摘 要：最高人民法院在细化完善行政争议实质化解的相关工作举措中，明确了法院审理行政协议案件可以依法调解。但实践中，法院调解存在使用率低、形式化等问题，阻碍了其在“实质性解决行政争议”中发挥作用。原因主要在于：理论层面，受制于传统行政诉讼法理论体系的制约；制度层面，现有法律和司法解释缺乏适用的具体细化规定；实践层面，受到司法系统内部的绩效考核、当事人选择偏好等影响。建议从两个方面完善：一是理论层面，明确法院调解适用的正当性，以行政协议的契约性作为调解适用的切入点；二是实践层面，围绕合法合意的四个维度将行政协议案件进行类型化分类，在法律正义和经济效率的双重考量下，探讨法院调解的具体适用模式，实现法院调解在行政协议案件中的路径优化。
关键词：行政协议纠纷；可处分性；法院调解；实质性解决争议
一、问题的提出
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释[2019]17号，2020年1月1日正式实施，以下简称“《行政协议解释》”）第23条规定：“人民法院审理行政协议案件，可以依法进行调解。”这是自我国《行政诉讼法（2014）》确立有限调解原则后，从司法解释层面首次肯定了调解在具体行政纠纷类型案件中的适用。该条款不但为行政协议案件适用调解提供了明确的法律依据，而且也是在司法解释层面对多元化纠纷解决机制及“实质性解决行政争议”司法政策做出的回应。
《行政协议解释》出台前，法院如果采用调解方式解决行政协议纠纷，须首先论证适用的正当性，即将审理的行政案件所涉及的行政行为，与“行政赔偿、补偿或行政机关行使法律法规规定的自由裁量权”进行比对。在确认该行政行为属于上述三种情形之一时，才可以选择适用调解。如此一系列的论证，不仅增加法官工作量，还存在论证成功但调解不成功的风险。法官或是基于对三种例外情形的不同理解，或是基于谨慎稳妥审判的心理，在对时间成本、工作量等因素进行综合考量后，不选择调解成为其主要偏好。
《行政协议解释》出台后，明确了调解可以在行政协议案件中适用。这为法官及当事人在诉讼中选择调解提供了直接的法律依据，打消了法官适用时法律依据不充分的顾忌。法官无需再花费时间与精力来论证调解适用的正当性，工作量的降低客观上提升了法官适用的积极性。因此，相较于其他行政纠纷，法院调解在行政协议纠纷中有着应然的适用优势。
然而，即便各方对行政协议纠纷适用法院调解寄予厚望，且有法律条文明确规定，但统计数据显示：近五年来行政协议纠纷案件中以调解方式结案的比重仅为0.8%，即法院在面对行政协议纠纷时，仍然倾向选择采用判决方式结案。这是否意味着在行政争议实质性化解方面，诉讼相较于调解更具优势性？进一步对16749份判决书统计后发现，44.78%的一审案件进入二审程序，0.45%的案件进入再审。上述数据显示，法院虽然采用判决方式结案，但较高的上诉比例说明行政争议解决的效果并不理想，受学界广为指责的行政诉讼“程序空转”问题仍未得到有效解决。法院调解在行政协议纠纷诉讼中适用的实际情况，与预期设计存在较大出入，未能发挥其化解纠纷的潜在功能。
基于此，本文通过分析法院调解在行政协议纠纷中的适用障碍，继而提出解决思路：在理论层面，从行政权可处分性、行政协议契约性角度，构建调解正当性的理论基础；在实践层面，围绕合法合意的四个维度将行政协议案件进行类型化分类，设计行政协议案件法院调解的具体实践路径，充分发挥调解在化解纠纷中的作用，从而实现行政纠纷的实质性解决，助力社会稳定和谐的发展。
二、行政协议案件法院调解的理论基础
（一）行政协议纠纷适用法院调解的正当性
1.理论的正当性。随着服务型政府的发展和中国特色法治现代化理论的提出，传统行政诉讼法理论体系受到越来越多学者的质疑和实践中的挑战。首先，“公权力不可处分性”并非绝对的。传统理论认为，行政权不可处分来源于“公权力不可处分性”理论，行政权属于公法框架中的国家权力，行政机关是国家权力的执行者而非所有者，不具备处分国家权力的能力。面对国家权力，通过限制行政机关对行政权的处分，既是为了防止其滥用职权，也是为了保护私法主体的合法权益。在传统社会下，这种限制能够满足国家对社会管理和控制的需要，但随着市场经济的发展，过分限制行政机关的处分权，僵化行政职权，已然不适应管理社会的需要。实践中，行政管理行为与管理目标南辕北辙的现象层出不穷，引发了不少学者和各级政府的关注，面对灵活多变的市场，在重新审视行政权之后，赋予其与市场经济相适应的管理能力，行政权也应具有一定的灵活性和自主性即行政机关享有一定的处分行政权的自由。有学者指出：随着社会的发展，政府受到了来自社会和市场的压力，它需要改变自身，改变过去那种凌驾于社会之上进行发号施令的姿态，与非政府组织和个体进行积极的合作。
