5月11日，美国海关与边境保护局（CBP）启动美国关税史上规模最大的一次退税行动。截至8月4日，已有总额约1000亿美元的税款退还给美国进口企业，这意味着2025年全年关税收入的相当比例在短短数月内被“清零”。这场退税行动的起因是美国最高法院对特朗普政府援引《国际紧急经济权力法》（IEEPA）大规模征收关税的司法否决。

最高法院一锤定音

2025年4月2日，特朗普宣布了“解放日”关税政策。特朗普政府援引1977年出台的IEEPA，以贸易逆差和毒品走私构成“国家紧急状态”为由，对全球商品实施了大范围关税，其中，对中国商品征收超25%的关税，对加拿大和墨西哥征收25%的关税，对所有贸易伙伴征收10%的基准“对等关税”。

IEEPA本是冷战时期美国为应对国家安全威胁而制定的紧急制裁法案，赋予总统在宣布“国家紧急状态”后冻结资产、禁止金融交易等权力，但从未有总统将其用于大规模征收关税。特朗普政府创造性地将“监管进口”的条款解释为“对进口商品征税”，由此在一年内依据IEEPA累计征收了约1650亿美元的关税。这一举动在美国国内引发巨大争议：批评者指出，IEEPA的立法初衷是应对国际安全威胁，而非充当贸易保护工具；支持者则认为，总统在贸易领域需要足够的“灵活性”来维护美国利益。这场争论最终被推向美国最高法院。

今年2月20日，美国最高法院在“Learning Resources公司（美国教育类产品企业）诉特朗普案”中，以6:3的投票结果做出里程碑式的裁决：IEEPA并不授权总统征收大规模关税。首席大法官罗伯茨执笔的多数意见书措辞严谨而有力，核心逻辑有二：其一，美国宪法第一条第八款明确将征税权赋予国会，而非总统。IEEPA虽然赋予总统“监管和规范进口”的权力，但“监管”不等于“征税”，两者法律含义截然不同。其二，多数派大法官援引“重大问题原则”，认为涉及如此大规模经济决策的权力，必须有国会的明确授权，而不能通过法律的模糊解释来获取。

值得注意的是，裁决明确排除了IEEPA项下的制裁工具，由外国资产控制办公室管理的资产冻结、金融交易禁令等手段不受影响。最高法院质疑的是关税这一特定工具的法律依据，而非总统在国家安全领域的全部权力。 

税款退给了谁

裁决落地后，退款执行的速度超出外界预期。2026年3月4日，美国国际贸易法院下令海关办理退款。4月20日，CBP启动了专门开发的电子退款系统。5月11日，首批退款发放。数字是惊人的：截至8月初已有超过1280亿美元的退款申请被受理，涉及约33万家进口商和5300万个报关申请。退款金额加上利息已退回约1000亿美元，占1650亿美元IEEPA关税总额的约60%。退款对月度关税收入的冲击非常剧烈：5月退还的219.7亿美元恰好抹平了当月全部新增关税收入；6月的情况更为夸张，退还491.8亿美元，而当月关税收入仅为236.3亿美元，净亏255.5亿美元。关税收入从政府财政的重要来源变成了“净支出项”，这在美国财政史上几乎没有先例。

关税返还行动对美国财政的冲击更是系统性的。2025财年美国关税收入曾突破1000亿美元大关，创下历史新高。史无前例的退税行动正将关税财源迅速转变为巨大的财政“失血点”。负责任联邦预算委员会预计，2026财年全年联邦赤字将突破2万亿美元。2026财年前九个月的赤字已达1.37万亿美元，同比扩大2%。凯投宏观估计，受最高法院裁决影响，2026年美国净关税收入预计减少超过2000亿美元。一边是退款带来的“财政出血”，一边是政府支出有增无减，联邦财政赤字越来越高。而且，退款带来的财政压力可能反过来削弱政府在基础设施、国防和社保领域的投入能力，引发更多连锁反应。

这场千亿美元级别的退款退给了谁？答案是在美国海关备案的登记进口商。这意味着，退款支票的接收方是在美国完成进口报关的企业实体，而非最终被转嫁成本的终端买家。大企业成为最大受益者：苹果公司获得约22亿美元退款，亚马逊获6亿美元，耐克获3亿美元。沃尔玛、联邦快递、Costco等2000多家大型企业均在直接受益者之列。美国普通消费者得不到任何补偿。税务基金会的估算显示，2025年的关税让美国家庭平均每户多支出约1000美元，这些成本早已通过商品涨价被消费者消化。民主党国会众议员卡萨尔尖锐地批评道：“退款发给了企业，而不是劳动者。”关税返还的利益分配格局折射出关税政策的本质矛盾：关税的成本由全民承担，退款红利却集中在少数大企业手中。

