摘要：改革的目标是为国家发展进步提供制度保障。过去四十七年，我国相继推动发展型改革和治理型改革，两条主线在时间上继起、空间上并存，为解放和发展生产力、推动高质量发展提供了制度保障。展望未来，发展进入新阶段，需要大力推进包容性改革，加快推进支撑共同富裕的改革举措、适应人工智能时代的社会保障制度和制度型开放相关改革措施，使发展兼顾各方利益，使全体人民共享发展成果，由此凝聚更多改革共识，增强深化改革的泛在动能。
关键词：发展型改革；治理型改革；包容性改革；经济体制改革；制度保障
中国特色发展道路彰显出强大生命力和显著制度优越性，而改革开放正是推动其行稳致远的关键引擎。我国改革始终以促进发展为目标，一以贯之又与时俱进，突出问题意识和实践导向，确定不同阶段改革重点任务。回顾过去，我们先后推进发展型改革、治理型改革两类不同改革，为建设全面小康社会提供了强大动能。展望未来，我国迈入全面建设社会主义现代化国家新征程，必须纵深推进包容性改革，为培育壮大新质生产力、实现全体人民共享发展成果筑牢坚实制度保障。
一、发展型改革与治理型改革：继起与并存
党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），对进一步全面深化改革作了系统部署。《决定》指出，“中国式现代化是在改革开放中不断推进的，也必将在改革开放中开辟广阔前景”［1］。这是对改革重要性的历史定位：没有改革开放就没有中国经济发展和社会稳定的伟大奇迹；也是对中国未来发展中改革重要性的凸显：不坚持深入推进改革就实现不了中国式现代化。以2013年为界，四十七年的改革历程可以大致分为发展型改革为主的阶段和发展型改革与治理型改革并重的阶段①。
（一）发展型改革阶段：以解放和发展生产力为主要任务
党的十一届三中全会开启了改革开放和社会主义现代化建设的伟大征程。邓小平同志指出，“社会主义阶段的最根本任务就是发展生产力，社会主义的优越性归根到底要体现在它的生产力比资本主义发展得更快一些、更高一些，并且在发展生产力的基础上不断改善人民的物质文化生活”［2］。由此，确定了改革的主线是解放和发展生产力，促进经济发展和改善人民生活。改革的主要内容是从计划经济体制逐渐转向社会主义市场经济体制。1984年召开的党的十二届三中全会提出“有计划的商品经济”，是这一改革阶段的正式启程。此后召开的党的十四届三中全会和十六届三中全会，将建立社会主义市场经济体制的要求一步步推向深入，目标是让市场在资源配置中发挥日益重要的作用，提高要素配置效率，解放和发展生产力，促进经济持续快速发展。
发展型改革取得显著成效，生产力得到极大发展。这一阶段中国经济高速发展，一些主要指标显著增长。1979—2012年，我国国内生产总值年均增长9.8%，远超同期世界经济年均2.8%的增速。1978—2012年，我国城镇居民人均可支配收入从343元增长至24565元，增长约70.6倍；农村居民人均纯收入从134元增至7917元，增长约58.1倍；进出口总额从206亿美元增至38668亿美元，增长约186.7倍。中国在2009年成为全球第一大出口国和第二大进口国。中国在全球的地位跃升，经济总量世界排名从1978年的第11位跃升至2010年的第2位，成为仅次于美国的世界第二大经济体。总之，在发展型改革阶段，中国经济实现总量、民生、开放度三个维度的巨大飞跃，创造了举世瞩目的“增长奇迹”。
（二）发展型改革与治理型改革并重：新形势新要求
2013年召开的党的十八届三中全会作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。由此，“治理”成为改革另一条重要主线。从党中央要求和国家发展目标看，在继续解放和发展生产力的同时，需要为高质量发展提供更有效更匹配的治理能力。由此开始，我国的改革就有了发展型改革和治理型改革两条并重的主线。两条改革主线的一个重要差别，是发展型改革更加强调“破”，即破除传统计划经济体制的桎梏，释放经济活力；而治理性改革更加强调“立”，即构建社会主义市场经济体制的系统框架，增加改革的系统性、整体性和协同性，在继续发展经济的同时促进各方面事业全面发展。
两种改革并重，具有深刻的现实背景和理念指引。发展型改革推进三十多年后，在推动经济高速发展的同时也积累了一些问题，如较大的收入差距、恶化的生态环境等。按照调整后的农村贫困标准测算，2008年我国农村扶贫对象规模为4007万人；全国居民收入基尼系数达0.491，收入差距处于较高水平。食品安全、生态环境等领域矛盾凸显，形成突出的社会风险隐患。若不能妥善化解上述矛盾和风险，将制约全面建成小康社会目标如期实现，阻滞社会主义现代化国家建设进程。这一阶段的发展与治理实践，客观上要求发展型改革和治理型改革协同推进。推进高质量发展，内在要求发展型改革和治理型改革有机结合：既要持续解放和发展社会生产力，夯实经济发展基础；又要强化生态环境保护，扎实推动共同富裕。后续提出的创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，同样要求发展型改革与治理型改革双向发力、一体部署。
