【摘要】本研究以北京 12345 市民服务热线为案例, 系统梳理了数智时代大城市治理的实践创新与学理逻辑。研究发现, 北京市民热线服务与公共管理的学术规律、学理逻辑从四个方面实现了良好匹配和显著创新: 其一, 有效回应市民的普遍诉求以及不同发展阶段的不同诉求、强化对行权困难群体的包容性服务, 体现公共治理的公平性、包容性和回应性; 其二, 构建感知、办理、反馈、评估的闭环体系, 保持市民热线全链条的有效性, 形成政务服务的可持续激励机制; 其三, 运用数智技术强化智能分类和热点汇聚能力, 实现公共服务的高效精准供给和敏捷治理; 其四, 创设 “每月一题” 机制, 将个案需求上升为专项治理, 提升公共资源的复用效率。文章最后指出, 市民热线的完善提升面临数据共享不足、重复诉求过多以及恶意投诉等挑战, 需进一步深入研究。本研究为理解数智化城市治理提供了经验样本, 并对公共服务理论与实践的互动演进具有启示意义。

【关键词】市民热线; 城市治理; 数智时代; 公共治理

北京 12345 市民服务热线自 2007 年设立后, 持续整合全市分散资源, 不断提升服务能力, 提出并实践 “接诉即办” 的服务理念, 成为北京市各级政府服务市民的重要载体。“服务市民” 是各个城市热线的一个长久主题, 不同发展阶段、不同治理理念、不同技术能力决定了为市民服务的类型和水平。在当前阶段, 思考和实践城市治理应该有哪些基本遵循? 理论与实践的相互支撑与促进呈现出哪些特点? 本文以北京市民热线为主要案例, 观察分析中国市民热线的实践创新, 讨论这些实践创新与公共治理学术理论的匹配性, 以及对理论演进发展的若干启示。

 一  热线服务的普惠性和多元性, 符合公共治理学理要求的公平性、包容性和回应性

(一) 公共服务的公平性要求围绕民生普遍基本需求提供服务

政府公共服务的首要任务, 是保障人民群众最基础的民生需求, 这是公平性的基础和底线, 也是基本公共服务的主要内涵。北京市民热线服务强调 “七有” 是工作重点, 包含了基本民生保障的七个维度: 一是幼有所育, 包括完善普惠性学前教育体系、扩大托育服务供给、解决“入园难” 问题等; 二是学有所教, 包括推动教育公平、优化教育资源布局、提升中小学教育质量等; 三是劳有所得, 包括保障劳动者合法权益、加强就业服务与技能培训等; 四是病有所医, 包括深化医疗改革、扩大医保覆盖、提升基层医疗服务能力; 五是老有所养, 包括完善养老服务体系、发展居家养老和社区养老服务等; 六是住有所居, 包括加大保障性住房供给、优化住房分配政策、解决中低收入群体住房问题等;七是弱有所扶, 加强对残疾人、低收入家庭等弱势群体的帮扶, 完善社会救助体系等。相比较更多元、更高水平的服务需求, 这些都是公民普遍应该享有的基本权益, 是公共服务公平性的重要体现。 市民热线将这些作为关注和服务重点, 符合基本公共服务是基础和首要的理论观点。北京还结合热线诉求, 建立监测这些基本民生保障的量化指标体系 (如普惠幼儿园覆盖率、 便民商业覆盖率等), 动态评估各区工作成效。

(二) 公共服务的包容性要求解决各类行权困难群体问题的服务可及性

市民中有一部分人由于各种原因, 获得公共服务相对困难, 可以称之为 “行权困难群体” (行使获得公共服务权利的群体)。努力为这部分市民提供服务, 是公共服务包容性的内在要求。 北京市民热线针对聋哑人、老年人等弱势群体推出了多项针对性服务措施, 通过技术升级和服务模式创新, 确保特殊群体能够平等、便捷地获得所需要的服务。例如, 为聋哑人设置了手语视频座席, 配备专业手语话务员, 聋哑人可以通过视频通话与手语专员实时交流。再如热线提供文字输入界面, 方便听障人士通过键盘描述问题。还有, 针对老年人配备实时语音转写系统, 将通话内容同步显示为文字, 帮助听力衰退的老年人理解对话内容; 针对老年人使用习惯, 优化热线界面设计, 如增大按钮尺寸、简化菜单层级, 并提供 “一键转人工” 功能, 减少操作步骤; 对老年人高频反映的养老补贴、就医挂号等问题, 设置快速响应机制, 要求承办单位24 小时内首次反馈。

