作者：王贵松 |来源： |日期：2026-06-21

摘要：我国行政诉讼法在被告资格方面实行了机关法人意义上的行政主体标准，但它并未有效解决行政诉讼被告的认定问题。被告认定规则日益复杂，困扰着诉讼各方主体。在经验上，在被告资格上通常有两种标准，一种是由行使行政权的机关做被告的行权机关原则，另一种是由行政权的归属主体（国家法人意义上的行政主体）做被告的行政主体原则。采取何种标准虽然可能与行政诉讼的性质、诉讼标的等理论相关，但更多的是实用论的问题。采取后一种行政主体的标准，更方便原告利用诉讼制度、使诉讼程序更加高效，在理论解释上也更为顺畅。如果我国行政诉讼被告资格转为采取“国家法人＝行政主体”的标准，主要由国家、省、市、县、乡为被告，不仅可以大为简化行政诉讼被告的认定规则，也易于开展行政诉讼的合并和变更。如果在复议机关的被告问题、行政诉讼管辖乃至行政组织法的建设与实施上也能作出相应改革，行政诉讼被告资格改革就会取得更好的效果。

关键词：被告资格 行政主体 行政机关 国家法人说 行政组织法

作者简介：王贵松，法学博士，中国人民大学法学院教授。

很难想象，被告问题会成为我国行政诉讼实务的一大困扰。我国行政诉讼被告认定的规则十分繁杂，给法院、原告甚至是被告自身都带来诸多的麻烦，而且复杂的被告规则也给法院管辖、共同诉讼、诉的变更和合并等行政诉讼制度的实施带来不便。这样的制度设计是高成本低产出的，其合理性值得深刻反思。本文将首先确认我国行政诉讼被告资格的现有标准及其问题，再简要考察经验上行政诉讼被告资格的不同标准，之后站在制度改革的角度，对行政诉讼被告资格标准提出改革建议。[1]

一、“被告＝行政主体”旧等式的问题

经过一段时间的摸索，我国行政法理论将行政诉讼被告资格的标准理解为“被告＝行政主体”，这里权且将其称作旧等式。旧等式在实践中既产生了积极效用，也带来了一定的问题。

（一）旧等式的形成

新中国有关行政诉讼的程序规定始于1982年。当时的《民事诉讼法（试行）》第３条第２款规定，“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”。所谓“行政案件”，有观点认为是指“因行政机关行使其处分职权所引起的争议案件”。[2]1989年之前法律规定的行政案件的确主要是有关税务机关、公安机关、土地管理部门、（海上交通管理）主管机关等这样的行政机关的案件。现实中虽然也出现了某某办公室作出处理决定的案件，但最高人民法院批复认为，应以行政机关为被告。[3]在学理上，1989年之前，行政法学基本沿用了苏维埃行政法学传来的国家行政机关或行政机关的概念。[4]但是，行政管理主体和行政管理活动本身具有复杂性，1989年《行政诉讼法》第25条的被告规则就更为复杂了，被告不仅有作出具体行政行为的行政机关，还有复议机关、共同作出具体行政行为的行政机关、法律法规授权的组织、委托的行政机关、继续行使职权的行政机关。“这些情况只能在行政诉讼中发生，所以民事诉讼法（试行）没有这些规定。”[5]这也成为行政诉讼区别于民事诉讼的一大特征。

如何有效地确定行政诉讼的被告、如何简便地称呼行政诉讼的被告，“行政机关”已经不复堪用，“行政主体”便作为一个可以借用的概念登场了。1989年，张焕光、胡建淼的《行政法学原理》认为，“行政机关”的概念不能穷尽，无法涵盖作为行政机关组成部分的行政机构、经授权享有管理资格的社会组织；这一概念还容易造成误解，不能区分作为民事主体的行政机关和作为行政主体的行政机关，不能反映它在行政法中管理者的特定身份。用“行政主体”来代替“行政机关”，上述缺陷就不复存在。该书借鉴法国行政主体的概念指出，“在我国，行政主体特指能以自己的名义实施国家行政权（表现为行政管理活动），并对行为效果承担责任的组织”。其特征在于，是组织而非个人，实施国家行政权，能以自己的名义实施，能独立地承担行为效果。“我国的行政主体主要是行政机关，即从中央到地方的各级人民政府。”[6]该书认为行政机关、人民政府就是行政主体，将机关等同于主体。本文将这种行政主体称作“机关性行政主体”。“行政主体”就这样被改造并定型下来。“基于行政诉讼实践的需要，越来越多的人认识到行政主体对行政法学的重要性。”行政主体概念的一大存在理由“是确定行政诉讼被告的需要”。面对各种人员、组织、机构所作的行为，“究竟是以谁为被告，这就必须运用行政主体的理论”。[7]“被告＝行政主体”的等式由此确立起来。如果再延展这一等式，那就是“被告＝行政主体＝行使行政权的行政机关＋委托行使行政权的行政机关＋法律法规授权的组织”。

2014年修改行政诉讼法，行政诉讼被告资格的标准基本没有修改，只是在复议机关的被告问题上作出调整，故而仍可谓其沿用了旧等式。实务中，最高人民法院有判决认为，《行政诉讼法》第26条第1款关于作出行政行为的行政机关是被告的规定，是法定主体原则的具体体现，即行政机关作出了被诉行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分，它具体包括两个要件，一是谁行为谁为被告，二是行为者能为处分。[8]法定主体的字面涵义（法规定是谁就是谁）和两个要件的归纳都是符合我国法律规定的。理论上有人仅提“谁行为，谁被告”。这反而是片面的，若此，受行政机关委托从事某种行为的组织也就成为被告了，但这显然不符合现行法的规定。所以，有学者在“谁行为，谁被告”之外，又加上了“谁主体，谁被告”了要求。[9]这实际上是回到了旧等式。在旧等式中，最重要的要素是权限，即独立享有处理的行政权限。

（二）旧等式的困扰

应当说，旧等式准确地把握了行政诉讼法关于被告的认定规则，也为被告的认定提供了指导。1989年《行政诉讼法》和2014年《行政诉讼法》都只是以一条五款或六款的形式规定了被告资格。但现实的情形更为具体复杂，最高人民法院也不得不作出更详细的规定。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（法（行）发〔1991〕19号）还只有三条涉及被告认定，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）则有四条涉及被告认定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号，以下简称为2018年行诉法解释）则有七条涉及被告认定，此后又专门针对县级以上地方政府的被告资格、强制拆除行政诉讼案件被告作出司法解释，分别是《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》（法释〔2021〕5号）和《最高人民法院关于正确确定强制拆除行政诉讼案件被告及起诉期限的批复》（法释〔2024〕8号）。最高人民法院如此繁复的规定表明，行政诉讼的被告认定问题正困扰着法院。虽然原告起诉时只需要有“明确的被告”（《行政诉讼法》第49条第2项），原告提供被告的名称等信息足以使被告与其他行政机关相区别（2018年行诉法解释第67条第1款）即可。但是，如果原告所起诉的被告不适格，法院应当告知原告变更被告，原告不同意变更的，法院裁定驳回起诉（2018年行诉法解释第26条第1款）。从理论上说，确定正确的被告是原告的责任，但法院有释明权甚至有释明义务。因为不谙相应的规则，而且有时确实难以知晓谁是适格的被告，原告有可能被剥夺救济的权利，而法院在查明被告、释明上也有较重的负担。

