在土地征收与房屋拆迁领域，土地、房屋征收补偿与安置协议的签订是关键环节。实践中，一些行政机关为了尽快完成搬迁、拆除等任务，通过口头承诺，令被征收人签订补偿方式、补偿金额、支付期限、安置面积等主要内容空白的行政协议；而被征收人由于法律知识存在盲区、对行政机关的信任以及期望获得搬迁奖励等原因草率签署了协议。鉴于空白行政协议存在诸多的不确定性，后续出现纠纷的概率便大大提高。截至2023年1月15日，笔者在中国裁判文书网上以“空白”和“撤销行政协议”为关键词进行搜索，共检索到136篇文书；以“空白”和“行政协议无效”为关键词进行搜索，共检索到411篇文书，且近年来案例数量呈逐渐上升的趋势。然而，尽管行政协议兼具公私法双重属性，在适用行政法律规范的同时，亦可补充适用民事法律规范，但目前立法对于行政协议内容空白的规定仍然不甚清晰，司法实践中关于空白行政协议的司法审查标准、判决方式等均不明确。金华市光跃商贸有限公司诉金华市金东区人民政府拆迁行政合同案（以下简称“光跃案”）是最高人民法院发布的行政协议典型案例，该案对空白行政协议的司法审查路径进行了积极有益的探索，本文尝试从实质解决争议的视角对该案进行详细的剖析，以期为今后的裁判提供些许指引。
一、案情梗概及问题凝炼
（一）基本案情
2017年，金华市金东区政府为了加快旧城区的改造，设立下属机构——多湖中央商务区征迁指挥部（以下简称征迁指挥部）具体负责征收补偿事宜。同年3月4日，原告金华市光跃商贸有限公司法定代表人严某某与被告金华市金东区人民政府设立的征迁指挥部签订《房屋及土地收购货币补偿协议书》，尽管双方未就房屋的性质、面积及收购的补偿金额等内容进行约定，但原告同意被告收购其所有的房屋，严某某亦作出书面承诺，同意先行拆除华丰市场所有建筑物。次日，征迁指挥部对原告所有的案涉房屋实施了拆除，后双方就补偿金额一直在磋商。2017年3月8日和7月11日原告先后两次向征迁指挥部共预支了补偿款305万元。2018年3月8日，因原告对征迁指挥部委托凯宝评估公司作出的评估报告有异议，征迁指挥部向原告作出告知书，告知其可以再次进行评估以完善收购协议。但原告并不满意，双方对补偿金额一直未能达成一致。故原告起诉请求：确认《房屋与土地收购货币补偿协议》无效；被告恢复原状并赔偿损失或按现行同类附近房地产价格赔偿原告损失。
本案历经一审、二审，一审法院认为，根据《中华人民共和国合同法》（以下称简称《合同法》）及相关司法解释可以认定双方协议成立并已部分履行了协议，不予支持原告要求确认该协议无效的请求。同时，双方可以协商解决涉案房屋的损失补偿，协商不成的，被告应及时作出补偿的处理意见。因此，判决责令被告于本判决生效之日起三个月内对原告房屋的损失采取补救措施。光跃公司不服，向浙江省高级人民法院提起上诉。二审法院围绕涉案协议是否成立及无效、责令限期采取补救措施是否明确等问题进行阐释后，判决驳回上诉，维持原判。
（二）问题凝炼
最高人民法院在公布“光跃案”时的裁判要旨为，“行政机关采用签订空白房地产收购补偿协议方式拆除房屋后，双方未能就补偿内容协商一致，行政机关又不作出补偿决定的，人民法院应当判决行政机关限期采取补救措施。”仔细斟酌裁判要旨并结合两审法院的裁判文书，对法院的裁判逻辑、争议焦点以及需要延展思考的问题作以下三个层次的总结：
