摘 要：行政诉讼释明制度作为平衡司法能动与中立、弥合当事人诉讼能力鸿沟、实现行政争议实质性化解的关键司法政策工具，其范围与限度的界定与规范化运行是保障程序公正与提升裁判可接受性的核心议题。立足当前行政诉讼释明制度存在的阶段局限、范围受限、标准模糊等突出问题，深入探讨其理论基础、制度价值，分析行政诉讼释明应遵循的对象与事项、时机等释明范围以及释明限度的规则。进而构建实体规范和程序保障的双轨制规范路径，推动释明从司法政策工具迈向精细化程序规则，从而构建有中国特色的行政诉讼释明制度。
关键词：释明制度；职权主义；当事人主义；实质性化解；司法政策
一、问题的提出
释明制度作为当事人与法院之间对话交流机制的核心，有助于引导当事人有序参与诉讼、正确行使诉权，防止“程序空转”、推动当事人主义与职权主义的融合，促进行政争议实质性解决。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第51条规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。……起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。”该条的目的在于禁止“法院以起诉状内容欠缺或存在其他错误为由，不断要求当事人补正，变相拒绝立案”。该条例明确规定法院应当对原告提交的不符合立案条件的起诉状予以释明、指导。该条款首次在法律层面明确规定了立案阶段的释明义务。其立法目的在于保障诉权，防止法院以起诉状瑕疵为由变相拒绝立案，体现了程序保障与诉权保护的强制性规范属性。该条款构成了释明制度的基础性、强制性起点，初步擘画了行政诉讼释明的制度图景。
释明作为一种助力实质性解决行政争议的配套机制，在分权与制约的诉讼机制和程序结构中如何发挥释明的制度功效，兼顾权利保障与程序公正是一个值得深入研究的学术与实践命题。当下关于释明的研究大多集中在民事诉讼领域，行政诉讼释明研究则尚处于起步阶段，研究并不深入。早在《行政诉讼法》对“释明”进行明确规定之前，最高人民法院的司法政策、司法解释等司法文件对释明制度进行了探索性规定，如最高人民法院《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》（法发〔2009〕54号）指出：“要大力推行诉讼引导和指导、权利告知、风险提示等措施，由于起诉人法律知识不足导致起诉状内容欠缺、错列被告等情形的，应当给予必要的指导和释明，不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由予以驳回。”从司法政策文件的“给予必要的指导和释明”到立法明确规定“应当给予指导和释明”，标志着释明已经由一项司法为民的裁量性、服务性举措逐渐演化为法院的一项法定职责。这也是行政诉讼理论和实践发展到成熟化和精细化阶段以后的必然需求。释明范围也从立法阶段的起诉状内容欠缺或有其他错误的，逐步扩大到了证据、法律观点及其他范围。地方法院也对释明进行了实践性的探索，出台了相应的制度文本，如2015年11月《上海市第三中级人民法院行政诉讼释明规则（试行）》、2016年4月《兰州铁路运输中级法院行政诉讼释明规则（试行）》等。行政诉讼释明制度在具体运行过程中呈现出“双面性”，成为弥补行政诉讼结构失衡的关键性工具，对降低程序性驳回效果显著，但对实体胜诉率影响有限，过度释明和释明不足现象并存，原告依赖释明与被告质疑“偏袒”共生。
造成这一现象的根本原因在于《行政诉讼法》第51条及相关司法文件对释明仅做原则性规定，缺乏系统性、整体性的制度设计，对于规范法官的释明行为缺乏指引。问题具体表现在：第一，阶段局限。立法仅规范立案阶段，未涉及审理、裁判等核心阶段的释明，释明能否在行政诉讼程序中全程化、全覆盖尚不明确。第二，范围受限。立法主要针对“起诉状内容欠缺或错误”，诉讼请求不明、举证不足、法律适用偏差、法律关系的定性指引和法律观点开示等更复杂的释明情形尚未全面覆盖。第三，标准模糊。释明缺乏具体标准、方式与限度规定，过度依赖法官的裁量权，导致同案不同释。以上问题的解决，取决于行政诉讼释明系统性的制度构建。应以第51条为立法基础进行制度延伸，把释明置于行政诉讼与司法政策的双重逻辑框架中，以行政诉讼释明的特殊性为研究基点，探讨释明范围与释明限度等基本要素，从实体和程序两方面加以规范，构建覆盖行政诉讼全流程、内容全面、标准清晰的释明制度体系。
二、行政诉讼释明的法理根基
（一）行政诉讼释明的多维理论解读
释明权本身是大陆法系国家法院为了使诉讼关系明了，就事实上及法律上的事项促进当事人充分陈述或指挥其举证的诉讼指挥权。民事诉讼中，更多把释明作为一种权力来看待，为明确当事人的声明或主张而对当事人的诉讼行为加以引导。释明制度是辩论主义形式化的修正，通过行使释明能够达到明确诉讼关系，探明事实真相的作用。法官行使释明基于保证当事人诉讼地位平等，提高司法效率而依法采取的一项管理措施和调整手段。“法官释明权的功能已从救济弱势当事人演进到促进法官与当事人之间的沟通、避免突袭裁判的不意打击；到现代更发展为以达成共识为目的，促进当事人之间以及当事人与法院之间的共同讨论交流。”
行政诉讼中由法官予以释明是由公法意义上的程序规则与行政诉讼主要用于解决当事人之间的公法争议矛盾交汇点的产物。当事人主义所倡导的意思自治与职权主义所推崇的维护客观法秩序之间的冲突，成为制度设计不可回避的问题。因此对行政诉讼释明进行准确的界定，既要考量诉讼法哲学层面上程序正义的实质化要求，也要考虑宪法层面上司法权监督制约行政权、保障公民权利的司法实现。同时，也要结合中国行政诉讼的特殊性，来考虑司法治理功能的现代转型。