被告行政机关的行政主体标准背后是民法上的机关法人，这种行政组织现在通常都有组织机构代码证，这也成为法院常用的被告适格的判断方法。但在现实中，行政诉讼的被告已经突破了旧等式。首先是开发区管理机构。2018年行诉法解释第21条关于开发区管理机构的被告资格首先使用了批准机关标准（国务院、省级政府还是其他），再对其他开发区管理机构适用行政主体标准（“开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告”），这说明行政主体标准是不够用的。其次是行政机关的内设机构。例如，《道路交通安全法》第5条第1款规定，“县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作”，公安机关交通管理部门是一个“部门”、行政机关，在实践中，有的地方设置了公安交通管理局，有的地方只是设置了交警队（或者交警大队、交警总队），公安交通管理局或交警队虽然都只是公安局的内设机构，但都被视为法律授权的组织，公安交通管理局或交警队做被告获得普遍认可。再次是工作机构。例如，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2025〕8号）第4条第3款规定，“根据政府信息公开条例第四条的规定，县级以上地方人民政府指定政府信息公开工作机构负责本机关政府信息公开日常工作，公民、法人或者其他组织对该机构以自己名义所作的政府信息公开行为不服提起诉讼的，以该机构为被告”。工作机构并非行政机关，经政府指定亦非法律法规规章授权，但它也能成为行政诉讼的被告，这也无法适用旧等式说明。最后是事业单位。某些政府设置的事业单位既非行政机关，又非法律法规规章授权的组织，却能根据“三定规定”获得执法主体资格，早先也被认可成为行政诉讼的被告，[10]不过，按照2018年行诉法解释第20条第1款则只能以组建该组织的行政机关为被告。[11]无论是内设机构还是工作机构，立法中提及的不在少数，但也有不少并未作为法律法规规章授权的组织而被认可具有被告资格，旧等式不足以解释这种现象。

除了难以适用旧等式认定被告的问题外，按照旧等式的指引，还会产生一些关联问题的复杂化。诸如征收拆迁领域，多行政机关、多行政程序、多行政行为交织，就可能同一件事情出现了多个被告、甚至多个不同级别管辖的被告，这也成为实行所谓“一行为一诉”原则的重要理由。[12]分别诉讼，就很难有效处理实质争议，也增加当事人的讼累。

理论上也有不少改革行政诉讼被告资格标准的主张。有学者主张，将行政主体与行政诉讼被告分别设计，以“谁行为谁被告”的原则确定被告。[13]但这并不符合诉讼法理，因为行为者也许不能承担行为的法律后果。有学者主张，应以作出行政行为的组织为被告，被告一般应是依法独立登记的行政组织，应结合名与实综合判断。[14]这一主张也有其现实的考虑，但与旧等式同样复杂。有学者主张，取传统的行政主体与行政机关的中间状态，即以一级政府为被告；[15]也有学者主张，确认政府为公法人，确立以公法人为被告的原则。[16]但这种改造是否有必要，仍值得追问。正所谓“如无必要，勿增实体”。

二、行政诉讼被告资格的通常标准

行政诉讼被告资格通常有两种标准，一种可称作行权机关原则，另一种可称作行政主体原则。前者的行权机关即行使行政权的机关，是行政权的行使者，是法人的机关，我国当下被告的旧等式（机关性行政主体）就属于行权机关原则；后者的行政主体是法人，是行政权的拥有者。本文将这种传统的行政主体称作“法人性行政主体”。这两种做法分别在不同的国家实践着，其中德国、日本还经历了由行权机关原则向法人性行政主体原则的转变。

（一）行权机关原则

行权机关，在德国称官署（Beh?rde），在日本和韩国称行政厅，[17]我国在民国时期称作官署或行政官署。行政诉讼被告实行行权机关原则的国家有中国、1960年之前的德国、[18]2004年之前的日本、韩国等。在民国时期，1914年《行政诉讼法》是以“行政官署”为被告（第15条第2项），1932年《行政诉讼法》是以“官署”为被告（第10条第3项），两者虽然表述稍有差别，但内涵一致，均指“属于行政首长之下，就一定行政事务，有决定并表示国家意思于外部之权限之机关”。[19]韩国《行政诉讼法》（1984年制定，2002年修改）第13条规定，只要其他法律无特别规定，撤销诉讼以作出处分的行政厅为被告。但处分发生后有关该处分的权限被其他行政厅承继时，该承继的行政厅是被告。不存在前述行政厅时，承担有关该处分等事务的国家或公共团体是被告。[20]很显然，韩国的这一规定与日本的早先规定是十分相似的。

1962年，日本制定了《行政案件诉讼法》（以下简称为行诉法），其中第11条规定了撤销诉讼的被告资格：“撤销处分的诉讼，应以作出处分的行政厅为被告提起；撤销裁决的诉讼，应以作出裁决的行政厅为被告提起。但在处分或裁决作出后，若该行政厅的权限已由其他行政厅承继，则应以承继权限的行政厅为被告提起诉讼。”“在依据前款规定没有应当作为被告的行政厅时，撤销诉讼应以该处分或裁决相关事务所归属的国家或公共团体为被告提起。”这就是以行政厅为原则，以国家或公共团体为例外。其中的“裁决”就是指行政复议决定。“行政厅”多是行政机关的一种，与辅助机关相对，它是决定行政主体的意思或判断，具有对私人表示行政主体具体意思权限的机关，简言之即对外行使职权的机关。被告的行政厅原则是在撤销诉讼中规定的，但也适用于整个抗告诉讼，亦即不服行政厅行使公权力的诉讼（《行诉法》第3条第1款）。在日本行诉法规定的主观诉讼中，与抗告诉讼相对的是当事人诉讼（《行诉法》第4条），当事人诉讼是以当事人、亦即权利主体为诉讼主体。如此，在被告资格上，抗告诉讼与当事人诉讼采取了不同的标准。

这种行政厅原则是日本1890年《行政裁判法》、[21]1948年《行政案件诉讼特例法》均采用的做法。1962年《行诉法》承继了这一做法，其理由在于：民事诉讼是对立的权利主体就自己的权利义务相互争议，与此不同，撤销诉讼是以行政厅行使权限的合法性为问题，如果被告适合作为争议该行为是否合法的相对方，那就足够了，未必需要是行政主体（国家或公共团体）。在这一意义上，撤销诉讼以行政厅作为被告是极合乎目的的，它被法令赋予以自己的意思作为行政主体的意思可以启动的权限，并对其作出的行为负有直接责任。不仅如此，以行政厅为被告也比以行政主体为被告更容易判断，更少出现失误。处分厅是清楚的，但有不少情形被处分者并不清楚行政决定是国家的事务还是地方的事务，某一事务归属的行政主体是不容易分清的。[22]这里不仅有行政诉讼特殊性的考虑，也有基于实体法权限而在诉讼上的便宜考虑。

行政厅一般是国家或公共团体的机关。但是，根据法令的规定，有时作为权利主体的公共团体等也能成为处分行政厅，例如市町村决定市道开始供用。行政厅也未必与行政组织法上的行政机关始终一致，例如地方公共团体的议会和法院，分别是议决机关和司法机关，而非本来的行政机关，但在诸如议员除名、职员任免等行为时，可成为抗告诉讼的对象，相当于行政厅。行政厅多数是实行各大臣、知事、市长等独任制的，也有实行各种行政委员会（如公安委员会、教育委员会等）那样的合议制的。行政决定不仅是由法定的行政厅自行作出的情形，也有决定权限授予、委托其他行政厅行使的情形，还有辅助职员以行政厅名义进行的情形，这些情形下均需由具有对外作出决定的权限者作为被告。[23]正因为如此，日本法上的“行政厅”虽然主要是行政机关，但还包括其他机关。如果用行政机关来理解行政厅，那么，该行政机关是行政行为法上的行政机关，而非行政组织法上的行政机关。

