摘 要：党的二十届三中、四中全会对加强执行活动全程监督、检察监督，完善有关制度机制提出了明确要求。检察机关对行政诉讼执行和行政非诉执行开展全程监督，应当包括监督阶段全流程、介入全过程、内容全要素、对象全覆盖的内涵要义。面对检察监督的实践成效和不足，应树立全程监督理念、分类强化行政诉讼执行和行政非诉执行监督相关重要举措，以推动解决执行难问题，一体促进公正司法和依法行政。
关键词：全程监督；调查核实；全面审查；裁执分离
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，“深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督”。党的二十届四中全会强调，“健全国家执行体制，有效解决‘执行难’问题”“强化检察监督”。其中，对行政诉讼执行和行政非诉执行进行检察监督，是保证行政生效裁判、行政决定实现的重要制度。多年来，行政诉讼执行和行政非诉执行在一些地方不同程度上存在执行难、执行乱等问题。最高人民检察院党组和应勇检察长多次强调，要跟进健全国家执行体制，研究强化对执行活动的全程监督；推动完善法检信息共享、工作协同机制，以实时监督促全程监督。本文结合检察监督实践，就行政诉讼执行和行政非诉执行全程检察监督作一探讨。
一、行政诉讼执行和行政非诉执行全程检察监督的界定
强化检察机关对执行活动的全程监督，是党中央的明确要求。如何理解并界定全程监督，对于检察机关强化全程监督、完善有关制度机制十分重要。所谓“全程”，强调的是“全”和“过程”，即全流程、各环节。由此，行政诉讼执行和行政非诉执行全程监督强调的是对法院行政诉讼执行和行政非诉执行全流程、各环节的“全链条”监督，要求检察机关对执行活动从申请、立案、实施到结案的每一个流程和环节都实行法律监督，不仅包括监督阶段全流程，还包括监督介入全过程、监督内容全要素和监督对象全覆盖。
（一）监督阶段全流程
从监督阶段看，全程监督强调对行政机关申请执行或不依法履行法院生效裁判确定的义务以及法院执行立案、审查、实施、终结本次执行、恢复执行、执行结案等各阶段、全流程的监督。值得一提的是，行政诉讼执行和行政非诉执行活动有别于其他执行活动，原因在于其涉及行政行为，而行政行为是行政主体为行使职权而作出的具有行政法意义的法律行为，必须全面、全程接受法律监督。此外，行政机关作为公权力机关，行政诉讼法、行政强制法等法律规定其可以申请法院强制执行，亦是法定职责，应当纳入执行监督范畴。行政诉讼法第96条明确规定，行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，法院可以采取强制措施。由此，监督的全流程不仅包括法院行政诉讼执行和行政非诉执行的各个阶段，还应包括行政机关向法院申请强制执行以及不依法履行法院生效裁判确定义务的阶段。
（二）监督介入全过程
从监督介入的时机看，行政诉讼执行和行政非诉执行全程监督之意，即要求检察机关加强对各执行阶段中各个执行活动事中、事后等全过程监督。目前囿于各种因素，检察机关对于执行活动的监督多数不是通常意义上的事后监督，而是案后监督，即执行案件结案后的监督纠正，监督效果并不理想，有的案件因时过境迁已经没有监督价值。故检察机关在开展执行监督工作时，一方面，监督介入应保持谦抑性，坚持把重点放在事后监督上，不突破检察权的边界，不对执行活动本身的过程性行为进行干扰，确保监督到位不越位；另一方面，要对执行活动进行全程动态实时监督，即违法行为发生后立即介入予以监督纠正，而不是待执行活动全部办结归档后再予以监督，保证违法行为能够得到及时纠正，同时检察机关可探索开展事中同步监督，防止事后无法回转或纠正。
（三）监督内容全要素
