摘要：行政协议因兼具“行政性”和“协议性”，行政相对人就行政协议纠纷提出的赔偿诉讼请求，应以行政协议赔偿诉讼而非行政赔偿诉讼启动救济。相对人诉讼请求可能指向违约赔偿或行政侵权赔偿两种情形，审理中应区分相对人请求权基础并分别按照民事违约责任规范或行政侵权责任规范进行认定。在现有司法解释并未明确各类行政协议赔偿情形基础法律关系的情况下，有必要沿着行政协议赔偿案件的推进过程，按照前置效力审查、区分诉讼请求依据、明确归责原则、厘定责任范围的逻辑演进构建结构化审判路径，在类案审理中适时、恰当、准确适用行政及民事法律规范。
关键词：行政协议赔偿案件 协议效力 赔偿性质 责任判定
引 言
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 （法释〔2019〕17号，以下简称行政协议司法解释）第9条第6项规定，行政协议案件中，行政相对人可以向法院主张“请求判决行政机关赔偿或者补偿”，明确了当行政机关在协议履行中的行为致使相对人一方合法权益受到损害时，相对人具有要求行政机关予以赔偿的权利。但因行政协议同时具有行政性和协议性，司法实践中，当原告在诉讼中提出了相对抽象笼统的赔偿诉讼请求时，就原告得请求赔偿的基础为何，被告应当承担的赔偿责任性质如何，应当采取何种审查路径，如何确定各方责任等问题，在理论和实践中均存在争议，亟待进一步厘清。虽然行政协议司法解释规定了人民法院应当判决赔偿的适用情形，但在个案审判中如何具体将该规定的赔偿情形与行政诉讼程序、法律事实、法律要件逐步对应起来，需构建更加系统性、体系性的审判路径，以正确的审判思路保证审判结果的公正性、统一性，以有效适法说理促推行政争议一次性解决，引导行政机关规范履职，更好地实现案件裁判“三个效果”的有机统一。
一、行政协议赔偿案件审理现状之检视
行政协议司法解释的颁布给行政协议案件审理提供了更加细致的依据。根据该规定，就行政协议赔偿案件而言，行政协议中行政性部分应当适用行政法律规范，而协议性部分应当适用民事法律规范。然而，司法实践中如何区分行政性及协议性，并在此前提下启动诉讼程序、解决赔偿责任中行民交叉的适用问题，均考验着法官的思维与逻辑。
（一）行政协议赔偿诉讼与行政赔偿诉讼的程序辨析
行政协议中的赔偿纠纷应当以何种案件类型进入审判程序，有行政赔偿诉讼及行政协议赔偿诉讼两种观点。前者认为，该问题本质系解决行政机关赔偿问题，应将其归入行政赔偿诉讼范畴，该观点主要侧重行政协议的“行政性”。从实践情况来看，行政协议赔偿案件所涉问题主要为行政机关未能依法或依约履行行政协议，从而对相对人合法权益产生了损害，这种损害并非单纯地基于行政机关的强制性行为产生，产生的损害形式既有可能为行政赔偿，更多情形则涉及协议违约赔偿问题，根本上还是属于行政协议履行产生的争议，“行政性”不能完全涵盖行政协议赔偿案件的审查范围，应进入行政诉讼程序。例如，在陕西大件汽车运输有限责任公司诉西安市人民政府、西安市灞桥区人民政府、西安市自然资源和规划局行政协议案中，原告请求三被告承担违约赔偿责任，一审法院将其认定为行政赔偿案件审理，不过在此案二审过程中，陕西省高级人民法院在判决书中认定，结合上诉人的一审诉讼请求，本案是行政协议案件，而非行政赔偿案件，一审法院将本案视为行政赔偿案件进行审理，偏离了当事人的诉讼请求，认定事实和适用法律均错误。
（二）行民分立的二元化审查方式
在鞍山福源房地产开发有限公司诉鞍山市自然资源局、鞍山市铁西区人民政府行政协议纠纷案中，人民法院审查确定被告是否需要承担违约责任时，在查清被告未能按照约定交付土地这一事实的基础上，先以行政诉讼法第78条及行政协议司法解释第19条作为法院可判决被告承担赔偿责任之依据，再根据原合同法及司法解释确定承担违约责任的赔偿范围、具体金额等。