从一般民众来看，有时判断被告行政厅并不容易。例如，在行政组织中，如果出现行政权限的授予，受权的行政机关就成为被告；而在行政权限被委托或代理的情形下，原来的行政厅是被告。行政机关的权限因机构改革等发生变更，有时转移至其他行政机关，有时无行政机关承继。复数行政机关参与决定，有时行使处理权限的机关在实定法上并不明确。行政诉讼法上的行政厅与行政组织法上的行政机关并不一致，例如私人有可能获得授权行使权限，也能成为被告。[24]这些情况从一般民众角度来看就不容易判断。[25]虽然如果出现错列被告的情况，日本《行诉法》第15条第1款还规定，“在撤销诉讼中，原告非因故意或重大过失而错误指定被告的，法院可依原告申请，以决定的形式允许变更被告”，但是，要变更被告仍需要原告申请，而且，原告因为重大过失而错列被告，也不能变更。所以，这种行政厅原则也有其局限性。

（二）行政主体原则

实行行政主体原则的国家有当代德国、[26]法国、[27]奥地利、瑞士、意大利、西班牙等。其中，德国的行政诉讼被告实行权利主体原则。其根据在于国家法人说，“国家是一个具有自己的机关的法人，这些机关又分别有各自的下属行政机关。正确的被告原则上就是能作出相应行为的行政机关的权利主体”。[28]2004年，日本修改《行诉法》，对被告资格作出调整，实行了行政主体原则。该法第11条被大幅度修改。第1款规定，作出处分或裁决的行政厅属于国家或公共团体的，撤销诉讼必须以作出该处分或裁决的行政厅所属的国家或公共团体为被告提起。如果在作出处分或裁决后，该行政厅的权限由其他行政厅承继，则由该承继的行政厅所属的国家或公共团体为被告。这里采取的是组织归属基准。第2款规定，作出处分或裁决的行政厅不属于国家或公共团体的，撤销诉讼必须以该行政厅为被告提起。没有修改的是第3款规定，没有前述应作为被告的国家、公共团体或行政厅的，撤销诉讼必须以与该处分或裁决相关事务所属的国家或公共团体为被告提起。这里采取的是事务归属基准。这三款规定就形成了以行政主体为原则、以行政厅为例外的被告资格模式。为了避免因被告资格改革给实务带来不便，该法第11条还专门针对以国家或公共团体为被告的撤销诉讼作出规定。第4款规定，诉状中除应按照民事诉讼的规定记载事项外，还须记载作出该处分或者该裁决的行政厅。如此规定的理由在于，在抗告诉讼中，以不服行政厅的处分以及其他行使公权力的行为为内容，在诉讼程序的早期阶段明确被法令授予权限的行政厅，有助于被告顺利迅速应诉，有助于释明制度特别规定的顺利运用，有助于明确判决拘束力所及的相关行政厅。这一款规定是为了充实并加速审理。原告在诉状中没有记载或错误记载行政厅，也没有制裁。故第4款的规定属于训示规定。第5款规定，被告必须及时向法院明确所对应的行政厅。这一款规定也是为了充实并加速审理。如果原告错列了被告，也不对被错告的被告适用第5款的规定，被告者只需要主张自身并没有被告资格即可。第6款规定，作出处分或裁决的行政厅，对于以国家或公共团体为被告的与该处分或裁决相关的诉讼，拥有从事所有诉讼行为的权限。这一款明确了行政厅的诉讼实施权。在以国家或公共团体为被告的诉讼中，在国家或公共团体的代表者之外，作出处分或裁决的行政厅也有从事诉讼行为的权限；在实务中两者以共同的名义进行，两者的关系是内部关系，由行政组织法调整。[29]

日本2004年的行政主体原则改革主要原因在于，减轻原告负担，方便原告。原告不必再去致力于将被告行政厅特定化，便于采取诉的变更及合并等程序。这也是行政诉讼改革的重要一环，旨在谋求国民权利利益的实效性救济。[30]具体而言，行政主体原则改革的动因有以下几点。第一，已如前述，原先的行政厅原则较为复杂，错列被告可能不当剥夺原告获得裁判的权利。第二，为了推进地方分权，1999年日本修改《地方自治法》等法律，废止了机关委任事务，行政厅的组织系统、国家和公共团体的事务归属更加明确，地方的知事、市町村长处理的事务几乎一元化为其所属团体的事务。这就消灭了以行政厅为被告的大部分政策意义，使被告适格制度的变更成为可能。第三，行政诉讼与民事诉讼之间、行政诉讼的不同诉讼类型之间需要整合。在行政案件、特别是环境案件中，请求禁止某种活动等民事诉讼解决争议手段的有效性已经得到确认，现实中较多使用抗告诉讼与民事诉讼的合并手段，因而，应当使两者的被告相同。行政诉讼中，考虑到与课予义务诉讼、和解制度等的整合性，将被告定为权利主体更为妥当，避免被申请的行政厅没有处分权限、和解时民事权利能力出现问题的情形出现。[31]按照日本《行诉法》第38条第1款规定，撤销诉讼的被告资格规定准用于其他抗告诉讼。在当事人诉讼、争点诉讼及国家赔偿请求诉讼等情形中，一直以来都是按照民事诉讼法的原则，以国家、公共团体等行政主体为被告。改革之后，当事人诉讼与抗告诉讼的被告都是行政主体，两者之间就有可能进行诉的变更，这就使私人更易于利用行政诉讼制度。[32]因被告资格变更为行政主体，抗告诉讼（撤销诉讼）的构造接近于通常的民事诉讼，对于熟悉民事诉讼的律师和法官等就可以更容易使用撤销诉讼，也不用对行政组织法上的事务分担管理作更多的考察，如此也能提高行政诉讼的效率。[33]

日本为了实施修改后的行诉法，还同时修改了法务大臣权限法、地方自治法、以及一些具有独立性的执行机关的相关法律等，解决了行政主体的代表权限问题。按照《法务大臣权限法》第５条的规定，法务大臣代表国家应诉，可以指定所辖职员来进行诉讼（指定代理制度）。而行政厅也有权从事所有诉讼行为。故而，“在现实的诉讼推行中，从前的实务得以维持”。[34]2012年的一份研究报告显示，被告资格方面的改革，减轻了原告使被告特定的负担，立法时期待的成果正在显现，而且也没有特别产生问题。[35]

（三）两种原则的辩驳

行权机关原则与行政主体原则孰优孰劣，难有定论，而且各自都有自身的说明或支持的理由。这些理由是两种原则正当性的来源，涉及行政诉讼的方方面面。一种是本质论的理由，一种是实用论的理由，当然也有两者兼而有之的立法政策论（赋予谁当事人能力、以谁为行政诉讼的被告，属于立法政策的问题）的立场。