从监督内容看，行政诉讼执行和行政非诉执行全程监督应当囊括全流程、各阶段的执行活动。如，行政诉讼法第8章“执行”和最高检《人民检察院行政诉讼监督规则》第108条至第111条规定，检察机关对法院行政案件执行活动实行法律监督，包括对法院管辖、受理、准予执行、终结执行、终结本次执行程序、更变追加执行主体、异议复议等裁定和罚款、拘留、暂缓执行等执行决定的监督；对法院或行政机关采取查封、扣押、冻结、评估、拍卖、变卖、保管、发还财产等实施措施的监督；以及对行政机关怠于申请或不依法申请法院强制执行的监督，其中行政机关怠于申请强制执行，因不减损行政相对人的权利或为其增设义务，利害关系人缺乏有效救济途径，纳入执行监督范畴有利于防止权力怠于行使；等等。
（四）监督对象全覆盖
从监督对象看，全程监督应当覆盖执行活动中的执行机构、执行人员以及有关主体，既包括法院有关执行活动的机构、人员，又包括被执行人、协助执行人，还包括涉及执行的行政机关及其工作人员，以及一些违法干预执行的主体。
二、当前行政诉讼执行和行政非诉执行检察监督的实践
行政诉讼法第101条规定，检察机关对行政执行活动的监督，本法没有规定的，适用民事诉讼法的相关规定。《人民检察院行政诉讼监督规则》第109条至第111条规定，检察机关发现法院执行活动违法，应当提出检察建议予以监督。根据上述规定，检察机关持续推进对法院执行活动的监督。2019年至2025年11月，全国检察机关对法院消极执行、违法执行等问题，提出检察建议11.72万余件，采纳率97.8%；对行政机关怠于履行、拒绝履行法院裁判等问题，提出检察建议5.68万余件，采纳率98.7%。
（一）以制度建设规范行政执行监督有序开展
最高检在印发《人民检察院行政诉讼监督规则》的同时，陆续出台《人民检察院行政非诉执行监督工作指引（试行）》和《人民检察院行政诉讼执行监督工作指引（试行）》，进一步细化对行政案件各执行环节和流程的监督，同时明确行政执行的监督情形、重点以及方式，回应社会公众对执行难、执行乱问题的关切。同时，最高检及时总结执行监督中的好案例好做法，发布执行监督指导性案例及执行监督典型案例。有的检察机关结合本地实际制发有关行政执行监督文件，推动执行监督落地落细。如，广东省检察院制定《广东省检察机关行政非诉执行监督办案指引》，对办案理念、方式、重点及自然资源、食品药品监管等重点领域的监督要点作出细致规定；山东省检察院制发《山东省检察机关行政非诉执行监督工作指南（试行）》，推动行政非诉执行监督办案按图索骥、流程化办理。
（二）以专项活动推动执行顽疾有效解决
以专项活动为切入点，聚焦群众反映强烈的执行难、执行乱问题，如执行程序不规范、违法终结本次执行、超标的查封扣押冻结等突出问题，靶向发力、精准监督。2018年3月至2019年10月，最高检部署开展行政非诉执行监督专项活动，强化对行政非诉执行案件受理、审查特别是裁定是否准予执行标准等重点、难点问题的监督，纠正了一批行政非诉执行审查行为问题。2021年，最高检部署开展土地执法领域非诉执行监督活动，后转为常态化工作，与自然资源部门构建行政执法与行政检察衔接机制，破解土地执法难题。2025年4月，最高检部署开展社会保障领域行政非诉执行检察监督活动，聚焦欠薪、欠保等社会保障中的突出问题，推动解决社保领域执行难问题。
（三）以类案监督促进执行活动突出问题系统治理
强化行政执行类案监督，注重分析研判案件所反映的共性问题，促进一类问题集中解决，提升监督效能。如，安徽省宣城市检察院针对法院对64起土地执法非诉执行申请均不予受理的情况，通过类案监督方式，向法院制发检察建议，并推动政府制发《关于进一步建立健全违法违规用地防控治理长效机制的意见》，以检察监督促进提升系统治理水平。
（四）以部门协作凝聚执行监督工作合力