在行政协议审判实践中，此案件反映的审查方式颇为常见。此类案件的裁判多采用以行政法律规范及司法解释作为责任认定依据，结合以民事法律规范确定具体赔偿事宜的二元化审判路径。此种做法之所以能成为主流，笔者认为主要有三点原因：一是行政协议诉讼的行政实践与司法实践均已走到了立法之前。行政协议司法解释出台后，行政协议审判缺乏具体规范的境况已大有改观，但是行政协议赔偿诉讼的具体诉讼实施规则的供给还有一定完善空间。二是行政协议赔偿案件审判思路本身即为法官个人审判智慧的产物，难以形成统一认识。对于行政协议案件赔偿诉讼请求中涉及行政性与协议性的内容如何进行区分以及分别如何审查，使之在行政行为合法性审查的大逻辑前提下实现自洽，仍然是司法实践一直研究的课题。而上述做法的裁判论证难度较小，更易被采用。三是部分法官考虑到专业限制，担心不能准确适用民事法律规范裁判，或防止在说理或论证过程中出现纰漏，选择以二元化做法代替案件的完整审判思路在判决书中展现，仅关注最终的裁判结果正确。
（三）实质性赔偿判项的选择性作出
对于一般的民事案件而言，在确定被告需承担赔偿责任的情况下，法院会在判决中明确赔偿方式、赔偿金额等实质性内容，但在行政协议赔偿案件中，受案件事实查明情况、行政机关的履职状况等因素的影响，实质性判项作出之前，还面临诸多因素的考量。在大连万海汽车销售服务有限公司诉大连市甘井子区人民政府、大连市甘井子区泉水街道办事处行政协议案中，双方签订的征收补偿协议约定了置换土地给予原告使用，但后来因置换土地规划用途改变无法再继续提供给原告使用，故原告提起诉讼要求赔偿。二审法院经审理认为，二被告确实应当承担赔偿责任，但是因具体损失还需调查核实，不宜直接作出判决，遂判决责令二被告作出赔偿决定。
此案体现了行政协议赔偿案件的另一审理思路。该案一审法院在审查原告诉讼请求时，分别以原合同法第113条和行政诉讼法第38条为依据对原告诉讼请求中赔偿的损失性质进行了区分，并通过行政诉讼中有关赔偿的举证责任规定，认定原告未能提供证据证明因被告未履行协议造成的损失在其诉讼请求总体损失中的比例，故判决驳回了原告的诉讼请求。而二审法院则基于行政协议的行政性审查思路，依据行政诉讼法第78条第1款及行政协议司法解释第19条第1款的规定，认为一审法院适用法律及判决结果不当。对于具体的赔偿处理方式，二审法院认为不宜由法院直接判决，应当由被告作出行政赔偿决定或者双方协商达成赔偿协议。
不可否认的是，法院在审理行政协议案件时有可能出现涉案事实无法查清的情况，由专业性更强、更熟悉案情具体事务的行政机关对赔偿事由进行处理更为适宜，在这情况下判令被告作出赔偿处理决定可为权宜之策。而在案件事实清楚的情况下，人民法院则应当选择作出明确的实质性判决，避免后续双方无法达成赔偿协议，或在行政赔偿决定作出后再次进入诉讼程序、增加讼累。
简言之，行政协议赔偿案件的诉讼请求中行政性与协议性如何认定、赔偿责任如何定性与分配、选择何种裁判，以确保争议得到妥善解决是正确且适当的审判路径的核心要素。但行政诉讼毕竟不是当事人主义下的诉讼模式，不能完全以当事人诉讼请求为核心进行审理，这也是行政协议赔偿之诉难题的核心。
二、行政协议赔偿争议救济方式的选定
方向精准才能提供有效救济，才能实质性化解行政协议赔偿案件争议。行政行为是行政法学中最核心的概念。这一学术概念在德法两国经历了以意思表示为核心要素的主观主义价值与以法律状态概念为中心的客观价值主义之争，体现出两种不同的行政法治路径。因缺少对这种多元性知识的梳理和归纳，行政行为概念受到我国实践环境的影响而日渐复杂，其既带有部分主观主义价值色彩，亦包含部分客观主义价值特征。有学者曾认为：“‘行政行为’这一基本学术概念将会朝着日益宽泛界定的方向发展，日益成为一个含义稀薄的法学概念。”还有学者认为：“由于缺乏对其历史和功能价值的认知，行政行为在我国学理中日渐蜕变成一个无所不包的概念。原本功能明确、涵义清晰的法学概念在这种曲折继受的过程中变得界限模糊、个性不明。”就是在这样一个行政行为概念模型本土化生成的过程中，行政协议进入了行政行为的概念范畴中。
（一）行政协议的属性与审查方式
１.行政协议的本质属性为“行政性”