特朗普政府积极寻找关税工具替代

最高法院的裁决未能终结特朗普的关税野心，只是迫使其更换了法律外衣。裁决当天，特朗普即启用《1974年贸易法》第122条，对全球商品征收10%的临时关税，有效期150天。第122条允许总统在“国际收支严重失衡”时采取临时性进口限制措施，法律门槛低于IEEPA，但时限严格。这批临时关税已于7月24日到期。当天，特朗普政府依据《1974年贸易法》第301条款，对60个经济体加征10%至12.5%的新关税。

从法律技术角度看，301条款比IEEPA具有更完备的法定调查程序，需要美国贸易代表办公室先行调查、征求公众意见并发布报告，因此法律合规性更强，更不容易被法院推翻。然而，法律挑战依然接踵而至。8月3日，25个民主党执政的州联合起诉，称301关税同样违法。此前，第122条项下的临时关税也已被国际贸易法院裁定违法。

特朗普政府的策略很清晰：在司法裁决的缝隙中寻找新的法律工具，以维持关税的实质存在。但从IEEPA到第122条再到301条款，每一次关税工具都面临新的法律风险和政策不确定性。这种“打补丁”式的关税政策恰恰证明了单边关税工具在法治框架下的脆弱性。

对中国影响几何

正在进行的关税退还对中国构成复杂影响。

一方面，退税机制的制度设计决定了多数中国企业难以直接获得收益。根据CBP的退税程序，关税退款的实际申请主体为美国登记进口商，而绝大多数中国本土企业系通过美国进口代理商完成清关，不具备直接申报退税的资格。仅有少数在美设立经营实体、以美国本土企业身份完成进口申报的中资企业构成例外情形，如贵州轮胎股份有限公司的美国子公司，凭借其美国登记进口商身份，在此次退税中获约8136万元人民币的关税返还，但此类个案在整体中国对美出口企业中占比极低，不具有普遍性。 

另一方面，关税落差的大幅收窄产生了意外的竞争效应。此前，在125%以上的极端高关税下，中国对美出口在成本层面的优势几近丧失，驱动大量在华制造企业加速启动“中国+1”产能转移策略，将生产环节向越南、墨西哥、柬埔寨等关税“洼地”迁移。当关税从极端高位回落至相对温和的区间后，这一转移逻辑发生逆转。中国制造依托完备的产业链配套、高效的物流基础设施、成熟的产业工人队伍等，在综合成本、交付周期与质量控制等维度上的系统性竞争优势重新凸显。部分已转移至东南亚和墨西哥的订单开始呈现回流迹象，在对供应链响应速度和制造复杂度要求较高的行业中表现尤其显著。 

从更宏观的视角看，这场关税风波的核心是美国行政权与司法权在贸易领域的权力博弈。最高法院的裁决明确了总统贸易权力的宪法边界：总统不能绕过国会，通过曲解IEEPA来行使实质上的征税权。这一判例的意义超越了关税本身，对未来任何试图通过行政令大规模干预贸易的总统构成约束。301条款等替代工具的迅速启用表明，美国法律框架中仍存在大量可被用于贸易保护主义的政策工具，最高法院只是关闭了IEEPA这一特定路径，而非堵上了贸易保护的大门。

从“解放日”到“退款日”，特朗普政府的关税政策经历了一条由激进扩张转向被动收缩的演变轨迹。涉及千亿美元规模的关税措施调整在实践层面构成对美国单边主义贸易政策效能的一次集中检验，同时在制度层面推动了关于总统对外贸易权宪法边界的重新确认。从法律与政策互动的视角看，301条款关税在行政主导与司法审查之间的张力得以充分显现，单边贸易工具的适用条件、程序正当性与国际法兼容性问题也显现出来。展望未来，围绕301关税的法律争议仍将持续，诉讼路径可能进一步向最高法院延伸，行政分支在贸易政策上的自由裁量空间面临持续压缩。与此同时，美国关税政策的内在不确定性短期内难以根本消解。对饱受美国贸易霸凌的世界各国而言，寻求更为多元的市场布局与更具韧性的供应链网络，成为降低单一国家政策风险冲击的战略性选择。

归根结底，当一国的贸易政策陷入先征税、后暂缓、再换法、再被诉的政策循环时，他国的理性应对之道在于加快构建去中心化的贸易合作框架，降低对特定政策体系的制度性依赖，从而在不确定性中增强自身战略主动性。