詹姆斯·多宾斯:反思美国21世纪的国家战略

选择字号:   本文共阅读 853 次 更新时间:2015-11-02 19:14

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詹姆斯·多宾斯  


翻译:清华大学公共管理兼职研究员、新华社副译审 尹宏毅


【本刊讯】美国《国家利益》智库网站7月24日刊登兰德公司高级研究员詹姆斯·多宾斯撰写的一篇文章,题为《反思美国21世纪的国家战略》,全文如下:


外交政策与国家安全看来很可能会在2016年的总统竞选中发挥显著作用。两党候选人大概都会设法使自己的对策不同于现任行政当局。最近发生的事件,尤其是俄罗斯侵略乌克兰、伊斯兰国组织的崛起,以及整个中东、南亚和非洲的许多地方的另外一些暴力极端主义组织的持续扩散,使人们担心,美国的当前对策仍然捉襟见肘。网络安全、气候变化,以及中国的日益强大,也日益成为各国的当务之急。虽然一些人批评奥巴马行政当局领导软弱无力,优柔寡断,但来自政治频谱两边的重要人物都要求采取更大的克制态度,降低财力的投入,以及起码减少在解决其中一些问题方面的参与。

当国家面临单一的主要威胁时,确定国家战略比较容易。冷战期间,有可能把几乎任何工作与同苏联的一场真正的生存竞争联系起来。由于华沙条约组织的崩溃和苏联的消失,西方价值观与制度向这一空间之中的扩展成为美国政策的最初焦点。911事件后,全球反恐战争成为美国与合作伙伴保持接触以及打击世界各个角落中的对手的组织原则。这种过分的简单化做法导致美国沿着一些代价高昂的和不必要的道路走下去。但是,这种很容易领会的理由仍然在动员国内和国际力量支持采取强有力的行动和做出代价高昂的承诺方面取得成功。

今天,美国没有面临任何生存威胁,而是面临着异常广泛和多样的一系列挑战。俄罗斯作为侵略者再度出现。中国在国内执行更为强硬的路线,在国外也更为强大。基地组织滋生了一个个分支与模仿者,它们甚至比基地组织自身更为强大和激进。全球变暖向前推进,与气候有关的灾害预测变得更加预兆不祥,更为迫在眉睫,也更加可信。网络空间作为有序和无序的力量之间的新战场而出现。国际旅行的发展使埃博拉病毒等新传染病的出现变得更加危险。最近几年提醒人们注意,稳定并非国际环境的自然状态,和平并非具有自我延续性,一个个地区全都可能会突然陷入无政府状态。

世界与几年前相比更加危险。中东的日益混乱助长了范围更加广泛的和更加夸张的不安情绪。许多人感到,科技变革的速度正在加快,国际秩序正在分崩离析,权力正在从国家政府转移到个人和非国家行为者手中,美国的领导能力也不断衰弱。这些灾难和衰落的预测言过其实。诚然,电脑和互联网正在推动迅速的变革,但其速度与采用电能、无线电、电话、内燃机、飞机和原子弹之后相比,并非更为迅速,也并非带来更大的变革。虽然中东陷入动乱,但即使考虑到该地区的混乱,国家之间和国家内部的冲突也继续减轻,这些混乱所造成的伤亡和破坏也是如此。各国正在受到中东地区的恐怖分子和叛乱组织的挑战。就像它们曾经在东南亚、拉美和巴尔干地区受到挑战一样。但是,各国政府今天在这些一度陷于混乱的其他地区的能力实际上已经更强了,它们在欧洲、东亚和北美的能力也仍然很强。虽然中国经济相对于美国已经增长,但美国多年来经济增长速度一直超过欧洲大多数国家、俄罗斯和东亚的许多国家。俄罗斯虽然行为不轨,但却绝非达到前苏联的规模。

尽管如此,美国仍然面临着全球相互依存度的增强及其所带来的脆弱性造成的一些棘手的选择。国际贸易、金融、旅行和通信的持续发展使个人的视野扩大、机会增加,促进了经济增长,使世界各国的亿万人民寿命延长。然而,随着我们与外部世界进一步连通,我们更多地受到国外所发生的事情影响。例如,气候变化是全球经济增长的直接结果。恐怖分子和犯罪分子可能会与每天跨越国界的千百万游客和商务人士混在一起。通信革命使暴力极端分子能够更容易地传播其意识形态,招募追随者,并从遥远的地方策划袭击。随着物理基础设施更加依赖数字控制,进行灾难性干涉活动的可能性增大。