行政协议兼具行政性与协议性，而自行政诉讼法将行政协议争议纳入行政诉讼的受案范围伊始，“行政性”作为行政协议的本质属性被清晰地识别出来，并决定着行政协议的审查方式和审查标准。有观点认为，“行政协议作为行政机关履行行政职责的方式之一，被纳入行政诉讼的受案范围，属于行政行为中的一类，其本质当然是行政性。”行政协议之所以类比行政行为被纳入行政诉讼而非民事诉讼主要基于以下考量：一是签约主体虽然在达成合意这一过程中表现出形式上的主体平等性，但无可否认的是在协议的签订、履行、变更或解除过程中，行政机关仍然实质上享有对于相对人而言的优势地位。二是从协议目的而言，行政协议优先考虑的是公共利益，通过行政法来调整；而民事合同则以意思自治原则为基础，通过民事诉讼解决争议。三是行政协议中的权利义务关系与民事合同的权利义务关系迥然不同。对于行政主体而言，在行政协议中，权利与义务具有同向性，其行使权利同时也表现为履行行政职责所附带的义务。如在房屋征收补偿协议中，行政机关在对相对人的房屋进行征收补偿时，同时包含了改善被征收人生活环境、合理利用土地等社会公共利益之职责。而民事合同权利义务关系则是由享有权利一方自身的利益以及通过合意施加于对方的义务构成，具有明显的相对性。
２.行政协议纠纷需以合法性审查为本，兼顾合意性审查
单就性质的划分来看，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，而与协议相对人协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议，其作为行政行为的有机组成并无不当。但是当行政协议出现需要救济的情形时，行政协议中的“合意性”等民事属性又不得不被考虑，法院单以行政行为合法性审查路径无法实现对行政协议中民事属性的有效覆盖，只能在适用行政法律规范和民事法律规范中往返流转。行政诉讼主要致力于解决行政行为的合法性问题，而违法行政行为对相对人造成的损害赔偿由专门的行政赔偿予以处理，故而行政诉讼对解决行政行为合法性之外的问题存在先天不足。这点在行政协议的赔偿之诉中表现尤为明显。但这也并不意味着法院需完全采取民事合同审判路径对行政协议赔偿案件进行审理。民事合同赔偿之诉的实质为给付之诉，当事人提起赔偿的诉讼请求后，法院需对其请求权基础进行审查，包括合同是否有效、是否具有赔偿请求权行使的事实基础即违约情形的出现，再进行法律适用的选择，进而作出裁判。而行政协议案件必须要先基于行政行为合法性审查的模式对协议效力进行审查，再对应原告诉讼请求，对其内容进行合法性和合约性的审查，最后在行政诉讼法规定的裁判方式中选择相应的形式作出裁判。所以行政协议诉讼中，“合法性审查与合约性审查有着相互依存、不可分割的关系，这一点体现了行政协议案件的特殊性。”
（二）行政协议赔偿之诉与行政赔偿之诉的区分适用
行政协议司法解释明确了行政协议案件中当事人可提起赔偿的诉讼请求，其中相关条文也规定了法院判决赔偿的具体适用情形。但是基于行政协议案件双重属性特征，法院审理行政协议赔偿案件首先面临的是，原告提起的基于行政协议的赔偿诉讼请求应与民事违约相协调，还是与行政侵权相对应的问题。案件归属于行政协议赔偿诉讼还是行政赔偿诉讼，这是原告赔偿请求进入诉讼阶段的第一道“分水岭”，即首先要明确界分行政协议赔偿之诉与行政赔偿之诉对原告诉讼请求的适用范畴。从实践的审判情况来看，大多数案件都进入了行政协议赔偿之诉程序，但适用选择的分歧一直存在。
１.行政赔偿诉讼之适用
行政赔偿诉讼在立法之初的设计，是用来解决单方行政行为违法侵犯合法权益的救济问题。根据国家赔偿法的相关规定，当行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯人身权和财产权的情形，受害人有权取得相应赔偿，即通过提起行政赔偿之诉，要求加害的行政机关承担赔偿责任。从启动形式来看，行政赔偿之诉应以赔偿义务机关所作的赔偿处理决定为前提，或者在行政复议或行政诉讼中对该违法行政行为寻求救济时一并提起。在行政行为未被确认违法的情形下，受害人无法直接单独提起行政赔偿之诉。从诉讼请求的内容来看，行政赔偿之诉针对的是行政机关违法实施行为所产生的侵权结果。一方面，行政机关违法实施了相关行为，另一方面，该行为产生了人身权或财产权的侵害后果。受害人得据此提起赔偿的诉讼请求。从审查模式来看，行政赔偿诉讼中，赔偿请求人和赔偿义务机关各自对提出的主张承担举证责任。赔偿义务机关的行为与赔偿请求人所遭受的损失之间有无因果关系是法院审查的核心内容。从裁判结果的内容来看，行政赔偿诉讼中如果赔偿请求人的赔偿请求得到支持，对其进行赔偿的方式和计算标准均已由法律明确规定，法院依法进行计算和裁判即可。
２.行政协议赔偿诉讼之适用