二、统筹发展与治理：核心问题、市场主体和基础制度
《决定》提出，要构建高水平社会主义市场经济体制，为中国式现代化建设提供制度保障。这里从经济体制改革的核心问题、社会主义市场经济的市场主体和基础制度等维度进行剖析。
（一）核心问题：政府和市场的关系
1.改革一以贯之的核心问题
习近平总书记指出，“坚持社会主义市场经济改革方向，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”［3］。在我国改革实践进程中，围绕确立市场在资源配置中的地位来处理好政府与市场关系，是理解我国改革本质特征的关键所在。党的十四届三中全会提出，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用；党的十六届三中全会提出，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用；党的十八届三中全会首次把市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”；党的二十届三中全会提出，“聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”［1］。这些重要表述，充分表明政府和市场关系在改革全局中的核心地位［4］。
2.为什么处于核心地位
在我国改革语境中，讨论政府和市场的关系，涉及资源如何配置这个关键问题。一个经济体中，生产要素多种多样且分布在不同地点，如土地、资金、人力资本、技术等；消费者千千万万，想要消费的产品千差万别。这些生产要素由谁来使用，生产什么产品，如何分配给消费者等，是生产要素配置的基本问题。所谓政府和市场的关系，就是要明晰是政府还是市场在资源配置中发挥决定性作用。在计划经济时期，政府直接干预经济，生产要素由政府计划直接配置，这导致了两个难以克服的低效率障碍：一是信息处理问题。中央计划机构需要收集和处理关于整个经济体的、海量的、瞬息万变的信息，例如，每个人愿意用什么样的价格购买和消费什么产品，就是巨大难题，计划机构无法了解这些颗粒化的海量信息，导致资源难以被配置至最适合的领域，即所谓的资源错配问题。二是激励机制问题。生产什么、生产多少、以什么价格销售都是由计划确定的，每个企业、每个员工可以分配的利润和得到的收入也是计划确定的。在这个机制中，缺乏提高产量、质量和创新技术的内在动力，生产效率较低，即所谓的激励不相容问题。
在市场经济中，生产资源依靠市场机制进行配置。第一，价格映射诸多信息。在市场经济条件下，价格由供给与需求的相互作用共同决定。某种商品短缺，价格会自动上涨，这会抑制消费、刺激生产，反之亦然。这个“看不见的手”能自动、迅速地将资源引导至最需要的地方，使产品和服务更能满足消费者的个性化需求。第二，分散决策适应局部知识。成千上万的企业和消费者只需拥有局部信息就能作出恰当决策。第三，激励机制推动降本提质和创新。企业为了追求利润、个人为了追求收入，有较强动力降低成本、提高质量、开发新技术新产品。市场竞争产生的“优胜劣汰”机制迫使企业不断创新和提高竞争力［5-6］。
改革开放以来，处理好政府和市场的关系主要指减少政府对资源配置的干预，发挥市场配置资源的基础性/决定性作用，提高社会资源的配置效率，加快发展经济、提高人民生活水平和增强国家实力。习近平总书记指出，“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济”［7］。过去四十七年的发展成就充分表明，改革极大调动了各类市场主体和各类劳动者的积极性，生产力得到全面释放，实现了经济高速增长和人民生活水平显著提升。
3.处理好二者关系的新要求：发展与治理协同推进
习近平总书记在对《决定》作说明时指出，“决定稿围绕处理好政府和市场关系这个核心问题，把构建高水平社会主义市场经济体制摆在突出位置，对经济体制改革重点领域和关键环节作出部署”［8］。处理好政府和市场的关系，依然是建设高水平市场经济体制的核心问题。
《决定》在“构建高水平社会主义市场经济体制”部分提出，“必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，既‘放得活’又‘管得住’，更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力”［1］。为什么政府和市场关系依然是核心问题？这是因为，一些提出多年的改革任务仍然未完成，且随着经济社会的发展，还出现了需要处理好的新情况新问题。
（1）“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”需要在更多维度深入推进
从经济理论角度分析，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”有两个关键维度。一是资源配置规则维度：是市场还是政府在资源配置中发挥主导作用。二是市场主体行为维度：企业的行为近似于计划经济中的企业还是近似于市场经济中的企业。