1.本质论

本质论认为，以谁为行政诉讼的被告，涉及行政诉讼的本质问题。本质论的一种观点认为，被告资格涉及诉讼标的的本质。在行政裁判法时期，美浓部达吉认为，行政诉讼（不包括当事人诉讼）与民事诉讼有性质上的不同。民事诉讼是对于权利之争而请求裁判的程序，其原告被告实质上是争议权利的主体。而行政诉讼主要是对于行政行为是否违法之争而请求裁判的程序，其原告被告仅与对方辩论，不必是权利主体，行政厅也可以立于被告的地位上。[36]在行诉法时期，渡部吉隆法官认为，抗告诉讼是争议行政行为的效力，请求确定其违法并排除公定力的诉讼，其诉讼标的不是法律关系的存在与否，而是行政行为有无违法性。抗告诉讼的被告不是权利关系的归属主体，而是作出该行为的行政厅，这才符合被告资格的一般诉讼法理，对于解决关于诉讼标的的纷争是适当而有意义的。[37]在2004年修法时，对于源自诉讼标的差异的被告资格理论，并没有多少讨论。在修法完成之后，盐野宏认为，如果将行政厅的被告资格看作抗告诉讼的本质要素（亦即行政厅行使权限合法与否之争），行政主体原则的改革就可以说是抗告诉讼的质变。此外，无论是抗告诉讼还是当事人诉讼，被告都同样是行政主体了，抗告诉讼与公法上当事人诉讼的诉讼壁垒明显降低。[38]现今，公法私法二元论已然式微，行政诉讼与民事诉讼的严格区分论已失去理论根基。2004年修法之前，抗告诉讼与当事人诉讼严格区分论的修正立场为大多数学说所采纳，两者都是权利保护的制度，有影响力的学说还认为，两者是本质相同的诉讼。[39]虽然日本通说认为，撤销诉讼的标的是被诉行政行为的合法性，但这里的行政行为是什么，理论上也有新的解释。例如，山本隆司在修法之后认为，行政行为的违法性可分解为作为措施的行政行为的程序违法性与作为规范的行政行为内容的实体违法性，法院审查的是行政厅是否存在根据某程序作出某内容的行政处分的权限、原告有无获得正当程序的法地位与实体法上的权利义务。如此，撤销诉讼也可以被理解为关于行政行为规范的法律关系的诉讼。通过判决确认行政活动的违法性或者私人的实体法和程序法地位，这可谓整个行政诉讼的最小公约数。[40]抗告诉讼与当事人诉讼、行政诉讼与民事诉讼的共通性获得更多的认可，被告适格论以诉讼标的为依据进行区分已难以成立。

在本质论的理由中，还有观点强调国家在行政诉讼和民事诉讼中的身份差异。在行政案件诉讼特例法时期，雄川一郎认为，抗告诉讼并不是以权利关系为其直接对象，而首先是关于行政活动妥当与否的诉讼，因而并不当然要求应以权利主体为当事人。即使以国家为当事人，它也不是与原告相对立的财产上的权利主体，而是公权力的主体。因而，在为其行政行为辩护时，在性质上不同于一般的民事诉讼当事人。故而不仅没有必要认为在抗告诉讼被告行政厅的背后是作为真实当事人的国家，如此要求反而还有引起行政诉讼法上理论构成的混乱之虞。[41]行政厅的被告地位被其理解为形式性当事人，亦即行政厅与其行为归属的权利主体在诉讼上相分离。但形式性当事人说在理论上存在与行政厅概念、机关概念定义不整合的问题。[42]国家和国家的机关具有一体性。国家具有两种侧面，一是作为财产权主体的国家，二是作为统治权主体或行政权主体的国家。雄川一郎认为，以前者的身份与私人之间形成的是私法关系，以后者的身份与私人之间形成的是公法关系。这种公法私法二元论已不被认可，但国家的两种侧面仍在一定程度上得到承认。在日本的实务中，国家能否以原告的身份提起诉讼，很大程度上就源自这两种身份的认识。在著名的宝塚市弹子机规制条例案中，日本最高法院认为，当国家或地方公共团体提起的诉讼以财产权主体身份保护自身财产权利或利益时，属于法律上的争讼；而当国家或地方公共团体以行政主体身份向国民请求履行行政上的义务，以法规适用的正当性及保护一般公益为目的，而非以保护自身权利或利益为目的时，除非法律有特别规定，否则不属于法律上的争讼，当然不应成为法院裁判的对象。[43]这一判决受到行政法学界的广泛批判。判决所设想的财产权主体的诉讼场景主要是请求返还不当得利或请求履行契约义务等民事诉讼，例如税金、社会保险费等缴纳义务。然而，将纳税义务解释为“源于财产权”的“行政上的义务”，只是一个比喻而已。金钱性质的“行政上的义务”并非源于国家的“财产性权利”，而是基于法律的民主决定产生。[44]国家的身份难以区分，相应法律关系的性质区分不能成立，相应纷争的解决途径区分也就不能成立。故而，以身份差异来主张行政诉讼中的被告资格标准也是不妥当的。

2.实用论

实用论认为，以谁为行政诉讼的被告，只是一种技术问题，要考虑的是有利于诉讼的展开，而与行政诉讼的本质无涉。一种实用论的观点是实体法的便宜性论。如前所述，在制定行诉法时，因为某种事务在实体法上是地方事务还是国家事务有时难以判定，所以，在诉讼法上以作出决定的行政厅而非国家或公共团体为被告，对原告而言就比较方便。

另一种实用论的观点是诉讼技术便宜性论。在行政案件诉讼特例法时期，田中二郎在解说该法时认为，要求撤销或变更行政决定的诉实质上是要求撤销或变更国家或公共团体的决定，应当以国家或公共团体为被告。在行政决定的效力成为诉讼对象时，由作出决定的行政厅作为诉讼的当事人，由其采取诉讼上的攻击防御方法，可以期待裁判更加迅速而且公正。有鉴于此，法律就以作出决定的行政厅作为被告了。[45]从行政厅掌握关联资料的角度来看，行政厅参与行政诉讼非常有必要，不过，是以被告还是以被告的代表身份参与，仍可有所分别。在行诉法修改完成之后，盐野宏认为，行政厅只是作为法人的行政主体的机关，因而，使作出决定的行政厅在诉讼中承担怎样的功能，是该行政主体的便宜问题。如此，行政厅的诉讼参加属于被告方的内部问题，在判决的效力一般论中，判决的拘束力也变得应予探讨。[46]当然，法律有关判决拘束作出决定或裁决的行政厅和其他有关行政厅的规定（《行诉法》第33条第1款）并没有被修改。虽然说被告资格适用行政主体原则，多数情形下拘束有关行政厅就只是拘束被告，但仍有不属于同一行政主体的行政厅，故而判决拘束力的规定仍有其现实意义。

另外，采用行政主体原则，与国家法人理论相契合，更容易对行政诉讼被告在体系上作出说明。在二战后初期，日本废除了行政法院，开始以普通法院管辖行政案件。为了施行新宪法，日本制定了民事诉讼法应急措施法，但该法并未规定被告的当事人能力问题。兼子一指出，被告在过去原则上为处分官厅。这是因为在行政内部，官厅相互之间已形成权限关系，所以各官厅自身的官厅权利能力及当事者能力得到了认可。在行政法院处理行政案件时，它自身作为监督官厅也处于同一行政系统内，因此将不具有人格的官厅作为诉讼当事者来对待，并对其下达命令，也并非不可思议。然而，在司法法院裁判行政案件时就有所不同，案件会以私人与行政权之间关系的形式呈现。作为私人，无论受到哪个行政机关的处分，归根结底都是作为国家或公共团体的机关作出的，因此，诉讼当事人之间的关系实质上就成为私人与国家之间的关系。[47]兼子一的观点应是以国家法人说为基础的。国家是具有法人资格的主体，行政厅只是国家的机关，行政厅作出某种行为都是作为国家的机关作出的。行政行为所产生的法律关系发生于私人与国家之间。由国家作为行政诉讼的被告，也就是以权利主体为被告，也可被视为对国家法人理论的认可。[48]