(三) 公共服务的回应性要求有效回应人民群众与时俱进的服务诉求

党的十九大提出, 中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。 这就要求在继续搞好经济建设的同时, 社会管理和公共服务方面补短板和上台阶并重,为公民提供全方位的美好生活体验。经济和社会相关理论都认为, 发展是一个多维度进程, 包括经济增长, 收入提升, 分配相对公平, 人民生活普遍改善; 国民教育水平不断提升, 医疗服务不断改善; 生态环境良好, 有蓝天、绿水、青山、白云; 民主法治健全, 社会公平正义, 公民权利得到有效保障; 等等。在经济发展较早阶段, 人们普遍收入较低, 公民诉求高度一致, 要求经济快速增长, 此时经济增长占据社会主要资源, 成为社会福利提升的主要来源。收入提高后, 对教育医疗、生态环境保护等诉求增加, 相应资源投入加大, 此时经济仍居重要地位, 但资源投入相对权重下降, 速度有可能减缓, 而教育医疗和生态环境对社会福利和百姓获得感的贡献增加。进入现代化建设阶段, 各方面诉求都在增加, 人民群众在要求收入提升、教育医疗水平提高和生态改善的同时, 对社会事务有更多的知情与参与诉求, 对社会共治和民主政治有更高要求。

图 1 显示出随着经济社会发展, 人民群众对公共服务的诉求不断多元化提升。我们用六边形表示发展的多重含义: 经济持续增长、教育医疗提升、环境生态改善、民主法治健全、社会公平正义和公民权利保障。图 1 (a) 是这个六边形示意, 六边形内就是社会总福利。从图 1(b) 到图 1 (d) 的三张图, 分别对应低收入阶段、小康社会阶段、现代化建设阶段的公民诉求。可以看到, 老百姓诉求越来越多元, 越来越发散。在低收入阶段, 老百姓的诉求非常集中在经济快速发展方面, 社会福利和百姓获得感的增加主要靠增长这条线的向外扩张。随着阶段发展, 老百姓的诉求越来越多元了, 涉及经济增长、教育医疗、环境保护、民主法治、公平正义、权利保障等方方面面, 社会福利和百姓获得感的增加要靠各条线的外扩。公共服务的回应性就是要有效回应不同发展阶段公民的不同诉求。对具体城市而言, 就是要有效回应现代化建设阶段市民的普遍诉求和每个特殊时点上市民的特殊诉求。

 二  热线构建的感知、办理、反馈、评估闭环体系, 符合公共治理学理要求的政务服务可持续激励机制

热线服务每天要回应近十万个各类诉求, 任务琐碎繁杂, 有些工作需要多部门反复沟通。热线服务人员居于行政体系基层, 工作成效在层级式行政体系内显示度并不高。成年累月高频工作, 如何保持这个体系的有效性绝非易事, 全链条各环节都必须有恰当的激励约束机制和技术能力支撑。

热线体系的第一个环节是感知, 就是接听热线感知到了老百姓的诉求。 这个环节就是要耐心对答并迅速对问题进行分类, 高效连接对应职能部门、街道、区县以至更高层级行政机构, 接手进行诉求办理。经过多年实践, 包括北京在内的各个城市热线, 都借力数据共享、大数据算法和智慧模型, 构建起快速分类和交办体系。

第二个环节是办理。关键是主办与配合部门责任到位, 明确首个接单单位为责任主体, 必须全程牵头协调, 不得推诿。例如小区违建涉及城管、规划等多部门, 首接单位需组织联合处置, 其他单位须配合并提供联系人信息。此外, 也要区分轻重缓急。例如, 北京将诉求分为四类: 一是紧急类 (如燃气泄漏), 二是民生保障类 (如水电气热故障),三是一般诉求类, 四是复杂疑难问题。各类诉求设有不同的响应时限和办结时限。