从资源配置规则维度看，在典型的计划经济中，投资、生产、分配、价格、产权形式等经济活动的主要方面或主要环节都由政府控制；在典型的市场经济中，上述方面和环节主要受市场机制支配。从市场经济的定义考虑，规则标准至少要包括以下五个方面［5］：一是产品价格是由市场决定还是政府决定；二是产品市场是否形成供大于求的竞争性市场环境；三是要素市场是否由市场定价、是否有竞争性；四是市场准入和退出是否由市场决定；五是竞争主体的平等性，即对不同产权形式和不同地域的企业有无差别待遇。改革开放以来，我国市场经济体制建设有显著进展，在不同方面也存在明显差异。目前，绝大多数行业产品市场处于供大于求的环境中，竞争已经比较充分，价格已普遍由市场决定。其他三个方面的改革特别是要素市场化配置改革和准入退出方面的改革需要加快推进。
要素市场是整个市场体系的基础。当前，市场配置资源决定性作用的发挥还不充分。《决定》强调要“完善要素市场制度和规则，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放。构建城乡统一的建设用地市场。完善促进资本市场规范发展基础制度。培育全国一体化技术和数据市场”［1］。总之，要实现所有要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。特别要对各类经济主体一视同仁，由市场依据效率和风险评估决定资源配置方向和领域，便于各类市场主体对要素使用作出合理决策。
市场公平准入和优胜劣汰退出机制是要素市场化配置的基础，由此推动各种生产要素向优势企业集中，提高要素配置效率。目前，市场准入方面还存在地方性市场分割，市场公平竞争方面还存在各种补贴影响优胜劣汰。这些深层次体制束缚需要继续破除，从而释放新的增量，促进生产力发展。完善企业退出制度同样紧迫而重要，这是推进“劣汰”的改革。优胜劣汰是市场有效配置资源的基本功能，长期以来我们对市场发挥“劣汰”功能缺乏有效的制度安排。有的地方为了保一时的就业和产值，对本应被淘汰退出的企业进行救助，使低效率企业滞留在市场中。健全企业破产机制和个人破产制度，完善企业退出制度，能显著提升经济高质量发展水平，是亟待推进的重要改革。总之，在市场的“入场”“在场”“退场”环节，都要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，这样才能有效提高全要素生产率。
（2）“更好发挥政府作用”强调发挥好治理作用
在社会主义市场经济中，政府要发挥积极作用。重视政府的作用是我国改革的重要特征之一。《决定》对政府的作用用形象化语言进行了表述：既“放得活”又“管得住”。“放得活”就是政府少干预，让市场发挥配置资源的决定性作用。“管得住”管什么呢？一是弥补市场失灵。市场失灵表现为市场机制无法处理好市场主体带来的负外部性问题，以及竞争可能带来的垄断问题。从负外部性看，企业进行生产活动会得到利润，但污染排放的成本由全社会承担，这是典型的负外部性问题。由于激励与约束机制不匹配，市场无法自行解决，需要政府介入进行管制。从垄断问题看，自发竞争有可能催生一些处于垄断地位的企业，它们依靠其市场控制力，向消费者索取高价，损害消费者利益，并以各种不合理行为损害同业竞争，影响市场公平性，因而需要政府对垄断和不公平竞争行为进行规制。二是维护社会公平正义。中国是社会主义市场经济国家，全体人民共享发展成果是内在要求，政府要在这方面发挥积极作用。市场在配置资源过程中，容易引发社会财富分配两极分化，这就要求政府通过力度更大的再分配政策加以调节。在推动经济持续增长的同时，社会对基础教育供给、基本医疗服务、最低工资保障、社会保障与就业保障体系建设等领域，提出了更为多元、更高水平的现实诉求。高水平社会主义市场经济体制必须在推动发展成果全社会共享上实现明显跃升，以此夯实群众对改革的认同基础，凝聚深化改革的思想共识和实践动能。例如，第二代、第三代农民工逐步融入城市生活，对机会公平和社会福利共享的诉求日趋强烈，客观上要求加快推进相关改革，实现城乡要素平等交换、双向流动，助力城乡实现共同繁荣发展［9-11］。
（二）与市场适配的两类主体共同发展
从计划配置资源转向市场发挥配置资源的决定性作用，不仅要有法律法规方面的规则变化，还必须有市场主体的行为变化。市场竞争主体的行为是市场竞争质量的基础性因素，市场经济的健康发展需要有符合市场经济运行规律的企业主体迅速成长。
1.民营企业：市场经济的天然主体
民营企业植根于市场环境，是天然的市场经济主体，其行为选择和预算约束均由市场机制决定。一方面，企业以利润获取和长期可持续发展为核心目标，同时兼顾各类社会责任；另一方面，民营企业面临较强的预算硬约束，难以享有与国有企业同等的政府扶持。效率低下、市场竞争力不足的企业将被市场出清，市场竞争得以充分发挥优胜劣汰的功能。可以说，民营企业发展状况好坏决定着市场机制能否有效发挥作用。没有发达的民营经济，社会主义市场经济体制就难以有效运转。