第一层次——案涉空白行政协议是否成立及效力如何。法院在审理行政协议案件时，首先需要判定行政协议客观上是否存在，即该行政协议是否成立，然后才能进一步研判该行政协议是否生效、纠纷当事人是否构成违约以及承担何种法律责任等问题。“光跃案”所涉协议内容仅有协议签订主体及收购标的，没有就房屋的性质、面积及收购的补偿金额等内容进行约定，故判断该行政协议能否成立便成为审理该案的前提。接下来，还需进一步审查其效力，这主要是因为行政协议不仅作为行政行为存在，而且具有法源性质，也就是“作为规范的契约”。在行政协议纠纷中，行政协议是双方当事人行为正当性的基础，而行政协议的效力则是判断当事人的行为是否“合约”的关键。行政协议是双方当事人履行约定义务的根基所在，正所谓“约定是因，义务是果，约定无效，义务不发生”，而空白行政协议对于主要内容并未进行约定，则更须关注其效力状态。在“光跃案”中，两审法院对于案涉空白行政协议的成立与效力均进行了阐释，只是仍然还有进一步研究的空间。
第二层次——法院应否突破原告诉讼请求范围作出补救判决。“光跃案”所反映的问题是：在不能确认涉案空白行政协议无效，原告的诉讼请求无法得到支持的前提下，人民法院能否及应否突破原告诉请范围，作出责令行政机关采取补救措施的判决。有学者指出，行政协议补救判决需要具有信赖利益保护请求权或者结果除去请求权作为请求权的基础；同时也有学者旗帜鲜明地提出质疑，认为补救判决并不依赖于请求权的行使而更多的是法院依职权作出，该类判决不宜作为结果除去请求权在行政诉讼中的实现途径。实际上，补救判决的确定不仅回应了实质性解决行政争议的要求，更能够依法及时维护因签订空白协议造成原告权益迟迟未能得到有效救济的问题，从而实现纠纷解决的彻底性与高效性。因此，本文将梳理补救判决的适用基础，为进一步分析“光跃案”提供理论依据。
第三层次——法院判决责令采取补救措施内容是否明确可执行。尽管《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释[2019]17号，以下简称《行政协议规定》）明确规定了补救判决，但规定的较为原则，法条中采用“可以”“或者”等表述予以规范，看似赋予法官自由裁量的空间，但对补救判决的适用条件与判决内容等问题不甚明了，可能导致司法实践中的类案不同判。诚然，补救判决的主要功能在于合法性治愈，尤其是空白行政协议对于关键内容并未约定，通过明确且具有可执行性的补救判决实现对违法侵害事实状态的排除，不仅减少了当事人的诉累，而且有利于争议及时并实质性化解，当然，在这一过程中法院也要保持谦抑性原则，保持对行政权的适度尊重。“光跃案”给我们提供了一个良好的样本，通过深入剖析该案的补救判决，为今后类似案件提供借鉴思路。
二、空白行政协议成立且有效
空白协议并非法律概念，只是因为其在实践中争议不断方引起理论界与实务界的关注。通常而言，空白协议包括两类：一类是符合合同成立的形式要件，但未对具体内容进行约定，即合同内容处于空白状态，这类空白协议极少出现；另一类是格式合同中的空白条款，本应由双方当事人在订立合同时合意补充完整，但由于种种原因并未填写，此类则较为常见。空白行政协议主要发生在土地房屋征收领域，一些行政机关为了尽快完成征迁任务，与相对人签署补偿方式、补偿金额、支付期限、安置面积等关键内容空白的合同。鉴于空白行政协议要件不完备，法院首先要从行政协议的成立与效力入手进行审查。
“光跃案”法院的判决思路如下：第一，阐释以“收购”代替“征收”行为的合法性。在房屋征迁领域，行政机关与相对人签订的多为房屋征收补偿协议，但是现有的法律规定并未对其他形式予以限制，为了提高征迁效率，尤其是在充分保障被征收主体合法权益的基础上，行政机关可以采用不同形式完成征迁任务。一审法院从协议实质是地方政府实现公共利益、有利于提高旧城改造的效率、行政机关愿意对房屋所有权人进行公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场评估价格的补偿安置等角度论证了以“收购”代替“征收”具有现实合理性和可行性。