第三个环节是反馈。这个环节中, 百姓的感受和评价是重要因素。各地热线都对电话诉求有回访制度, 对网络诉求有 “好差评” 制度。别小看这个回访和 “好差评” 制度, 这是热线这种典型 “办百姓身边小事” 体系中最简便有效的反馈评估方式。老百姓很少会为了一件小事,例如垃圾没有及时处理、路灯没有及时修复就到环保部门、市政部门信访或者面访, 也不太情愿填写复杂的评价表格。那样时间和精力等方面成本太高, 而且事关公共服务问题很容易有 “搭便车” 的动机 (事关大家, 希望其他人去管), 因而放弃反馈评估。因此, 对于处理琐碎小事政务服务的评估必须非常简单易行, 才有可能动员市民普遍加入这个体系中来。

第四个环节是评估。在一个每日数万件诉求的场景下, 每项诉求是否办理, 进度如何, 都需要实时可知, 各地热线有相似的体制。以北京为例, 首先是自动预警系统, 临近时限时自动发送短信提醒承办人员,并标注预警等级; 超时未办结的工单将触发系统预警, 并通过 “黄灯”“红灯” 分级标注。其次是街道级、区级专项和市级联合三级督办体系。对个别有权属争议的问题, 热线中心组织承办单位到现场核实责任。最后是排序惩戒, 对推诿、虚报办结的承办单位扣减考核分并全区甚至全市通报。

从上述四个环节的描述能够想象, 持续保持热线的有效性并非易事。热线原本起源于企业与消费者的沟通, 如何保持全链条的有效性一直是关键问题。美国航空公司是全球第一个有热线的企业。但是时至今日, 它的热线反馈有时效率依旧很低。举一个实例, 加拿大一位歌手 2008 年 3 月乘坐美联航, 他的吉他被摔坏, 此后 9 个月不断地打美联航客服电话投诉, 但 “皮球” 被客服踢来踢去。之后, 他就制作了一个音乐, 叫《美联航弄坏吉他》, 生动描述了热线人员的推诿和冷漠, 使美联航的市值在一周内下跌 8%, 十几亿美元一周之内就跌没了。美联航后来检讨问题的时候, 认为缺乏对客服质量的评价是这个体系中的重要缺陷。所以, 电话回访和网络 “ 好差评” 这种快速、简洁的反馈机制与评估机制是这类体系有效运转非常重要的机制。只有建立感知、办理、反馈和评估贯通的体系, 这样的行政体系才能够真正实现有效率。

图 2 显示的是一个具体投诉事件的全链条办理过程。 请特别关注简易、 有效的 “好差评” 回馈。

 三  热线的智能分类和热点汇聚能力, 符合公共治理学理要求的精准服务和敏捷治理

(一) 数智技术支撑政府提供高效精准服务

数智时代之前, 信息沟通和服务匹配的成本很高, 公共服务无法回应个性化的大量诉求, 更无法做到提供精准化服务。数智技术应用使热线做到海量诉求与精准服务相统一, 低成本、高效率及时响应那些种类繁多的民众诉求。例如, 在接听环节, 有语音实时转写与关键词提取,系统通过语音识别技术将通话内容实时转写为文字, 并自动提取核心诉求关键词 (如供暖不达标), 大幅缩短信息录入时长。还有智能分类与意图识别, 将问题自动归类至 2000 余个标准化问题目录, 并匹配对应的承办单位。在派单环节, 有智能派单与自动化分派系统, 将任务精准派发至属地街道或相关部门。没有这个体系, 政府提供海量个性化服务的成本会高至不可承受。