1. 诉讼法哲学：程序正义的实质化
其一，释明是对传统“当事人主义”理论的修正。《行政诉讼法》第8条规定，当事人在行政诉讼中的法律地位平等。但行政诉讼中当事人诉讼能力失衡已是不可否认的事实，被告的实然地位、诉讼能力、专业素养均强于原告方。“行政诉讼专业性强，当事人个人诉讼居多，加之我国没有实行律师强制代理制，不可能要求当事人法律知识都能达到一定水准，原告诉讼请求随意性较大在所难免，这就需要法院在办理行政案件中加强释明指导。”传统“当事人主义”在“民告官”中存在结构性缺陷，原被告地位的不平等性，由于一方当事人是行政机关，且需要对行政行为的合法性予以审查。“法官负有协助当事人辩论的责任，在公平并合理的范围之内，有义务引导和协助当事人弄清案情，甚至有义务向当事人公开诉讼审理过程中形成的心证。”这也是行政诉讼中的释明制度不同于民诉释明制度的关键所在。释明不是替代当事人进行主张，而是通过法官的提问、提醒、澄清，帮助当事人使其不明确、不充分、甚至矛盾的主张或陈述变得清晰、完整，从而真正探明事实真相。其二，释明是职权主义理论的体现。“行政诉讼不同于民事诉讼，需要在诉讼模式上具有一定程度的职权主义特征。这就要求赋予人民法院一定程度的主动行使职权的权力，而不是被动地审理行政案件，并进一步作出立法性安排。”法官对于当事人予以释明，并非相对一方的义务，尽管法官要求当事人予以澄清说明，但并不意味着当事人就有义务必须按照法官所讲的实施相对应的行为。当事人如何陈述、选择是基于当事人自己的判断，法官所讲的也只是给予当事人更多的选择和调整机会。因此，法官释明与法院依照审判权命令当事人作出或不作出某种行为有本质上的区别。释明是一种“引导”与“提供机会”，而非强制。当事人保有最终的决定权与选择权，这揭示了释明权的“弱职权性”或“服务性职权”特征，其理论基础在于平衡法院的诉讼指挥职责与当事人的程序主体地位及处分权。释明的目的在于通过诉讼指挥权，弥补当事人诉讼能力失衡，使得诉讼能力处于均衡状态，实现“武器平等原则”，同时避免诉讼袭击，有利于案件事实查明，便于双方当事人进行全面、客观、合法的理性对话，进而实质性解决争议。
2. 宪法层面：权力监督的司法实现
其一，释明是基本权利的司法保障。《中华人民共和国宪法》第33条规定了公民的平等权，第41条规定了公民对国家机关和国家工作人员的申诉控告权利。基本权利不能仅仅停留在宪法文本上的规定，必须通过相应制度进行转化，成为可实现的权利。宪法要求国家尊重和保障人权，国家不仅负有尊重人权的消极义务，更负有通过制度创设保障人权实现的积极义务。司法机关不仅要尊重公民诉权的实现，同时也要为实现诉权创造良好的环境和条件，体现对公民司法救济权的保障。释明制度通过阐明诉讼权利，确保当事人在对抗行政权力时获得公平审判，防止程序不公侵害实体权利，从而落实宪法中的“国家尊重和保障人权”原则。释明制度不仅是行政诉讼法上的技术安排，更是连接宪法文本权利与公民感受司法运行的桥梁，旨在防止因程序不公或能力欠缺导致实体权利被架空。其二，释明是行政诉讼目的的具体体现，是法院运用司法权对诉讼结构进行微调与再平衡的工具。行政诉讼是保障公民权利、监督行政机关依法行政的重要制度设计。释明制度通过矫正诉讼攻防能力的初始失衡，要求法院在审理中主动引导当事人补正瑕疵、澄清争议焦点，避免因法律知识不足导致诉讼失衡。这不仅强化了行政诉讼的纠错功能，还促进司法对行政行为的审查强度合理化，体现程序正当，间接强化了司法权对行政权的监督效能，使司法审查更加趋于实质化。释明制度融合人权保障与正当程序，其核心在于通过程序正义实现实体公正，在逻辑上由宪法基本原则导出行政诉讼的具体规则，维护“权力—权利”的动态平衡。释明通过向弱势的原告方适度倾斜，其原理在于，没有公平的诉讼程序，就不可能有效的司法监督。
3. 司法功能：社会治理的参与
现代法院的司法功能已发生转型，从传统的被动裁判角色转向主动参与社会治理、保障人权和促进法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这一转型强调法院不再局限于纠纷解决，而是通过能动司法、实质正义追求和服务型司法理念，增强公共治理效能。释明制度不仅是程序工具，更是法院治理功能现代化的实践载体，体现了现代司法从“纠纷裁决者”向“公共治理伙伴”的角色转型。其一，释明彰显“能动司法”理念。释明本质上是“法院的一个旨在谋求审理实实化、促进化以及公平审理实质化的手段”。强调实质正义而非形式平等，法官主动协助帮助弱势当事人理解司法程序和司法规则，表明法院从被动受理到积极干预的过渡，满足当事人程序参与实质化需求，超越“形式正义”陷阱，弥补当事人能力失衡。避免因专业能力不足导致的诉讼失误，从而提升司法公信力和治理协同性，实现从“中立裁判者”到“公正引导者”的转变。其二，释明贯彻司法为民理念。释明是公力救济对弱势当事人的“诉讼导航”，强化司法透明度与公众参与，增强当事人对司法过程的理解，推动阳光司法，引导行政争议的实质性化解，修复“官民关系”。释明可满足当事人诉讼能力矫正需求，破解“武器不平等”结构性矛盾。从而超越了个案解决，具有社会治理的功能。对于原告，释明锚定实体权益需求，防止“技术性失权”，通过释明弥补信息差与专业壁垒，避免因法律认知不足导致实体权利湮灭。而对于被告则需厘清司法审查边界，通过法官释明防止因应诉策略偏差激化败诉风险。