二审法院则从《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）未禁止类似协议的签订，不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形进行论证。第二，认定案涉空白行政协议成立。一审法院认为，虽然双方未就收购的补偿金额等合同主要内容进行约定，但原告已承诺先行拆除案涉建筑物，并两次向征迁指挥部预支补偿款共计305万元及要求重新评估，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（法释[2009]5号，以下简称《合同法》解释（二））第一条第一款的规定，可以认定双方协议成立并已部分履行了协议。二审法院结合预支部分补偿款、双方多次协商补偿标准等事实，进一步认定诉讼双方当事人对先拆再行协商解决补偿的意思表示是达成一致的。第三，确认案涉空白行政协议有效。一审法院认为原告有继续通过磋商完善协议的意愿，且所涉协议不存在《合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形。因此，不予支持原告要求确认协议无效的请求。二审法院则以案涉空白行政协议不存在《行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形确认其有效。通过梳理法院的判决，可以看出两审法院对于空白行政协议成立与效力的阐释并不完全一致，因此，需要进一步深入剖析。
（一）空白行政协议成立的司法审查要件
在我国行政法上，几乎没有关于行政协议成立制度的相关法律规定。《行政诉讼法》和《行政协议规定》没有提及；作为行政协议单行法律规范的《土地承包法》第二十三条仅规定“承包合同自成立时生效”，至于成立要件却语焉不详；作为地方专门行政协议立法（包括地方行政机关合同规定、地方政府合同规定以及地方行政程序规定）也仅有关于合同形式的规定，仍然没有行政协议成立的系统规定。然而，合同成立是合同效力的前提，若合同根本不成立，则谈不上生效或无效的问题。尤其是空白行政协议，双方对于合同的主要条款并没有进行明确约定，判断其是否成立就成为司法审查的首要环节。行政协议的成立属于事实判断，在没有明确行政法律规范适用的情况下，可以参照民事法律规定。民法学界通说认为，“合同成立的根本标志在于，合同当事人就合同的主要条款达成合意”，至于“什么是合同的主要条款？……只要具备了标的和数量条款，则一般就可以认定合同已经成立。”《合同法》解释（二）第一条第一款的规定亦是对这一理论的践行。“光跃案”二审法院精准地抓住了这一要点，基于事实，得出了协议双方对先拆再协商补偿款项已然达成了合意，尽管协议没有就房屋的性质、面积及收购的补偿金额等内容进行约定，但是拆迁的房屋为“座落于金华市金东区浮桥东路88号华丰市场综合楼”，标的与数量条款显然确定，已经具备了合同成立的主要条款要求，故而认定双方的空白行政协议成立并已部分履行了协议。
需要补充的是，由于行政协议关涉公共利益，原则上应当采用书面形式，德国、葡萄牙、希腊的行政程序法中均明确规定行政协议须以书面形式订立。在法国，以书面形式缔结行政协议已经成为惯例。在我国，虽然没有行政程序法对行政协议的订立形式作出明确规定，但是涉及行政协议的各单项法律法规以及地方行政程序规定、地方行政机关合同和政府合同的规定中一般要求采用书面形式订立行政协议。《征补条例》尽管没有类似规定，但第二十五条详细列举了房屋征收补偿协议所应包含的内容，可以推定其以书面形式为原则。综上，作为土地房屋征收补偿领域出现的空白行政协议，法院审查其成立要件适宜从以下两方面展开：一是行政协议双方对于征收补偿事宜的意思表示达成一致；二是双方在空白行政协议上签名盖章。
