魏光奇:自利集团——透视清代的州县官府

选择字号:   本文共阅读 1810 次 更新时间:2012-06-01 17:51

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魏光奇  

建设现代的“人本政府”,是一个很好的口号,因为它触及了中国传统政治的痼疾。公元前3世纪秦统一,中国社会从“贵族本位”转型为“官府本位”,这种社会一直延续了两千多年。这种传统社会的“官府”,不是一个为国家服务的行政性团体,而是一个为自己谋利益的社会性集团。这里,我们以清代的州县官府作为蓝本,来对这一问题进行透视,以期为今天的政治体制改革提供历史借鉴。

一.公权力的私人化

中国古代的地方初级政区,自秦汉至唐宋统称“县”;至元代,有些设于省、路、府之下的“州”没有属县,因此也属于地方初级政区。明、清承元制,在少数地方设“州”和“直隶州”,与“县”同为地方初级政区,并称州县。至清代,除州、县外又在边远地区设“厅”和“直隶厅”,而极少数作为二级地方政区的“府”除管辖州、县外也有自己的直辖区境。于是,清代的地方初级政区就有府、厅、州、县等四种形式;而州又有直隶州与属州之别,厅又有直隶厅与属厅之别。由于属厅和直隶厅均为数不多,府有直辖区境者更少,因此清代的初级政区,一般就被称为“州县”。州、县、厅以知州、知县、同知为行政首长,称“正印官”。

清代实行正印官“独任制”,部分州县设有州同、州判、县丞、主簿等佐贰官,但他们各有自己的衙署和独立职能,并非“正印官”的副职或下属,也不承担辅助正印官筹划、办理州县主体行政的职能。在这种制度下,朝廷将全部州县政务责成于州县官一人,“曰征租惟知县主之;曰听讼惟知县主之;曰缉捕惟知县主之;曰考试惟知县主之。余若讦奸防盗兴利除弊诸要政,悉惟知县是赖”。正印官办理州县政务,有自己的一个人员系统,由幕友、家丁、书吏和差役组成。

清代州县幕友、家丁、书吏和差役,严格说来都不属于国家正式行政人员,而是州县官的私人雇员或盘踞地方的社会势力。幕友由州县官个人出资延聘,每州县一二人至十几人不等,基本职责是办理文移,参与甚至主持政务。家丁(长随)或为州县官的亲属,或为其家养奴仆,或由其招募,每州县十几人至数人不等,负责联系、监察房科书吏和各班差役,协调、监督各种行政事务的办理,及料理衙署内杂务。各州县设有吏、户、礼、兵、刑、工等房科(“六房”),负责起草、誊缮文稿,保存各类文书,此外也参与办理赋税征收、刑罚诉讼等事务。清代州县房科的定编办事人员仅为典吏,每州县12人,而除此之外,各州县衙门自行招募“书手”等人员参与办公,国家默认他们合法,形成固定编制。由于起草、缮写、誊录工作繁重,经制典吏和定额“书手”仍难以完成,各州县房科还会募用大量临时人员,有记载说“大邑每至二三千人,次者六七百人,至少亦不下三四百人”,其中许多人实际是“游手好闲无业贫人”、“无赖之徒”,不过“假托公务横肆贪饕”。房科书吏名为国家行政人员,实际上是盘踞地方的黑恶势力,他们出身成分复杂,品质恶劣,“皆市民之黠者”或“乡里桀黠者流”,“大率贪猾无赖”。。各地房吏普遍存在“缺主”制度,即担任书吏者“父以传子,子以传孙,一若官俾之世其业者”,即使因犯奸遭到惩处,仍由他决定替补者,并瓜分后者的作弊、贪赃收入,“仍世其业如故”。各州县设有皂、壮、快“三班”差役,承担州县行政的外勤工作,包括催征赋税、拘传人证、递解人犯、缉捕窃盗、传达政令、随官出差、司掌刑杖以及守卫城门、仓库、县衙等。州县的差役均有定额,各种记载中较为常见的是皂隶16名,快手8名,民壮50名,看监禁卒8名等。然而由于不敷办公,各地均存在大量编外人员,谓之“白役”,其数目可多达数百人甚至数千人。白役有的属于正式召募,经上司衙门批准,载入名册;有的属于役班自行召募,不入名册;还有的属于差役办理某项差务时临时召唤帮忙的人员,被称为“假差”。

这样,清代州县除正印官外,幕友、家丁、书吏、差役,其实都是以私人身份履行公权;反言之,州县公权力实际上被分解,成为分属于各个官府成员的私人权力,为这些人的制度化以权谋私、制度化贪污勒索提供了基础。