（二）行政诉讼释明的制度价值
行政诉讼释明是一个承载了多重政策目标的司法工具。释明是当事人主义模式下强化法官的诉讼指挥权，调整平衡当事人与法院的诉讼角色分工和权利义务配置，实现程序正义和实体正义的相互融合。“释明不得背离保护权利、维护实质正义的释明主旨和其他正当目的，不能超出当事人主张的事实和已呈现的事实。”释明既是实质正义的助推器，旨在克服形式平等的局限性，以“实质性化解行政争议”为释明目标，积极化解官民矛盾，恢复官民关系；必须在积极指导践行职权主义与尊重当事人之间保持精妙的平衡，需要严格约束其职权职责；也是司法效率的润滑剂，旨在优化审判流程，减少当事人的讼累、提高诉讼效率、促进纠纷的一次性解决，在保障诉权的同时实现诉讼经济。
1.以“实质化解行政争议”为目标
释明是“治理型司法”的实践载体，作为引导诉讼、促成和解、提升裁判可接受性的工具，地位日益凸显，具有程序正义补强价值。行政诉讼的目标不仅仅是审查行政行为是否合法，更注重实质性化解行政争议，真正修复官民之间的对抗与矛盾。当事人受自身认知能力、语言表达能力以及法律熟悉程度等因素影响，对自己真正的诉讼意图会出现表达不清的情况，法院若以此为基础进行裁判，并不能真正实现当事人诉讼目的，矛盾也得不到化解。法官应当查明原告起诉的真实意图，通过释明，引导原告明确诉讼请求、查明责任主体、补充证据，弥补原告诉讼能力失衡，破解行政诉讼“告状难”，为实质性解决行政争议奠定基础。最高人民法院在司法政策文件中多次强调“重视做好释明和答疑工作，使当事人明法知理，服判息诉，避免引发新的矛盾”“为当事人提供纠纷解决方法、心理咨询、诉讼常识等方面的释明和辅导”“及时做好法律释明和思想疏导工作，引导当事人选择其他适当渠道救济权利，防止矛盾升级激化”。促进法官与当事人之间信息交流的良性互动，释明应围绕案件的核心争议焦点展开，旨在引导当事人聚焦关键问题，充分辩论，避免因技术性缺陷导致案件无法进入实体审理或被不当驳回。释明制度体现法院积极、能动履职的工作态势之余，更体现出强烈的协同主义色彩，即法院与当事人成为共同的作业体，法官更加能动地在诉讼中认定事实，加大对弱者一造的保护力度。帮助当事人围绕着可能形成的心证方向展开攻击或防御，防止裁判突袭，确保裁判的正确性，增强裁判的可接受性。在“达×诉内蒙古自治区新巴尔虎右旗房产管理所房屋登记及达×诉斯×等人所有权确认纠纷一并审理案”中，“人民法院经审理认为，涉案行政争议的核心在于房屋所有权争议，为减轻当事人诉累，实质解决争议，遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条的规定，向当事人释明其可在行政诉讼中，申请一并解决相关民事争议”。
2. 均衡“当事人主义”与“职权主义”
行政诉讼释明的理论深度在于它处于一个光谱地带，一端是绝对的当事人处分主义，另一端是强硬的法院职权干预。释明制度试图在这个光谱上找到一个动态平衡点，使其既成为当事人处分主义的例外，又避免滑向过度的职权干预，通过有限干预以保障实质平等。当事人主义与职权主义分野中核心要素是法官与当事人之间的权利配置。当事人在法律规定的范围内，能否随意支配自己享有的行政诉讼权利？理想状态下的当事人主义是双方当事人在法律知识和辩论能力方面应相当，足以使得双方通过信息交换相互理解彼此的意思表达。绝对的或极端的当事人主义会冲击诉讼公正，当事人的主张或陈述的意思不明确、不清晰、不充分或有矛盾时，由法官向当事人适当提醒、发问、告知或者予以明确、澄清、补充、修正，以便查明事实。当事人的处分权行使应受到限制，属于一种有限处分。法院的释明属于职权主义的行使，属于当事人处分主义的例外。释明制度影响到行政诉讼过程中法院与当事人的作用分担机制，释明是权利和义务的竞合。法官澄清、补充、引导的行为，属于职权与职责的统一。从强化当事人诉权保障的诉讼理念视角出发，其本质上是法官实质化解行政争议所需遵循的法定职责义务，用以谋求准确、妥适且合乎真相的纠纷解决；同时也是规则之治要求下的相对权力，需严格遵循规则主义、明晰释明范围以维护程序价值。
释明是职权主义的体现，是审判权的应有之义，也是对当事人处分主义的矫正。行政机关拥有专业资源和信息优势，释明可平衡双方攻防能力、矫正诉讼地位实质不平等。“在本质上，释明权是一种法院消极地位的适度反弹或反抗，是在法律抑制法院权力之后，法院为满足权力原始扩张的有限欲求。”随着行政审判体制改革的逐步深入，行政案件数量激增，司法政策倡导诉权保护，鼓励一定程度的“当事人主义”。要尊重当事人的诉讼主体地位，体现司法的人文关怀。但由于双方当事人诉讼能力的差异的客观事实，原告在诉讼能力、信息获取等方面常处于相对弱势，完全照搬当事人主义必然会导致实质意义的不公平。通过释明探知原告诉讼的真正意图，使其有补正或变更的机会。法官释明的首要目的是弥补原被告诉讼能力之间的结构性失衡，确保双方在实质上能够平等对抗。释明成为当事人诉讼能力的平衡器，“要加强诉讼过程中的释明、引导工作，使当事人知晓其诉讼权利、义务和诉讼流程”。既尊重当事人的处分权（最终决定权仍在当事人），又发挥法官的能动性，防止因形式问题掩盖实体正义。释明是体现适度职权干预以矫正诉讼能力失衡的关键机制。因此，行政诉讼中的释明具有更强的职权主义色彩，在平衡当事人诉讼能力差异、矫正“官”民结构失衡方面更甚于民事诉讼。
3. 诉权保障与诉讼经济的统一