（二）空白行政协议效力的司法审查维度
2015年《行政诉讼法》修订之前，我国行政法领域基本没有行政协议效力的相关规定。同年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2015]9号）第十五条首次规定了行政协议的确认无效判决，《行政协议规定》第十二条进一步细化了行政协议无效制度，同时第十四条创设了行政协议撤销判决，至此，我国立法确立了“确认协议有效”、“确认协议无效”和“撤销协议”三种行政协议判决形式，行政协议效力体系的架构基本完整。
根据我国行政法律规范和《民法典》的规定，并结合土地房屋征收领域的特性，法院对于空白行政协议效力的审查可以尝试从主体、意思表示和内容三个维度开展。其一，主体维度。行政协议系行政职权行使的另一种方式，故行政机关须有缔结之权限，始得订立行政协议。《征补条例》第四条规定，市、县级人民政府负责房屋征收补偿工作，但实践中的签约主体往往比较多元化，如征迁指挥部、旧城办、管委会、街道办事处、乡镇政府等。法院通常认为如果由签约主体所属政府承担相关法律后果的，即可认定为该政府委托签约主体缔约，协议有效。有学者通过梳理目前征收补偿协议的相关司法案例，得出“征收方签约主体不适格，一般不影响协议效力”这一结论。“光跃案”中，尽管协议的签订主体为多湖中央商务区征迁指挥部，但法律后果由金东区政府承担，故不符合《行政诉讼法》第七十五条“实施主体不具有行政主体资格”的无效条件。其二，意思表示维度。行政协议兼具行政性与合同性，其中合同性是其重要属性。合同性要求行政协议尊重契约自由与意思自治，这也是“契约是当事人之间的法”这一命题的应有之义，所以“当事人的意思表示的真实性成为判断协议效力的标准”，行政协议中存在意思表示瑕疵将会影响其效力。“光跃案”一审法院便是通过确认该案不存在《合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形，从而肯定了案涉行政协议有效。诚然，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）出台后，《合同法》第五十二条中的因欺诈、胁迫损害国家利益的“合同无效”条款被废止，因欺诈、胁迫等实施的民事法律行为属可撤销民事法律行为，再结合《行政协议规定》第十四条的规定来看，存在欺诈、胁迫等意思表示瑕疵的行政协议只存在被撤销的可能。其三，内容维度。行政协议内容的载体为合同的条款，系双方协商一致的结果，也正是行政协议“合同性”的体现，故行政协议内容的审查宜聚焦在协议内容或者双方的协商意向是否与法律、行政法规的强制性规定相抵触以及是否存在“重大且明显”的无效认定标准。以房屋征收补偿协议为例，法院对被征收房屋的补偿还须审查是否违反《征补条例》第十九条的规定，即是否按照当时当地同区位同类房屋市场评估价格进行补偿安置。在“光跃案”中，二审法院从“《征补条例》未禁止类似被诉国有土地上房地产收购补偿协议的签订，不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形”角度首先肯定以“收购”代替“征收”行为合法。接下来通过“重大且明显”的无效认定标准的审查肯定案涉空白行政协议不存在《行政诉讼法》第七十五条规定情形，进而认定协议有效。行政协议作为政府行使行政职能的重要手段，法院对其进行全面审查自为应有之义，但我们同时也应认识到，合同性亦是行政协议的根本属性，公法规范的过度干预可能导致行政协议违法风险加大，进而极大地挤压了意思自治的空间。