导重新组建的科技部;组建中央社会工作部,统一领导国家信访局,并入民政部指导城乡社区治理体系和治理能力建设、拟定社会工作政策等职责,全国性行业协会商会的党建职责,以及全国志愿服务工作的统筹规划、协调指导、督促检查等职责;设立中央金融委员会办公室、中央港澳工作办公室,分别并入国务院稳定发展委员会办公室、国务院港澳事务办公室职责。三是将委员会办公室设在相应政府部门,包括中央全面依法治国委员会办公室设在司法部,中央审计委员会办公室设在审计署,由科技部承担中央科技委员会办事机构职责。

第三,压实基层党组织和党员骨干改革责任,“确保党的领导全覆盖,确保党的领导更加坚强有力”[54]。党的十八届三中全会专门形成重要改革举措实施规划(2014-2020年),对改革实施工作做出整体安排,突出了每项改革举措的改革路径、成果形式、时间进度,作为指导今后一个时期改革的总施工图和总台账。每项改革落实都要明确时间表、路线图和可检验的成果形式,跑表计时、倒排工期。在中央统一部署下,各级地方党委承担本地区全面深化改革的主体责任,领导地方机构改革工作,统筹研究机构改革方案制定和组织实施。党委书记是第一责任人,既要挂帅,又要出征,亲力亲为抓改革[56]。同时,建立容错纠错机制,宽容在改革创新、先行先试中出现的失误。

(三)实施改革步骤:以机构改革撬动行政体制改革

行政体制改革涉及转变政府职能、调整管理机构、理顺部门权责关系等,其具体方案往往由行政组织通过“自我革命”来完成。伴随改革进入深水区,改革的“自我革命”属性愈发凸显,改革难度也越大。基于此,为避免行政体制改革更为“伤筋动骨”的内容被搁置,顶层先设计一个整体改革方案,而后分阶段、分领域、分层级地分配改革任务,先易后难,由浅入深,不断迭代,最终实现改革目标。其中,机构改革是撬动利益格局、启动行政体制改革的关键突破口,构成第三序列变革。

第一,将改革总设计拆分,三轮改革各有侧重,不断迭代。党的十八大启动全面深化改革。“全面深化改革从夯基垒台、立柱架梁,到全面推进、积厚成势,再到系统集成、协同高效,一路蹄疾步稳、勇毅笃行,在新起点上实现了新突破。”[57]应该说,全面深化改革影响了新时代机构改革的总体设计。

2013年机构改革侧重“立靶子”“调结构”,具有“夯基垒台、立柱架梁”的意义。2013年机构改革幅度并不大,仅涉及了政府行政的六类领域及相关的26个部门,但改革对象多是既得利益阻碍非常大的“硬骨头”,包括铁路领域、能源领域、食药安全监管领域、卫生领域等,这些领域的改革也构成2018年机构改革的重点。在确定改革对象后,对于如何破除利益固化藩篱也进行整体设计。“要处理好难易关系,有的时候要从易处着手,有的时候要下决心先啃硬骨头,根据改革任务的特点和实际情况灵活把握。”[58]2013年机构改革主要借助大部门制推进职能整合和部门合并,通过优化政府组织结构推动职能转变。

2018年机构改革侧重“转职能”“全覆盖”,体现出“全面推进、积厚成势”的特点。党的十九大时全面深化改革主要领域的主体框架已基本确定。面对新时代新任务提出的新要求,2018年机构改革不仅涉及政府部门还涉及党的部门。相比于2013年机构改革通过部门合并整合针对同一类事项的综合管理职能,这一轮机构改革侧重先整合分散在不同部门的专业管理职能,再根据需要进行跨部门合并。专业化整合的改革举措最多,其次才是横向部门间统筹。2018年机构改革覆盖经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护各个领域,牵涉党政各类部门达130余个。

2023年机构改革侧重“理关系”“出重拳”,谋求“系统集成、协同高效”。党的二十大对深化机构改革做出重要部署,要求在巩固党和国家机构改革成果的基础上,进一步对体制机制和机构职责进行调整和完善。在前两轮特别是上一轮机构改革完成职能转型、结构调整改革任务后,这一轮机构改革重点是如何通过理顺关系使转变的职能运转起来。党对政府的统筹、中央对地方的统筹是改革重点,以期以党组织扩展、统一领导调动政府职能运转,以中央组织、人员下沉带动地方职能运转。专业化整合和分工也进一步理顺了政府与社会、政府与市场的关系。在改革铺开基础上,2023年机构改革进一步聚焦国家科技攻关、系统性金融风险防控等重大领域并推进纵深改革。

第二,对重点领域实施有设计的改革,包括市场监管、科技、金融等。在市场监管领域推进“大监管”体制,解决既有重复监管又有监管“盲点”的问题。2013年首先组建国家食品药品监督管理总局,2018年被并入新组建的国家市场监督管理总局,还包括工商行政管理、质量监督检验检疫部门,以及分散在发改委、商务部等部门的相关反垄断执法职责。在科技领域,2018年基于大部门制的改革思路重新组建了科学技术部,2023年又根据专业化分工的思路重新组建,将非核心职能剥离出去,由组建的中央科技委员会统一领导。在金融风险防控领域,2023年实施了系统性改革,在党的领域组建中央金融委员会和中央金融工作委员会,在中央政府层面组建国家金融监督管理总局,在地方层面建立了以派出机构为主的金融服务和金融监管体制。

