薛志远:网约车数量管制问题研究

选择字号:   本文共阅读 66 次 更新时间:2017-08-12 10:13:19

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薛志远  

   摘要:  自《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》于2016年7月颁布实施后,北上广深等地的实施细则征求意见稿也陆续出台。其中,应否对网约车进行数量管制成为争议焦点之一。评析数量管制的相关规定,反思传统出租车业实行数量管制后的实践效果,探究网约车数量管制的央地样态,有利于该问题的系统研究。而逐步取消数量管制,循序渐进改革,规制政府权力,适时启动立法后评估,转变治理理念,赋权企业与市场则将助益于网约车这一“互联网+出行”新业态的良性发展。

   关键词:  网约车新规;数量管制;政府规制;问题研究

  

   《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称“网约车新规”)的出台,标志着官方对网约车合法化问题进行了确认。该文件自2016年11月1日起便正式实施,而效果的好坏,与地方政府层面配套的实施细则质量的高低密切相关。考虑到不同城市在规模、拥堵程度、公共交通发展水平等方面存在较大不同,网约车的发展若想获得最佳的环境条件,离不开各地政府及其交通管理部门因地制宜,因城施策。然而北上广深等地的网约车新规实施细则征求意见稿中以限制本地户籍、限制车辆牌照注册地及轴距排量等方式变相对网约车实行数量管制的规定,一定程度上违背了以网约车为代表的共享经济新业态的发展趋势。对于上述规制措施的合法性与合理性等问题,规制机构着实应该三思而后行。

  

一、数量管制相关规定及评析

  

   (一)数量管制的概念界定

   数量管制这一政府规制手段,并非是网约车出现后才有,也不单纯地应用于出租车领域。总体上来看,数量管制是指政府对不符合其意愿的行为的数量进行限制,进而达到只有少量存在或完全禁止的目的。在传统的出租车领域,数量管制亦是政府及其交管部门所热衷于采用的一种监管方式。一般认为,出租车数量管制是指相关规制机构依据城市公共交通发展情况以及消费者的出行需求,通过特许经营等方式对出租车数量及司机的驾驶执照数量进行控制。[[1]]从上述定义中不难总结,在出租车领域中,数量管制是一种以控制市场上投放的出租车(无论是巡游车还是网约车)数量规模为表现形式的政府规制模式,其目的在于避免出现因提供承运服务的小汽车数量过多导致的资源浪费、交通拥堵、环境污染及竞争过剩等问题的出现或加剧。当然上述目的预设究竟能否真实成立,则是另外一个问题。

   (二)法律规范概览及评析

   在出租车业实行数量管制这一监管手段,是否有足够的法律依据,是一个有争议的话题。1998年实施的《城市出租汽车管理办法》第4条规定,城市建设行政主管部门会同有关部门编制出租车发展规划及计划,纳入城市总体规划,报当地政府批准后实施。该规定被认为确立了出租车业政府管制的原则与方式,同时也为出租车业实行数量管制奠定了基础。但其已于2016年3月16日失效。据2004年7月实施的《行政许可法》第12条第2项规定:可依法设定行政许可的范围,具体包括有限自然资源开发利用、公共资源配置、直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需赋予特定权利的事项。实践中多用此项规定作为出租车数量管制的上位法依据。但实际上,通过对此项规定的分析并不能得出应对出租车进行数量管制的结论。[[2]]而与《行政许可法》同时期配套实施的《国务院对确需保留的行政许可项目设定行政许可的决定》 (第412号令)第112项则明确规定了,县级以上政府的出租车行政主管部门负责对出租车经营资格证、车辆运营证、驾驶员客运资格证的核发进行行政审批。该规定尽管将出租车特许经营保留为行政审批事项,却并未明确规制机构对出租车业进行行政许可属于标准管制还是数量管制,又或者二者兼而有之。此外由于这个文件设定的属于临时性行政许可,故而亦有学者质疑其的实效性。[[3]]具体到地方政府层面,以北京为例,其于2002年实施的《北京市出租汽车管理条例》第5条规定,市交通行政主管部门应依据城市总体规划之要求,编制北京市出租车发展规划及年度发展计划,报市政府批准后实施。该规定并未明示出租车数量管制的具体标准,但实际上自1994年起北京市即对出租车实行了“总量控制”政策。