综合而言，行政诉讼的被告资格与行政诉讼的本质并无直接关联，无论是诉讼标的还是被告的不同身份都有较大的探讨空间。行政诉讼的被告资格如何确定，很大程度上还是实用论的问题。实用论的考虑主要是以下三点：一是要方便原告利用行政诉讼制度，二是要使诉讼程序更加高效，三是能对整个行政诉讼系统更圆融地作出解释，因为道理明白的制度容易得到贯彻。以权利主体为诉讼当事人，是诉讼的一般做法，如果没有特别重要的理由，就不必改变一般做法。以行政主体为被告，是现在多数国家的做法，它具有实现上述三点考虑的可能。

三、“被告＝行政主体”新等式的改革

显然，前述经验上的两种做法，行权机关原则与我国的旧等式相近，但叫法不同；行政主体原则与我国的名称相同，但标准并不一致。我国当下通说性的行政主体概念是改造后的概念，将行权机关叫作了行政主体，即机关性行政主体。两种做法很难说有绝对的对错或者高下之分。但我国当下实行了旧等式，产生了诸多的不便，而且零零碎碎的例外日益增多，亟需改革。如果采用我国传统的法人性行政主体概念，按照法人性行政主体原则来实行改革，将如何实施，在理论和实务上会带来哪些变化或实益呢？这里将这种法人性行政主体原则改革标准称作“被告＝行政主体”新等式。等式名称相同，新就新在行政主体的内涵迥异。

（一）新等式的做法

这里首要的问题是，古典的法人性行政主体概念在中国当代实定法上是否存在，能否成立？一方面，宪法第10条第1款规定的“城市的土地属于国家所有”，还有第33条第3款规定的“国家尊重和保障人权”，还有其他以“中华人民共和国”或者“国家”为主语的诸多规定等，都表明了“国家”的主体性。宪法第95条第1款规定，省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府，这也表明了地方的主体性。按照宪法第85条、第105条的规定，政府是“国家行政机关”，亦即国家在行政方面的机关。在国家赔偿领域，国家机关违法侵权，由国家赔偿而非国家机关赔偿。按照《国家赔偿法》第37条规定，赔偿费用列入各级财政预算。赔偿请求人向赔偿义务机关申请，赔偿义务机关再向有关的财政部门提出，财政部门支付赔偿金。国家是主体，国家机关是主体的机关，用国家法人和行政主体理论是可以解释我国的公法制度的。但另一方面，从《民法通则》（1986年）第50条、《民法总则》（2017年）第97条到《民法典》（2020年）第97条都是将国家机关作为法人的一种。也就是说，在我国的私法规定中，国家机关也可能成为法人，成为民事主体。这一做法并不符合国家法人说的逻辑，也不符合民事诉讼以权利主体为当事人的一般要求。这应被视为民法的特别规定，即使民法所规定的机关法人在民事领域继续沿用，也未必要将机关法人一体适用于公法领域。在公法领域，抛弃机关性行政主体概念为宜。[49]前述旧等式“被告＝行政主体”中的行政主体，是当代中国行政法理论所采用的“机关法人＝行政主体”，属于直接接受民法立法的做法。而新等式“被告＝行政主体”是采用传统公法上的“国家法人＝行政主体”界定，属于回归公法法理的做法。

国外的法人性行政主体有一些固定的类型，也有一些各国特有的类型，我国也有分类的尝试。[50]这里权且以管辖事务为标准将行政主体分为一般行政主体与特别行政主体。一般行政主体是指具有管辖政治共同体公共事务权限的行政主体，特别行政主体是指基于某种特别事由管辖一定团体公共事务的行政主体。一般行政主体主要有国家和地方两大类，在我国，地方又包括省、市、县、乡四种。特别行政主体主要有自治组织、法律法规规章授权或行政授权的非行政机关的组织等。特别行政主体自身就可以成为行政诉讼的被告。例如，村民委员会或居民委员会、高等学校等事业单位、律师协会、注册会计师协会等行业协会等根据授权实施行政行为引起不服时，就以该基层自治组织、事业单位、行业协会为被告。[51]目前，我国行政诉讼被告认定十分复杂的主要是一般行政主体领域，下面也着重以此为对象作出说明。

在一般行政主体中，根据宪法和地方组织法的规定，国家和地方都是主体，但理论上也可以有法人身份。除了乡镇的政府没有职能部门外，之上的政府都有职能部门，目前都被认为可以独立成为行政诉讼的被告。比如，国家层面公安部是国务院的职能部门，省的层面公安厅是省政府的职能部门，设区的市的层面公安局是市政府的职能部门，县的层面公安局是县政府的职能部门，乡的层面公安派出所是县公安局的派出机构。公安派出所可以根据治安管理处罚法的授权独立行使职权，成为行政诉讼的被告，其他公安机关和政府也都有成为行政诉讼被告的资格。如果按照新等式来看，国务院是国家的行政机关，公安部是国务院的机关，是国家行政机关的机关，如果公安部的行为被诉，那么国家是被告。同样，在地方上，只有省、市、县、乡四种被告，省政府和省公安厅等都不是被告，省是被告。县政府、县公安局的行为被诉，县是被告。按照新等式，某一级政府、政府的职能部门和派出机关等都属于同一个行政主体，一旦这些机关或机构的行为被诉，其被告只是该行政主体。行政机关的内设机构通常不能以自己的名义对外行使职权，但法律法规规章提及内设机构的情形也不在少数，究竟能否以自己的名义行使职权，在现实中也有判断的难度。[52]按照新等式，那都是以其所属行政机关所属的行政主体为被告。行政机关依法委托行使职权的，以委托的行政机关所属的行政主体为被告。法律法规规章授权政府职能部门的派出机构，例如县公安局派出所，以自己的名义行使特定职权的，属于一种特别的行权方式，仍然可以该职能部门所属的行政主体为被告。如此，在林林总总的政府及其机关、机构被诉时，被告的认定均十分简单。行政诉讼被告认定的复杂程度这样就可以被大幅度地简化。

对于行政机关因机构改革等原因而被撤销的情形，以其承继的行政机关所属的行政主体为被告。如果不仅仅行政机关被撤销，相应的行政权限也被废止了，就以其原来归属的行政主体为被告。

针对同一事务，同一级政府的不同职能部门作出不同的行政行为，因不同职能部门对应的行政主体是同一个，所以，在行政诉讼中，原本不同行政机关的外部问题就转换为行政主体的内部问题，诉的合并和诉的变更也变得更有可能和更为顺畅。原先的共同被告多数也就转为一个行政主体的内部关系。

应当说，我国各级行政机关的权限划分并不清晰，会给行政主体的确定带来少许不便。对于行政机关已经作出了某种行政行为的情形，这是较为清楚的，就以该行政机关所属的行政主体为被告。为了方便原告将被告特定化，法律可以设计教示制度，要求行政机关在作出处理决定的同时告知相对人诉讼时被告所在。对于私人申请行政机关履行法定职责的情形，通常由本应作出相应处理的行政机关所属的行政主体为被告；如果法律没有明确的权限划分，那就推定县级行政机关有相应的处理权限，以县级行政机关所属的行政主体为被告。