王利明教授就曾指出，若动辄以行政行为不合法为由否定行政协议的效力，将会使大量的行政协议效力处于不确定状态。尤其是空白行政协议实践中常见的情况是，被征收人基于各种原因签署了协议，并同意先行拆除房屋及相关设施后再磋商补偿相关事宜，后续协商达成不一致意见时房屋及相关设施已然拆除，此时对于被征收人而言，无论是确认协议无效还是撤销协议恐怕都不是保障其权益的最佳方案。同时，空白行政协议本身的要件不完备，行政机关在未与相对人就补偿标准、方式、金额、支付期限、安置面积等条款协商一致的情况下即行签订协议，足见行政机关存在过错。因此，法院在对空白行政协议进行效力审查时的一条可尝试的改革路径，乃是先采用确认协议有效的判决，并通过补救判决实现对违法侵害事实状态的排除。详言之，空白行政协议本身不完备和行政机关其后未积极履责是导致后续出现纠纷的直接原因，倘若行政机关能够通过采取补救措施弥补缺陷的，法院不宜判决该行政协议无效或者撤销该协议，而是确认协议有效，同时责令行政机关履行法定职责、采取补救措施，将无效或可撤销状态治愈成合法状态，如此便能够最大程度地体现行政诉讼实质性化解行政争议的功能。
三、法院应当突破原告诉请范围作出补救判决
《行政诉讼法》第七十六条规定了一种新的判决方式——补救判决，第七十八条系七十六条在行政协议领域的具体体现，根据第七十八条的规定，被告不依法履行、未按约定履行或者违法变更解除行政协议的，人民法院判决采取补救措施等责任。《行政协议规定》第十五条进一步规定，“因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施。”通过上述规定可以看出，法院作出补救判决的前提在于行政协议被确认无效、被撤销以及行政机关履约或变更解除行为违法。然而，“光跃案”折射出两个问题：一是一审法院在不予支持原告行政协议无效的请求后直接作出补救判决，该补救判决是否为主判决；二是在不能确认涉案空白行政协议无效，原告的诉讼请求无法得到支持的前提下，人民法院应否突破原告诉请范围，作出责令行政机关采取补救措施的判决。
（一）补救判决具有附随性
补救判决并非法律概念，《行政诉讼法》和相关司法解释的表述为“责令采取补救措施”或者“判决采取补救措施”，但其作为法学概念在学术研究中并不鲜见。诚如上文所言，作出补救判决的前提是行政协议被确认无效或者被撤销，《行政诉讼法》第七十八条尽管没有采用“同时判决责令采取补救措施”这一表述以彰显其辅助地位，但实质上亦隐含着行政机关履约或变更解除行为被确认违法这一前提。在确认违法、无效或撤销判决无法实质性化解纠纷的情况下，通过补救判决作为补充与完善，不仅可以消弭尚未解决的实体争议，而且能够切实保障原告的合法权益，真正实现原告订立行政协议的目的。由此，补救判决是依附于确认违法、确认无效或者撤销判决的从判决，其与主判决均为完整判决不可或缺的组成部分，这一点在司法实践中也得到了充分的验证。
然而，在“光跃案”中二审法院在说理部分阐释了不予认定案涉协议无效便径直作出补救判决，能否说明补救判决可以作为主判决作出呢？答案显然是否定的，理由在于案涉空白行政协议要件不完备，而被告行政机关对于该协议的签订存在过错，换言之，空白行政协议的签订违法，法院完全可以根据案件事实作出确认违法、撤销或者无效的判决。但如上文所言，法院在选择恰当的裁判方式时需要进行综合的考量，如果合同要件不完备可以通过进一步协商、裁量权的行使或者采取补救措施予以消除的，那么补救判决就具有现实的合理性和可行性。因此，“光跃案”二审法院以主判决的形式展现补救判决，仅仅就是一种表象，实质上隐含一个前提，即法院认定被告签订空白行政协议的行为违法。综上，“光跃案”的裁判并没有否定补救判决的从属地位，相反该案的裁判充分反映了法院对于补救判决的准确把握与灵活应用。