二.“官府”是一个自利集团

由于公权力被私人化,清代的州县官府实际上不是一个履行公权的治理团体,而是一个专以谋取私利为宗旨的自利集团,从州县官到家丁、书吏、差役,无不以权“寻租”,利用手中掌握的公权力为自己牟私利,徇私舞弊,枉法贪赃,无所不为。他们利用权力来盘剥社会和民众,来侵蚀国家资源,这在当时的制度下已经不是个别现象,而是趋于常态化、制度化,有国外学者称之为“系统化的贪污”。

清代知县每年的俸银实际不足40两(知州不超过80两),此外还有数百至一千数百两的“养廉银”,用作办公经费。但当时国家按定制从赋税中留给州县的公费非常少,有大量公务开支没有来源,包括幕友、家丁等衙署人员的工薪(六房书吏则根本不给工薪)、各上司衙门的经费摊派、馈赠上司官员的陋规、差务和应酬费用以及许多日常办公费用。在这种情况下,朝廷实际上默许州县官自开财源,违法攫取各种收入,包括赋税浮收和瞒报、摊派差徭以及在各个办公环节收取规费。这种做法,使得看似严格的州县财政制度形同具文,州县财政实际上沦为一种州县官一人负责的“大包干”制度:在一州一县之中,全部合法与非法收入都属于州县官自己所有;与此同时,他负责按定制足额向国库上解税款,并保证本州县的各种合法和法外费用的支出,而以上收支相抵之剩余,便是州县官个人的净收入。这种制度使得州县财政如一潭浑水,贪污中饱与合法收入无从分清。一般说来,一个州县官每年可以有数千、数万乃至一二十万“介于公私之间”的“灰色收入”(其数额因缺位肥瘠、品质能力不同而有差),相当于其官俸的几百倍、几千倍,而违法贪赃受贿尚不在其内。

幕友、家丁、书吏、差役也全都通过办理公务聚敛勒索。幕友可以以家丁为中介,通过办理诉讼收取贿赂。家丁一方面可以在公务活动中直接收取门包和各种规费,另一方面还定期定额从六房书吏所得陋规中分润,各地均有定规。六房书吏不仅国家不给工食银,“且连办公费亦并无之”,“笔纸亦由自备,惟借陋规以资生活”,在赋役征收、科举考试、民刑诉讼中,书吏都可以取得各种规费,赃私、勒索尚不在其内。差役按定制每年有6两左右的工食银,但州县官往往并不发给,而听凭他们“鱼肉乡民以自肥”,他们“靠山吃山,靠水吃水”,在催征赋税、拘传人证、递解人犯、缉捕窃盗、司掌刑杖等各个行政环节上敲诈勒索,收入颇丰。清代差役被定位为“贱役”,本人和子孙不得参加科举考试,但由于收入丰厚,竟成为一些人争相谋求的职业,有些地方“欲充当总差一名”,行贿银需上千两,当时有民谣说:“差头换举人,倒补一千金”。

除盘剥社会外,州县官府的官员、幕友、长随、书吏、差役以及他们的亲朋,还竭力侵蚀国家资源。如州县官员的“子弟亲友”往往无偿使用国家的驿站资源,“甚至家丁之丁,幕友之友,俨然乘传往来,相习成风”;又如当时各地普遍存在所谓“官价采买”制度,即官府以大大低于市价的“官价”强制向商户、百姓购买衙门所需生活和办公物品,实质上是让后者无偿负担州县衙署数十乃至上百家丁、官亲的大部分生活费。

由于“官府”对于社会的剥削不是偶发的个人行为,而是具有群体性、常态性和制度性,因此其危害就不仅及于国家行政层面,而且及于社会、经济层面,可以导致社会、经济的衰落。例如,州县官府借民间诉讼和命盗案件肆意勒索、敲诈,常常导致民人的破产,甚至导致一方社会的凋敝。大量清代文献都记载,普通百姓只要涉入简单民事诉讼,原告、被告以及四邻证佐就全都会“牵连失业,典衣买饭”,“一讼起,常二三家破;一岁之讼,以数千计”,破家者不可胜数。窃盗案件牵连无辜平民,被称为“贼开花”,“殷实平民经贼案数次牵连”必然“一贫如洗”,被称为“洗家病”。命案办理,“若有殷实之家,但在数里内者,必百计株连”,民间因此有“告状破一家,人命破一村”之语;“甚则延及二三十里内之富户,谓之望邻,亦被吓诈破产”,“地方元气,索然尽矣”。在中国历史上,国家赋役沉重导致人民逃亡、经济凋敝的情况为人们所熟知,清代州县官府的盘剥也同样严重影响地方经济。例如,州县为了“创收”滥发牙贴,听凭地方土劣盘踞市场,滥收“牙税”,结果导致“百物腾贵”。又如,州县实行由铺户无偿或低价向衙门供应各种用品的制度,导致铺户严重赔累,商业凋零。可以说,在清代“官府本位”的制度下,不是“经济决定政治”,而是“政治决定经济”。由于“官府”不是作为一个治理团体服务于国家,而是作为一个寄生群体紧紧附着于经济、社会机体之上,吞食其膏脂,吸吮其精血,凭借权力、权势来恶性膨胀自己的利益,因此总会导致经济、社会周期性地陷入衰落与危机之中。