替代模式

学术文献提供了有关制定国家战略的几个相互竞争的模板。

"现实主义"视角强调国家的中立性,尤其是大国、它们之间围绕着影响力与国力的不可避免的竞争,以及安全和经济目标作为这场竞争焦点的首要地位。这一学派倾向于不把国家利益设想为给定的一国人民实际上可能对什么感兴趣,而是设想为所有国家都倾向于努力实现的目标。

"新保守主义"学派同意现实主义者对硬实力的注重,但也倾向于利用是硬实力实现比较软的,就是比较基于价值观的目标,尤其是提倡民主。

一个与之对立的学派主张,美国应当采纳"离岸平衡者"的角色,利用自己的政治和经济影响力,以及自己的海上军事实力来维持地区平衡,而又不过多地投入美国的资源。这是现实主义的一个"不实际派遣任何部队的"变体。

以伍德罗·威尔逊命名的威尔逊传统赞同新保守主义的民主化的福音派目标,但却认为,这较多地产生于好榜样和积极的仿效,而不是采取高压手段。这一学派与其他学派相比还更加重视多边主义、国际法,因而还有地区和全球机构。

最近几届行政当局的国家安全战略包含所有这些学派的痕迹。冷战刚刚结束以后,人们曾经普遍期望,世界其他国家会自然而然地倾向于采纳仅存的社会模式,即西方自由民主主义模式。因此,克林顿第一任期的国家战略所确定的核心目标是通过以身作则的力量和采用积极的激励措施扩展这一民主共同体。因此,克林顿行政当局倡导扩大欧盟和北约组织两者。这个十年晚些时候,这一威尔逊主义憧憬呈现出比较强有力的弦外之音,因为克林顿行政当局试图保护濒危国家的人民,促进巴尔干地区的民主,尽管仍然是在一个多边框架内这样做。

小布什虽然按照现实主义政纲(无国家建设)进行竞选,但为了应对911袭击却朝着比较带有新保守主义色彩的方向发展。

奥巴马实施了在国外紧缩的和在国内进行国家建设的政策,即离岸平衡的初步形式。

现实主义模式十分适合于东亚地区。该地区由倾向于现实主义的、不讲究价值观的对外政策的政权所统治的强大国家组成。此外,该地区也没有发生严重的叛乱或恐怖主义运动。

今天欧洲的国际政局则更加注重价值观。其问题不仅来源于同等地位国家之间的竞争,而且同样来自其周边地区弱小国家。在这里,选择大体上存在于现实主义和威尔逊主义以及新保守主义对策之间。前者倾向于允许这些弱小的周边国家自行其是,因而实际上允许其被拉入俄罗斯轨道,而后者则试图使这些周边国家加入西方的经济与安全范畴。

二战结束后时代中的很长时间,中东地区都提供了典型的机会,以便于美国实施离岸平衡。几十年中,伊拉克和伊朗实际上彼此遏制,而其对美国插手的需要则是微乎其微的。其结果是,美国得以维护阿拉伯人与以色列人之间,以及阿拉伯国家之间可以接受的平衡,而仅仅定期地,通常是最低限度地和短期地动用美国军事力量。萨达姆·侯赛因1991年入侵科威特使美国更深地卷入该地区事务。2003年美国入侵伊拉克破坏了两伊之间的平衡。目前看来没有任何地区平衡可以维持。

除了这些理论架构,还有三项广泛的战略趋势在美国政体内部竞争,以获得支持。

在二战以来时期的大部分时间里,一直占有主导地位但却从未无可争议的观点倾向于资源充足的国际主义,即美国在维持和拓展一项规则方面的领导作用。这项规则建立在促进自由贸易与和平解决争端,加上投入外交、经济和军事资源来开发和协助实施此类准则的国际秩序基础上。