其次，政府享有处分行政权的自由是行政权现代化特点之一。民主政治和现代社会的发展，使服务型政府的理念逐渐深入人心，以至普通民众对行政管理现代化的要求不断提高。面对着复杂多样的行政事务，政府享有行政权可处分的权力，不仅是应对现代行政管理灵活性的要求，也是政府能够通过行政协议实现履行行政职能或实现公共利益的前提条件。英国学者威廉·韦德在其著作中就有相应的表述：“不确定法律概念使职权范围留有余地，法律的个案适用离不开行政主体的比较、评估、衡平和决定——隐含了职权的处分性”，且行政处分权并没有严格区分为是在行政管理行为中还是在行政诉讼过程中。
最后，正确理解合法性审查，法院的合法性审查是广义的“法”，并非严格限制在行政法体系之内。在行政协议案件中，“法”已扩展至民事法律范畴。其一，我国《行政诉讼法》确立的合法性审查，是法院在具体行政案件中对行政行为合法性的审查，是对具体的行政行为的审查，并非抽象意义的国家权力；其二，依据《行政诉讼法》及其司法解释的规定，将合法性审查中的“法”解释为依据的法律、法规和参照的规章以及引用的规范性文件；其三，在司法实践中，法院已经将合法性审查的“法”扩展到了宪法、习惯、判例和法原则。以上情况表明：一方面，立法和司法实践对合法性审查中“法”的理解呈现出了包容性，在行政协议纠纷进入行政诉讼后，法院进行合法性审查时，将“法”扩展至民事法律领域，契约进入法官审查范围顺理成章，在论证适用时不存在理论与实践的障碍；另一方面，法官运用民事审判思维对契约进行审核，是在私法领域中对私权益的判断，不涉及在私权和公权之间进行衡平，并不会侵犯到《行政诉讼法》保护的公共利益。因而法院的合法性审查是在保障公共利益前提下，通过一揽子解决纠纷，实现司法资源有效配置的综合审查方式。
2.实践的正当性。观察世界各国的法治实践，可以发现一种较为普遍的现象，即或通过立法或通过判决，尝试对“公权力的不可处分性”进行突破，甚至释放出了公权力不仅可以处分，国家权力还具有交易性的明确信号。
立法层面上，美国刑事司法中的“辩诉交易制度”是行政机关享有处分权且认可其交易行为的典型制度。美国联邦最高法院在《联邦刑事诉讼规则（1974）》中正式确认了该制度，并对其作了明文规定。在审判实践上，美国辩诉交易产生于19世纪。进入20世纪后，辩诉交易更是得到广泛应用，统计数据显示，美联邦和各州约90%的刑事案件是以辩诉交易结案的。
就中国而言，在审判实践上，辩诉交易始于2002年黑龙江省牡丹江铁路运输法院开庭审理的孟广虎故意伤害案，该案被称为中国“辩诉交易第一案”。牡丹江铁路运输检察院作为公诉人与被告人之间达成的交易，表明了法院对公权力可以进行交易的认可。这意味着即使在公权力色彩浓郁的刑事诉讼制度框架下，也并不排斥采用协商这种民事纠纷的解决方式，协商性司法亦是一种正义的论证和实现方式。
中国和美国分别在立法和审判实践中打破了“公权力不可处分性”的传统理论，为行政权可处分性理论提供了发展空间。
（二）行政协议契约性奠定了法院调解的理论基础
行政协议是“行政机关为履行行政职能或实现公共利益，与行政相对人就有关事项协商一致而达成的协议”，具有行政性和契约性的双重属性。其行政性体现在协议条款中所设置的行政优益权，即“保持其原有公权力主体的身份，单方对合同行使公权力的强制性特权”，具有制裁性和强制性。它排除双方意思自治，是行政协议纠纷拒绝法院调解的主要理论障碍。但即使行政协议中设定了行政优益权条款，对于行政优益权以外的条款，仍需要双方协商一致，行政机关只有在尊重相对人的意愿下，才能达成合意。这意味着要求行政机关平等看待相对人，尊重相对人选择的权利，允许相对人通过讨价还价，协商一致实现互利局面，而平等、协商、互利等是契约性权利蕴含的重要内容。