（二）补救判决的作出不应受原告诉讼请求的限制
诉讼请求是原告主张自我权利的宣言书，关系着案件的审理思路、内容与裁判结果，在司法审查过程中起到至关重要的作用。根据诉讼法的原理，当事人的诉讼请求具有限制法院裁判范围的效力，法院应当遵循诉判一致的规则进行裁判。在民事诉讼中，法院一般按照诉讼请求审理案件，处分原则得以严格执行。处分原则的基本理念在于，当事人享有自行限定争议范围及自主确定法院裁判事项的排他权利。换言之，处分原则要求当事人自主决定权利是否主张与行使，他人不得干涉。然而，尽管行政诉讼脱胎于民事诉讼，但是行政诉讼更侧重行政权的监督与公共利益的维护，故原告的诉讼请求并不能严格限制法院的裁判范围，法院更多依职权进行审查。
首先，行政诉讼适当适用处分原则，诉讼请求对法院具有相对的拘束力。当前行政诉讼理论的主流观点认为，人民法院主要围绕被诉行政行为的合法性进行审查，不受原告诉讼请求的限制。有学者甚至提出，“行政诉讼监督目的决定了行政裁判应以评价被诉行政行为的合法性为主要内容”，“原告起诉什么并不重要”。德国法院在审理行政案件时也可以在原告诉讼请求范围内进行职权调查，并不受诉状的限制。而且，行政诉讼关涉公共利益，不仅被告的处分权受到一定的限制，有时还会影响原告撤诉权的行使，国家干预色彩较为强烈。正如我国台湾地区的学者所言，“凡若涉及公共利益实现之诉讼程序，法院有权限亦有义务不顾当事人之陈述及行为或证据声明，而应依职权探知事实。”此外，由于行政诉讼被告恒定，如果仅依据原告的诉讼请求审理案件，恐怕无法完全达到监督行政的目的，基于此，我国引入了情况判决，以实现行政行为合法性审查与回应原告诉讼请求的双赢。
其次，当前对诉讼请求的定位为起诉要件。诉讼程序进行的终极目的是作出实体裁判，在这一过程中，需要进行起诉要件和诉讼要件的审查。起诉要件系诉讼正式开始的号角，接下来法院方能对诉的理由及合法性进行审查。换言之，起诉要件关涉诉的启动而诉讼要件则涉及诉的适法。张卫平教授曾指出，“起诉的功能应当定位于单纯的诉讼程序启动，所有程序问题和实体问题的实质调查、审查都应置于诉讼开始以后。”《行政诉讼法》第四十九条要求提起行政诉讼应当有“具体的诉讼请求和事实理由”，这里的具体诉讼请求即为起诉条件，是进入法院大门的敲门砖。至于原告是请求被诉行政行为变更，还是确认违法、无效或撤销，均不影响法院的审理与判决。
再次，法院应当突破原告的诉讼请求对空白行政协议作出补救判决。《行政诉讼法》第七十八条将采取补救措施与继续履行和赔偿损失并列作为被告违反行政协议的责任承担形式，法院可以进行选择；《行政协议规定》第十五条则授权法院“可以”同时判令被告采取补救措施。由此可见，在行政协议诉讼中，无论原告是否提出采取补救措施的诉讼请求，法院均可以依职权作出判决。有法官针对2015—2019年全国涉及的90份行政协议补救判决进行梳理后发现，原告直接提出“补救措施”请求的只有15份，这也一定程度反映出法官适用补救判决时并不严格以原告诉讼请求为依据，更多的是依职权径直作出。另外，空白行政协议主要发生在土地、房屋征收领域，现实争议发生时往往案涉房屋已经征收完毕并已实施了拆除或者土地已经另作他用。因此，法院在审理空白行政协议纠纷时，宜更倾向于事实认定，即使原告未提出采取补救措施的诉讼请求，法官基于保障原告合法权益的需要亦应作出补救判决，以扭转行政机关因订立要件不完备的行政协议对原告已经造成的不利后果。
四、补救判决的内容宜明确可执行