一个比较带有鹰派色彩的阵营较为轻视多边主义,倾向于更加愿意采用经济和军事高压手段来支持维护美国的安全利益。

第三个群体认为,美国在国外战线拉得太长。他们认为,美国不需要为应对全球秩序所面临的每项挑战承担主要责任,并且希望降低美国在海外承诺的总水平。在政治右翼,这一群体包括主张小政府的保守派和自由派。在左翼,其支持者包括主张"在国内进行国家建设"的人们,他们普遍反对动用武力,抵制进一步的全球化。

奥巴马行政当局实行了一项紧缩和重新定向的国家战略:在欧洲、中东和南亚地区进行紧缩,把注意力和资源的使用方向调整到东亚地区。这项战略积极应对公众的情绪。总统按照这项战略做出的大多数个人决策都获得广泛的支持,包括美军从伊拉克撤退、为从阿富汗撤军而采取行动、在利比亚发挥幕后领导作用,以及不对叙利亚进行军事干预。但是,尽管每项单个决策可能都很受欢迎,总体结果却并非如此。美国人民可能乐于承担国外的较小代价与风险,但他们对由此造成的影响力下降和构成威胁的秩序紊乱的加重感到不满。

奥巴马的政策,实际上是奥巴马的当选本身,是由于十多年以来的人们对平叛、国家建设和倡导民主工作的失望。如果人们也许会讽刺小布什第一任期的外交政策,认为这项政策是在欠缺反思情况下采取的行动,那么人们也可以将其与奥巴马的做法进行对比,认为后者则是欠缺行动的反思。这两项指责都并非完全公正,但小布什最大的失败肯定是投入资源的问题(入侵伊拉克),而奥巴马的失败则是遗漏的问题(从伊拉克撤军、没有稳定利比亚局势,以及在叙利亚问题上无所作为,直到它被好战极端分子所攻占)。

评估和接受风险

摆在下一届行政当局面前的许多选择都将会归结为开支和风险之间的博弈。美国能够在防务方面花更多的钱,否则就会冒在欧洲、东亚和中东地区遭受战略挫折的风险。它能够在减少二氧化碳排放量方面花更多的钱,否则就会冒遭遇气候变化造成的许多不良后果的风险。只要风险不是对生存的破坏,恢复就仍是可能的,尽管也许会付出大得多的代价。美国没有为二战、朝鲜战争、萨达姆·侯赛因1991年侵略科威特和911事件做好准备,但却从每次灾难中恢复过来。美国相对于世界其他国家的规模与国力为其提供了独特的恢复能力。在这种情况下,战略决策可以归结为现在就增加开支还是以后可能必须大量增加开支之间的选择问题。

因此,合理的做法是不仅考察可取的目标,而且还有最低限度的可接受结果。在欧洲,美国虽然可能希望看到统一的乌克兰向北约组织和欧盟靠拢,但却可能能够接受乌克兰分裂,较大部分领土与欧洲相联系,但却放弃加入北约组织。在中东地区,美国虽然希望看到叙利亚在一个温和派亲西方政府领导下实现和平,但是目前大概可能会容忍叙利亚在实际上能够实行控制的几乎任何政府领导下实现和平。在东亚地区,美国在帮助确保自己的缔约盟国能够应对实际的入侵与占领方面并不面临什么困难。与中国的摩擦来源在许多情况下往往是美国在其中没有任何固有的利益的问题上。只要没有一定的严重误判,无论对美国还是其盟国来说,风险都不关系到生死存亡。一些非缔约合作伙伴或者潜在的合作伙伴处境可能比较虚弱。因此在划定红线,谋求遏制中国的时候,有一些合理的代价/风险等式需要加以评估。

这并不是表明要匆忙获得最低的可接受结果,而是要注意到,需要取得与获得要比可以接受的最低限度更好的结果相关的成本效益比率,使之成为决策过程的一部分。宣示性政策自然会确定想要实现的结果;实际的战略需要为未能实现所宣布的目标的可以忍受的结果留有余地。如果所投入的资源不足以实现甚至是最低限度的可接受目标,战略失败就会接踵而至。

价值观和利益

下一届行政当局像前任一样,将希望把国家战略不仅建立在美国的利益,而且建立在美国的价值观基础上。毕竟,对领导能力的终极考验是追随者。华盛顿需要阐明公众将会支持、合作伙伴将会参与、对手也会尊重的政策。