诉权保障是司法为民的前提和基础。诉权保障不仅是程序意义上的保护，更要有实质意义的保护，这也是实质法治的必然要求。原告具有启动行政诉讼程序，明确审理对象，集中争议焦点的作用，进而谋求准确、妥当且合乎真相的纠纷解决。释明会“引导诉权理性行使、保障诉权有效行使、提高结论可接受性”。通过程序规则的设置来达到“武器平等”，能够保障原告的诉讼能进入实体审查阶段，而非因表述不清、解释不明被拒之门外。也能够防止“法律技术性绞杀”，避免行政机关利用程序优势架空原告的实体权利。释明具有程序引导与权利告知功能。“对不符合立案条件的，及时做好释明工作，让当事人明明白白行使诉权。……依托信息网络技术，实行网上立案、自助立案、二维码立案等，为当事人行使诉权提供最大便利。”“要不断提高保护公民、法人和其他组织依法行使诉权的意识，……对于当事人欠缺法律知识的，人民法院必须做好诉讼引导和法律释明工作。”同时还应认识到，当下法院还面临着案多人少的诉讼压力，若案件因诉讼请求不明确而导致反复开庭，甚至发回重审，会导致司法资源的浪费。法官通过释明明确争议焦点、避免程序空转、防止重复诉讼，可优化诉讼效益、缩短审理周期、降低司法成本。通过释明争取一次性解决争议、减轻当事人负担，对被告的瑕疵证据释明可触发自我纠错程序避免形成诉累。释明也有助于实现行政案件审理的繁简分流，可减少“程序迷宫”导致司法资源低效，实现“繁案精审、简案快审”的要求。如“兰州宏光驾驶员培训服务有限公司诉兰州市城关区城市管理行政执法局行政不作为案”中，法院在查清事实、分清是非的基础上，通过向被告释明法律规定和法律后果，以和解方式化解纠纷，可以使原告诉求在短时间内实现，既解决问题，又不伤“和气”。
三、行政诉讼释明的范围界定
行政诉讼释明主要解决行政诉讼双方当事人之间诉讼能力的差异与平衡问题、诉讼规则的准确把握和规范适用问题、法院裁判的正确理解和服判息诉问题。释明范围是司法权力运行以及影响当事人权益的作用空间，对象、事项、时机是范围在“对谁、说什么、何时说”三个维度的具体展开与落地，三者共同决定范围的实际边界，范围反过来划定边界，决定三者的选择空间。
（一）释明对象
释明对象是行政诉讼释明制度应当明确的首要问题，直接决定了释明制度的价值趋向。释明对象也决定了释明事项内容与时机选择。《行政诉讼法》第51条所规定的“其他错误”是指“除起诉状内容欠缺以外的其他缺陷，例如诉讼请求不明确、当事人姓名存在矛盾不一致、起诉状中有谩骂、侮辱、人身攻击等文字的等”。该条所针对的对象主要是原告，能否对作为被告的行政机关以及其他诉讼主体进行对等释明呢？实践的探索要比制度规定走得更远，且呈现释明类型化、差异化的趋势。对于明显缺乏法律知识的当事人（如未请律师的公民），释明的范围和程度可能需要适当放宽，法官对原告要积极释明；而对于有专业律师代理的当事人，尤其是行政机关，释明主要是消极释明，更侧重于法律观点的开示和复杂程序问题的提示。
释明对象主要针对当事人及其诉讼代理人，法官并不直接向旁听人员、证人等进行与案件核心争议相关的释明。但为推进诉讼进程，实质性化解行政争议，释明在司法实践中作为一种助推纠纷解决方式，释明对象的范围也在不断扩大。最高人民法院《关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》第45条规定，人民法院经审理认为检察机关提起的诉讼请求部分或者全部不成立的，可以向检察机关释明。最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2020〕20号）第18条规定，人民法院认为人民检察院提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求。为保障审理工作顺利进行，鼓励人民陪审员围绕争议事实积极发问合议前，法官围绕公益诉讼概念、环境保护相关法律法规等内容为人民陪审员进行释明。
（二）释明事项
明确释明事项有助于推进诉讼进程、明确当事人真正诉讼意图、确定争议焦点，有助于实质性化解行政争议。为避免出现选择性释明，应统一释明标准，明确规范指引，不能仅依赖法官个人经验和偏好。从释明目的角度来确定释明事项包括：为使不明了的事项予以明了、为排除不适当的事项、有必要弥补有关欠缺为使当事人补充诉讼资料、为使当事人提出新的诉讼资料、因当事人在举证上的欠缺而行使阐明权。也有观点认为，释明的具体适用事项为举证指导的释明、除去不当的释明、明确不清楚声明的释明、补充不完整陈述的释明、法官法律观点的释明等。现行法律以及司法解释的规定是确立释明范围的主要依据。为适应“实质性化解行政争议”需求应对释明范围进行动态调整。
1.释明正面清单
其一，澄清与补正诉讼请求。诉讼请求是指当事人在诉讼过程中根据诉讼标的向法院提出的具体的权益请求。“提交的起诉状中若已载明诸如当事人的身份、诉讼请求和所根据的事实和理由等事项，诉讼请求明确，无需指导和释明。”当诉讼请求不明确、存在矛盾、遗漏或明显不当时，法官可提示当事人明确、调整或补充。“行政诉讼中，诉讼请求不明确，就是行政行为不具体、不明确。行政诉讼的第一要务是要明确被诉行政行为。被诉行政行为不明确，不符合法定起诉条件。”此种情形在土地征收类案件中较为常见，征收集体土地行为是由不同行政机关实施的一系列不同行政行为构成的，存在多个环节、多个主体、多个行为，包括批准征地行为、发布征收公告和征收补偿方案公告行为、征收补偿安置行为、强制搬迁行为等一系列行政行为。诉讼请求为确认征收土地行为违法的，属于被诉行政行为不明确，法院应向当事人释明，要求予以明确。