   上述法律规范主要是与传统出租车实行数量管制相关的,而与网约车直接相关的文件,则为网约车新规。纵观网约车新规的整体立法思路,其更多的是在中央层面上明确网约车发展的大方向,具体到各个城市网约车的数量规模如何管控等问题,则并未给予明确之规定。在各地网约车新规实施细则征求意见稿中,北京、天津、上海均规定须本市户籍本市车牌,广州限车籍不限户籍,深圳本市车牌至少本地居住证。其他地区的征求意见稿也大多对网约车的车牌与型号、驾驶员的户籍等进行了限制,区别只在于限制的程度,而这些限制性措施将不可避免地导致网约车的数量与规模被严格限定。地方实施细则是否违反了上位法,其是否科学合理等问题,引发了广泛争论。

  

二、对传统出租车业数量管制的反思

  

   如前所述,尽管立法上,特别是较高位阶的《行政许可法》、《国务院对确需保留的行政许可项目设定行政许可的决定》中并未直接明确规定对出租车业可以采用数量管制的政府规制方式,但实践中各地基本上都通过制定地方性法规、地方政府规章或其他规范性文件等的方式,使数量管制成为政府规制出租车市场的关键举措之一。数量管制糟糕的实施效果也随着这一管制方式在各地的多年实践而显现出来。

   专家学者通过对传统出租车领域中适用数量管制后的实践效果进行分析,形成了一些研究成果。总结已有研究成果,大致有三种观点。第一种,可称之为“肯定说”,其认为市场机制无法解决自由竞争带来的诸如营运车辆过多,则交通拥堵,加剧污染,车辆太少,则难以满足民众出行需求等问题。只有综合运用出租车数量管制等调控手段,才能够确保出租车的供给水准,“以车辆管制模式为主体制度,以有偿竞争方式发放附有期限的许可,对个体化与公司化经营持开放态度。”[[4]]

   第二种是“折中说”,其不同意完全地放弃数量管制这一政府规制方式,但也不主张将数量管制奉为“管制神器”,而是认为应该放松数量管制。有学者建议应以有效载客率与乘客候车时间等为主要的参考指标,同时参考城市就业人口的增长率,放松管制,建构科学的评估机制。[[5]]此外,还有的从黑车治理的角度主张政府应适当放松对出租车的数量管制和价格管制,取消歧视性进入壁垒,将部分黑车纳入正规管理渠道。[[6]]

   第三种是“否定说”,其认为规制机构应取消数量管制。如有学者通过构建供求模型来分析不同的管制模式是如何对出租车领域内各相关主体间的利益分配产生影响的,并结合效率与公正性的综合考量,提出将出租车的现有管制模式调整为单一的价格管制模式,即“价格管制、无数量管制及无准入管制”。[[7]]对于这一观点中所主张的“无数量管制”,笔者是赞同的。同时应注意取消数量管制应循序渐进,而非突然全部放开数量管制。以防止市场供应量突增,所导致的对当下脆弱的管理体制造成的严重冲击。[[8]]而对于将管制模式调整为“单一的价格管制模式”,笔者则持异议。一方面,价格的动态波动,本就是由出行市场的供求规律所决定的,而非人为设定定价机制所能代替的。人为地设定,则无益于缓解乃至解决高峰期及偏远地区打车难的问题。另一方面,为进一步优化市场动态定价机制,建议实行“最高费率制”,以防止过分不合理的临时加价所导致的对消费者合法权益的不当侵害,以及对正常市场运行秩序的扰乱。