改革开放初期，民营企业以中小企业为主体。依托决策链条短、激励机制灵活以及“船小好调头”、能够快速适配市场变动等优势，大量民营企业在轻纺工业等供给短缺、市场需求迫切、技术门槛相对较低的行业实现快速扩张。近些年来，民营经济持续发展壮大，整体实力、创新能力、市场竞争力明显提升。民营经济已摆脱过去数量庞大却普遍规模小、技术水平低、整体质量不高的发展特征，民营企业的技术水平和产品质量持续快速提升，在一些领域已达到领先水平。截至2025年1月底，国家高新技术企业中的民营企业从2012年的2.8万家增长至42万家，占比从62.4%提升至92%以上，民营企业成为科技发展和技术创新的重要力量。以民营企业为主体的新能源整车企业和电池企业的技术实力，已经达到国内甚至国际领先水平。平台经济和人工智能领域的领先企业，也大多是民营企业。
党中央高度重视民营经济发展。自2002年11月党的十六大明确提出“必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济”“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”这“两个毫不动摇”以来，党中央始终坚持“两个毫不动摇”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断完善促进民营经济发展的理论、方针和政策，构建了鼓励、支持、引导民营经济发展的制度体系。党的十八届三中全会提出，“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础”［12］；并明确“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”［12］。2023年，中共中央、国务院印发《关于促进民营经济发展壮大的意见》。2025年2月17日，习近平总书记出席民营企业座谈会并发表重要讲话，提振了民营企业的信心和干劲。2025年5月，《中华人民共和国民营经济促进法》正式施行，将坚持“两个毫不动摇”写入法律，为民营经济发展提供了坚实的法治保障。
面向未来，仍要进一步优化制度供给，营造公平公正、可信赖的民营经济发展环境，稳定企业发展预期。在市场准入方面，基础设施竞争性领域、国家重大技术攻关任务和未来产业投资布局等与国家规划和投资相关的领域，要向各类企业公平开放，以统一的技术、规模、业绩等尺度为标准选择企业，而不是用所有制标准来选择企业。在公平竞争方面，任何企业都不能优先或优惠获得各种要素和市场机会，任何企业都不能从免于竞争的保护中获取特殊利益，都要平等接受市场优胜劣汰的结果。在受法律保护方面，各种所有制企业的合法权益要平等受到保护。特别是在反垄断执法以及行政执法方面，要平等对待各种所有制企业。要特别强调防止和纠正利用行政、刑事手段干预经济纠纷，对侵犯各种所有制经济产权和合法利益的行为实行同责同罪同罚。
促进民营经济高质量发展，要防止出现政策和法律先造成不公平竞争再通过补救措施来纠偏的循环。部分民营经济发展中存在的问题，是长期体制机制和政策因素累积形成的，不宜寄希望于问题积累之后，再依靠集中整治来实现环境改善。当前，民营企业在生产要素获取方面还面临部分显性和隐性约束；涉企乱收费、乱罚款、乱检查、不当查封等行为仍有发生；在民营企业与政府、国有企业产生经济纠纷的处理过程中，司法保障仍有持续完善空间。如果这类深层次、长期性的制度理念问题以及不规范行政权力运行不能从制度层面加以消解，仅依靠阶段性专项整治优化营商环境，治理效果难以持久，还会对民营企业预期和信心产生负面影响。同时，民营经济自身存在一些需要改进之处，需完善治理结构和管理制度，加强企业合规建设和廉洁风险防控［13］。
2.更好发挥国有企业不可替代的骨干作用
在大力发展民营经济的同时，必须巩固和发展公有制经济。国有经济经过多年改革创新，与社会主义市场经济体制的适应性大大改善。特别是近些年国有企业改革深化提升行动推动改革不断走深走实，国有企业市场化经营机制明显健全，基本实现董事会应建尽建、外部董事原则上占多数。那些处于竞争性领域的国有企业，追求利润和长期发展已经成为主要动机，行为方式更加类似于市场经济环境中的现代企业。
在社会主义市场经济中，国有企业作为市场主体，还要承担一些特殊功能。《决定》要求，要推动国有资本向重点领域和方向集中，即向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。这些领域和方向都是民营企业参与意愿不强或缺乏相应能力的领域。一是在创新方面，国有企业要勇挑重担、敢打头阵，勇当原创技术的“策源地”、现代产业链的“链长”。国有企业科技创新能力不断提升，2022—2024年中央企业研发投入连续三年突破万亿元，2024年研发投入强度提升至2.8%。在载人航天、探月探火、深海深地探测、卫星导航、核电技术、新能源技术、大飞机制造等领域涌现一批重大创新成果［14］，国有企业在其中发挥了重要作用。二是主动承担急难任务，在应对疫情、自然灾害等重大风险挑战和保障国家重大活动中发挥关键作用。建立国有企业履行战略使命评价制度，更好引导中央企业统筹履行经济责任、政治责任和社会责任，充分发挥国有企业战略支撑作用［15］。三是在一些关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有企业持续发力，如保障重要能源资源供给、加大国内勘探开发和增储上产力度，优化国有资本在海外能源资源、关键战略性矿产资源等领域布局等。在枢纽型重要基础设施和新型基础设施建设中，国有企业也要发挥重要作用。