实际上，从行政协议司法解释的具体内容中不难发现，其中涉及法院应当或者可以作出赔偿判决的规定，均是针对被告应当承担赔偿责任的情形予以司法羁束，判定被告承担赔偿责任的前提均为被告行为所施加在协议本身或原告利益之上的负面影响。按照这一思路考量，基于作为被告的行政机关作出的行为，对原告的合法权益造成了损害，适用行政赔偿诉讼程序进行审理似乎顺理成章，但行政赔偿诉讼是独立于行政诉讼、完全不同的诉讼程序，其所担负的功能在于以国家名义对行政行为的不法侵害进行赔偿，属侵权赔偿责任，目的侧重于消除不法侵害带来的宏观层面的不良影响。行政协议中行政机关所侵害的是基于双方约定所产生的合法权益，行政协议赔偿案件更侧重于对个体因合同而产生的权利进行有效救济，并使行政协议法律关系回归正常状态。因此两种诉讼虽均因赔偿请求而启动，但是法院进行审查依据的法益基础却大相径庭。故而当事人提出因行政协议产生的赔偿诉讼请求时，应当适用行政协议赔偿诉讼。
实践中存在一个特殊情况，即如果当事人在提起行政诉讼前，曾经就行政协议履行问题向行政机关提起过行政赔偿申请，那么基于国家赔偿法的有关规定，相对人向行政机关提起行政协议违约的行政赔偿申请，且行政机关作出了不予赔偿决定后，是否会对相对人另行起诉的行政协议赔偿案件的性质产生影响。笔者认为并无直接影响，两种诉讼程序的制度功能并不相同，如果原告提起的诉讼请求为要求对行政机关在履行行政协议中的行为造成的损失进行赔偿，那么案件即应当进入行政诉讼程序进行处理，而不应采取国家赔偿诉讼的审理思路。
三、行政协议赔偿之诉中赔偿责任基础的行民之辨
随着社会管理领域的复杂化、交易形式的多样化，违约责任与侵权责任呈现出越来越多的重叠领域，且二者在重叠领域的损害赔偿问题变得愈发模糊与捉摸不定。在柔性行政重要性不断凸显的今日，二者这一特点在行政协议领域得到了另样的呈现。行政协议案件被纳入行政诉讼受案范围以来，以行政行为基本性质为其合法性审查之基础在司法实践中基本无争议。但是观察行政协议案件审理全流程，行政行为合法性审查的审判路径并非独木支撑。针对相对人就协议内容提出的赔偿请求，其合法性基础为双方的约定，无法自洽地适用只有行政行为合法性审查的审判路径。当一方当事人因另一方当事人违反约定产生损害后果时，不可避免地需要适用民事损害赔偿相关法律及审判思路。
（一）原告赔偿诉讼请求的识别
在行政协议诉讼中，行政协议司法解释认可相对人可提起赔偿的诉讼请求，但是对于行政协议案件的原告来讲，其自身并不能对诉讼请求进行精确区分，其赔偿请求的基础可能是违约赔偿也可能是侵权赔偿，即便相对人举出司法解释条款依据，但具体的条文规定亦无法识别相对人的赔偿请求权基础为何。违约赔偿与侵权赔偿的审查要件并不相同，这就要求人民法院在审理时，需先对原告诉讼请求进行辨析，选择正确的审判路径，才能最大程度确保行政争议的实质性化解。
（二）对于违约赔偿的认定
违约损害赔偿系转换的损害赔偿之债，通常认为它与原来的债权或者履行请求权具有同一性。作为违约责任最重要的表现形式之一，其余的继续履行、采取补救措施等均可向赔偿损失进行转化，以金钱这一一般等价物为载体来对任何损失进行赔偿，损害赔偿也因此具有根本救济功能。从行政协议司法解释中有关违约责任与赔偿的规定来看，其立法思路及目的亦借鉴民事合同违约责任的内容，确定了行政协议赔偿损失所具有的财产责任性、补偿性与惩罚性，这一点与民事违约责任的性质并无二致，进而肯定了行政协议中的赔偿损失为承担违约责任具体形式的一种。
通常认为，违约是指一方当事人不合理地拒绝或者不履行合法和强制性的合同义务，即完全不履行根据合同应负有的义务，通常表现为拒绝履行、不能履行、迟延履行和不完全履行等形态。行政协议司法解释第20条明确规定了原告可在被告明确拒绝履行行政协议时，向法院起诉请求被告承担违约责任。其余涉及赔偿的规定为第13条、第15条第2款、第16条第3款、第19条第1款、第22条。从被告承担赔偿责任的条件来看，其中第13条规定的条件为未履行“负有履行批准程序等义务”；第15条第2款为“被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销”；第16条第3款为“被告变更、解除行政协议的行政行为违法”；第19条第1款为“被告无法履行或者继续履行无实际意义的”；第22条为“被告的行为造成行政协议无效的”。经过对比不难发现，上述规定并非与民法中的违约情形一一对应，这也侧面说明行政协议司法解释第9条第6项规定的“请求行政机关赔偿”的诉讼请求，除违反双方约定所产生的违约责任外，还另有所指。