(二) 数智技术支撑政府进行敏捷治理

网络和数字时代, 很多问题是快速闪现的, 再加上社交网络和自媒体内容产业强化了叙事对社会情绪的变化引导, 一些事情出现后短时就可能引发社会高度关注和连锁反应。如果不能及时识别和处理, 就有可能引发较大的社会舆情甚至不稳定。因此, 迅速感知和处置的敏捷治理能力是当代政府治理能力的重要标识。热线有多年经验数据, 再加上大数据挖掘与分析技术可以及时识别和提前预警可能出现的问题与风险。如暑期景区人员过载风险, 某项事态的发酵风险等, 及时预警并推动相关政府机构及时干预处置, 降低问题发生率或有效平息事态。

图 3 是北京 2023 年市民热线中群众反映出的一些热点事态。运用大数据感知和分析技术, 政府能够迅速感知到这些突出问题并及时处理。图 3 (a) 是文化消费领域, 演唱会市场黄牛倒票的事件成了市民关注的热点, 有关部门迅速采取行动, 让舆情热度恢复了过来。图 3 ( b) 涉及拆除承重墙、 预制菜进校园和养烈性犬, 这三条都因典型事件引发关注, 迅速成为网络舆情热点。 政府及时发声和出手, 处理得当, 也很快恢复到平稳的状态。

注：图3(a)中文化市场参见左侧坐标轴，其他参见右侧坐标轴。

 四  热线强调 “从一个问题导出一类问题”,符合公共治理学理要求的普惠性、复用性和高效性

对于公共服务而言, 普惠性是一个基础性要求。能够为一个公民提供服务固然好, 但如果用同样的公共资源解决涉及多个公民的共性诉求, 出台一个办法能够解决多点出现的共同问题, 公共资源使用的效率更高, 这就是非竞争性、非排他性产品需要作为 “公共品” 由政府提供的根本理由。这些公共品一旦形成, 就有多次复用的特点, 提高公共服务的高效性。例如, 解决一个具体小区邻里养狗纠纷固然很好, 但研究出台一项解决兼顾各方诉求的文明养狗政策就能够回应公众的普遍需求, 为全体市民提供了行为规范, 无须逐一办理同类诉求, 就能够提高公共资源的使用效率。

自 2021 年起, 北京市每年对市民反映突出、基层解决有难度的高频共性问题, 开展专项治理 “每月一题”, 推动市民热线从 “有一办一”向 “从一个问题导出一类问题” 不断深化。4 年来, 有 60 多个问题被纳入专项治理。这里列举几个, 比如文明养犬管理是被市民普遍关注的问题。再如, 校园周边交通管理和路灯养护管理等。2024 年底, 有 13 个问题被纳入北京市 2025 年 “每月一题” 专项治理, 包括新就业形态劳动者社会保障、新建住宅项目质量监管、医疗服务流程优化、农村宅基地确权登记、农村供水保障、住房租赁企业经营规范、商品售卖类平台企业合规发展、电动自行车交通安全管理、新能源电动汽车充电设施建设、农村集体经济发展、生活服务业预付式消费治理等。对这些问题形成有效通用行为规则进行面上治理, 可以惠及更多市民, 不断地复用相应治理办法, 提高政府治理效率。

通过上述四方面分析, 我们可以看到在现代化建设和数智化阶段,市民热线这个服务与公共管理的学术规律、学理逻辑可以较好匹配。

最后要强调, 市民热线服务是一个不断完善、提升的过程, 仍存在一些需要思考和持续改进的问题。第一, 市民热线服务能力和服务效率的持续提升, 有待行政管理体制的不断完善。例如, 公共数据共享问题是许多热线反映的突出问题, 没有公共数据共享水平的进一步提升, 现有热线服务效率和市民办事便捷程度继续提升的难度就会增加。第二,热线的接诉即办随着时间发展似乎有着过热的倾向, 不断增长且存在重复的公民行权诉求一定程度上会导致公共资源供给紧张甚至浪费等问题。第三, 少数人为了私利施压政府承担本应该由个人和家庭负责的私人事务, 这些不合理诉求如果得不到满足就 “恶意投诉”, 给社区工作者造成很大的心理、时间、精力上的负担。对于这类问题, 今后需要深入研究相应的学理问题和实践对策, 让公共资源被更加有效地利用, 更好地服务市民和经济社会主体。