法院是否应明示补救措施的具体内容，司法实践中的做法并不一致。根据行政诉讼的一般理论，法院对行政权应予以适度的尊让，这“不但是行政和司法两个系统职能分工的需要，也是司法审查获取合法性的策略”，正是基于这一考虑，多数法院在适用补救判决时仅仅原则性作出“责令采取补救措施”，并未明确具体内容。例如“上诉人范明山与被上诉人青岛市人民政府、原审第三人张焕芹、青岛市黄岛区胶南经济开发区广城村民委员会土地行政登记案”中，针对上诉人提出的“一审判决要求被告应于判决生效之日起三十日内采取相应补救措施不是明确具体的具有可执行性的判决”，二审法院认为，“被上诉人作出的具体行政行为被确认违法后采取何种补救措施，应由被上诉人视个案具体情况而定，属于行政机关自由裁量范畴，一审判决未予明确并无不当。”然而，也有法院从司法的监督功能与争议实质化解角度出发作出具体明确的补救判决。如“上诉人株洲市腾云科技发展有限公司与被上诉人株洲市荷塘区人民政府以及原审第三人湘煤立达矿山装备股份有限公司房屋征收补偿协议案”中，二审法院认为，“原审判决虽判决采取补救措施，但并未明确具体补救内容，导致行政判决无可执行的内容，既增加了当事人的诉累，不利于本案行政争议及时且实质化解，也不利于人民法院监督行政机关依法行政。”故判决将案涉“865803元征收补偿费，由株洲市荷塘区人民政府在本判决生效后六十日内直接支付给株洲市腾云科技发展有限公司，并支付相关利息（利息自2019年6月14日起至付清之日时止，按同期银行贷款基准利率计算确定）。”诚然，在行政诉讼中法院对行政权的审查需要保持必要的克制，遵循谦抑性原则，但是，司法的尊让并不存在确定的边界，而在很大程度上取决于具体的情境，如果司法过于审慎则可能使补救判决沦为一纸空文。
补救判决的主要功能在于实质性解决行政争议，将无效、撤销或者确认违法判决所未确定的当事人之间的权利义务关系及尚需救济的原告合法权益等问题予以全方位覆盖。2015年《行政诉讼法》将“解决行政争议”写入了第一条的立法目的中，并基于此新设了补救判决，体现了《行政诉讼法》在“保障权利、监督权力”这一立法宗旨基础上，对“争议解决”这一诉讼机制基本功能的回应。同时，由于补救判决是一种履行判决，自身含义本就模糊，倘若判决书用词空泛，不仅原告的实际补救无从获得，而且也增加了被告执行的难度。因此，在实质解决争议的背景下，法院判决责令行政机关采取补救措施，应尽可能内容明确具体，以便于行政机关实施和法院之后的强制执行。
空白行政协议由于其关键条款留白，不确定性贯穿于该类协议的始终。在法院认可空白行政协议有效的前提下，通过适用补救判决能够明确原、被告双方的权利义务，解决后续法律关系的不确定性，进而消除争议和缓解矛盾。为了让补救判决具有可执行性，法院应明确补救措施的主体、内容和期限。
其一，确定补救措施的实施主体。补救措施的实施主体是依法承担补救责任以消弭违法行政行为造成不利后果的机关和组织，侧重于对相对人现实损害的救济。《行政诉讼法》第七十六、七十八条和《行政协议规定》第十五条均将补救措施的实施主体限定为被告，但若诉讼中出现共同被告则分两种情况进行处理：一是空白行政协议涉及两个以上行政主体且成为共同被告，此时需要法官予以综合衡量，确定一个或多个主体共同承担补救责任。当然，在多个主体共同承担补救责任时，法院需要明确每个主体各自的补救措施内容和期限。二是经过复议的案件，若复议维持，则由对空白行政协议承担责任的行政机关和复议机关担任共同被告，由于复议机关作出的维持决定并未形成新的权利义务，故原则上应由原来对空白行政协议承担责任的行政机关作为补救措施的实施主体。