其二，补正诉讼主体。诉讼主体的适格性是司法程序启动与推进的基础性要件，法院对当事人主体资格的审查与释明义务，体现了程序正义对实体公正的前置保障功能。主要表现为当遗漏了必要共同诉讼人或被告不适格，可提示当事人申请追加或变更。此种释明可避免因主体不适格导致的程序空转，可能引发当事人反复起诉，增加司法资源消耗。
其三，事实主张的明确与具体化。事实主张必须具备可验证性，当事人须对要件事实承担主张责任。若允许当事人（尤其是原告）提出模糊或矛盾主张而不加规制，将会加剧诉讼结构失衡。法院通过释明要求主张具体化，是对《行政诉讼法》第5条“以事实为依据，以法律为准绳”的贯彻，确保双方在事实层面实现平等对抗。主张模糊包括语义模糊（使用“可能”“大概”等不确定表述，如“被告可能篡改了证据”）、指向模糊（未具体化行为对象，如多部门联合执法中未列明参与机关）、逻辑模糊（主张与证据脱节，如称“遭受精神损害”但未提供医疗记录）、笼统（如证据不足，但未列明缺失证据）；主张矛盾指当事人主张之间相互冲突，无法印证、形成闭环（如既称“未听证”，又承认“收到告知书”）；以上事实主张均无法与法律规范构成对应关系，法院无法进行要件审查。释明能避免事实认定陷入歧义，防止诉讼资源浪费，提升裁判效率。法官可要求当事人剔除冗余陈述、明确争议焦点，提示当事人补充关键事实细节，指出主张逻辑冲突、要求澄清真实意思表示。但不能超出当事人主张的事实和虽非当事人主张但已呈现于法官的事实。
其四，提示与引导举证责任。法官对举证责任的提示与引导是其履行诉讼指挥权、保障程序公正的关键环节。法官需清晰释明各方应承担的举证责任范围，被告需就其行政行为的合法性（包括事实依据、法律依据与程序正当性）承担主要举证责任，而原告则对符合起诉条件的事实、行政赔偿/补偿请求中的损害事实等承担初步证明责任。同时，法官应主动提示各方及时提交关键证据，特别是在涉及专业性证据或处于弱势地位的原告可能忽视的证据类型时；提示举证期限，告知因客观原因不能自行收集证据时申请法院调取的情形与程序，以保障诉讼权利，推动事实查明。对于一些新类型的证明材料如“提交其他类案作为控（诉）辩理由的，人民法院可以通过释明等方式予以回应”。举证责任的释明，既是对“武器平等原则”的实践，防止因举证能力不足导致实体权利受损。也是对职权探知主义的合理运用，确保法官在尊重当事人举证责任分配规则的基础上，能动地发现真实，最终服务于实质正义和司法效率的双重目标。
其五，告知程序事项。告知程序事项构成保障当事人有效行使诉权、确保诉讼程序正当性与效率性的核心机制之一。法官须清晰、完整地履行法定告知职责。首先，体现为明确告知诉讼参与人其依法享有的基本诉讼权利与负担的对应义务，包括但不限于委托代理人、举证质证、辩论陈述等权利。其次，法官必须充分提示当事人享有申请回避的法定权利，并详细说明申请的条件、主体、期限与法定程序，以维护裁判者中立性的程序基石。再者，法官需主动阐明涉及证据收集与固定的程序性路径。对于关涉诉权行使有效性的核心程序规则，如在复议前置、起诉期限等程序事项上，法官需主动释明以保障诉权。此种释明旨在有效防止当事人因对复杂程序规则的误解或无知而丧失本应享有的司法救济机会，从而深刻体现了行政诉讼制度对原告诉权予以倾斜性保护的法治精神，并最终服务于程序正义与实体公正的双重目标。
其六，开示法律观点。为防止法律观点突袭裁判，要给予当事人提供一定的程序保障，同时要兼顾实质性解决纠纷。当法官对案件的法律关系性质与当事人的认识不一致时，而且该法律关系直接决定了裁判理由和结果，此时就有了法官对法律观点进行释明的必要性。开示法律观点应在法庭调查或辩论结束前予以适当释明，应赋予当事人预测法院心证以及所持法律见解之机会，有助于当事人更加充分参与认定事实适用法律的过程，防止突击性判决，理顺当事人可能带来的不满心理，促使当事人就此发表意见和补充证据。这在地方法院的司法文件中有所体现，“庭审过程中出现的法律概念、法律专业术语及其他相关法律用语，当事人表示不能理解或表示疑惑时，法庭应及时作出释明”。法律观点之外的价值判断或认识能否作为释明的对象呢？当事人援引社会主义核心价值观作为诉辩理由的，人民法院一般应当采用庭审释明等方式予以回应。
2. 释明负面清单
负面清单明确了释明的边界，确立了法院的禁止性义务。其一，代行诉权。法官不得代替当事人提出诉讼请求、放弃或承认权利、进行和解或撤诉，不得建议变更行政行为合法性之外的诉讼请求；释明是“提示可能性”，而非“代为决定”或“诱导选择”。其二，提供具体事实或证据内容。不得直接告诉当事人应该提出哪些具体事实、提交哪些特定证据，除非是法律明确规定必须提交的特定形式证据；不得提示被告补充证明行政行为合法性的关键证据。其三，进行实体性评价或预判。不得对案件实体问题发表倾向性意见，预测裁判结果，或暗示一方胜诉可能性。如法官在被告举证后，当庭向原告释明“可主张行政协议无效”，并详细说明法律依据。其四，泄露合议庭意见或审判秘密。
（三）释明时机
裁判的过程是释明适用的时空范围。释明时机匹配释明事项与对象，保障程序正当。在诉讼的哪个阶段可进行释明，实践中把握不一，有仅在立案阶段的，也有适用于诉讼全过程的。“释明作为一项值得鼓励的司法为民举措，在不违反公平公正原则的前提下，法院在任何环节都可以进行。”释明是法院与当事人协同发现事实、适用法律的工具，各审级均需通过释明弥合诉讼能力差距。早期释明可减少程序反复（如一审充分释明可降低上诉率），符合“诉讼经济”的要求。如二审对一审未释明导致的程序违法应予纠正，反向强化了一审释明的必要性，所有审级均需履行释明义务。释明在行政诉讼中不拘泥于现行规范未成体系的局部规定，而是开放地适用于行政审判全流程、各环节，集中体现在立案审查阶段、庭前会议（准备阶段）、法庭调查和辩论阶段。