检察机关在开展行政执行监督中，通过府检联动、会签文件、搭建平台、召开联席会议、座谈交流等，不断加强与法院、行政机关的沟通协调，着力解决检察实务中的难点堵点问题，促进执行活动规范有序开展。有的地方检察机关牵头与司法行政部门、自然资源主管部门等建立行政检察和行政执法信息衔接共享机制，实现结构化执法办案数据精准自动筛查，直接对接检察办案系统，或者联合法院探索建立对正在办理执行案件的节点信息、执行进度、裁判文书等内容进行“一站式”查询的工作机制，并逐步实现执行案件的数据共享。
（五）以数据赋能推动执行监督提质增效
积极贯彻数字检察战略，注重运用大数据技术，构建一批优秀行政执行大数据法律监督模型，促进提升办案质效。江苏省检察机关依托与企查查公司共建的战略协作实验室，批量筛查出企业破产后行政执行案件未终结、企业经营者失信限高未解除等监督线索，部署开展涉企行政执行案件信用惩戒措施专项监督活动，依法帮助407个企业、企业家摘下失信“负面标签”。浙江省检察院构建行政罚款非诉执行终结本次执行等一批非诉执行领域的大数据法律监督模型，通过智能筛查识别超期未执行、违法终结本次执行等线索，变被动受理为主动预警。
三、行政诉讼执行和行政非诉执行全程检察监督的问题检视
一是执行信息封闭导致监督滞后，难以从案后监督向全程监督转变。对于行政执行案件而言，一般情况下，检察机关难以及时掌握案件具体执行信息，执行信息获取依赖于当事人申请，或者需要检察机关依职权主动获取。但是，执行信息封闭特别是法院执行信息未实现共享，导致监督线索难以获取，成为制约行政执行监督的主要因素之一。在执行信息共享平台建设方面，虽然各级检察机关积极探索，有的检察机关依托法检协作、府检联动等机制推动建立执行信息共享平台，但普遍缺乏硬性约束，运行效果不佳。从近年来行政执行监督实践来看，行政执行监督案源仍主要依赖检察机关通过裁判文书公开、实地走访、座谈或排查法院执行卷宗和行政执法卷宗而获得，因此绝大多数行政执行案件的监督停留在结案之后的案后监督。特别是错误终结本次执行、怠于执行以及迟延立案、违法采取强制措施等需要及时监督纠正的违法情形，因时间久远而无法纠正。从一定程度上而言，执行信息获取难、获取晚已成为制约行政执行全程监督的主要障碍之一。
二是检察机关调查核实权保障不足，不利于发现行政执行活动中的深层次问题。虽然《人民检察院行政诉讼监督规则》规定检察机关办理行政检察监督案件享有调查核实权，但在调查核实的手段上，行政执行监督往往依赖传统的人工查阅以及复制、调取法院行政执行和行政机关执法案卷材料，特别是检察机关没有与公安机关、银行、行政机关建立网络查询机制，无法实现“一单式”查询。同时，《人民检察院行政诉讼监督规则》规定了相关个人和单位的配合义务，被调查对象拒绝或妨碍检察机关调查核实的，检察机关可以向有关单位或其上级主管部门提出检察建议、通报等，但这些措施缺乏制度性保障。实践中，对有的法院或行政机关拖延，或以内部审批制度设置一定障碍的“软抵制”行为，检察机关缺乏具体的监督路径；对公民、企业单位拒绝、不配合调查的行为也缺乏有效制约措施。
三是依当事人申请监督受案不足，监督及时性和效果大打折扣。根据行政诉讼法等有关规定，检察机关持续推进行政诉讼执行和行政非诉执行监督，特别是通过专项监督集中开展执行违法行为排查活动，取得了一定效果。但绝大多数案件是基于依职权启动监督程序，依当事人申请监督占比较少。究其原因，主要在于对行政诉讼执行和行政非诉执行监督职能宣传不够、群众知晓度低，不少当事人并不了解该监督职能；还有的地方给当事人申请监督提供的便利有所不足，一定程度上影响了当事人申请监督的积极性。
四、强化行政诉讼执行和行政非诉执行全程检察监督的实践进路
面对行政执行全程监督的困难和不足，应立足落实党中央决策部署，锚定促进解决执行难问题的目标，结合检察机关自身工作实际，建立健全有关制度机制，推进对行政执行全流程、各环节活动的有力监督。
（一）强化行政诉讼执行和行政非诉执行全程监督基本理念