在某种抽象的方面,这是很容易实现的。美国珍视民主和自由市场,希望维护和平、进行国际协作,并发展贸易。与老牌民主国家合作和与自由市场经济体开展贸易要比与专制主义政府和封闭的经济体这样做容易。因此,我们的价值观和利益是一致的。

在零星项目的层面,提倡价值观可能比较复杂。非民主政权抵制和不满于我们按照自己的形象对其进行改造的努力,因此有时会暂停在从其他方面讲的共同利益问题上的合作。虽然自由、民主和人权可能是普遍适用的,但是,尽管我们希望不是如此,它们却并非具有普遍的吸引力,尤其是在保守的社会之中,因为在那里,男女不平等和专制主义统治得到宗教权威的认可甚至执行。最后,正如"阿拉伯之春"的余波已经证明,有要比合作性的专制主义政府更糟糕的事情,包括不合作的,甚至更加专制的政府,比如在今天的埃及,或者无政府状态与流血,比如在今天的也门、利比亚和叙利亚。

因此在实践中,促进民主和人权和推进国外的安全与经济利益之间有时存在紧张关系。这要求对输出价值观的局部的接受程度、过度施压所带来的其他问题方面的代价,以及如果变革到来,其朝着正确方向发展的可能性等等进行逐个案例的评估。

甚至早在冷战之初,遏制政策之父乔治·凯南就告诫人们不要通过单一的棱镜看待世界。他对自己所认为的杜鲁门总统1947年轻率承诺支持任何受到共产主义威胁的国家的做法做出回应。凯南"感到震惊的是,美国人一致对在具体问题上做出具体决策感到厌恶,他们有一种持续的冲动,就是寻求普遍的方式或者理论来包裹特定的行动并且证明其正当性"。在凯南看来,遏制政策是针对十分具体的问题采取的十分具体的对策,而不是有关美国保持全球接触的一项组织原则。"无论这一趋势的起源如何,它都是很不幸的。它混淆了公众对国际问题的认识,而不是对其加以澄清。它束缚和歪曲了决策进程。使决策依据仅仅具有部分相关性或者根本毫无关系的标准做出。它往往在判断上排除了仔细的区分和措辞的谨慎,而这些是一个大国成功地办理本国事务所必需的。"

与时俱进

如上所述,有一种常见的看法,就是今天的世界与从前相比,正在以快得多的速度发生变化,从而使美国的政策制定者难以与时俱进。可以肯定,信息的流动要比以往任何时候都更加迅速,也更加广泛,从而使人们得以迅速应对遥远地方发生的事件,甚至使这种迅速的 应对措施成为必要。摩尔定律认为,在今后几十年里,计算能力每年将会翻一番。该定律有时被更为广泛地加以引申,以表示地缘政治发展的类似的加速度。阿拉伯世界中的事件得到人们的引用,以诠释这一论点。

然而,就全球力量对比的变化而言,从前时期变化更为迅速。一战带来了奥斯曼帝国和奥地利帝国的崩溃,以及十多个新国家的建立。二战结束后的二十年中,对世界一半以上领土和人口的控制发生了彻底的变化,因为几十个"非国家行为者"--时称解放运动--夺取权力,建立了新政权,不仅在中国和古巴等老牌国家,而且在整个殖民世界当中都是如此。甚至在没有电视和互联网所带来的好处情况下,在整个这一时期,从一个社会到另一个社会的传播与模仿都是相当迅速的。小布什行政当局执政的头两年,变化发生的速度则更快。德国实现了统一、华沙条约组织解体、苏联崩溃。再次发生了广泛的传播,在整个东欧地区都发生了十分相似的政治变化,15个新的国家脱离前苏联建立起来。此外,随着冷战的结束,受到超级大国竞争刺激的非洲、亚洲和拉美的一些内战迅速结束。

大多数这些早期的地缘政治变化是有利于美国的--与阿拉伯世界目前的事态发展形成对照。毫不奇怪,人们看来更容易注意到情况恶化的步伐加快,而不是情况的好转。不过,很难坚持认为,今天国家的权力分配的变化速度要比1918年、1945年或1989年以后快。