按照新等式确定被告之后，被告行政主体如何应诉，到底是由具有相应权限的行政机关还是由司法行政部门，抑或由司法行政部门指定特定机关去应诉，这是行政主体的内部问题，法院也无需干涉。[53]但为了有效处理应诉事务，由法律在事前作出明确规定，更为合适。通常而言，诉讼问题交由司法行政部门去处理较为专业，而且，按照2023年行政复议法所设计的体制，司法行政部门已成为主导性的行政复议机构，故而，由司法行政部门代表行政主体应诉也是合适的。但为了使行政诉讼更为有效，作出行政行为的行政机关也应有权参加诉讼，提供证据，参与法庭调查和辩论程序。行政主体的代表和具有处理权限的行政机关之间的关系是行政诉讼被告内部的关系。实务中可能会出现被告以原行政机关为主实施诉讼行为的局面，但作为行政主体在法务方面的代表，司法行政部门仍会享有指挥监督的权限。

（二）新等式的例外

与德国、日本一样，被告的行政主体原则也有例外。考虑到行政管理的多样性，我国适用新等式可能出现不符合实际的问题。所以，可以不适用新等式，另行设计。

一是垂直管理的行政部门。为了加强某个系统的统一性和独立性、摆脱地方或基层的干预，我国在海关、金融、外汇管理等领域实行了垂直领导的管理模式。我国的垂直管理部门也有多样性，既有中央垂直管理部门，也有省级以下垂直管理部门，还有市级以下垂直管理部门。其共同特征是下级部门不受同级政府领导，而只受上级主管部门领导。下级垂直管理部门并不属于某个行政主体，如此就无法适用新等式，而只能以垂直管理部门自身为行政诉讼的被告。而位于最上级的垂直管理部门仍是由某级政府设置的，我国并不存在独立于所有行政机关的管理部门。对于最上级的垂直管理部门，仍可以其所属的行政主体作为行政诉讼的被告。

二是机关诉讼的情形。将来如果能正式实行机关诉讼，即行政机关相互之间就有无权限以及权限行使纷争展开诉讼，这是在行政主体内部的不同机关之间进行的诉讼，也会成为新等式的例外。这种诉讼在我国的行政诉讼实务中有所实践，因其与私人的权利保护无关，能否得到一般性容许，[54]立法者有较大的裁量空间。不过，对于机关诉讼中的机关地位，有较多争议。理论上认为，行政机关虽然是法人的机关，没有独立的法的人格，但行政机关相对于其他机关具有相对人格。在机关之间权限关系的范围内，有可能承认机关权利。[55]如此，以行政机关为诉讼的原被告双方，利用诉讼制度解决权限纷争，在制度上也是可能的。

四、“被告＝行政主体”新等式的配套改革

按照“被告＝行政主体”新等式实施行政诉讼被告资格的改革，也会对关联的其他制度产生影响。如果关联制度能作出配套改革，也会与新等式的改革相得益彰。

（一）复议机关的被告问题

在旧等式之下，作出维持决定的行政复议机关在1989年行政诉讼法时期不做被告，在2014年行政诉讼法时期则要做共同被告。在2023年行政复议法实行了以县级以上地方政府为主的复议管辖模式之后，多由政府对其职能部门的行为实施复议。政府的复议司法性更强，复议机关做被告的必要性在减弱；政府的复议案件数量更多，复议机关做被告的可行性也在降低。实行原决定主义（理论上常称作原处分主义，与复议决定主义或裁决主义相对），亦即原决定的违法仅可在原决定的撤销诉讼中主张，而不得在复议决定的撤销诉讼中主张，更为合适，[56]争议在于原行政行为本身，攻击复议决定只能以复议行为独有的问题为理由。

若实行新等式，政府复议其职能部门的行为时，两者属于同一个行政主体，这是复议的多数情形。如果仍然实行复议机关和原行政机关共同被诉的做法，实际上的被告也只有一个，只是在被告的内部仍有分工而已。如果实行原决定主义，对于原行政行为的争议，复议机关不再做被告，而由司法行政机关（政府的行政复议机构）代表行政主体应诉，司法行政机关因通过行政复议行为已然知晓相关情况，负责应诉、包括指定具体代理人也较为方便。有时是上级政府复议下级政府的行为，两者属于不同的行政主体，这是复议的例外情形。对于原行政行为的争议，由下级政府所属的行政主体做被告，通常也会是由其司法行政部门代表行政主体应诉。也就是说，取消现行的双被告制度是合适的。

（二）行政诉讼的管辖问题

行政诉讼的管辖遵循方便当事人诉讼、方便法院依法独立、公正和高效行使审判权的原则（简称为两便原则），不过，现行行政诉讼法在管辖制度的规定上较为复杂。在级别管辖上考虑的不仅是重大复杂的案件性质，还有行政机关的级别和种类、案件的涉外因素等。在地域管辖上，不仅是被告所在地，还有跨行政区域管辖、集中管辖（含依托专门法院管辖）、异地管辖、交叉管辖、循环交叉管辖等做法。虽然行政诉讼制度仍然强调两便原则，但很多策略性的考虑和设计又使得两便原则逐渐成为例外。凡事均有一般与特殊之别，应以一般的处理为道，以特殊的应对为术。行政诉讼的管辖规则正可谓道术颠倒。

在实行新等式的改革后，实际上就没有了以县级以上地方人民政府与政府职能部门为被告的区分，如此在行政诉讼的级别管辖上就应重新设计。为贯彻两便原则，应当由基层人民法院而非由中级人民法院管辖对于县级以上地方人民政府的行政诉讼案件。我国的行政诉讼已经在事实上实行了三审制，将所有行政案件交由基层人民法院管辖，既是合适的，也是必要的。如此，就可由基层法院、中级法院、高级法院消解大多数行政案件，改变目前四级法院办案数量呈现“倒金字塔”式分布，而形成正五边形两头小、中间大的应有结构。与其不断探索策略性的措施去保障行政审判的独立性，不如从根本上从组织法上为法院的独立审判提供保障。国家应切实采取措施加强基层人民法院的建设，扩充法官数量，提升其专业力量，保障其人财物等方面相对于地方的独立性，以有效应对案件数量增加、地方治理等方面的压力。当然，对于征地、拆迁那样的重大利害调整性行政案件，可以先进入行政的争议解决渠道，实行复议前置发挥行政系统的资源配置优势。

在实行新等式的改革后，行政机关的所在地与行政机关所属行政主体的所在地可能不同，如此，在行政诉讼的一般地域管辖上可允许两地的基层人民法院管辖，可由原告选择。如果是以国家为被告，还可以增加一个特定管辖法院的选项———管辖原告的高级人民法院所在地的基层人民法院，[57]也就是在原告与被告之间找一个“两便”的中间点。[58]这些管辖法院都是按照一般标准确定的，并无随意性。也因为可能有多个选项，原告也就有管辖法院的选择权，这既尊重并方便了原告，也在一定程度上可以排除地方不当干预。[59]在特别地域管辖上，主要是对于限制人身自由和因不动产提起的行政诉讼，仍可按照现行行政诉讼法的规定实行。