强化对行政诉讼执行和行政非诉执行全流程、各阶段执行活动的“全链条”监督理念，按照行政诉讼法、《人民检察院行政诉讼监督规则》等规定，严格对执行活动申请、立案、审查、实施、结案的监督，进一步推动从案后监督向事后监督、全程监督转变。
一是坚持统筹监督法院和行政机关有关执行活动，一体促进法院公正司法和行政机关依法行政。行政检察是检察机关的法定职责之一，依照宪法、法律规定，主要对行政诉讼实行法律监督，肩负着促进公正司法和推进依法行政的双重职责。行政诉讼执行和行政非诉执行监督是检察机关行政诉讼监督的重要组成部分，通过监督和支持法院公正执行、行政机关依法履职，保护公民、法人和其他组织的合法权益，同样肩负着一体推进公正司法、严格执法的职责。因此，检察机关在执行全程监督过程中，既要监督法院是否及时执行行政生效裁判，又要监督行政机关是否依法履行行政生效裁判所确定的义务，一体促进法院依法执行、公正司法和行政机关依法行政、严格执法。
二是坚持兼顾行政机关、行政相对人、权利人等的执行利益，协同推进解决执行难问题。行政诉讼执行和行政非诉执行的显著特征之一是法院执行的大多是行政决定，而行政决定是行政机关针对行政相对人作出的，有时还涉及其他关联人员的权益，因此全程监督必须兼顾行政机关、行政相对人以及有关权利人等的执行利益，确保合法合理的行政决定得到及时执行，以及违法执行、怠于执行行为等得到监督纠正，深入推进解决执行难问题。
三是坚持执行行为和行政行为全面审查，实现精准监督。《人民检察院行政诉讼监督规则》第4条规定，检察机关对行政诉讼实行法律监督，坚持依法全面审查，监督和支持法院、行政机关依法行使职权。坚持全面审查是基于检察机关的法律监督性质，具有直接监督法院审判和执行活动、同步监督行政机关行政行为的特点。因此，在行政诉讼执行和行政非诉执行全程监督中，既要审查法院的执行行为，也要同步审查作为执行内容的行政行为，以及有关执行主体，提出切实可行的监督意见，实现精准监督。同时，要坚持监督与支持并重，依法支持法院执行行为和行政机关行政行为，共同推动行政执行及时、到位。
（二）强化对行政诉讼执行的全程监督
行政诉讼执行案件大多因行政机关败诉后不履行裁判引发，问题集中于法院怠于立案、查控财产、处置资产等，导致胜诉方权益落空。监督重点在于督促法院依法强制执行，督促行政机关履行义务，从而维护行政相对人的合法权益。而检察机关对于行政机关败诉的裁判类型化关注不够，同时对这些不同类型行政裁判的执行活动的监督精准性还有待提升，导致行政诉讼执行监督的“全程”底色不足。因此，在前述行政诉讼执行监督办案经验的基础上，应依据不同行政裁判类型的执行活动开展针对性监督，进一步提升行政诉讼执行监督的全程性，有力督促法院依法强制执行和行政机关依法履行生效裁判等所确定的义务，从而保障行政相对人的合法权益。
一是关于撤销判决执行的监督，着重督促行政机关履行判决所确定的义务。行政诉讼法第70条、第71条规定，因证据不足或适用法律、法规错误等，法院可以判决撤销行政机关的案涉行政行为。撤销判决是对行政行为内容和效力的否定，包括全部撤销、部分撤销和撤销重作3种形式。但无论哪种形式的撤销，均由行政机关的履行行为来实现，如判决撤销错误行政登记，其执行方式是督促行政机关履行注销或撤销有关登记。判决撤销不予工伤认定并要求重作，其执行方式也是督促行政机关重新作出工伤认定。
二是关于确认判决执行的监督，着重监督仍保留效力的行政决定的依法执行。根据行政诉讼法第74条、第75条规定，确认判决可以分为确认违法判决和确认无效判决。前者是宣告判决，后者是效力否定判决。一般而言，确认违法判决并未否定案涉行政决定的效力，该决定仍要执行，如行政行为程序轻微违法，但对行政相对人的权利不产生实际影响的。因此，对仍保留效力的确认违法判决的执行，要监督没有强制执行权的行政机关是否依法申请法院执行以及法院是否怠于执行等。而确认无效判决是对行政决定效力的彻底否定，通常没有可执行的内容，若法院违法执行立案或采取执行措施等，检察机关应当予以监督。