因此剩下的问题,一方面是国家之间,另一方面则是非国家行为者,包括个人之间的权力分配问题。国家是否正在失去控制?权力是否正在下放?一个经常听到的关切是,最先由威斯特伐利亚条约于1648年正式创立的国家间体系正在瓦解。但欧洲、东亚和西半球的大多数国家的政府却并没有经历过能力减弱。非洲一直是一些失败和即将失败的国家的所在地,但今天那里的问题并不比60年前该大陆非殖民化以来的任何时候更为严重。新的、令人不安的则是阿拉伯国家的脆弱性。其中几个国家已经陷入内战。其余阿拉伯国家则对陷入内战怕得要死,从而导致其政府采取极端的、往往考虑不周的措施来对付其所认为的解体力量。

整个区域范围的动荡绝不是新现象。20世纪50年代,反殖民起义,通常采用恐怖活动,在整个亚非地区创造了几十个新的国家。20世纪60年代和70年代,整个东南亚卷入冲突。20世纪80年代,拉美和撒哈拉以南非洲地区经历了多次内战。冷战结束时,巴尔干地区出现了爆炸性局势。纵观几十年来,最专制的中东地区政权显示出基于顽固抵制变革的持久性。这种状况促成了这些国家当前的脆弱性。

另一个值得关注的问题是,即使是运作良好的国家也正在随着权力向下和向外分散而失去地盘。国际贸易、金融、交通和通讯的不断发展使安全漏洞增加,尽管它使人们的视野扩大,机会增加,并使世界各地的人民摆脱贫困。虽然恐怖分子和犯罪分子可以同每天跨越国界的数以百万计的游客和商务人士混杂在一起,但安全机构也有新的、更强大的工具来跟踪和阻止他们的行踪。虽然传染性疾病可以更迅速地扩散,但也可以更迅速地动员和提供资源,对其加以遏制。通讯革命不仅赋予个人,而且赋予国家以权力。虽然暴力极端分子可以更容易地传播其思想,招募追随者和策划袭击,但安全部门可以更容易地彼此合作,以挫败这些企图。由于物理基础设施更加依赖于数字控制,所以进行灾难性干扰的可能性增加,需要采取越来越高水平的数字保障措施。

阿拉伯世界之外,国家并没有分裂,其中大多数也并没有在个人或组织面前失势,无论后者属于恶性与否。技术是中性的,既可以用来挑战,也可以用来扩大国家权力。诚然,在所有这些领域,都有秩序与紊乱的力量之间的竞争,但在这场竞争中,高效的国家并非注定会失败。

对过去教训的过度汲取

美国用了一代人时间才克服了打输越南战争的伤痛。美国承担不起等待另一代人时间的负担,才从伊拉克和阿富汗的挫折和"阿拉伯之春"令人失望的结果中恢复过来。这并不是说,决策者不需要反思和吸取过去十年的教训。但是,这些教训并不是,建设国家永远不会奏效,平叛任务总是代价太大,或者促进民主是无效的和可能适得其反的。

关于第一任期的小布什行政当局在阿富汗和伊拉克所犯的错误,已经有大部头著作。美国入侵这两个国家的时候决心要避免进行国家建设,因此任何人都不应感到吃惊的是,美国在这方面的记录是令人失望的。在这两种情况下,行政当局都严重低估了稳定这些社会的局势所需的资源,因而最终在几年之后才部署了所需的资源。到这时,大规模的、组织完善的抵抗运动已经出现。

从阿富汗和伊拉克战争中应当汲取的教训并不是国家建设是无效的,而是其代价和所花费的时间可能太大。今天,世界上有十多个国家之所以实现和平,是因为美国或者北约组织、欧洲、联合国或非盟的部队进行了干预,以制止内战,然后为人民提供了安全保障,监督了选举,扶植了新的政府,然后逗留了足够长的时间,以确保新政权扎下根基。虽然这些社会现在没有一个是繁荣的、治理完善的,或者充分民主的,但它们与从前相比却更加繁荣、治理得到改善,也更加民主。最重要的是,它们与本国和邻国和平相处。而这首先就是这些干预的首要目标。