下一步，应持续深化国有企业改革，推动国有企业预算约束由“软”转“硬”，平等参与市场公平竞争。要进一步深化国有企业改革，增强国有企业核心功能，提升国有企业核心竞争力。同时，推进国有经济布局优化和结构调整，发挥国有企业不可替代的重要作用，充分体现国有资本和国有企业具有的战略、安全、基础和耐心的特征［15］。
（三）基础制度：发展与治理并重，强信心稳预期
《决定》对进一步全面深化改革作了系统部署，其中一些改革具有基础性、全局性的重要地位。习近平总书记强调，“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度”［16］。产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度之所以重要，是因为它们是社会主义市场经济有效运行的基本保障，是确保充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用的必要前提和内在要求。
1.产权保护
高水平社会主义市场经济体制应该是产权明晰、保护有力的体制。《决定》提出，“完善产权制度，依法平等长久保护各种所有制经济产权”［1］。与过去相比，增加了“长久”二字，意味深远，对于增强民营经济长期发展信心、鼓励长期投资行为意义重大。国内外学界普遍认为，产权保护与长期投资之间存在显著正相关关系。依法有效保护各类所有制经济组织和公民的财产权利，能够提升投资者的财产和财富安全感，稳定市场预期，提振社会长期发展信心，激发各类经营主体的创业创新活力，真正实现以恒产促恒心，为经济社会持续健康发展和国家长治久安筑牢制度基础。
加快完善产权保护制度，要公平对待和保护各类产权。现阶段，要依法平等长久保护非公有制经济产权，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒。当前，特别要加强产权执法司法保护。完善涉企产权案件申诉、复核、再审等权利救济和司法保护机制，畅通涉政府产权纠纷和处理渠道，防止和纠正利用行政、刑事手段干预经济纠纷。对侵犯各种所有制经济产权和合法利益的行为，实行同责同罪同罚。健全依法甄别纠正涉企冤错案件机制，完善惩罚性赔偿制度。从制度建设看，要加快推进物权、债权、股权等产权相关法律法规的制修订工作，明晰各类产权归属，健全完善产权权能，对所有权派生形成的各类产权予以依法保护。
2.市场准入
进入市场是经营主体参与经济活动的前提，是经营主体参与经济活动的第一道门槛。准入门槛怎么设、设了怎么管、更新怎么做，都是必须直面的问题。
现阶段，地方保护是导致市场分割的关键点。有的地方政府出于促进当地就业和发展的需要，通过设置显性或隐性进入壁垒、制定不公平竞争政策、采用歧视性政府购买服务等手段，优先让本地企业获得市场和投资机会，歧视外地企业。这种行为阻碍了商品和要素在更大范围内的自由流动与市场化配置，破坏了市场的公平竞争环境，导致资源难以实现最优配置。2025年7月1日，习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上指出，纵深推进全国统一大市场建设，基本要求是“五统一、一开放”，即统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、统一要素资源市场，持续扩大对内对外开放［17］。“五统一、一开放”明确了统一大市场的基础性制度框架和基本要求，聚焦破除地方保护、市场分割、无序竞争等重点难点问题持续攻坚，破解深层次的体制机制障碍，为纵深推进全国统一大市场建设指明了实践路径。2024年，《全国统一大市场建设指引（试行）》公布，规范涉企执法专项行动深入开展，市场准入负面清单再次“瘦身”。“立”与“破”之间，一个更加高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场空间正在打开。
3.公平竞争
公平竞争是市场经济的核心要求，公平竞争制度是提高资源配置效率的基本保障。只有通过公平竞争，才能实现企业优胜劣汰和资源优化配置，促进企业持续创新和竞争力提升。
公平竞争要求市场是充分竞争的市场。为此，一要制定并完善公平竞争政策和法律体系，有效实施反垄断和反不正当竞争制度规则。二要营造稳定公开透明可预期的市场竞争环境，完善市场信息披露制度，实施新修订的《企业信息公示暂行条例》，规范企业信息公示行为，使各类企业都在充分知情和受平等法律保护的环境中进行竞争。三要统筹考虑平台经济带来的公平竞争压力，建立健全经营者集中分类分级反垄断审查机制，健全数字经济公平竞争治理规则。探索建立互联网平台、算法、大模型等新市场形态的竞争审查评估制度。