行政协议具有的契约性是法院调解进入行政协议纠纷的理论突破口，在面对契约性纠纷时，双方自由协商沟通是行使自由裁量权的体现，法院通过调解的方式化解行政纠纷，即使是坚持将调解限制在民事纠纷的学者，在行政协议契约性纠纷领域内，也无法从理论上排斥采用调解的方式解决纠纷，因此有学者直接表述为：“行政协议原本属于协商一致的产物，从协议当事人双方行使自由裁量权看，行政协议案件应当纳入调解范围”。需要说明的是，在不同的行政协议中行政性条款和契约性条款比重是不确定的，调解的适用不能与二者的比重相挂钩。实践中，行政机关基于实现的目的不同，与相对人之间协商一致拟定的行政协议，行政性条款和契约性条款所占的比重自然会有所不同，但不论是行政性条款为主，契约性条款为辅；还是契约性性条款为主，行政条款为辅，均具备了契约属性。契约性是法院调解进入行政协议纠纷诉讼程序的理论基础，当调解进入程序后，作为一种独立的纠纷解决方式，是否可以突破契约性争议，在行政性争议以及其他行政纠纷中发挥作用，虽不属于本文的讨论范围，但却是对法院调解在行政协议纠纷案件适用的延伸思考。
三、行政协议案件法院调解的困境
调解作为多元化纠纷解决机制的重要组成部分，是法院审理案件化解纠纷的一种方式，在化解纠纷方面发挥着重要的作用。然而，实践中法院调解主要运用在民事纠纷领域内，在行政纠纷案件中，法院调解的适用受制于传统的行政诉讼法理论体系和有限调解原则双重制约。
（一）传统理论阻碍法院调解在行政纠纷中的适用
首先，“公权力不可处分性”是行政纠纷可调解面临的重要的理论障碍。行政协议的公法属性与调解的私法属性具有异质性，基于行政权的公法属性，行政机关作为行政权力的实际执行者，一旦发生权力滥用，必然会侵害行政相对人的利益。面对公权力时，私权利处于绝对的弱势，只有将行政机关视为机械的执行者，通过严格限制其处分行政权的能力，才能保护行政相对人私权利不会受到侵害。行政协议是行政机关实施行政管理的方式之一，本质上属于行政行为，具有公法属性；调解是双方当事人合意解决纠纷的一种方式，调解协议是平等主体之间就双方的权利义务达成一致的协议，本质上属于契约行为，具有私法属性，二者本质不同。
其次，行政法律关系中主体的不平等性与调解协议中双方当事人法律地位平等性之间存在矛盾，且调解的启动要求双方就合意的事项享有处分权利，行政权的不可处分性使得行政机关不具备发动调解的能力，无权与相对人达成调解协议。调解协议本质上属于合同，是平等主体之间协商一致后达成的合意，双方只有在法律地位平等的前提下，才能自由充分地表达自己的真实意愿，也更愿意倾听对方的意见，表现出合作性以促成合意的达成。行政机关与行政相对人之间是管理与被管理的关系，法律地位上不具有平等性，行政机关的管理者身份，日常工作职责范围包含下达行政命令和执行行政命令。作为行政命令的执行者并不会过多的关注行政相对人的真实意愿，因为即使给予行政相对人表达意愿的机会，除了会降低工作效率外通常不会对行政命令造成实质性的影响。行政机关的惯性工作思维在调解过程中会更多的关注自身行政行为的合法合规性，只要行政行为合法合规，行政相对人是否表达了真实意愿就显得无足轻重，这种情形下，即使达成调解协议，也不是双方真实意思的表示。
再次，合法性审查排除了法院调解适用的空间。在现代的国家权力结构中，行政权与司法权虽然同属于国家权力，但二者有着本质上的不同，司法权以判断为本质内容，是判断权；行政权以管理为本质内容，是管理权。党的十九大后，在构建“法治国家、法治政府、法治社会”的大背景下，司法权与行政权的关系呈现出即相互独立又互相尊重的特点。具体来说，司法机关依法对行政权进行监督和支持，尊重行政机关的权力管辖领域，不越位行使权力；行政机关要依法行政，尊重并服从法院的生效判决。法院在审理行政纠纷时总体应当把握司法审慎、克制的特性，依法仅对行政行为的合法性进行审查。而根据德国学者马克斯·韦伯在政治学意义上讲的传统型或者法理型的“合法统治”理论，如将合法性界定为“合法统治”，那么依法审查所涉及是抽象意义上的权力统治行为，这种绝对公权力的属性是不能通过双方协商一致而进行确认，调解作为协商解决纠纷的一种方式，没有适用的空间，行政协议的行政性排除了法院调解的适用。
最后，行政诉讼保护的法益不能通过调解进行衡平。传统行政诉讼法学界认为，如果引入调解，行政机关在面临败诉风险时，会选择以公共利益作为交易的筹码，通过让渡公共利益获得相对人宽宥，从而避免判决所带来的不良影响。与民事诉讼保护私主体利益不同，行政诉讼的最终目标是保护公共利益。在普遍认为调解属于民事审判思维的当下，在行政诉讼中引入调解，法官不可避免的会将私主体的利益与公共利益进行衡平，难免会直接或间接地损害到公共利益。针对此问题，学术界已有相关的讨论，如有学者就曾指出：行政法规范目的在于确保公共资源效益最大化，如从民事合同中心主义、意思自治出发，仅将行政法规范理解为管制性规范，就会造成错误裁判，置公共利益于无人看护的窘境。
（二）法院调解的现实法律障碍