三是关于履行判决执行的监督，着重监督法院是否依法采取有效执行措施。根据行政诉讼法第78条规定，履行判决是法院判决行政机关履行法定职责或者依法承担给付义务的判决。履行判决的适用主要针对行政机关拒绝履行及无正当理由逾期不予答复等行为。对该类型判决的执行监督，主要监督法院是否按照行政诉讼法第96条等有关规定采取有效执行措施，确保执行到位，如对应当归还的罚款或者应当给付的款额，监督法院是否采取从行政机关的账户内划拨等措施予以强制执行以及强制执行行为是否违法。
四是关于变更判决执行的监督，着重监督变更后处罚或款项的依法执行。变更判决是适用于行政处罚明显不当或者其他行政决定涉及款额确有错误，并且不能增加行政相对人的义务或减损其权益的判决方式。变更判决仅是对行政决定内容作了变更，变更后的行政决定仍须执行。因此对于变更判决执行的监督，一方面，需要监督没有强制执行权的行政机关是否依法申请法院强制执行；另一方面，需要监督法院是否怠于执行或不依法采取强制执行措施等。
五是关于驳回判决执行的监督，着重监督法院是否适用诉讼执行有关程序予以执行。驳回判决是指法院经过对行政案件的实体性审查，认为原告诉讼请求不能成立，进而否定该诉讼请求。驳回判决表明法院认可案涉行政决定合法有效或否定行政相对人的诉求。驳回判决执行从性质上看属于诉讼执行，判决生效后，没有强制执行权的行政机关须向法院申请执行，应着重监督法院是否适用诉讼执行有关程序予以执行。
（三）强化对行政非诉执行的全程监督
行政非诉执行活动包括申请、立案、审查、裁定、执行、结案等环节。行政非诉执行是行政决定直接进入强制执行程序，具有很强的时效性。若行政非诉执行各环节的执行活动不规范，监督纠正不及时，不仅影响行政执法的权威，还会损害行政相对人及利害关系人的合法权益。因此，行政非诉执行全程监督重在通过监督法院执行活动维护行政执法的权威性，其“全程性”关键之一在于对执行立案、审查等各环节执行活动的直接监督、及时监督，既防止违法的行政决定进入执行程序，也督促合法的行政决定得到及时执行。
一是加强对行政非诉执行申请、受理、审查等环节执行活动的监督。行政强制法第57条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第155条至第161条专门对行政非诉执行申请、受理程序以及审查标准作了明确规定，如申请材料是否齐全、是否有管辖权、申请是否逾期进行、行政行为实施主体是否明显缺乏事实根据、是否明显缺乏法律法规依据、是否有其他明显违法并损害被执行人合法权益等情形。这些规定有别于行政诉讼执行、民事执行。检察机关加强对行政非诉执行活动的全程监督，需要着重加强对上述法院申请、受理及审查等执行活动的监督，统筹做好对“法院对行政机关强制执行申请的书面审查”的第一层次监督和对“法院对行政机关强制执行申请的实质审查”的第二层次监督，进一步确保行政非诉执行的“全程性”。
二是依法开展对“裁执分离”的监督。“裁执分离”制度是指将审查裁定权与组织实施执行权分属法院和行政机关的制度。最高法先后出台《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》和《关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》，明确对于“裁执分离”制度的运用限于征收领域。之后，有的地方出台地方性文件，将“裁执分离”制度的运用拓展至拆除违法建筑、环保领域责令停产停业等其他领域。有学者指出，“裁执分离”是法院裁定交由行政机关实施，二者均应就相关执行活动承担连带责任。如法院“裁执分离”缺乏依据，或裁定交由没有执行能力的行政机关导致怠于执行，以及行政机关组织实施违法等，检察机关应依法加强全程监督，既监督法院的裁定行为，又监督行政机关的实施行为。