公平竞争要求政府不能对市场进行不合理干预。在市场主体按照市场规则配置资源时，产业过剩一般不会走向极端。敢于继续投资者相信自己有更强竞争力，能通过创新更好组合生产要素、提质降本增效。这样的市场竞争能够以高效率企业淘汰低效率企业、以高品质产品淘汰落后产品，从而提升整个产业的资源配置效率。但在政府干预市场行为时，就有可能以各种优惠政策为那些自身并不具备竞争力的企业“增效赋能”，使市场难以发挥优胜劣汰的作用，使依靠自身能力的好企业和被政府增效赋能后的差企业都能在市场上生存，新企业持续进入、老企业又不能优胜劣汰，产业过剩问题必然突出。对大多数产业来说，政策和法律的根本是要为各类企业提供公平的市场准入条件、公平的市场竞争地位和平等的法律保护。维护市场统一首先需要财税制度的统一，中央应规范地方招商引资法规制度，明确并严格执行财政奖补、税收返还、出让土地等方面优惠政策的实施界限，严禁违法违规给予政策优惠行为，推动各地招商引资从比拼优惠政策搞“政策洼地”向比拼营商环境创“改革高地”转变。
4.社会信用
市场经济是一个广泛分工和协作的市场形态，市场主体之间有频繁交易、交往和合作行为，履行合同、诚实守诺等信用问题极为重要。这决定了社会交易交往的成本和成效，以及经济运行的秩序，因而需要加快形成与国民经济体系各方面各环节深度融合的社会信用制度。
要健全以信用为基础的新型监管机制，完善全链条全生命周期信用监管体系，建立健全信用分级分类监管制度，对信用好的企业少干扰，对信用不好的企业多监管，激励守信、惩戒失信，提高经营主体的诚信意识和信用合规水平。同时，对那些积极进行整改并建立起信用合规机制的失信企业，要完善信用修复机制，构建分级分类管理、梯次退出的信用修复格局，鼓励和支持经营主体便捷高效重塑信用。
三、包容性改革：以制度建设促进社会和谐
共享发展成果有助于促进社会和谐。共享是中国特色社会主义的本质要求。《决定》强调，“坚持以人民为中心，尊重人民主体地位和首创精神，人民有所呼、改革有所应，做到改革为了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享”［1］。
近些年来，共享发展成果的努力取得一定成效。实践表明，仅靠非制度性的政策调整，力度和幅度有限，且会有波动起伏。从长期看，要较好达到共享目标并保持相对稳态，需要推进包容性改革，以制度形态保障社会公众能够公正合理地分享经济发展和社会进步成果，包括权利、机会、过程和结果等诸多方面。世界银行2018年发布的报告《贫困与共享繁荣：拼出贫困的拼图》指出，包容性发展的本质在于通过制度化公共政策消解社会排斥，实现发展成果全民共享，破除机会不平等、防止阶层固化，而完善的社会保障体系是其重要制度保障［18］。自2008年金融危机以来，经济合作与发展组织（OECD）越来越关注各成员国内部以及各国之间在增长、收入、财富分配方面的持续不平等，鼓励从强调经济增长转向更多地强调包容性，确保增长的福利被更广泛分享［19］。我国进一步全面深化改革应增强“包容性”，破除阻碍包容性发展的体制机制，构建支撑包容性发展的制度体系，实现机会均等和结果公平的有机结合［20］。
（一）加快推进支撑共同富裕的改革举措，以共享成果促进和谐
改革开放以来，国家经济实力快速增强，全体人民生活水平持续提升，脱贫攻坚取得巨大成就，城镇社会保障水平稳步提升。但总体来看，共同富裕需要全社会视角的较高共享水平，至少包括个体之间和群体之间收入差距较小、政府提供的基本公共服务差距较小两个基本要求。面上数据显示，这个任务相当艰巨，以测算收入差距最常用的基尼系数衡量，2008—2015年我国收入差距呈现稳步缩小态势，但2016年以来处于一个差距较大的稳定水平，其中，城乡居民收入差距有小幅缩小，而城镇居民收入差距呈现一定扩大趋势。收入差距较大，不仅直接影响公平共享，还成为制约发展的重要因素。当前，我国经济发展的关键已经从供给侧转向需求侧，收入差距大会使一部分居民缺乏消费能力。加快推进优化收入分配格局的改革举措，既能推动共享，又能促进发展。促进包容性的改革有两个主要方向，都需要加快研究和加大推进力度。
一类是缩小个人收入差距的政策。其重点是加快推进增加低收入者收入的制度安排。近年来各国税收政策改革的重点之一，就是降低中低收入劳动者和家庭的个人所得税负，增进税制的公平性和包容性。从我国当前税收的特点看，个人所得税专项附加扣除还有进一步完善的必要。不仅如此，还需逐步取消对高收入者的税收优惠，各地不得以企业迁入、在当地投资、设立创投资金和新创企业等理由，给予或明或暗的税收优惠。农村集体经营性建设用地入市、闲置房屋盘活获取的收入，应优先用于完善农村人口的社保体系，使他们与城里人一样不再依赖于土地保障，为相对低收入人群提供更为有效和稳定的社会安全网。要进一步完善就业优先政策，特别是对纯粹替代劳动的技术应用，要特别谨慎并考虑出台相关税收政策，如可以考虑对部分产生明显岗位替代效应的机器人、AI应用征收专项税费，所获资金专门用于安置被替代的劳动者。总之，共同富裕目标要有明显进展，基尼系数需要降到0.4以下，城乡收入差距需要控制在2.0以下，这是一项十分艰巨的任务，较大力度的制度性安排必须到位。