（三）对于行政侵权赔偿的认定
行政诉讼法第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”有观点认为：“当违法行政行为侵害了行政相对方的民事权利时，就构成行政侵权行为，成为侵权行为中的一种具体的特殊侵权行为。”与普通的民事侵权行为相比，行政侵权行为系特定主体———行政机关所为违法行为，仅发生在行政法律规范所调整的社会管理领域内，二者虽有不同，但是又有着密切的联系，满足一定条件时行政侵权行为确实可为侵权行为概念所包含。当相对人受到行政侵权行为侵害权益受损时，侵权损害赔偿请求权于被侵权人一方产生。从构成要件上来看，行政侵权行为因其主体为行政机关，因而不存在主观状态上故意或过失的认定。而当行政机关造成损害的过错系基于违反法律法规等直接规定，而非基于协议中双方约定时，行政机关应当承担行政侵权赔偿责任而非违约赔偿责任。
除行政协议司法解释第16条第3款的规定“被告变更、解除行政协议的行政行为违法”外，第22条“被告的行为造成行政协议无效的”并未详细规定具体的被告行为性质及种类，二者都可视作给侵权损害赔偿的认定留下了空间。
（四）行政协议司法解释中有关赔偿条款的辨析适用
法院在审理行政协议案件时，首先应当适用行政诉讼法律规范。在赔偿责任区分认定后，应将视角转回行政诉讼法及其司法解释中寻找具体的适用规则。与诉讼请求相对笼统的规定不同，行政协议司法解释第13条、第15条、第16条、第19条、第20条、第22条共6条规定涉及行政协议赔偿的具体实施规则，但是6项条款中暗含的赔偿性质及对应的情形却有不同。其中第13条、第19条对应的内容均属于被告未履行或未完全履行协议义务的情形，应与第20条一同归属于违约赔偿责任体系之范畴。第16条中的赔偿情形对应内容则是被告变更、解除行政协议行为违法，属于典型的行政行为违法给相对人造成损害的情形，应归属于侵权赔偿责任体系。需要关注的是，第15条与第22条中有关赔偿的规定则显现出边界性模糊的样态。其中被告需承担赔偿责任的条件为协议的无效或被撤销，无效或被撤销的前置条件“被告的原因”还需进一步解释。笔者认为，这里“被告的原因”不仅仅是指被告所实施的致使协议无效或被撤销的违法行为；也应包括被告履职瑕疵导致协议基础变动等行为，如在房屋征收补偿协议中，补偿房屋并非约定的类型等；还应包括如被告因职权调整不再具备协议主体资格等客观原因，法院需根据案件具体情况进行判断。
在我国的损害赔偿领域，损害的客体发展出了更多的中间类型，如缔约过失责任、纯粹经济损失等问题凸显，违约责任与侵权责任呈现出越来越多的交叉地带。加之个案间的区别，应承担责任之情形无法在法律规定中进行穷尽式列举。立法者亦深知此问题，实质上将处于中间地带的损害赔偿责任认定及法律适用交给了个案中的法官进行裁量。纵观行政协议司法解释全文，笔者认为，上述6条规定的本意，更多在于对行政协议赔偿诉讼审理思路进行“查漏补缺”。法院于现行法律规则下无法清晰定性赔偿责任，面临法律适用选择难题时，行政协议司法解释提供了直接认定赔偿之依据，保障行政审判对权利保护的周延性。
（五）可适用行政补偿等替代履行责任的情形
在行政协议的履行过程中，行政机关的侵权行为一定为违法行为，但是违约行为未必为违法行为。行政机关的行政优益性来源于公共利益目的，故有可能发生为了保障公共利益等造成协议相对人权益受损的情形，如在房屋征收补偿协议中，上级机关基于公共利益对土地规划进行调整，使得行政机关原本要交付给相对人的特定土地无法给付。此类特殊情形不宜一律认定行政侵权赔偿。而关于是否承担违约赔偿责任，虽然行政机关确系违约，但是签订行政协议本身系行政机关为公共利益而为，与民事合同为民事主体利益的目的性不同。在行政机关主观上并无违约之故意或者重大过失，且对于导致违约的因素不可预见、不可避免，出于对行政协议目的中公共利益的衡平保护和行政优益性考虑，更需结合合同履行具体条件考量填补守约方因违约行为遭受的实际损失，而非严格按合同执行预期利益损失或惩罚性赔偿，可判令行政机关承担相应的替代履行责任。行政补偿是行政机关因其合法行为导致行政相对人财产受到损失而给予其财产上的填补，此时行政机关如果为了实质性化解争议及缓和双方矛盾，尝试采取与相对人协商签订行政补偿性质的补充协议等方式对相对人另行补偿，是可被允许和鼓励的。