（三）行政组织法的问题

行政诉讼被告资格的标准复杂和认定困难，在很大程度上也是由行政组织法的滞后造成的。行政组织的设置和相互关系缺乏统一的规则。政府和政府的职能部门的设置尚有宪法、国务院组织法、地方组织法调整，内设机构、派出机构、各种类型开发区的管理机构、职能部门的分支机构、甚至还有事业单位，种类繁杂，谁有权设置，如何设置，相互关系如何处理，都很难有确定的规则可言。在行政活动法的制定中，立法者虽然通常只针对政府及其职能部门，但有时也会涉足行政机关的内部，就行政机构作出进一步规定。这些行政机关和行政机构一旦有了行使权限的名义，就可以采取措施，而其所属的行政机关还常常难为外界知晓，这就加大了私人利用行政诉讼的难度。

实行新等式，或许最大的影响是行政组织系统如何应对。从技术上说，行政诉讼的被告资格改革可以与行政系统的运作方式分离，即被告资格的认定标准仅适用于行政诉讼，行政系统仍可按照既有的规则运行。分离处理，行政系统也会因具体应诉而知悉行政行为的情况，并指派相关行政机关代表行政主体参加诉讼。但更理想的做法是行政组织系统实行联动改革。行政诉讼被告实行法人性行政主体原则，该行政主体主要就是国家法人。在国家法人内部如何组织、运作，属于行政组织法的问题。行政组织法若能设计得当，也能使行政主体的外部法律关系更为顺畅。目前，行政系统层级过多，五级政府外加四级政府职能部门，机关林立，仅就国务院而言就有26个组成部门、1个直属特设机构、14个直属机构、17个国务院部委管理的国家局，虽然有力地分担了政府的事务，但政出多门，不仅影响政府的一体性，也加大了人民处理与国家之间关系的负担（由原本的人民与国家之间的关系变成了人民与各个国家行政机关之间的关系）。一方面，行政组织系统可按照行政主体理论展开一体性改革；另一方面，加强行政组织法建设，使行政组织的设置更为规范化，权限更为明确，相互关系更为清晰。如此，按照新等式确定被告就不仅对于原告而言简单易行，对于被告而言也容易明确内部关系的处理规则。

结语

诚然，我国的行政诉讼被告资格标准具有一贯性，在行政不甚发达、行政诉讼类型单一的民国时期还不曾显得多么不便，但在行政系统十分复杂、授权委托等权限行使形态多样的当下，被告认定的规则已显得较为繁琐。这也给行政诉讼的管辖规则、诉讼合并等带来影响。作为一个泱泱大国，行政诉讼的被告资格标准和管辖规则支离破碎、异常复杂，诸多策略性设计成为正式制度，可能有失体面。如果我们实行真正的行政主体原则改革，那么，在被告资格的规则上可以化繁为简，将复杂的问题留在行政系统内部，以简洁的规则方便外在的私人利用行政诉讼制度。若能辅之以相关制度的改革，整个行政诉讼的效率有望得到提高。同时，行政主体原则的改革也会对行政系统的运作产生影响，推动行政一体性原则的实现。概言之，行政诉讼被告的行政主体原则改革，作为整个系统的重要一环，或许也可成为行政法制度改革的一个抓手，推动整个行政法治的建设。

【注释】

[1] 本文所关注的问题主要是关于行政机关的被告问题，至于法律法规规章授权的非行政机关的组织，通常原本就是一个法人，其被告问题相对简单。

[2] 费宗祎：《什么是“法律规定由人民法院审理的行政案件”？》，载《人民司法》1983年第3期，第24页。

[3] 例如，《最高人民法院关于双方不服政府对山林纠纷的处理决定，向人民法院起诉，应将谁列为被告的批复》（〔86〕民他字第46号，1986年11月7日。已失效）指出：“把作出裁决的省调处山林纠纷办公室列为本案的被告不当。”

[4] 参见王贵松：《中国行政法学说史》，中国人民大学出版社2023年版，第181-184页。

[5] 最高人民法院行政诉讼法培训班编：《行政诉讼法专题讲座》，人民法院出版社1989年版，第149页。

[6] 参见张焕光、胡建淼：《行政法学原理》，劳动人事出版社1989年版，第115-119页。

[7] 参见张尚鷟主编：《走出低谷的中国行政法学——中国行政法学综述与评价》，中国政法大学出版社1991年版，第82、86-87页。

[8] 参见陈前生、张荣平诉金寨县政府房屋征收补偿协议案，最高人民法院（2016）最高法行申2719号行政裁定书。

[9] 参见王贵松主编：《中国行政救济法》，中国人民大学出版社2024年版，第139-140页。

[10] 例如，济南市城市公共客运管理服务中心是自收自支事业单位，根据市政公用事业局的“三定规定”负责城市公共客运行业营运指导和技术服务，协助有关部门制定公共交通、客运出租服务标准，并承担监督检查职责。法院认可了其行政处罚主体资格和行政诉讼被告资格。参见“陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心客运管理行政处罚案”，载《最高人民法院公报》2018年第2期，第48页。

[11] 例如，虽然是一起因国家级森林公园的设立而引起行政补偿的纠纷案件，但谁是适格的被告，不仅被起诉的被告有异议，一审法院、二审法院在审查上也颇费周折。新郑市始祖山森林公园管理处申请设立国家级森林公园，原国家林业局予以批准。该管理处后来被划入新郑市具茨山国家级森林公园（具茨山景区）管理委员会。该管委会系事业单位法人，由新郑市人民政府举办。根据新郑市机构编制委员会的文件，该管委会对森林公园行使管理权限。法院认定新郑市人民政府是适格被告，该管委会、新郑市林业局均非适格被告。参见“高留升诉新郑市人民政府等行政补偿纠纷案”，载《最高人民法院公报》2023年第10期，第43-47页。

[12] 参见“马生忠诉宁夏回族自治区固原市人民政府行政批复及固原市住房和城乡建设局房屋拆迁行政裁决案”，载《最高人民法院公报》2019年第12期，第26页。

[13] 参见王敬波：《面向整体政府的改革与行政主体理论的重塑》，载《中国社会科学》2020年第7期，第120-121页。

[14] 参见王青斌：《行政诉讼被告认定标准的反思与重构》，载《法商研究》2018年第5期，第75-76页。

[15] 参见朱芒：《日本行政诉讼法上的被告》，载《行政执法与行政审判》（第100集），中国法治出版社2025年版，第340页。

[16] 参见陈天昊：《法国行政诉讼被告制度简介》，载《行政执法与行政审判》（总第100集），中国法治出版社2025年版，第356页。

[17] 这里对行政厅稍作解释，如果以“谁在征税”为例设问，那按照法律的规定来回答，税务署长有权以自己的名义实施征税。但如果要问税务机关为谁而征税，它当然不是为自己，而是为国家征税。税款的归属主体不是税务署长，而是国家。这里就存在一个区别，一个是在与国民之间成为行政法上权利义务的主体者（国家），另一个是为了它而被赋予以自己名义对国民作出行政行为意思表示的权限者（税务署长）。在传统的行政法理论上，前者的立场被称作“行政主体”，后者的立场被称作“行政厅”。藤田宙靖『行政组织法（第２版）』（有斐阁，2022年）18页参照。其中的税务署长和税务机关是等同的。但这里的行政主体概念已不同于我国当下通说所作的界定，我国的行政主体概念相当于这里的行政厅。

[18] 德国的行政法院历史自1863年巴登行政法院创设开始。虽然普鲁士法律层面上没有关于行政裁判被告的明确规定，但实务上形成了以行政机关为被告的多数做法，理论上也是争论不休。以行政机关为被告的做法一直延续到1960年。对此的精心考察，小林博志『行政组织と行政诉讼』（成文堂，2000年）172頁以下参照。这可能也是日本、中国以行政机关为被告做法的源头。