虽然我国《行政诉讼法》及其司法解释明确了行政纠纷案件有限调解的原则，《行政协议解释》更是明确了调解在具体行政协议案件中的适用，但规定均过于原则化。最高人民法院及各省高级人民法院陆续出台的若干指导案例或行政案例白皮书，虽多次涉及法院调解，但主要是确立“调解是实质性解决行政纠纷有效方式”的审判思路，缺乏法院调解在行政纠纷诉讼中适用的具体指南。因而法院在审理具体行政协议案件时，虽有明确的法律依据，但由于没有较为成熟、且可借鉴的经典案例，不利于实践中的操作。
此外，纵观调解在我国行政诉讼司法制度的发展历史，经历了允许一禁止一有限允许三个时期。立法者对于调解在行政诉讼中适用的态度在不断的调整变化，法律的反复调整无法为调解适用确立稳定的司法预期，致使调解成为虽有法律规定但鲜少使用的边缘法条。事实上，《行政协议解释》对于调解的规定，究竟是对《行政诉讼法》有限调解原则的细化还是对该原则的突破也存在着质疑，毕竞行政协议作为现代化服务型政府的一种管理方式，行政协议纠纷并不直接属于《行政诉讼法》中规定的调解适用三种情形。在上位法未作修改之前，通过司法解释的方式进行突破，缺乏足够的法理依据，增加了法官在行政协议案件适用调解的心理压力。
四、多方博弈：行政协议案件法院调解困境突围
（一）司法政策先行于法律规范的实践导向
作为专业术语，“司法政策”一词虽然没有出现在我国的法律之中，但却是国家和社会治理的重要制度依托。司法实践中，法院更是将其作为裁判的规范依据，在国家和社会治理过程中发挥着重要功能。在此背景下，充分发挥司法政策的作用，鼓励法院在行政纠纷中运用调解，通过司法政策先行打破法院调解的困境，待时机成熟时再完善相关立法。
实践中，我国先后在国家政策层面和司法政策层面，明确了调解在解决纠纷中的重要作用。在国家政策层面，2015年中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》中提出：坚持人民调解、行政调解、司法调解联动，鼓励通过先行调解等方式解决问题；着力完善制度、健全机制、搭建平台、强化保障，推动各种矛盾纠纷化解方式的衔接配合，建立健全有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制。该意见将多元化纠纷解决机制改革上升到国家治理层面，调解作为多元化纠纷解决机制中最主要的纠纷解决方式，成为依法治国中不可缺少的组成部分。
随后，2020年中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议“完善共建共治共享的社会治理制度”及《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二五年远景目标的建议》中指出：坚持和发展新时代枫桥经验，完善各类联动调解工作体系，积极参与构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制。该建议进一步明确了调解作为社会治理制度和社会矛盾综合治理机制的组成部分，成为实践中采用调解解决纠纷的政策依据，同时给出了中国的经验。
在司法政策层面，最高人民法院及各省高级人民法院通过各种方式大力推广“马锡五审判方式”“新时代枫桥经验”在司法实践中的运用，强调通过调解方式化解纠纷是中国共产党自主司法实践的成功经验。
梳理“马锡五审判方式”和“新时代枫桥经验”的历史发展轨迹，二者都是结合中国的具体国情，采用调解这一有效的纠纷解决方式。正如有学者提出，“一个运转良好的社会，都会自发地产生纠纷的解决机制，这是社会本身的一种自救功能，调解就是中国传统社会所形成的纠纷解决机制”。法院调解是中国共产党始终坚持走群众路线的生动诠释，是群众路线在司法体系内的实践表达，是群众满意的成功经验总结。充分运用调解方式化解纠纷，是法院践行中国特色社会主义法治建设不可或缺的重要环节之一。
在行政协议纠纷中，特别是针对历史时间长涉及问题复杂的行政协议纠纷，实践表明，调解的优势作用更能得到充分的展现。如佛山市中级人民法院审理的某经济联合社诉佛山市自然资源局、佛山市高明区杨和镇人民政府不履行行政协议案，鼓励法官在司法实践中采用调解方式实质化解争议。该案涉及主体众多，在当地影响较大，争议焦点围绕政府征收协议共计3000多亩土地。由于案情复杂，历时较长，期间又涉及行政主体的变更，采用传统诉讼模式不利于化解积重已久的矛盾，佛山市中级法院在深入了解纠纷全貌及双方诉求后，通过调解的方式，促成双方达成调解协议，制作行政调解书，最终实现案结事了，挽救了当地政府的形象，保护了当地村民的合法利益，避免了政府的失信和群众上访的社会性事件，是贯彻实践“新时代枫桥经验”的一个缩影。