另一类是提高政府基本公共服务均等化水平的政策。在现代化阶段，人民生活品质的提高越来越依靠更多更高质量公共品的供给来实现［21］。在我国，短期内较大幅度提高低收入群体收入面临较大困难，增加普惠程度高的基本公共品供给具有特别重要的意义。一是提高保障水平偏低群体的社会保障水平。例如，农村居民养老保险水平偏低，亟须将其社会保障水平提升至与发展阶段相适应、与共同富裕要求相匹配的更高水平。二是研究推进将非户籍城市居民完全纳入城市公共服务体系，使外来常住人口享受与当地户籍人口完全均等的市民权利和待遇。进一步推进城市保障房制度改革，实现保障房制度常住人口全覆盖。即使居民个人收入水平有一定差距，如果公民无论身居何处都能享受优质而均等的基本公共服务，在获得幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面没有明显差异，社会的共享程度与和谐程度也会明显提升。
（二）加快推进适应人工智能时代的社会保障制度，以技术普惠促进和谐
当前，人工智能技术迭代进展超出预期，创新活动与就业之间的关系由此发生重大调整。人工智能对就业的冲击和重塑效应，与过去数百年技术进步带来的就业影响有着明显不同。即便是网络化、数字化、智能化这一脉相承的技术演进阶段，其对就业的作用表现也各有差异。网络化主要是连接通道，使信息传输更加高效；数字化是将真实世界映射到数字世界，为循证决策提供基础，二者都主要是给人赋能，而智能化不同。智能化意味着系统具备一定的自我感知、推理、决策和行动能力，能够相对完整地走完一个工作流程，执行完整任务。正因如此，智能化会快速替代一部分人的工作。美国的一项研究表明，在网络化、数字化时代，就业总体保持稳定，但自2022年以来，虽然高知识高技能岗位需求保持平稳，但初、中级白领岗位招聘已明显放缓，甚至在2025年8月后出现下降，最直接的影响就是高校毕业生。从目前来看，最可能被替代的就是标准化、重复性，以及以文字、数据、信息处理为主的岗位。比如互联网、软件、呼叫中心等行业中的相关岗位，受影响程度较大。当然，人工智能也在生成新的工作岗位，但总体来看，其生成的新岗位比替代的岗位要多。
如果人工智能岗位替代问题继续发展下去，就可能对现有社会保障体系构成较大挑战。较早时期的社会保障体系完成了从“剩余型保障”到“制度型保障”的转变［22］。“剩余型保障”主要救助弱势群体，而工业化时代社会保障向“制度型保障”转变，工业化社会的流动性、雇佣制、与土地等永久性生产资料的剥离等，使得公民在人生某个阶段普遍需要社会保障。正因如此，各国普遍建立了养老、医疗、失业、工伤、生育五大社会保险。
在人工智能时代，就业与失业身份频繁转换，失业是行业性和技能性的，某个行业和某项技术的人会普遍失业，因而再就业机会可能同步消失。如果这种趋势延续下去，就可能成为技术进步带来的系统性社会问题。社会保障制度要尽量避免“养懒汉”，而在人工智能时代，就业者个体和社会整体都难以判断何种技能以及如何努力能够避免失业发生，努力工作和不断学习也不一定奏效。因此，社会保障制度应该更具有普惠性。例如，当下密集讨论的全民基本收入（UBI，UniversalBasicIncome）和全民基本资产（UBC，UniversalBasicCapital），就是值得研究的问题。UBI相关观点主张向全体国民无条件发放定额现金，不附加家计审查和劳动义务；UBC相关观点主张为每位公民配置公共资本份额，分享技术进步的资本收益。其基本逻辑是人工智能大规模替代常规岗位，劳动报酬在国民收入中占比持续下滑，传统事后救济型社会保障难以对冲技术性失业产生的冲击。UBI构筑最低收入底线，保障无工作公民的基本生存［23］；UBC则让民众持有人工智能产业的资本收益权，使全民共享部分技术红利［24］。各国和一些国际组织在积极讨论并研究这两类包容性社会保障制度，作为应对人工智能就业冲击的备选制度，但截止目前尚未有国家进入全面推进阶段，愈来愈多的政府意识到UBI的无差别兜底逻辑和UBC的收益共享机制是应该得到重视的思路。我国有较大规模的国有资本，也有不断在资本市场融得巨资的新创企业，扩大国有资本收益用于民生，将技术进步带来的资本红利的合理比例转化为全民资产，有助于回应人工智能时代的就业挑战，提高全民对人工智能发展应用的接受度和认同度。
（三）加快推进兼顾各方利益的改革举措，以凝聚共识促进和谐
现代化建设阶段的一个重要特点，就是人们美好生活诉求更加多元，对社会资源配置方向的要求更加多元。这个阶段更需要兼顾各方利益，努力凝聚共识，促进社会和谐，重点处理好三对关系。