四、实质审理行政协议赔偿纠纷的结构化路径
经过对目前行政协议赔偿纠纷案件实践样貌的分析，不难发现，行政协议所具有的“行政性”与“协议性”要求法官审理时的目光必须逡巡于行、民法律规范之间，无法仅套用一种规范进行演绎推理得出最为妥当的结论。而在诉讼具体实施规则供给不足时，有必要沿着行政协议赔偿纠纷的审理过程构建一种结构化路径，实现行、民规范之间适时、恰当的视角转换。结合前述对于行政协议性质以及行政协议赔偿救济方式、赔偿责任性质及依据等审理难点的分析，借鉴实务中思路清晰、论证充分的典型案例，笔者尝试由前置效力审查、区分诉讼请求依据、明确归责原则至厘定责任范围逐步推进，勾勒出行政协议赔偿纠纷的审理路径。
在营口经济技术开发区丰源物流有限公司诉营口市鲅鱼圈区人民政府、营口市鲅鱼圈区芦屯镇人民政府解除行政协议并补偿案（以下简称“丰源公司案”）中，可以对此类案件审理难题的解决方案窥见一二。此案中一审法院首先对涉案协议进行定性，认定为行政协议，继而从被告的职权角度出发对协议效力进行审查。在违约事实的认定部分，一审法院参照民事法律规范确定了协议中约定的违约金条款成就，故而被告应当承担相应的违约赔偿责任。本案中营口经济技术开发区丰源物流有限公司（以下简称“丰源公司”）的诉讼请求中除赔偿损失外，还请求被告支付违约金。二审法院在论述时，首先对系争纠纷定性，认定本案系行政协议诉讼。由于本案中丰源公司同时提起了赔偿损失和支付违约金的诉讼请求，二审法院对此分别进行论述，一方面根据协议约定的内容，依据违约责任的构成对被告进行审查，确定被告行为构成违约。另一方面再从行政侵权的角度论证，认为如果行政机关违法，则其承担的应是侵权责任，并在详解行政协议与单方行政行为之区别的基础上，依据行政诉讼法第78条第1款及行政协议司法解释第19条第1款确定了被告应当同时承担违约赔偿责任和侵权赔偿责任。遂提出：当事人的诉讼请求系侵权责任与违约责任发生竞合，只能择一诉讼或择一支持。从而将当事人的诉讼请求化而为一，最后依据民法典中违约金和违约损害赔偿的选择性适用规定确定了最后的赔偿金额。该案为行政协议赔偿案件提供了较为清晰的审判思路，具有很强的参考意义。
鉴于此，结合前述辨析探讨和典型案例内容，提出以下行政协议赔偿案件的结构化审判路径：
（一）审查行政协议效力，确定行政协议形式与内容是否合法有效
从诉讼启动方式看，行政协议赔偿纠纷应以行政协议诉讼进入审理。进行审理后，首先要对协议效力问题进行判定。行政协议作为一种行政行为，其审查路径亦应当以行政诉讼行政行为合法性审查为基准。尽管有学者认为，“我国行政诉讼法及其司法解释有混淆行政处理行为与行政合同界限之虞，在制度设计上倾向于以单方行政行为视角来解决所谓的行政协议纠纷。”但笔者认为，考虑到今日立法与司法实践之需要，行政协议的行政性与协议性的双性区分意义应更多呈现在学理上概念定性及立法设计领域，在司法实践中不宜过度区分，其审查路径及审查逻辑的构建应当以目前现有的行政诉讼制度架构及诉讼具体实施规则为基础。故而即使诉讼请求并非针对协议效力，但是行政协议的效力审查实际上隐含在每一个行政协议诉讼中。具体来说，实体方面，应当审查行政机关是否有签订涉案行政协议的法定职权，所适用法律是否正确。程序方面，程序是实体公正的重要保障，法院应当对协议的签订是否履行了法定程序，如是否履行了告知、听证等义务。而又因其协议性，如果协议效力本身亦存在争议，则应当在合法性审查的基础上，继续参照民事法律规范中有关民事法律行为效力之规定加以审查。
（二）区分诉讼请求依据，确定违约损害赔偿或侵权损害赔偿
在实践中，原告在行政协议案件中提出赔偿诉讼请求的内容有的比较笼统，如“因行政机关在协议中的违法行为造成了损失，请求赔偿”，有的则是明确“因行政机关的违约行为造成损失，请求违约损害赔偿”。典型的违约行为在案件审理的过程中进行认定并不困难，但样态模糊的行为则需法院加以甄别。笔者认为，行政协议赔偿案件是行政案件，这是基本原则。但在行政协议中本身即蕴含两种损害赔偿导向，具体应当认定为何种损害赔偿，法院应当针对当事人的诉讼请求并结合具体的案件事实进行判断。判断的基本原则如下：