三.监察机制的废弛

清代对于州县官的施政和个人操守,设有一套监察制度,承担这种监察的主体即设置于州县之上的各级上司衙门。

清代州县隶属于府和直隶州,知府、直隶州知州是州县官的直接上司,他们负责就近监察州县官员过犯,督导其行政,并可以对州县行政进行直接干预,其形式包括订立地方性章程,通过发布政令、札饬来处理带有普遍性的事务,饬令、审查、批准州县官在地方政务方面的兴革,以及越过州县官亲自处理州县的某些具体事务和上控事件。知府、直隶州知州之上设置分守、分巡道员,他们须定期到所属各地巡查,督率州县官推行政教法令,监察各州县的词讼事务,“巡到州县地方,即将讼案号簿提到查核,勒限催审;有关积贼、刁棍、衙蠹及胥役弊匿等情,立即亲提究治”,或令州县定期造册报告相关情况。道员之上,各省设有布政使司、按察使司,在钱粮征解、各项经费收支、捕盗、词讼等方面督催、监察州县官按定制履行职责,州县须按定制向“两司”造报各类文书表册,办理“两司”饬令的各种事项。清代绝大多数省份设有巡抚一员,两三省设置总督一员,督抚对于州县官员的权责主要在于人事管理,包括题请任用、更调、奖励、处分、请假、考绩等。此外,督抚还通过莅临地方巡查、接收当地士民对地方政务的投诉等方式对州县官及其政务进行监察。

但史料记载表明,这种“以官制官”的体制内监察制度并没有取得预期效果,而负面效应却很大。由于各级上司(尤其是督抚)握有州县官黜陟大权,两者的关系往往有如主奴,州县官对各级上司竭尽谄媚巴结之能事,各级上司则对州县官颐指气使,任意勒索。当时,各省督抚、司道、知府等官员逢三节两寿“(春节、端午、中秋、本人和夫人诞辰),接受州县官馈赠;其日常私人用度在相当大程度上也依赖于州县供给,或假称”借贷“而有借无还;或”借访事为名“而”抑勒州县馈送进奉“;其本衙门”需用物件“,嘱令州县官购买而”短发价值“;借留州县官吃饭之名而收受其”压席银两“;纵容管门家人收受州县官门包;赴任、离任之时,携带家眷、家人往往达数百名之多,令州县迎送、供应;向州县官勒荐幕友、长随,挂名领饷,如此等等,不一而足。而上司勒索州县最恶劣的表现是卖官,督抚可以根据州县官贿赂的多少,决定其官职的黜陟和缺位的肥瘠。

各级上司既收受州县官贿赂、馈赠,便难以履行其监察职能,转而对于州县官的非为枉法徇隐、回护、包庇,这造成了各省官场上下勾结、官官相护的局面。当时有人指出,各级上司对于曾向自己行贿的州县官,”喜其殷勤也,有过体恤之;惧其讦发也,曲意包容之,究至于反受挟制,而无可如何“;还有人指出,各省州县官亏空库款严重,而督抚却往往并不认真参办,其重要原因之一就是”恐牵连“,”上司或受过属员之馈送供给,所以不敢办“。一些州县官厚颜无耻,投靠上司做”门生“,”已经列入门墙,即使造孽无穷,其师为之维持徇庇“,不会受到追究。州县官对于家丁、差役等衙署人员也同样采取回护的态度,而”衙役知有本官曲护,每多足高气扬,肆行不法“;差役依仗州县官庇护欺压百姓,有时会引起反抗,当这种情况发生时,州县官往往会认为百姓们是在冒犯自己,因此袒护差役,压制民众。