其二，限定补救措施的履行期限。对于补救判决是否应当限定履行期限问题，法院的认识并不统一。在“马志远与民和土族自治县人民政府、海东市人民政府拆迁行政征收案”中，青海省高级人民法院认为，“《国有土地上房屋征收与补偿条例》对房屋征收补偿方案的公布、征求意见等程序和期限有明确规定，民和县政府应按照上述规定采取补救措施，法院不宜界定采取补救措施的期限。”而在“谭秋林与湘乡市人民政府强制腾地及行政赔偿案”中，二审法院认为，“鉴于一审法院未明确责令湘乡市政府采取补救措施的时间和方式，可操作性不强，本院明确补救措施为：在本判决生效之日起三十日内进行协商，协商不成由湘乡市政府作出处理决定。”“光跃案”中二审法院也作出了责令被告三个月内作出补救措施的判决。实际上，补救措施的履行期限是判决实效性产生与否的重要因素，尤其是对于空白行政协议更是如此。诚如前文所言，行政机关在未与相对人就关键条款达成一致即签订空白行政协议，且往往在后续协商未果的情况下，未及时就补偿等相关事宜作出决定，由此，对补救措施履行期限进行量化限定可以督促行政机关尽快履责，更好地保障相对人的权益。具体而言，如果相关法律法规已经对补救期限进行规定，此时法官宜在法定期限内指定具体的履行期限并在判决中予以明示。由于法院审理空白行政协议的主要依据为《征补条例》，而该条例仅仅在第十条规定了征补方案征求意见的期限，制度供给不足。同时，土地房屋征收补偿纠纷往往后续涉及补偿程序、审批手续、评估等问题，周期较长，法官可以根据行政机关实施补救措施的难易程度及相对人的可接受程度确定具体的履行期限。另外，鉴于行政协议的合意属性，倘若原被告双方协商确定了补救措施履行期限，亦可作为法官确定补救期限时的参考意见。
其三，明确补救措施的具体内容。补救措施涉及的相关行政管理活动较为复杂，使得补救措施的具体内容范围广泛，若要穷尽行政管理的所有领域来确定补救措施内容并非易事，这便需要法院在法律、法规、规章规定的前提下综合考量，确定明确可执行的补救措施。具体到空白行政协议纠纷的补救措施，司法实践中基本上以恢复原状、履行职责、支付具体数额的征收补偿款方式呈现。当然，基于个案的需要，可以借鉴《民法典》第五百八十二条关于采取补救措施的规定，也可以参照《海南省土地征收补偿安置管理办法》中“安排一定数量的土地给被征地集体发展农业生产”“培训被征地农民”等规定，抑或参考《阜阳市城市规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》中“支持被征地农民自谋职业、自主创业，督促指导用地单位优先安置被征地农民就业”的规定。总而言之，凡属能够扭转行政机关因订立空白行政协议所造成的不利后果，而需要行政机关采取的措施皆可作为补救措施的内容。
毋庸置疑，补救判决作为行政诉讼的一种判决方式，相关内容应体现在判决书的主文当中。一般而言，主文的内容越明确，判决的可执行性越强。但有时候，鉴于补救措施的具体内容较为丰富，确实难以在判决书的主文中予以释明的，法院则可以在主文中明确实施主体与履行期限，并同时在判决理由中陈述具体补救措施内容，以便为行政机关下一步的补救行为作出指引。
五、结语
近年来，在土地征收与房屋拆迁领域，一些行政机关为了尽快完成征收、搬迁等任务，与相对人采用签订空白行政协议的方式来完成房屋拆除及其他征收行为，由此产生的纠纷可谓屡见不鲜，此时法院如果仅根据个案情况确认空白行政协议无效或者撤销该协议，并不能充分保障相对人的合法权益。“光跃案”二审法院从实质解决行政争议的视角出发，认定案涉空白行政协议成立并有效。接下来在双方未能就补偿内容协商一致，行政机关又不及时作出补偿决定的情况下，突破原告诉讼请求范围作出了责令行政机关限期采取补救措施的补救判决。“光跃案”为法院提供了一种崭新的解决问题的思路，也给其后类案提供了可资借鉴的经验。当然，该案带给我们思考的还远不止这些，诚如章剑生教授所言，法院如何“在依法裁判的框架内'创造性'解决行政争议，将是一个持久性的话题。”