1. 审级释明
行政诉讼释明必须适配各审级功能，既需贯穿所有审级，又须精准匹配各程序阶段的功能定位，在“职权引导”与“当事人自治”间寻求平衡，方符合实质法治主义的要求。释明内容应当结合审级的特点有所调整，且释明强度呈递减趋势。
其一，一审阶段。一审对被诉行政行为进行全面性审查，要查明案件事实以及对法律适用的初次判断。为减少诉累，尽可能地在一审阶段解决纠纷，此时释明应当是全面释明。重点围绕诉讼请求、主体适格、受案范围、举证责任、法律依据等来展开，但不得引导变更行政行为性质认定。
其二，二审阶段。二审聚焦法律争议，要纠正错误裁判，统一法律适用。此时的释明是一种有限释明，重点围绕着法律适用争议、一审所遗漏的诉讼请求、提交新证据的关联性来展开。但不得对当事人没有提出的全新诉讼请求和超出上诉范围的事实争议予以释明。
其三，再审阶段。再审要纠正确有错误的生效裁判，严守救济底线。此时释明应当持审慎立场，仅对符合再审事由的情形，如法律适用错误、程序违法进行必要性释明。以澄清申请事由为限，但不得引导当事人变更再审请求，不得替代当事人主张，不得扩张再审范围。
2. 诉讼阶段的释明
释明既要帮助个案当事人获得公正审判，也要通过引导集中争点、补正瑕疵，提升整体诉讼效率，防止“程序空转”，实现个案公正与制度效率统一。为充分发挥释明的效能，须根据诉讼不同阶段对释明的内容和行使方式作出详细的规定，有所侧重和区分，以便规范司法裁量。裁判过程的不同阶段，对释明的要求也有所差异。
其一，在立案阶段，释明的重心围绕着诉讼的成立来展开，重在起诉状补正、保障立案。法官主要针对原告的诉讼请求是否明确、原告是否适格、被告是否具有主体资格、是否符合案件管辖、能否纳入受案范围、起诉状是否符合要求、起诉期限例外情形等程序性问题予以释明。法官应阐释法律的明确规定，明确问题之所在，使得原告及时补正相关证据，按照要求予以调整。
其二，庭前准备和庭审阶段围绕事实、证据、法律观点等核心问题进行。庭前准备阶段的释明承担着二次过滤功能，是对立案环节的补充，重在争点梳理、举证引导，提升庭审效率。此时法官需对案件进行实质性审查，要对诉讼请求和举证责任进行必要的释明。另外对一些必要申请事项如回避、规范性文件审查申请等，符合法律规定的事项予以支持。不符合法律规定的，不予准许，予以必要的告知释明。庭审阶段中释明运用是否得当，直接关系当事人诉权保障和庭审秩序。法官重点围绕着诉辩主张、争议焦点、特定证据的效力展开释明。法官应围绕双方诉讼请求和抗辩的争点，基于中立角度进行必要的提示引导。法官在原被告陈述主张后，准确及时归纳争议焦点，并予以解释说明，引导双方围绕事实与法律争议向法庭举证。一方当事人对另一方当事人陈述的事实，既未表示承认也未否认，经法官释明后仍不明确表示肯定或否定的，视为对该项事实的承认。在法庭调查结束前，应完成对法律观点可能变更的释明；在法庭辩论结束前，应确保当事人对案件所有争点有充分辩论机会。如果关键法律观点未在庭审中释明就写入裁判文书，则构成程序违法。
其三，裁判阶段，释明重点集中在裁判依据与理由、效力，促进裁判实质化解争议。法官针对双方当事人重点解释法院判决结果的合法性与正当性，应清晰说明裁判所依据的法律规范、认定的事实逻辑及涉案证据的采信理由、争议焦点的处理、审判程序的适用过程等，确保当事人理解裁判形成的法理基础，提升司法透明度和信服力，促使当事人服判息诉。明确告知各方当事人（尤其败诉方）享有的法定救济权利，包括上诉的期限、受理法院、申请再审的条件与期限等程序性事项，保障诉权行使。准确解释裁判生效的时间点、法律效力以及不履行生效裁判可能引发的法律后果。对负有履行义务的一方，应明确提示其履行裁判内容的具体要求、期限及方式，必要时可提示主动履行的意义。通过精准、必要的释明，保障当事人程序权利、提升裁判的可接受性，实现案结事了。
四、行政诉讼释明的限度确立
在当前中国司法语境下，释明被视为承载实质性化解行政争议、保护诉权、促进案结事了等多重政策目标的司法政策工具。那么如何平衡政策实施功能与法律程序规则之间的张力？一方面，释明需积极能动，服务于化解矛盾、提高效率的政策目标；另一方面，它又必须受法律原则约束，避免沦为法官任意裁量的工具，损害程序中立性。由此就有了深入探讨释明“限度”的必要性，释明的行使必须以法律和正当程序为边界，政策意图的实现不能以牺牲程序的安定性和当事人的处分权为代价。因此，在释明程度上，法官应遵循客观中立、审慎适度、尊重当事人处分权等基本规则。
（一）客观中立的释明立场
释明作为行政诉讼制度的一个组成部分，应当服务于诉讼本质、服务于行政诉讼的立法目的。中立性、公正性是诉讼的本质特征。释明应当客观中立，旨在平衡诉权。释明内容主要是程序性和引导性、提示性的，而非“指令性”“结论性”的，更不是代行诉权，去代替当事人提出主张、进行辩论。例如法官在释明过程中对原告的诉讼策略进行实质性指导，甚至代为提出新的攻击防御方法，即构成释明过度，可能使被告产生合理怀疑。
释明不得偏祖当事人任何一方，不得为偏祖一方、拖延诉讼或追求其他与案件无关的目的而进行释明。释明必须平等对待双方当事人。对一方释明的内容、程度、方式，在同等情况下也应适用于另一方。过度的、带有倾向性的释明，可能让一方当事人（尤其是被告行政机关）感觉法官“偏祖”另一方，或者让公众怀疑法官与行政机关存在不当联系。例如法官当庭质疑被告法律适用并指导原告辩论方向，会导致程序违法。诉讼当事人在诉讼活动中有错误需要法官释明时，法官都要积极释明，不能厚此薄彼，破坏平衡的对决关系。