“以官制官”的体制内监察机制不能解决州县官的贪墨、滥权问题,反而造成上下勾结、官官相护的风气,其恶果在司法“上控”制度方面表现的最为明显。清代司法上诉制度,本来是为了制约州县官审判不公、营私舞弊和平反冤狱,但实际上徒有形式。有人指出:“民冤于州若县”,则由府、道、司直至督抚,逐级上诉;而上司衙门则由督抚、按察使司直至道、府,又逐级转饬下级衙门审理,“其审判必与县断略相等”。民人不得已而赴京师刑部上控,刑部仍会转饬督抚处理,督抚则令省会州县审理,而原地州县官又会与后者勾通。其结果,“民之冤获伸者,盖百而一二,而当事之身家,局外之株连,证验之旁逮,奔走道路,经年累月,干冒寒暑,死丧相继,财殚身冤,痛入心髓”。

四.强力行政与武力镇压

清代的州县官府既是一个社会性自利集团,同时又是一个组织严密的暴力机关,独尊独强,而在它统治之下的“民”,则涣散、柔弱,无力与之相抗衡。因此,当时的州县行政必然成为一种不讲规则和道理的“强力行政”。当时的官府认定,任何规则的存在都有可能使自己的权力受到约束,自己必须保有能够迫使人民就范的“力”,才能有效施政。例如,道光初年直隶差徭“既无定时,又无定数”,听凭州县官任意摊派,有官员建议实行改革,每年每亩定额摊派差银一分,由官府雇用人夫车马应差,此外裁革“一切派差名色”,“不得再派丝毫”。但这一理性化改革建议却遭到当时直隶总督颜检的坚决反对,而他提出的一个重要理由竟然是:只有不讲道理、依靠强力才能有效施政。他说:直隶各州县每遇差事、差使,“需用车辆,自一二辆至十数辆不等,不能不借资民力”,这种凭借官府权力强征强派的制度,其好处是“一呼即至”,能够保证公务不被延搁。而如果改为按亩征收差钱后“一律官为备办”,则一切人夫车马“皆须雇觅”,官府与民人之间的关系就会成为一种平等的商业关系。当“差务吃紧”时,“车户必恃以居奇”,“此时虽出以重价,亦将不应”。他认为,只有用“不讲理”、赤裸裸的权力保持对民的压力,才能施政;相反,“官既无权,民且益肆”。

由于州县官府施政的目的在于维护、膨胀自己的利益,因此当社会不予服从时,它的回应方式就不是讲理、谈判、妥协,而是武力镇压。清代州县官施政如果出现严重阙失,尤其是损害地方利益的暴政,会受到士绅、民众各种形式的反抗,包括上控、“公呈”、聚众抗争乃至暴力起事等。但是在当时的专制政体下,绅民对于州县官的监督、制约没有法律依据和保障,也不能通过相应的常在组织和机制进行运作。当时,在处理官府与绅民之间矛盾、冲突的问题上,专制政体的理念总是将维护官府权威视为第一原则,绝不允许“民”冒犯“官”的权威,民众与任何一个“官”的对抗,都被视为是对官府和朝廷的挑战;民众的任何反抗,不论其理由是否正当,都必须首先予以镇压。为了维护官威、压抑民气,在解决官民矛盾冲突时牺牲公平、罔顾事实甚至颠倒黑白,被认为是必要的、正当的。例如,清代一位属于相当开明的官员王凤生说:“有等刁健之徒,往往借端挟制,聚众抗官”,其原因虽然在于“官之平日疏于治理,未协舆情”,但“当场不摄以威而抑其气,将此事逞而彼事随之,此乡创而彼乡效之,相习成凤,一蹶不可复振”。他说:“官能治人,全在朝廷名分,苟法无可畏,而官益可轻,犯上作乱之为,未始不由此以开其先也”,“地方风气之坏,每肇于一端”。因此他认为,当出现民众与州县官的矛盾冲突时,“上官”的处理须“衡其轻重”,“固不可庇官而抑民,尤不可损威而坏法”。事实上,清代包括州县在内的各级官府,从来都是这样处理各种“民变”的。

综上所述,清代的州县政府不是一个履行公权的治理团体,而是一个以谋取私利为宗旨的自利集团。它和它的成员以权“寻租”,最初或许是在履行公权的过程中顺便谋取私利;继而则将谋取私利当做根本宗旨,而使履行公权沦为手段;最后,为谋取私利而放弃履行公权,甚至逆向行使公权,利用公权欺压人民,危害社会。这在清代州县的司法、治安运作中可以看得十分清楚。于是,腐败与专制就成为这种“自利集团”的两个互相关联、“相得益彰”的基本属性:为了镇压社会对于自身腐败的反抗,就必须专制;为了笼络、驱使各个成员和组织为镇压出力,就必须使他们得到好处,放纵他们的腐败。这是中国秦以后专制体制的痼疾。来源:《今天与昨天--中国社会历史问题散论》,河南人民出版社2012年版

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