第三,统筹各类机构编制资源的配置和使用,向重点领域和重要工作倾斜,保障相应职能履行。通过机构改革,将编制从行政资源割据状态中解放出来,控制总量,盘活存量[34]。但同时,精简编制不要求上下同构,而是进行差别化设计。一方面,精简中央和国家机关人员编制;另一方面,中央垂管派出机构、驻外机构不纳入统一精简范围,县、乡两级不作精简要求。对地方改革减码,提倡简约治理,不要求上下对口、左右对齐,确保基层有限的编制能够用在重要领域。

六、作为系统的现代化政府:机构改革的未来征程

适应社会主义市场经济体制的历次机构改革囿于替代逻辑而存在限度,只能阶段性地完成任务并陷入低效重复之中,无法进行重要的国家制度建设,无法指向“结构变革”。新时代机构改革试图超越以往机构改革的限度,而其核心在于党的领导本身作为一种改革机制,将政府组织的制度化、精细化和规范化变革嵌入合法的制度框架和深层次组织变革中,体现为:其一,是党和国家机构的改革,而不仅仅是政府的改革;其二,是相关治理主体间的统筹式改革,而不是单个主体“单兵突进”;其三,是职能配置、机构设置与理顺关系的统一,而不是在精简机构人员上做文章。

对新时代机构改革的研究表明,制度变迁的关键机制往往并非外部制度脱钩者围绕相对价格变化或收益偏好变化的自我强化,也非完全是自上而下权力推动的更高规则前置变革[59-60],而是由党的领导所主导的政策与组织过程,政党领导权是改革总目标的轴心,党的治理体系现代化引领国家治理体系现代化[18,61]。“深化党和国家机构改革是要动奶酪的、是要触动利益的,也是真刀真枪的,是需要拿出自我革新的勇气和胸怀的。”[62]体系化改革成为这个过程的关键工具与结果表达。但要实现作为系统的现代化政府,未来机构改革至少要解决以下三个问题:

其一,处于现代国家治理体系中,现代化政府的职能边界和权责体系是在与市场、社会互动中动态形成并调适的,以实现理性政府、成熟市场与活力社会之间进行合理分工和有效协作。然而,当前市场运行存在市场失灵和市场发育不全两类问题;社会行动能力不足,也尚未发育到组织完全承接政府转移职能的程度[18,50]。新时代以来的机构改革动力首先来源于党的统筹和设计。但在一个具有多样性、异质性和复杂性的时代,越发要求治理的精细化、动态性和弹性,以及治理体制的开放性,越发需要具体情境中的治理主体与社会市场行动者深刻地互动。由此,机构改革的未来征程是在深化“放管服”改革之外,进一步培育市场与社会,形成政府、市场与社会之间良性的、制度化的互动。

其二,处于多层级政府体系中,现代化政府要求政府纵向间职能划分明晰。目前,横向职责调整已基本明确,但中央与地方间的职能调整仍在进行中[63]。新时代机构改革尝试打破央地同构,鼓励地方简约治理,允许上下不对口、左右不对齐。然而,地方改革的成果又必须通过外部认定或至少不被质疑,才能够成为个人“所得”(pay-off)。相反,如果改革所导致的结果,并不被认可,则改革反而成为地方“负资产”(negative assets)。“上改下不改是等死,下改上不改是找死”是多个地方改革试点失败后的集体反思[64-66]。因此,在明确构建简约高效的基层管理体制共识上,机构改革的未来征程是首先进一步厘清中央和地方的事权和纵向职责划分,确定不同地区因地制宜探索的边界和空间,而后在操作层面进行精细化设计以避免地方改革不被体制内认可或不匹配等深层次障碍。

其三,作为由结构关系、资源配置、运行机制和管理方式构成的政府体系,现代政治的核心要义之一就是要实现政府体系的理性化。然而,在压缩时空的中国改革与发展过程中传统、现代、后现代和西方、东方以及世界、本土的现象同时并存,当前很多政府的组织和运行方式违背了现代理性政府体系的一些基本规律,诱发更多制度性扭曲、象征性执行、反复讨价还价等问题。比如,2013年中央部委推进的大部制改革中,一些部门合并效果良好,但一些机构在合并后过去的部门界限并未打破,出现“貌合神离”甚至“内讧”问题[67]。对照2023年机构改革方案提出的“中央和国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精简”,就必须要进一步考虑部门职能、内设机构等差异性。因此,机构改革的未来征程是在中央顶层设计基础上,进一步形成理性程度更高、更具操作性的配套改革方案和举措。

这是一个让人期待的进一步理顺关系和组织深层系统化过程!

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文章来源:本文转自 《公共管理与政策评论》2023年第6期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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