１.以协议的约定作为判断的主要依据。如果被告未履行或者不完全履行协议中约定的行为，则应当认定违约损害赔偿。如果所为 行为并非协议约定的行为，则应当认定为侵权损害赔偿。
２.原告诉讼请求具体指向的被告行为，是否为侵害协议债权的行为。如果被告所为行为影响的原告权益系基于协议产生的债权，如被告未能依照约定给付约定的物，则应当认定为违约赔偿责任。反之，如果被告的行为侵害的是原告依据协议可得利益之外的财产权益，则应当认定为侵权损害赔偿。
３.被告的行为是否违反了行政法律规范。这里的法律规范是广义的，包括法规、规章、行政规范性文件等，如果被告行为违反了相关法律规定，其性质接近一般的行政行为违法，应视作行政侵权，认定为侵权损害赔偿。
４.侵权损害赔偿与违约损害赔偿并不是互斥的，在同一个行政协议中，完全可能同时并存两种性质的损害赔偿。
（三）准确适用归责原则，确定是否需要承担责任
法谚有云：“无救济，无权利。”损害赔偿系针对受到侵害的权利而产生，依靠归责原则而确定。行政协议中，违约的损害结果和违约的事实都较容易查明。基于合同的无因性原则，违约行为无需考虑违约方的过错及因果关系，因此对于行政机关的违约责任应当采用无过错责任的归责原则。实际上，民法典关于违约责任的一般规定沿用了原合同法第107条的规定，也是采取了严格责任原则。但是如前文论述，基于行政协议的公共利益属性，行政机关并非对所有的违约情形都需要承担赔偿责任，这一合同无因性之例外，在案件审理过程中应当根据具体案情加以判断。
在行政协议的履行过程中，行政机关的行为并非纯粹依单方意志作出的强制性行为，其行为受到多种因素影响，且行为性质也未必一定为违法行为。而在侵权责任领域，民法典中规定了过错责任、无过错责任以及过错推定三种不同的归责原则。在违约责任采取了无过错责任的归责原则后，行政协议中的侵权责任认定，则应结合行政诉讼中举证责任倒置的规定，对行政机关采取类似过错推定的归责原则。案件审理过程中，因行政侵权责任的特殊性，虽然不需额外判断行政机关这一主体的主观状态及过错，但是行政机关需提供客观证据证明其行为的合法性，如若不能则承担败诉风险。
（四）厘定赔偿责任范围，确定具体赔偿内容
作为原告权利获得最终救济的“临门一脚”，法院在最终的赔偿金额确定时，应有具体的裁判标准。行政协议司法解释中并未规定法院判决被告承担赔偿责任时，应当如何计算最终的赔偿金额。协议双方有相关约定时，当然应当从其约定，在协议双方无具体的违约责任条款约定或约定笼统时，行政协议赔偿案件则主要依靠法官裁量确定最终的赔偿金额。如在丰源公司案中，对于赔偿确定时所依据的土地面积基数、损失计算的时间节点等重要的赔偿金额计算依据均由法院确定。
笔者认为，可确定以下具体的裁判原则：
１.全面赔偿原则
保护公民、法人和其他组织的合法权益是我国行政诉讼的立法目的之一，对相对人受到行政机关的不法侵害进行救济是其中的当然意涵。在行政协议诉讼中，相对人的合法权益受到损害而请求赔偿，无论其损害赔偿请求权的法律基础是什么，均应当在行政诉讼中予以充分救济。如前所述，在同一个行政协议中，侵权损害赔偿与违约损害赔偿是可以同时出现的，二者并不互相排斥。故无论是侵权损害还是违约损害赔偿，一旦确定被告应当承担，则二者都应进入到最终赔偿金额的计算范畴中。但这也并不意味着二者简单地累加，仍然应当遵照赔偿与损失相当原则进行计算，在此基础上，如果其中一项损害赔偿已经足以弥补原告的实际损失，那么另一项法院则不应当予以支持，反之如果一项赔偿不足以赔偿，则可通过另一项损害赔偿予以弥补。
２.赔偿与损失相当原则
赔偿与损失相当包含两方面 涵义，一是在损失范围的确定上，应当以基于协议造成的直接损失为计算基准，其他如未来可得利益的间接损失，则应结合行为性质、行为后果等综合进行判断。二是计算范围基准，在违约责任体系中，由于违约责任呈现出补偿性与惩罚性的特点，在确定金额时应当把握以实际损失作为计算的范围基准，但如果存在约定的违约金条款或者违约责任条款，赔偿金额在适当范围内略高于实际损失的，法院也应当予以认可。且因违约行为受到法律与道德的负面评价，法院则可在合理范围内确定带有惩罚性的计算标准。如在丰源公司案中，法院在确定损失的起算时点时，考虑到对原告权益更全面的保障以及对被告长期违约的惩罚，综合市场价格上涨、利息结算等因素，遂将损失的计算节点定在了判决作出之时，为原告确定了相对更高的赔偿金额。当然，如果约定的违约金过分高于协议相对人所受到的实际损失，此时也应当赋予行政机关适当降低违约金的请求权。此时，法院可根据案件中行政机关实际的履约情况、是否有补救措施、相对人实际损失的大小进行裁量，使得行政机关所承担的赔偿责任与相对人实际损失相适应，避免过度赔偿。