（二）审慎适度的释明程度
司法实践中过度释明或不当释明所引发争议的案件也时有发生，法官若跨越提示可能性与代为决定的界限，将引发对方当事人对司法中立性的合理质疑。“（释明）作为一项法定职责，则必须给予一定的限制，起诉状的错误需达到一定程度即影响正常司法审查，法院才具有履行指导与释明的法定职责。”释明应当遵循必要性原则，需要法官结合具体案情、当事人诉讼能力、法律常识等进行综合判断，具有一定的主观性和裁量空间。
释明应限于消除形式缺陷，而非提供新的诉讼方案，此种释明实质上构成对一方当事人的额外诉讼援助，破坏攻防平衡。仅在当事人诉讼行为存在明显瑕疵，如陈述或主张不明、不完整、有矛盾，且可能影响诉讼进程、实体权利保护或裁判正确性时，才应介入。既要避免过度释明，干预当事人处分权，法官越位变相成为一方代理人，强制变更诉讼请求或追加被告，抑或过度指导原告如何攻击行政行为，以至于损害中立性。同时也要避免释明不足，因怕担责或惰性而消极释明，如未告知原告举证期限，导致原告因技术性错误败诉，有违司法公正。对于当事人基于自身诉讼策略的选择（即使该策略风险较高），只要不违反法律强制性规定，法官应保持克制。适度释明理念在相应的司法政策文件中亦有所体现，2017年4月1日，最高人民法院《关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》规定：“坚持适度发挥职权作用的原则。在诉讼平等、中立裁判的基础上，依法行使释明权和法律、司法解释赋予的其他职权，重视证据的保全和调查收集，最大限度地维护环境公共利益。”
（三）尊重当事人处分权的释明边界
释明应坚持最小干预原则，即便在可释明范围内也应当遵循非必要不释明，以解决明显障碍为限。当事人处分权决定了诉讼标的和诉讼进程，释明以当事人陈述事实为基础，不得超出当事人处分的实体权益范围。仅在当事人处分权行使不当时，法官释明才有介入的必要。若当事人处分并无不当，则法官不得予以释明。释明是启发和引导，并不具有强制力，最终决定权仍在当事人，当事人有权拒绝法官的释明来改变诉讼行为或诉讼策略，如《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（法释〔2020〕3号）第13条第3款规定：“原告以行政机关具有本规定第十二条第一款情形为由在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述，导致庭审无法进行，经法庭释明法律后果后仍不陈述意见的，人民法院可以视为放弃陈述权利，由其承担相应的法律后果。”
释明后，法官应完全尊重当事人自己作出的决定，处分自己实体、程序权利，选择承担的诉讼风险。例如法官在被告已完整举证情况下，反复要求被告补充“非必要证据”，并暗示“若不补充可能败诉”。另外，强制要求一方补充无关联性证据，构成对当事人处分权的不当干预，违背程序公正。在“蔡×因诉被上诉人海口市龙华区政府不履行房屋征收补偿安置行政协议一案”中，原告上诉称“因一审法官不当释明致使其临时改变诉讼请求，但是否变更诉讼请求是由当事人自行决定”。释明是法院依照职权对当事人主义的一种矫正而非替代，旨在明确诉讼标的，集中争议焦点，快速高效地解决争议，属于当事人主义与职权主义的交汇之地。
五、行政诉讼释明的规范路径
释明制度的正当性及实效性，取决于制度的合理设计、职权职责的合理配置以及正当程序的约束。释明不足导致当事人败诉属程序违法，但过度释明也易导致司法中立性缺失。如何在“提示到位”与“过度介入”之间找到平衡点？如何在保障弱势方诉权的同时不损害被告方的程序利益？既避免“机械审判”的冷漠，又防范“父爱主义”的越界，使释明真正成为公民权利的制度性屏障。不当释明、错误释明都可能引发当事人和社会公众对法官中立性、公正性的质疑，损害司法公信力。因此，需从实体规范、程序保障等方面来系统性地构建、完善释明制度，进一步发挥其功能。
（一）实体规范
1.立法定位升级
未来修法之际，可在《行政诉讼法》总则中增设释明制度专条。“人民法院在行政诉讼各阶段应遵循合法、中立、适度原则，对诉讼请求不明确、法律适用错误、举证不足等影响裁判实质公正的情形，依法履行释明职责。”将释明制度从第51条的起诉指导工具提升为贯穿行政诉讼全过程的基本原则。
明确释明是法院的法定义务而非裁量权。“强化法官对原告起诉的释明引导责任，……多措并举增强行政审判化解争议的实效性。”释明应侧重实现诉讼能力实质均衡、争议解决、效率提升和裁判正确。“诉讼中的超职权主义倾向是影响司法公正的一个重要因素，有必要通过合理配置行政审判权与当事人的诉讼权利，实现行政审判的程序公正。”现行法律仅是原则性规定，具体操作尚需相关司法解释，但也未明确释明的启动条件、方式及边界。因此，在《行政诉讼法》及相关司法解释中，为避免随意释明，应界定法定释明的情形与阶段；规范释明操作标准和流程，释明应以书面告知为主，在庭审笔录中明确记载释明过程的要求。明确列举“禁止释明情形”，禁止代替当事人行使诉权；建立激励与监督机制，将释明质量纳入法官绩效考核，减少因释明不当导致的上诉、再审。
2. 制定《行政诉讼释明指引》