伊拉克和利比亚已经显而易见的第二个教训就是,采用强迫手段实现的政权更迭如果不紧接着实现成功的稳定,实际上就可能造成要比原先的干预所要矫正的情况更糟的情况。

维护稳定行动的目的是阻止冲突再次发生。如果维护稳定的行动失败,就像伊拉克几乎即刻发生的情况,以及阿富汗几年后的情况,或者在利比亚等国从未加以尝试的情况那样,叛乱就是所得到的结果。在这种情况下,要么必须平息叛乱,要么就任凭其占上风。很显然,较好的做法是把这项工作留给本国军队,如果这种军队存在的话。但是,美国将无法帮助其他政权进行平叛工作,如果它缺乏自己成功地完成这项任务的专门知识和能力的话。

民主化并不是一个二进制状态。一些国家的社会迅速地从专制主义转向民主统治。在另外一些国家,这一进程却缓慢得多。自二战结束以来,特别是从冷战结束以来,几十个国家已经从一个阵营转向另一个阵营,一直到民主现已成为世界各国占主导地位的政府形式。十年来,发生了一定程度的逆转,几个阿拉伯国家的社会已经从专制主义政府过渡到无政府状态。然而,美国人不是放弃这一进程,而是需要调和自己的预期和工作,以促进民主政府根基的建设--公民社会、法治、中产阶级的成长等--以使未来的动乱发生时,因为其必然会发生,结果将会比较积极。

美国的国家战略

自从成为世界上最强大的国家以来,美国一直为了建设市场民主国家所主导的、致力于促进自由贸易与和平解决纠纷的、基于规则的全球体系而辛劳。这一新秩序从杜鲁门主义、马歇尔计划和德国以及日本的重建工作中浮现出来。使之得到加强的是联合国、北约组织、世界银行、国际货币基金组织和世贸组织的创建。这种秩序促成了殖民主义的终结、欧洲一体化、德国统一、所有东欧国家的解放、苏联帝国的和平解体、民主发展到144个国家,以及全球范围人口寿命和人类所体验的减贫方面的最大进展。维护和拓展这一世界秩序仍然应该成为美国政策的核心目标,首先因为它提供了实现美国自身安全与繁荣的最佳环境,其次因为如果美国不发挥领导作用,就没有任何其他国家愿意发挥这种作用。

确定实现这一目标的一项国家战略要求识别目的、方式和手段。

目的

各国遵守确保和平和促进繁荣的传统行为准则的世界会对维护美国的利益和价值观最为。重要的是,这些国家必须继续有能力和愿望确保,其本国公民遵守这些准则。不仅违反这些规则的国家,而且事实证明没有能力执行这些规则的国家都对这一秩序构成威胁。

今天国际秩序所面临的建立在国家基础上的威胁主要来自俄罗斯、伊朗、朝鲜,可能还有中国。必须使俄罗斯对乌克兰的侵略变得代价足够高昂,以阻止侵略再次发生或者有人加以仿效。需要使中国不敢采取任何类似的行为。必须阻止伊朗获得核武器。必须阻止朝鲜输出其核能力,说服其不要进攻邻国。必须使中国日益增强的国力得到建设性的利用。人们能够确定甚至谋求实现更加雄心勃勃的目标,比如击退俄罗斯侵略、拆除伊朗核基础设施、实现朝鲜半岛无核化,或者阻止中国影响力的扩大。但是,与这些更为宏伟的目标相关的代价和风险却可能会人望而却步。

今天的没有建立在国家基础上的威胁主要来自以中东、北非和南亚为基地的暴力极端主义组织。虽然完全消灭这些组织可能是美国力所不能及的,但是起码应当对其加以充分打击,以使之不再占有领土和统治大量人口,不再能够对远距离之外的地方造成严重破坏,不再招募和刺激西方等国家社会中的大量个人加入这些组织。制止叙利亚内战,甚至在付出与阿萨德打交道的代价情况下,大概是压制这些组织当中最恶性的一个,即所谓的伊斯兰国,并削弱其吸引新的人员和激励模仿者的最重要的措施。这要求与伊朗保持接触,同时维护美国现有的联盟。