（二）法官态度纠偏与法官考核模式革新
随着多元化纠纷解决机制司法政策的落实，法院以实质性解决争议作为行政庭法官的绩效考核指标，将“实质性化解” = “调解 + 撤诉”或“调解书”作为考核依据。这种设置标准简单固化，不具有科学性，是对“实质性解决行政争议”僵化的理解。法官在绩效考核的压力下，将关注焦点放在是否采用调解这种形式，反而忽视了解决纠纷本身，调解成为形式化的手段，未能真正发挥解决纠纷的作用。对此已有学者提出了警示和反思，但目前还尚未引起学术界和实务界的充分重视。
事实上，调解只是解决争议的一种手段，“实质性解决行政争议”才是目的，在行政协议纠纷案件中，单纯的将调解手段等同于争议解决这一目的，混淆了手段与目的之间的区别，使法官陷入实质性解决争议的认识误区。调解作为解决争议的一种方式，通过这种方式可能会得到“实质性解决行政争议”的结果，但并非只有调解才能实现争议的实质性解决。传统诉讼模式下，通过判决的方式也可以实现争议的实质性解决。因而在设定绩效考核标准时，就不能仅依据是否采用某种手段作为考核依据，应综合分析手段与目的之间的逻辑关系，重点考核法官在审理过程中是否实现了实质解决争议的目的，而非考核法官是否采用了某种手段。
具体来说，如果法官采用了调解方式解决争议，应重点评价调解的运用是否对纠纷解决起到了主要或关键的作用，法院制作调解书是判断调解起到关键作用的标准之一。此外，在撤诉或调解不成功情形下，法官通常会制作裁定书或判决书，要结合调解笔录进行综合评价。法官进行调解时要制作调解笔录，对调解全过程进行记录，标明时间、地点、主要调解事项以及调解的效果或进展，由双方当事人和法官共同签字确认之后存档；也可在对当事人明示后对调解全过程进行录音录像，附上情况说明由双方当事人和法官共同签字确认后封存。通过这样的方式对法官调解工作进行留痕，即使最终调解不成功，但只要法官在审理过程中采用调解且对案件实质性解决起到了作用，就可依据调解对争议实质性解决起到作用的大小设置对应不同的分值，一并计入绩效考核。
如果法官采用了传统诉讼模式解决纠纷，不应将判决书排除在“实质性解决行政争议”之外，需要结合当事人对于判决书的接受程度、是否进行上诉、法官采用调解的工作量等因素进行综合判断。如当事人表示接受判决书并不进行上诉，应认定争议获得了实质性解决，纳入法官的绩效考核中；如法官虽采用调解但调解失败，最终制作判决书结案，则需结合调解笔录考察调解在实质性解决争议中的作用，设置对应分值，纳入绩效考核；如当事人对判决不服提起上诉，则需考察法官在审理案件过程中，在组织双方当事人进行沟通、稳定原告的情绪、化解原告的戾气等方面的工作量，酌情纳入法官的绩效考核加分项。
综上，只有设置全面合理的考核机制，改变现有的“实质性解决行政争议”认定标准，围绕着解决争议这一目的，将调解定位为一种纠纷解决方式，激发法官使用调解的积极性。
（三）当事人选择偏好认知误区纠偏
随着近代国家主权观念的兴起，国家对于社会的强势垄断，法律已成为社会控制的首要工具。受这种观念的影响，诉讼成为实现正义的象征。当事人将寻求诉讼救济视为实现正义唯一渠道，对法院调解化解纠纷存在认知的偏差，认为“调解就是和稀泥”，加之行政机关的“官”身，更是存在“法院政府一家亲”的心理。行政相对人本能的对调解存有不信任的抵触情绪，当事人对调解机制的选择偏好不足，法院调解更是难上加难，在一定程度上阻碍了调解在行政协议中的适用。
然而民众似乎逐渐忽略并忘记，在传统中国，调解曾发挥了调纷息讼的重要价值。自古以来，中国形成的“中庸之道”“博爱仁政”思想深刻影响着民众的司法文化观念。面对纠纷时，人们往往以血缘宗法为基础，遵从道德权威的教化，维护尊卑长幼之间的秩序和睦，更多地选择私下协调解决，而不是对簿公堂。
这些传统司法文化，共同组成了中国独具特色的“调解”思想底蕴，造就了中华民族放眼长远、追求和谐的纠纷解决艺术。“和谐无讼、调处息争”不仅是中国传统司法文化的追求，也成为世界法治思想的重要内容。与诉讼相比较，调解的优势在于符合中国传统司法文化对于“以和为贵”的价值追求。诉讼具有明显的对抗性，需要支付较多的金钱成本、时间成本、心理成本，诉讼结果还具有很大的不确定性。而协商与调解会最大限度地避免伤及当事人之间的感情，便于当事人在以后的生产、生活中和睦相处。在这种司法文化背景下，人民法院为了满足人民群众多元解纷需求，选择调解作为行政协议纠纷的解决方式是能够获得当事人情感上的认可和接受的。