其一，释明标准类型化。列举必须释明、可以释明、禁止释明的具体情形。针对原告被告诉讼能力差异、案件类型与复杂性采取不同标准，设计差异化释明规则，确保各类案件有针对性指引，实现从“普遍释明”向“精准释明”的转化。进一步明确不同类型案件中释明的条件、方式和限度，既防止释明不足导致实质不公，又避免过度释明破坏中立性。将常见的释明情形（如诉讼请求不明确、被告不适格、错过起诉期限等）进行清单化、标准化，限缩法官裁量空间，避免“代诉”风险。案情简单清晰的案件释明需求较低，如起诉状补正、举证期限，可以简要释明。而对于涉及重大利益、法律关系复杂、专业性强的案件（如环境、专利、反垄断行政案件），如诉讼请求调整、技术术语澄清等，可适当增加释明深度。
其二，释明内容精准化，针对当事人的个性特征进行精准释明，避免笼统概括式释明。必须释明与争议直接相关的实体法及程序法依据，清晰告知原被告举证责任、申请调取证据权利、起诉期限计算规则等。如在不作为之诉中，释明原告补充“曾提出申请”的证据，避免因举证缺失被驳回；对撤诉后果、逾期举证失权、诉讼费用承担等关键程序风险进行提示，避免模糊表述。例如在行政协议案件中，明确告知调解自愿原则及协议效力；对弱势当事人（如无代理人的自然人）增设口头复述确认环节，强化对弱势当事人的特别释明。
其三，释明程序规范化，旨在通过系统化设计，提升司法透明度和效率，确保当事人权利得到有效保障。核心是根据不同审级、审判各环节来规定释明的具体场景，分阶段设计释明的具体要求：立案环节强调语言通俗易懂，庭审环节注重即时反馈，结案环节细化判决理由说明。语言要求专业、简洁、避免歧义，开发标准化文书释明告知书，方便法官直接适用。将释明纳入法官培训、绩效考核、案件质量评估体系。减少司法随意性，增强程序的实用性和可操作性，最终提升审判质量与社会公信力。
（二）程序保障
行政诉讼释明是正当程序原则下司法权的程序性义务。通过法官的适度介入，在形式平等与实质正义之间架设桥梁，既防范公权滥用，又避免私权因能力不足而落空。知情是参与的前提。原告常因欠缺法律知识、信息不对称而在诉讼中处于劣势，通过释明确保当事人理解程序规则和诉讼权利，实质性地参与到诉讼过程中。
1.确立释明透明规则
除立案阶段的释明外，释明一般应在各方当事人均在场的情况下行使。对一方的释明，另外一方当事人享有知情权。在对方当事人不在场的情况下对一方当事人作出的释明，如涉及对方当事人权利义务事项，应及时告知另一方当事人，以保障对方享有对等的陈述和辩论机会，以便其采取相应的诉讼对策，而不能搞暗箱操作。
2.确立释明留痕、释明异议规则
为减少“暗箱操作”质疑，释明过程须记入笔录。法官释明内容以及当事人回应应当记录在案，双方签字确认，以便后期供当事人查阅及上级法院审查。赋予笔录证明法官对诉讼参与人的释明行为是否发生以及行为内容的证明价值，防范“未释明”程序违法上诉。要赋予当事人对释明行为及内容进行辩论的权利。例如法官具有法律观点开示义务，如果法官拟采用当事人未主张的法律观点，必须提前释明并给予辩论机会。对可能影响裁判的关键事实，法官应提示当事人补充证据，防止证据突袭。当事人认为法官释明不当、释明内容错误或者超范围释明，可对释明行为进行发问，法官应当予以答复。当事人对答复行为不服的，当事人可以向上级人民法院投诉或申请复议；当事人认为法官的释明行为侵犯其合法权益时，可通过书面方式提出异议，法官应当以裁定方式予以回复。当事人对回复裁定不服的应当赋予其上诉的权利。
3. 将不当释明明确列为程序违法、发回重审或再审的事由之一
释明是人民法院的法定职责，不依法释明会导致当事人合法权益受损，应当通过事后救济的方式予以补救。“指导和释明应当是人民法院的法定程序义务，未履行相应的指导和释明义务的，属于审判程序违法。”若法官不当释明导致诉权无法实现时，不当释明应当成为重启救济途径的法定事由，可作为二审（再审）的撤销事由。如“刘xx因诉被上诉人内江市市中区政府及第三人晏xx土地行政登记一案”中，因人民法院不当释明，原告撤回行政诉讼后又再行起诉但事出有因，不属于应当裁定驳回起诉的情形。同时应将严重释明瑕疵、应释明而未释明、释明超越边界（如代行处分权）或严重违反限度（如明显偏祖一方的过度释明）纳入二审（再审）程序审查事由。若因法官未履行必要的释明义务或进行了不当释明，当事人未能就关键争点充分辩论，导致当事人权益受损、影响案件正确裁判的，二审或再审法院可能撤销原判、发回重审或依法改判。如“上诉人陈xx等五人因与被上诉人遂溪县人民政府征地补偿纠纷一案”中，“原审裁定系建立在不当释明的基础上，依法应予撤销”。但需要注意的是，若裁判本身没有错误，且释明并不足以影响到当事人实质性权益，为维护法律秩序的稳定性和避免司法资源的重复浪费，对不当释明不能随意地扩大和滥用。如是否对法律进行释明属于法官在案件审理过程中根据案情需要自由裁量的范围，因此即使一审、二审法院未主动释明也不违反法律规定。
六、结语
随着行政争议多元化解机制的深化，司法要在能动性与中立性进行精妙平衡，既要求法官积极引导诉讼，又严禁越界代行诉权，释明在保障诉权与提升审判效能的作用愈加突出。行政诉讼释明制度是法院治理功能现代转型的缩影，通过能动司法推动实质正义、人权保障和监督行政机关依法行政，彰显司法体系的治理能力升级。行政诉讼释明是以《行政诉讼法》第51条为起点，以实质诉权保障为目标的系统性制度。行政诉讼释明的范围与限度，本质上是在职权主义与当事人主义、实体公正与程序公正、诉讼效率与程序保障、弥补当事人能力不足与恪守法官中立角色之间寻求动态平衡的艺术。未来需通过立法修改增设释明条款，司法解释细化操作标准，司法实践积累指导案例，最终形成兼具理论深度与实践弹性的中国行政诉讼释明制度。