美国战略的防御性方面必须是惩罚过去的和阻止未来的国家对国家的侵略,同时打击威胁美国公民和我们友邦与盟国公民安全的暴力非国家极端主义运动。这些努力要想产生任何持久的效果,美国还需要维护和拓展建立在愿意遵守这些准则并且能够确保本国公民也这样做的国家基础上的、基于规则的国际秩序。因此,美国政策的一项主要目标应当是提高国际机构的能力,以正确引导集体行动,加强各国有效参与这种行动的能力,并进一步在薄弱的新领域,尤其是网络和气候领域中制定国际准则,因为在这些领域中,目前缺乏充分的一系列公认规则。

方式

应对来自强大国家的威胁的方式在理念上得到了充分的发展,尽管在应用方面代价高昂,而且要求苛刻。这些方式包括外交手段、经济压力、威慑、遏制和集体防御等。

应对来自弱小国家的威胁的方式包括与国家建设相结合的反恐和平叛行动。

虽然反恐和平叛行动能够打击极端主义运动,但只有建立愿意遵守和能够实施国际准则的国家,才能使这种行动得以完成。虽然国家建设是长期的、资源密集型事业,但这些事业起码具有明确的结束状态。而反恐行动却没有这种状态。

虽然美国的参与对于应对这些挑战将是至关重要的,但却很少是充分的。减缓全球变暖仅仅是最极端的实例。阻止或者击退侵略几乎总是要求建立集体防御。

手段

作为国民收入的一定比例,美国的国防预算正朝着大约50年以来的最低水平发展。然而,由于中国的不断崛起、伊斯兰国组织的出现和俄罗斯的好战态度的升级,所以美国目前面临着作战、或者起码部署足以在三条战线上作战的力量的需要,以打击至少三个不同的对手。目前的预算和所设想的力量结构不足以完成这项任务,正如连续几届国防部长所亲口承认。

冷战期间,美国估算和组织了自己的军事机构,以便能够同时进行和打赢两场主要战争,一场在亚洲,另一场在欧洲。虽然最近几十年,这一要求一直得到了名义上的保持,但所设想的每一场冲突的规模都已经缩小,从而不仅反映出威胁的减弱,而且反映出美国实力的下降。目前的标准是打败一个地区对手和阻止另一个地区的一个不同侵略者所要实现的目标,或者给其施加无法承受的代价。此外,由于对在伊拉克和阿富汗的努力结果感到气馁,奥巴马行政当局决定不要求美军准备进行大规模的、长期的维稳或者平叛行动,因而美军削减了陆军和海军陆战队的规模。同时,许多现代化计划的实施速度也放缓,或者被裁减,战备状态由于防务拨款水平的降低而受到侵蚀。

这些发展趋势显然与美国目前面临的三个战区的挑战不相称。目前的国际环境不允许美国继续将其时间、精力和国家资源从西方向东方转移。进一步削减欧洲、中东和南亚的军事力量,将其转移到东亚是不谨慎的。美国国防预算和国家安全预算目前的下降必须普遍地减缓。所有三个战区都需要获得充分的资源。

结束语

美国作为世界上最强大的国家,应该继续在维护和拓展基于规则的国际秩序方面起带头作用。它应当促进目前还不存在这种规则的领域,比如网络和气候领域中的这种新规则的发展。在任何此类体制之中,国家都是基本要素。挑战来自违反规则的强大国家和无法执行规则的弱小国家。这两项挑战都需要加以应对。虽然将重点放在防务、威慑和说服上是必要的,但却是不够的。国家实力需要与个人和组织进行破坏的日益增强的能力保持同步。美国治国之道发展的最成功时代就是经济建设、新体制诞生、遭到破坏的国家重建、建立国际行为新准则的时期。美国需要把自己捍卫现有体制和准则与重新致力于实施这样一项积极的议程相结合。

美国国内和国会中仍然有相当大的力量支持制定资源充足的外交和安全政策议程,但是这种力量尽管跨越两党范围,却在两党中都不占主导地位。这一力量只有在双方都愿意跨越政党界线,支持合理的政策情况下才能占上风。只要两党仍然躲在"无新税"和"社会福利无削减"的堡垒背后,美国的外部问题就会增加,因为美国所面临的问题会雪上加霜。其结果是,全球秩序实际上将会开始遭受侵蚀,美国的根本利益将会受到损害。

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本文责编:张容川
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