五、行政协议案件法院调解的实践路径
通过司法政策、绩效考核、思想意识等不同角度共同助力打破法院调解的适用困境后，随即要解决如何提高法院调解在实践中的适用率问题。由于目前我国法律及司法解释、最高人民法院及各省高级人民法院均未对法院调解的具体适用有明确的规定或指引，在合法性与合意性基础上，将行政协议纠纷进行分类，探讨法院调解在不同类型行政协议纠纷的具体适用具有现实意义。
（一）合法合意四维度的类型化处理
随着国家治理体系和治理能力现代化的发展以及服务型政府理念的不断深入，行政机关“通过行政合同达成行政目的，已经成为现代社会中行政主体不可不运用的一种法律手段”。行政协议作为行政管理的创新方式，已被广泛应用在社会管理的方方面面，协议的内容千差万别，涉及的主体形形色色，所产生的行政协议纠纷各有不同，探讨法院调解在行政协议案件中的具体运用，应预先将不同类型的行政协议进行分类，明确法院调解的适用类型和方式，有针对性的采取灵活的方式、方法，提高法院调解的使用率，从而实现高效行政管理和社会和谐稳定的双重目标。依据行政协议所具有的双重属性，可以将行政协议纠纷分为合法合意（合法性和合契约性简称为“合法和合意”）、合法不合意、不合法合意、不合法不合意四种行政协议纠纷。
1.合法合意行政协议纠纷。从行政相对人角度，如认为行政协议合法合意，便不会向法院提起行政诉讼；从法院角度，如通过审理后认为行政协议合法合意，则适宜采用判决的方式作出合法合意的判定，目的是通过判决书的方式在社会中树立正确的行为典范，发挥引领社会主流价值导向的作用。
但判决书并不意味着限制法官使用调解，此类案件被法院认定为合法合意，行政相对人在起诉时显然并不认同。法官在审理案件过程中，可以利用调解的沟通优势，听取行政相对人表达自己诉求，组织行政机关对行政相对人进行充分的政策解释和说明，并辅之对行政行为合法性的释明。行政相对人在法院和行政机关共同解释下，在理解相关政策后，会重新认识和理解行政协议，消除对行政协议的不正确认知，在面对法院的判决书时就会表现出合作和接受的态度，这样既实现了社会主流价值的引领作用，又化解了行政相对人的不满情绪，实现案解事了和社会和谐的双重效果。
2.合法不合意的行政协议纠纷。如行政相对人并未对行政机关行政行为合法性产生异议，但对行政协议涉及的契约性内容产生争议，此类纠纷属于行政诉讼案件受理的范围，法官仍需首先对行政行为的合法性进行审查，在确认行政行为合法后，继而对契约纠纷进行审理，带人民事审判思维。此时，调解是化解争议的有效方式，法官应积极鼓励和引导行政机关与行政相对人进行调解，采用背靠背、面对面等方式对双方当事人进行分头劝解、说服，时机成熟时组织双方当事人进行协商讨论；在面对比较复杂的契约性纠纷，还可以采用分阶段形成共识，从而促成整体调解协议的达成。
此类行政协议纠纷，双方当事人均有同意调解的内动因。对行政相对人而言，行政协议所具有的行政性使其处在天然的弱势地位，不具备掌握话语权的能力，法院调解能够给行政相对人充分表达自己意愿的机会，在调解过程中，法院引导行政机关倾听行政相对人的意见，给予行政相对人充分的尊重，在此基础上进行的沟通是良性且有效的，有利于促成双方达成调解协议；对行政机关而言，虽然实施的行政行为是合法的，但一旦引发行政诉讼就不可避免与行政机关整体形象以及行政人员的政绩、工作能力等进行挂钩，通过调解这种相对私密的纠纷解决方式，不仅能够解决争议，还能够保护行政机关不会因过多的社会关注而产生负面影响。
此外，为了打消行政机关顾虑，提高参与调解的积极性，可以在调解笔录中明确行政机关行政行为的合法性，由双方当事人及法官共同签字确认后与案卷一同存档。在行政机关内部的考核审计时，允许查阅复制，避免因调解协议缺少对行政行为合法性认定，事后对行政负责人进行追责的情况出现。
3.不合法但合意的行政协议纠纷。从行政相对人角度，如果行政协议合意，理性的行政相对人就不会在明知诉讼结果有可能损害自己既得利益时仍主动向法院提起行政协议纠纷的诉讼，除非能够肯定认定行政协议不合法后的收益更大。在行政诉讼程序中，行政相对人是行政诉讼的发动者，发动者不提起诉讼，行政诉讼程序就不会启动，法院调解自然没有适用的场合。