[19] 范扬：《行政法总论》，邹荣勘校，中国方正出版社2005年版（原书为商务印书馆1937年版），第54页。

[20] 参见何海波编：《中外行政诉讼法汇编》，商务印书馆2018年版，第771页（吴东镐、康贞花译）；［韩］金东熙：《行政法Ⅰ》，赵峰译，中国人民大学出版社2008年版，第508-509页。

[21] 对此，可参见［日］美浓部达吉：《行政裁判法》，邓定人译，郑取点校，中国政法大学出版社2005年版（原书为商务印书馆1933年版），第129-132页。1890年日本《行政裁判法》所采用的行政厅标准也直接影响了我国清末、民国时期的行政诉讼被告制度设计。

[22] 杉本良吉「行政事件诉讼法の解说（一）」法曹时报15巻3号（1963年）70-71页参照。

[23] 司法研修所编『行政事件诉讼の一般的问题に関する実务的研究（改订版）』（法曹会，2000年）56-58页参照。

[24] 参见王天华：《行政诉讼的构造：日本行政诉讼法研究》，法律出版社2010年版，第71页。

[25] 原告错列被告的原因，一方面是有原告臆想或固执的主观要素，另一方面是客观上也难以正确地把握被告。小早川光郎＝高桥滋编『详解改正行政事件诉讼法』（第一法规，2004年）144页（大桥真由美执笔）参照。

[[26]] 参见张冬阳：《行政诉讼中适格被告的认定———以德国行政诉讼被告条款为中心》，载《行政执法与行政审判》第100集，中国法治出版社2025年版，第357页以下。

[27] 同前注16，陈天昊文，第341页以下。

[28] 参见［德］弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第200页。这里要指出的是，“权利主体”原则（Rechtstr?gerprinzip）在该书中被译作“法定主体”原则，但两者大致是相对的一对概念。张冬阳将其译作“法律主体”原则。德国的这种权利主体原则也有例外。按照《德国行政法院法》第78条第1款第2项的规定，如果州法律有规定，作出被诉行政决定或者未应申请作出某行政决定的行政机关本身是被告。这是考虑到各州过去的做法而作出的规定。

[29] 小林久起『行政事件诉讼法』（商事法务，2004年）233-238页参照。

[30] 参见［日］盐野宏：《行政救济法》，杨建顺译，北京大学出版社2025年版，第76页；小早川光郎编『改正行政事件诉讼法研究』（有斐阁，2005年）34页参照（村田斉志発言）。

[31] 小林博志「取消诉讼の被告适格」法学教室263号（2002年）20页、南博方「行政に対する司法审查制———その改革の必要と方向」ジュリスト1220号（2002）59页参照。

[32] 参见［日］藤田宙靖：《行政法总论》（下卷），王贵松译，中国政法大学出版社2023年版，第412-413页。

[33] 桥本博之『要说行政诉讼』（弘文堂，2006年）58-61页参照。

[34] 同前注30，［日］盐野宏书，第76页。

[35] 高桥滋编『改正行诉法の施行状況の検证』（商事法务，2013）454页参照。

[36] 同前注21，［日］美浓部达吉书，第15、124页。

[37] 渡部吉隆「行政诉讼における被告适格、被告の変更」铃木忠一＝三ヶ月章监修『実务民事诉讼讲座8行政诉讼Ⅰ』（日本评论社，1970年）50页参照。

[38] 塩野宏『行政法概念の诸相』（有斐阁，2011年）267页参照。

[39] 中川丈久「抗告诉讼と当事者诉讼の概念小史―学说史の素描」行政法研究第9号（2015年）46-49页参照。

[40] 参见［日］山本隆司：《诉讼类型、行政行为与法律关系》，王贵松译，载《法治现代化研究》2020年第6期，第177-178页。

[41] 雄川一郎『行政争讼法』（有斐阁，1957年）166-167页参照。雄川一郎同时也认为，在诉讼的当事人上是以权利关系 终局归属点的国家还是权限归属点、权利关系中间归属点的机关为被告，都是合理的，它属于立法政策问题。

[42] 小林博志『行政组织と行政诉讼』（成文堂，2000年）139页参照。

[43] 最高裁判所2002年7月9日判決、最高裁判所民事判例集56卷6号1134页参照。

[44] 中川丈久「国·地方公共団体が提起する诉讼———宝塚市パチンコ条例事件最高裁判決の行政法论と宪法论」法学教室375号（2011年）106页参照。

[45] 田中二郎『行政争讼の法理』（有斐阁，1954年）77页参照。

[46] 塩野宏『行政法概念の诸相』（有斐阁，2011年）71页参照。

[47] 兼子一「行政事件の特质」法律タイムズ15号（1948年）18-19页参照。

[48] 当然，也有学者认为，国家法人理论也有其局限性。“被告适格由行政机关变更为国家等行政主体，其有效性主要限于行政诉讼制度及其解释。”参见前注24，王天华书，第71页。而且，国家法人理论与行政主体原则并不是必然联系，例如，前述美浓部达吉虽然持国家法人说的立场，但在被告上主张行政厅原则。

[49] 参见王贵松：《行政主体论的中国变迁》，载《法学评论》2023年第2期，第70-71页。

[50] 例如，有学者分为国家法人和地方法人、法律法规授权主体、行政授权主体三类。参见王贵松主编：《中国行政法总论》，中国人民大学出版社2025年版，第77-80页。

[51] 按照“被告＝行政主体”旧等式的逻辑，法律法规规章授权的非行政机关的组织的内在机关也应被认可具有行政诉讼被告的资格，但主流的实务做法并非如此（例如《学位法》第9条规定了学位授予单位的学位评定委员会，学位评定委员会的被告资格早先被认可，现在多被否定）。也就是说，在“被告＝行政主体”旧等式之下，行政机关和法律法规规章授权的其他组织在被告的确定上也并非逻辑一致。

[52] 例如，《行政复议法》第４条第２款规定了行政复议机关办理行政复议事项的行政复议机构，它不具有被告资格；而《商标法》第２条第２款规定了国务院工商行政管理部门的商标评审委员会，一般被认为具有被告资格。

[53] 行政机关负责人出庭应诉制度作为特殊时期矫枉过正的措施，应当回到正常的权限代理机制，只要获得行政主体的指派，即可代表行政主体应诉，相应诉讼结果由行政主体自身承担。

[54] 理论上有三种认可径路，即无需权利型、承认利益型、无需利益型。具体参照西上治『机関争讼の「法律上の争讼」性』（有斐阁，2017年）319页以下。

[55] 参见王世杰：《国家法人理论的重塑》，载《中国人民大学学报》2022年第5期，第128-129页。

[56] 参见梁君瑜：《复议机关作行政诉讼共同被告———现状反思与前景分析》，载《行政法学研究》2017年第5期，第34-35页。

[57] 例如，对于在芜湖市有住所者，安徽省高级人民法院所在地的合肥市蜀山区人民法院就是这样的特定管辖法院。

[58] 这里参考了日本《行政案件诉讼法》第１２条的做法。日本在实行被告行政主体原则的同时，在地域管辖上也作出改革。同前注32，［日］藤田宙靖书，第414-415页。

[59] 参见耿宝建：《行政审判工作现代化与行政诉讼法律制度的完善》，载《行政执法与行政审判》第100集，中国法治出版社2025年版，第102-103页。