   综上所述,“肯定说”与“折中说”对于数量管制这一规制手段的坚持,从根本上而言背离了市场供求规律的基本要求。尽管放松管制比起僵化的严格管制而言,进步意义明显。但从实质上而言,其只是由僵化严格的数量管制到彻底取消数量管制的一个过渡阶段。笔者之所以坚持“否定说”,认为本质上应取消数量管制这样一种规制方式,首先的一点即在于该规制模式本身的科学性是存疑的,其更多的是一种经验式的制度设想。由于出租车市场供求结构较为特殊,在同一城市的同一地段,一些时段可能供不应求,另一些时段则供过于求,对城市出租车实施总量控制,长期将其限定为一个固定数量,将无法满足市场需求。在出租车领域实行数量管制的原初动力主要在于便于规制机构管理,以及最大限度地减少出租车无序野蛮生长可能导致的诸如造成或加剧交通拥堵,污染环境,供过于求浪费资源等“负外部性”。然而实践中数量管制的适用,不仅未起到预期的效果,反而适得其反引发了多项严重的问题。

   首先是出租车公司与司机的利益冲突。出租车公司作为数量管制的既得利益者,手中握有出租车牌照。其通过收取高额的“份子钱”压榨司机,而司机为了反抗这种利润分配上的不公平性,采用集体罢工等方式来表达不满,寻求对话的可能性,但效果却不甚理想;其次是司机与乘客之间的矛盾冲突。一方面,一些司机为了尽量多地赚取乘车费,以保证在向出租车公司缴纳完“份子钱”后,有所盈余,故而采取了欺骗误导消费者,绕道宰客等方式,使得利益受损的乘客多有不满与抱怨。另一方面,严格的数量管制,导致出租车市场供小于求,随着经济社会的不断发展,人们对出行需求及品质的要求逐渐提高,出行难、打车难、打车贵等问题愈演愈烈,出租车业所能提供的运力供给与消费者不断增长的出行需求的矛盾越来越大。再次是规制机构与黑车司机的矛盾。如前所述,广大民众巨大的出行需求诱发了黑车市场的产生与不断壮大,规制机构为了惩处违法提供出行服务的非法营运行为,投入了较大的执法成本,却收效甚微。一方是渴望得到出行服务的消费者,另一方是严格打击非法营运的执法者,执法者的执法经费取之于民,而严格执法的结果,却将导致出行市场供不应求的矛盾继续扩大,进而实质上损害了消费者的出行利益。


三、网约车数量管制的央地样态研究

  

   (一)中央顶层设计:放松管制,赋权地方

在2015年10月10日发布的网约车新规暂行办法(征求意见稿)第13条第2款中曾规定:“城市人民政府对网络预约出租汽车配置数量有规定和要求的,道路运输管理机构依据其规定和要求,对车辆发放《道路运输证》。”后据《深化出租汽车行业改革两个文件征求意见总体情况分析报告》(以下简称《分析报告》)的结果显示,对于“出租汽车新老业态是否应当实行数量调控”这一问题共收集到362条意见,占5929条有具体修改内容的意见建议的6.1%。[[9]]通过对上述意见进行分析可知,支持对网约车实行数量管制的理由基本与上文中所分析过的支持数量管制在传统出租车领域中适用相符。这些理由除了拿国外失败的改革案例主张引以为戒外,多数理由都旨在避免出租车数量过多无序发展导致的负外部性。由于网约车所具有的不同于传统巡游出租车的“共享经济”特征,其借助于移动互联网技术整合线下的闲置车辆资源,通过约车App线上预约出车,相比传统巡游出租车的载客方式而言,能够较大限度地减少司乘双方因信息不对称等带来的诸入占用道路资源、造成交通拥堵等弊端。此外,那种认为一项制度在国外失败了我国就绝对不能推行,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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