从法院角度，如行政相对人提起行政协议违法之诉，此类行政协议纠纷属于合法性审查的范畴，根据我国《行政诉讼法》及其司法解释的规定，行政行为违法分为三种情况：重大且明显违法无效、判决违法但不撤销行政行为以及行政行为程序轻微违法但不实际影响原告权利。不论属于哪种情形，调解均不适用，因为合法性的认定是刚性的，不能通过调解进行判定。
当法院认定行政行为违法无效导致行政协议无效，如对行政相对人造成了损失，行政相对人有权要求行政机关进行赔偿，法院就赔偿事宜进行审理时，属于《行政诉讼法》明确规定调解可以适用的范围，但此时已进入国家赔偿诉讼程序，与不合法合意的行政协议纠纷虽有关联性，但本质上已不是行政协议纠纷案件。
4.不合法也不合意的行政协议纠纷。此类纠纷是对合法性和契约性内容的双重争议，法院仍需优先进行合法性审查，随后再对契约性纠纷进行审理。依据前文所述，行政行为违法分为三种情况，三种情况导致两种法律结果，一是认定行政行为违法但不影响行政协议的效力；二是认定行政行为违法无效导致行政协议无效。
首先，认定行政行为违法但不影响行政协议的效力，或依据例外情形保留行政协议效力的情形。法院对行政行为合法性审查后，确认行为违法但认定行政协议有效或属于法律明确例外情形，从而维持了行政协议的效力。双方之间的争议焦点就落在契约性的纠纷上，法官转为民事审判思维。此时是适用调解最好时机，由于行政行为的不合法性，对于行政机关而言，具有参与调解的内在积极性。法官除了采用面对面、背靠背等调解方式外，还可以动员法院、双方单位的主要负责人或行政机关上级主管部门等多种力量进行劝导，促成双方协商一致签订调解协议，并制作调解书。针对当时就能履行部分，行政机关在达成调解协议后即时履行；非当时履行部分，在调解协议中约定履行期限和方式。
需要注意的是，在此种情形下，虽然保留了行政协议的效力，但由于行政机关行政行为认定为不合法，为了彰显法院对行政机关的监督权，促使行政机关依法行政，也为了避免行政机关以损害公共利益为代价换取行政相对人的妥协，法院不能因双方达成和解协议而轻易的裁定准许原告撤诉，必要时仍需依据调解协议制作调解书，防止行政机关凭借自身优势地位与行政相对人达成和解，诱导行政相对人撤诉，从而混淆或含糊行政行为的违法性，以逃脱法院的监督，造成行政权的滥用。
其二，认定行政行为无效导致行政协议无效的情形，即行政行为重大且明显违法被认定无效导致行政协议无效，如前所述，调解没有适用的空间，同时法院应当采用判决的方式撤销行政行为，引导社会树立正确的价值观。行政协议撤销后，因无效行政协议所产生的契约性的争议则转化为因行政行为违法导致行政协议无效，引发国家赔偿程序，虽然采用法院调解，但已不属于不合法不合意行政协议纠纷，具体分析已在第三种不合法但合意情形下引发的行政赔偿诉讼有表述，在此不作赘述。
（二）经济学理论在行政协议纠纷诉讼中的反思
目前，在我国司法实践中存在一种特殊情况，依据我国《行政诉讼法》及其司法解释，具体行政行为属于被认定为违法且导致行政协议无效的情形，但如果行政机关在诉讼中有努力纠正违法行政行为的积极行动，且改变该具体行政行为不会给国家利益、公共利益或者第三方合法权益造成损失时，法院认可了该行政协议的效力。安吉展鹏金属精密铸造厂诉安吉县人民政府搬迁行政协议案（以下简称“安吉案”）就是其中的一个典型案例，最高人民法院确立了行政行为“违法无效但协议有效”的审判思路。
与上述的四种情形不同，本案以指导性案例的方式体现了经济学视角下对行政协议案件的思考。法官在对该案的评析中指出：“对适用行政法律规范审查行政协议的效力，需要考虑行诉法上对行政机关依法行政的约束，同时也要考虑协议必须遵守的原则，保护当事人的信赖利益，……因此对于违反行政法律规范的情形，不能简单地以‘无效’了之，而需要平衡各种法律上的利益，作出社会效果最大化的裁判”，该评析采用了经济学中社会福利最大化的分析方法，揭示因无效行政行为导致的无效行政协议，双方被迫回到协议签订之前的原点状态时，行政机关需再次实施行政行为，与行政相对人再次达成行政协议，实际上是对社会资源的一种浪费，是不效率的做法。
应该说法官的解释从法律经济学的角度来说具有合理性，但法律经济学上的合理性并不能掩盖其违反现行法律的事实，依照我国《行政诉讼法》及其司法解释，行政行为实施主体不具有行政主体资格是行政行为重大且违法的表现之一，该行政行为直接被认定为无效。本案中签订行政协议的主体是临港管委会，该主体在没有获得安吉县政府的授权下，不具有行政主体资格，与原告签订《企业搬迁补偿协议书》应当认定协议无效，即使安吉案所涉行政协议内容主要是关于约定搬迁的补偿数额，“撤销后会并不会给国家利益和社会公共利益带来重大损失”，也不能在法律没有规定的情形下保留行政协议的效力。