三是依法加强对“二次申请”的监督。“二次申请”通常是行政机关向法院申请行政非诉执行后，由行政审判机构裁定准予执行，但仍要求行政机关“二次”向执行局申请执行。最高法《关于办理行政机关申请强制执行案件有关问题的通知》和《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》明确，行政非诉执行案件的执行申请由立案机构登记后转行政审判机构进行合法性审查，裁定准予强制执行的，再由立案机构办理执行立案登记后移交执行局执行。由此，不应当要求行政机关“二次申请”执行。检察机关应依法监督行政非诉执行中要求行政机关“二次申请”的行为，避免申请程序重叠，影响执行效率。
（四）强化行政诉讼执行和行政非诉执行全程监督的重要举措
一是持续推进执行信息衔接机制建设，及时发现执行活动违法线索。应勇检察长指出，要加快推动全国执行与监督信息法检共享，协同有效解决执行难问题。检察机关应持续推进法检执行与法律监督信息共享机制和平台建设，如，依托本地政务数据互通平台、跨部门大数据办案平台以及行政执法与刑事司法信息共享平台等，与法院建立协作机制，共享执行信息，实现更高水平的法检数据互通；与行政机关加强衔接，建立强制执行申请书同步抄送检察机关制度，推动行政执法与检察监督数据互联互通，及时发现行政执行各流程中执行活动违法线索，确保监督的全程性和及时性。
二是加强检察机关的调查核实，及时发现和监督纠正执行活动中的深层次问题。按照人民检察院组织法第21条、最高检《人民检察院检察建议工作规定》第14条、《人民检察院行政诉讼监督规则》第58条至第67条等规定，持续做好调查核实工作，进一步增强调查核实力度、深度、准度，同时研究适用拒不配合调查核实或拒不纠正的惩戒措施。2021年最高法、最高检、公安部、司法部《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》在虚假诉讼监督领域探索建立检察机关民事强制措施建议权制度，其第20条第1款规定，检察机关办理民事诉讼监督案件过程中，发现存在虚假诉讼犯罪嫌疑的，可以向民事诉讼当事人或者案外人调查核实有关情况，有关单位和个人无正当理由拒不配合调查核实、妨害民事诉讼的，检察机关可以建议有关法院依照民事诉讼法第114条第1款第5项等规定处理。检察机关可以稳慎探索在行政诉讼执行和行政非诉执行活动监督中特别是对拒不配合调查核实或拒不纠正等情形适用该条款。
三是加强行政执行活动依职权监督，进一步畅通当事人申请执行监督的渠道。行政诉讼执行和行政非诉执行全程监督涉及行政决定和行政判决的执行，关涉行政管理秩序和社会公共利益的实现，检察机关更应积极介入，依职权启动监督程序，主动对违法行政执行活动予以监督，消解因当事人申请监督前置程序多、周期长而影响监督及时性和监督效果的问题。同时，加大检察机关对行政执行活动监督的宣传力度，探索便于当事人申请监督的渠道，如在检察机关的官方微信公众号开通一键申请执行监督端口，进一步提升监督的知晓度和便利性。
四是不断提升检察人员开展行政执行活动全程监督的素能。贯彻“高质效办好每一个案件”的基本价值追求，通过专题培训、岗位交流及案例研讨等方式，深化对行政诉讼执行和行政非诉执行程序、实施措施、救济方式等重点问题的理解，进一步提升调查核实能力和法律适用能力。加强对行政诉讼执行和行政非诉执行监督重点难点问题的调查研究，注重总结经验和把握规律，完善有关工作机制。强化数据赋能，加强对行政诉讼执行和行政非诉执行领域大数据法律监督模型的研发和应用，通过数据分析、数据碰撞、数据挖掘发现治理漏洞和监督线索，推动实现从个案监督转向类案治理，进一步提升监督质效。