第一，处理好以经济建设为中心与做好各方面工作的关系。在建设小康社会阶段，发展经济是全社会的迫切愿望和高度共识。社会主义现代化建设时期，人民群众诉求更加多元化，物质资源以及政府的工作重心都不可避免地要向更多领域配置，如教育、医疗、生态等。但是，每种资源的数量和规模都有限度，要引导各方面形成对经济工作重要性的共同认知、保障较多资源配置至经济发展领域。同时，其他各方面也需要发展，应依据群众意愿和事物本身规律获得资源及发展机遇。
第二，处理好调动地方积极性与构建全国统一大市场的关系。当前国内外政治经济环境复杂严峻，未来一段时期各地区经济发展仍将面临多重挑战，在创新驱动发展、生产消费循环、财政税收运行等领域承压较为突出。这就需要充分调动地方发展积极性，因地制宜、创造性地抓好经济工作。同时要考虑到，地方为了发展本地经济，可能出台一些破坏全国统一大市场的政策措施。例如，限制企业向外地迁移，以资质认定等各种显性或隐性进入壁垒阻碍外地产品进入本地市场，招商引资时在财政奖补、税收返还、出让土地等方面违规给予政策优惠，滥用行政权力排除和限制竞争等。建立全国统一大市场是发挥超大规模市场优势和提高资源配置效率的关键，各地以邻为壑的不当做法会减弱国家整体发展潜力。因此，既要鼓励地方开创性地抓好经济工作，又要防止各种破坏全国统一大市场建设的不当行为，这就需要高超的领导能力和平衡能力，进行恰当的制度设计。
第三，处理好鼓励创新与保障社会公平的关系。创新是重要新增长点，科技企业家是最重要的创新源泉，他们能从创新中获得丰厚的回报，成为高收入阶层的重要成分。现在的创新愈来愈多是智能化程度较高的应用，吸纳的就业人数相对较少。也就是说，创新会带来少数极高收入人群，惠及的普通就业者人数可能有限，因而创新愈多，收入的分化可能愈明显。共同富裕是中国式现代化的重要特征之一，必须有相应的制度设计和政策措施来保障这一目标的实现。这是一个处理难度较大的问题，各方形成共识不易。例如，减少收入分配差距本应采用更大程度的累进税制，也就是收入高者更多纳税，但现实中各地为了吸引资金促进地方经济发展，反而会对投资者、科技成果持有者和大公司高管等给予各种税收优惠。从吸引资源促进地方增长的角度看，这种做法有其合理性，但从共同富裕的角度看就是反向用力。因此，要处理好这二者的关系，不能只顾一面而忽略另一面。
（四）加快推进制度型开放相关改革举措，以互利共赢促进和谐
改革开放初期，我国产业竞争力总体水平不高，在国际分工体系中与发达国家形成典型的垂直分工关系。发达国家凭借资本、技术、品牌和管理等优势，占据中高端产业和高附加值环节，我国则依托劳动力成本优势，主要从事加工、组装等低附加值环节的生产活动。现阶段，我国与发达国家在部分产业领域形成水平分工，双方围绕同一产业、同类产品开展分工协作，彼此技术与产品水平大体相当。竞争关系并不等于对抗，发达国家之间的产业都是相互竞争的，各国依然可以在竞争中合作。我国作为在全线产品竞争优势突出的重要供给方，与各国竞争合作空间巨大。在垂直分工时期，我国产业竞争力较差，因而很大程度上依靠各种对出口的优惠政策，具有“政策型开放”的特点。今后，要致力于推动开放体制从“政策型开放”向“制度型开放”转型。
《决定》指出，“主动对接国际高标准经贸规则，在产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融领域等实现规则、规制、管理、标准相通相容，打造透明稳定可预期的制度环境”［1］。上述相通相容的七个方面，均为国际高标准经贸规则的核心议题，也是我国对接国际规则的“关键短板”。例如，产权保护对建设创新型国家至关重要。过去较长一段时期，我国主要通过引进国外技术提升国内产业技术水平和综合竞争力。如今我国正日益逼近全球技术前沿，科创资源呈现高度全球化跨境流动特征，创业投资、科技人才、创新市场均深度融入全球体系。创新要素会向创投制度环境更优的地区集聚。倘若知识产权保护存在短板，对侵权仿冒、造假欺诈等行为惩戒力度不足，创新主体来华投资创业的意愿就会受到抑制。又如，在产业补贴领域，立足国内产业竞争力变化和国际竞争格局，我国主动对部分优势产业调整出口退税政策。
制度型开放的积极意义，在于构建更加透明、公正的对外开放环境，推动我国产业同其他国家产业在更加公平的规则基础上竞争。例如，过去多年由于我国产品相对缺乏国际市场竞争力，因而对出口有优惠政策。近些年来，我们有大量出口顺差，虽然这些顺差主要源自我国产业的内在竞争力，但若长期持续下去，可能不利于形成互利共赢的国际经贸关系，因而减少对出口产品的补贴很有必要。制度型开放的本质是让市场在跨境资源流动中发挥更加重要的作用，政策不再有倾向性，而是同等对待商品和要素跨境双向流动，包括平等对待出口和进口、平等对待吸收外资和对外投资、平等对待国内企业和外资企业等。
总之，进一步全面深化改革要从建设社会主义现代化国家这个目标出发，不回避重要而艰巨的改革要求，实事求是、与时俱进地确定发展型改革、治理型改革和包容性改革的主要任务，为推进中国式现代化建设提供坚实的制度保障。
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①发展型改革以党的十一届三中全会为起点，治理型改革重要性上升以党的十八届三中全会为起点。