最高人民法院将本案作为“行政行为无效行政协议有效”的指导案例，试图在法律的合法性和经济学的效率之间寻求到一个平衡点，但由于采用了判决书的这种方式，判决书主文部分必然有法律适用的推演，因具有法律经济学的合理性就规避或违反现行有效的法律，这样的论证逻辑不仅会对我国《行政诉讼法》及相关法律在实践运用中造成冲击，而且也迫使法官面临着如何从法学理论上证成的考验，这种论证困境在判决书模式下很难解决，如果必然要在法学和经济学之间实现平衡，那么放弃传统判决书的模式，通过调解制作调解书则更为恰当。
相较于判决，调解的优势在于灵活多变，调解书是对调解协议的司法确认，是充分尊重双方当事人意思自治的表现，并不需要展现法律适用的推理，法官无需陷入论证危机，且为了体现法院对行政机关行使监督权，避免行政机关试图通过调解协议以规避法院对无效行政行为的认定，可将调解书的主文分成两部分：
首先，明确其行政行为违法无效；其次，双方在自愿基础上就相关行政协议内容达成调解协议，且该调解协议的内容没有违反我国法律法规强制性和禁止性规定，法院予于确认。这样，调解书既实现了法院对行政机关的监督权，同时又尊重当事人双方在行政协议签订中所享有的处分权，允许双方通过意思自治达成调解协议，并通过调解书的方式确定下来，不仅是合法性审查和契约性自治的完美融合，也实现了经济学中的效率。
当然，不同于普通的调解书框架，此处的调解书应添加对行政行为违法性的认定，将调解书的主文从原来的对调解协议内容的确认，扩展至对行政行为违法性的认定和调解协议内容的确认，这样的扩展是否合理？如同法官在安吉案中所述：法官在裁判主文中要体现对行政合法性和契约效力性的双重裁判，如果经双重审查发现协议存在违法但有效等情形，此时用一个判项无法同时解决合法性和效力性问题，则可以用两个判项分别对合法性和效力性予以裁判。这表明，最高人民法院支持法官在判决书中扩展至两种判项，那么在调解书中确认行政行为违法性和认可调解协议的有效性也是被允许的。法院通过调解书的方式既能规避判决书说理困境，又能寻求法律和经济学中平衡，实现法律正义和经济效率的双重目标。
（三）基于行政协议主体差异的补充规定
第一，涉及人数众多的群体性行政协议案件。如因土地征收、房屋拆迁引起的土地征收协议或房屋安置协议纠纷。此类案件通常涉及居住在一个村或一个区内的所有住户，牵涉家庭众多，且每个家庭的利益诉求千差万别，很难用统一的标准来进行处理。一旦发生纠纷，采用调解的方式来处理，行政机关在其法定职权范围内，根据不同的利益需求作出不同的回应，在不侵害国家、集体以及他人利益的情况下，即能满足不同行政相对人的利益需求，又能针对性的从根本上解决行政纠纷。从而避免了因其规模较大引发社会的广泛关注，激化矛盾造成社会不稳定。
第二，涉及行政相对人的生存或基本生活之需的民生类案件。此类行政协议案件主要面对的是人民群众基本生存的刚需，法院在审理时，要充分借助于调解灵活方式，整合社会中的各种调解力量，实现纠纷的实质化解，消除社会的负面影响。在尝试调解失败后，也应在向原告充分解释说明原因后及时依法处理，避免矛盾积压。即使法院审理时发现行政相对人获得胜诉的机率较小，也应该组织行政机关与原告进行协商调解，在对原告充分解释说明后依法裁判，化解行政相对人戾气，实现案解事了。
第三，其他应当考虑调解的行政协议案件类型。随着服务型政府理念的发展，行政协议作为政府实施行政管理的创新方式被广泛应用在行政管理行为中，所面临的新情况、新问题、新类型层出不穷，而成文法律的相对滞后性，不能及时提供必要的法律依据，国家通常会先行出台政策，以便能够快速解决这些新纠纷，避免矛盾积压带来社会隐患。相较于法律的稳定性，政策具有实时性，二者之间的不同步极易产生冲突，面对因政策与法律的不匹配或相矛盾而产生的行政协议纠纷，适宜采用调解的方式，便于法官依据具体的不同情况有针对性进行调解，采用个案解决的方法，快速的化解纠纷实现社会稳定。
结语
落实“实质性解决行政争议”的司法政策，需要打破调解与民事纠纷进行绑定的固化思维，将法院调解适用在解决不同性质的纠纷上，是对其作为纠纷解决方式的一种本质的回归。研究法院调解在行政协议案件中的路径和范式，是在保障法院对行政机关行使监督权的前提下，寻求解决行政争议的有效方式，也是实现法律公平正义和经济学效率双重目标的重要工具，因而合理的利用法院调解以实现多方共赢极为必要。