与之相对的，如果协议双方所约定的违约金条款不足以完全对相对人受到侵害的合法权益进行补偿，则相对人亦有权利提出适当上调违约金的请求。
３.审慎赔偿原则
上述两项原则的实施建立在损害赔偿的计算范围、计算标准均有明确的约定或规定作为参考基础的情形。在实践中，也不乏原告受到损害的金额或者计算方式都难以确定的情况，此时，就需要法院考虑受到损害的财产类型、持续时间、后果等多方因素，涉及一些专业性较强的内容时，可能还需要提交评估或者鉴定等，以尽到审慎义务。对于案件赔偿事实难以查明的，不应草率作出赔偿判决，但也应尽量避免作出由被告作出赔偿决定的判决。法院应积极依法以案件查明的责任事实认定为基础，引入纠纷多元化解机制，与原、被告双方进行充分协商和沟通，促成双方签订赔偿协议并督促履行，实现争议实质性化解。
４.民事违约赔偿参照民事法律规范原则
行政协议司法解释第27条第2款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”为了确保审判路径的一以贯之，民事违约赔偿原则在具体的责任承担时，可参照民法典第584条的相关规定，在可预见性规则下，包括违约造成的损失和合同履行后可以获得的利益。具体的计算标准以协议中的约定为基础，结合公平原则等予以计算。同时，民事合同相关规定中有关当事人一方违约后，对方当事人应当积极采取措施避免损失扩大的义务、对方自身过错的考量因素以及因第三人导致违约等问题，均可进行相应的参照，以完善和充实行政协议赔偿诉讼判决。
５.行政侵权赔偿参照行政赔偿规则
在全面赔偿的原则下，行政协议损害赔偿中的民事违约赔偿参照民事法律规范，那么行政侵权损害赔偿则可借鉴国家赔偿制度中有关行政赔偿的规定。从构成要件及表现形式来讲，行政侵权赔偿与行政赔偿较为类似，虽然行政协议赔偿案件性质上并不属于行政赔偿诉讼，但在认定行政侵权赔偿的前提下，赔偿范围和金额的确定可参照国家赔偿法第34条和第36条的相关规定，以直接损失为赔偿范围，对原告的损失予以相对应的赔偿金。另外，国家赔偿法第32条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”故除了一般的赔偿金支付责任，如果在行政协议的履行过程中，行政机关的侵权行为还导致了相对人具体财产的损害，则还应当承担具体财产的返还或恢复原状的责任。
结 语
行政协议突破了单方性，将相对人意思表示引入其中，造就了“行政性”和“协议性”二元融合的特殊样态。而这种二元性映射在行政协议赔偿纠纷中，则决定了审理过程的每一步推进都难以在唯一部门法领域获得准确、恰当的答案。打破合法性审查惯性的实践需求与操作性、实施性规定规则的源头供给不足相互影响，成为行政协议赔偿纠纷多上诉、难化解、易激化的重要原因。面对当前实际，有必要立足审判需求，以案件推进为节点厘清每一步的审理方向，形成思维共识，进而获得裁量标准和裁判结果的统一性。本文基于对当前实践经验的思考，提出行政协议赔偿纠纷的基本审理思路。首先行政协议赔偿应以行政诉讼而非行政赔偿诉讼进入审理，并按照以“合法性”为本兼顾“合意性”的原则进行前置效力审查。审理相对人赔偿诉讼请求，需结合行政、民事法律规范对行政协议司法解释规定的“可提起赔偿”的情形进行辨别，确定具体法律事实指向违约行为抑或行政侵权行为，再依据对应构成要件判定是否成立，根据归责原则和损害后果认定赔偿责任，并应尽可能作出实质性判决。行政协议赔偿案件的审判路径构建并非单纯的法律技术问题，而是促进和监督依法行政、保障相对人合法权益的关键环节。目前行政协议诉讼的相关具体制度也正处于日益完善的阶段，各地法院与法官在司法实践中，针对如行政协议赔偿案件的审判难题等，均有独特的智慧结晶。希望本文的总结与梳理能为行政协议赔偿案件的审理提供有益参考。
