摘要：禁止滥诉源于民事诉讼，后通过个案引入行政诉讼当中，厘清其规范内涵是规制滥用诉权的前提所在。禁止滥诉最早出现在2015年公报案例“陆红霞案”当中，最高人民法院在该案中将禁止滥诉的规范内涵框定为禁止不具有正当性的起诉。诉的正当性是指通过诉讼所要保护的权益的正当性。但在后来的人民法院案例库参考案例“陈某东案”中，最高人民法院扩充了禁止滥诉的规范内涵，将不具有实效性的起诉也纳入滥诉之中。诉的实效性是指通过诉讼所能解决争议的实效性。禁止滥诉规范内涵的嬗变折射的是行政诉讼制度的发展与转型，基于诉的正当性的禁止滥诉强化了行政诉讼在权益保护方面的核心地位，而基于诉的实效性的禁止滥诉承认了行政诉讼在实质性解决行政争议方面的有限功能。以诉的实效性为基础的禁止滥诉在司法适用中应当受到三重限制，包括在范围和程度上明确标准、在程序上强化滥诉判定的说理、在规制上限于柔性劝诫和本案裁判两种方式。
关键词：禁止滥诉 行政诉讼 规范内涵 实质性解决行政争议
作者简介：黄锴，法学博士，浙江工业大学法学院副教授。
一、问题的提出
有权利的地方，就会有权利被滥用的情形发生。诉权作为一项请求法院保护权益的程序性权利，同样存在滥用的可能。[1]“所有的诉讼制度都具有一个共通点，那就是，它们使法律保护需要依赖于以下两个方面：原告确实需要法院帮助实现其权利，而且法律保护需要未被滥用。”[2]滥用诉权消耗了有限的司法资源，扭曲了国家建立诉讼制度的成本效益关系，并进而削弱司法的权威性和有效性。法院应当引导当事人以正当方式寻求司法救济、启动诉讼程序，对于滥用诉权的行为应当予以明确禁止。“禁止滥诉”的观念由此得到普遍确立。[3]我国《民事诉讼法》较早地吸收了禁止滥诉的观念，该法第13条规定“民事诉讼应当遵循诚实信用原则”，将实体法上的诚实信用原则沿用至诉讼法，确立了判断诉权行使正当性的标准，并且该法第115条第1款规定了滥用诉权的规制手段“：当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
相比而言，我国《行政诉讼法》在制定和修改过程中均未涉及禁止滥诉。在2015年以前，很少有裁判文书涉及该问题，理论上也往往将禁止滥诉视为民事诉讼独有的问题。最先发现行政诉讼中同样需要禁止滥诉的是法院，在公报案例陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案（以下简称“陆红霞案”）中，法院提出了“滥用诉权”的概念，并以此为由驳回起诉。陆红霞案参照适用民事诉讼法上禁止滥诉的相关理论，以“权利行使的正当性”为由，基于主客观两要件的判定框架，确立了行政诉讼中的禁止滥诉。但法院的做法也受到了学界的普遍质疑，可以归纳为如下两点：（1）禁止滥诉在行政诉讼中的规范内涵不明确。一方面，《行政诉讼法》及其司法解释中欠缺成文法依据；另一方面，法官在判定滥诉时的裁量权过大。（2）禁止滥诉在行政诉讼当中的制度基础不明确。民事诉讼中的禁止滥诉能否当然沿用至行政诉讼是存疑的，因为行政诉讼除了是个体权利的救济手段外，还是对行政权的监督手段。[4]这两点质疑提示了，虽然禁止滥诉作为一种观念得到普遍承认，但对其规范内涵和制度基础的认知仍具有模糊性，极易导致滥用诉权判定的泛化以及对滥用诉权规制的滥用。事实也确实如此，陆红霞案以后滥用诉权的案件数量迅猛增长。与此同时，对滥用诉权行为的规制也不再限于本案的不予受理或驳回起诉，还会影响到未来的起诉，当事人甚至将被纳入“滥用行政诉权人员名单”“滥诉当事人黄名单”，受到相应的信用惩戒。[5]
学界对于审慎判定和规制滥用诉权的呼吁未曾停歇，但比起从应然层面提醒法院保障当事人的诉权，从实然层面考察陆红霞案以来法院适用禁止滥诉思路的发展与变化，继而归纳出我国行政诉讼中禁止滥诉的规范内涵与制度基础，或许是当下行政法学界对禁止滥诉进一步研究的前提所在。有鉴于此，本文将选取最高人民法院公布的两个代表性案例——公报案例陆红霞案和人民法院案例库参考案例陈某东诉浙江省人民政府不履行行政复议法定职责案（以下简称“陈某东案”）[6]作为观察基点，从中抽取法院的裁判思路，展现自陆红霞案以来禁止滥诉内涵的嬗变，进而结合行政诉讼制度目标与角色定位的变迁，分析禁止滥诉内涵嬗变背后的制度逻辑。通过本文的分析，试图在实然层面揭示禁止滥诉在我国行政诉讼中的规范内涵和制度基础。
二、诉的正当性：“禁止滥诉”规范内涵的初创
一切都要从2015年公报案例陆红霞案讲起，在本案中，法院首次在行政诉讼中以禁止滥诉为由驳回原告的起诉。该案所确立的主客观两要件的判定框架、诉的正当性的规范基础均影响到后来的司法文件与司法裁判，初步奠定了行政诉讼“禁止滥诉”的规范内涵。
（一）作为起点的陆红霞案
法院之所以在陆红霞案中引入禁止滥诉，与其说受到比较法或者民事诉讼的影响，不如说源于最朴素的法感情。陆红霞等三人在不到一年的时间里，先后提起至少94次政府信息公开申请，后又以此申请行政复议至少39次、行政诉讼至少36次，在本案以前法院早已知晓陆红霞等人提起诉讼的目的并非获取政府信息本身，而是为了给有关部门施压，从而达到实现拆迁补偿安置利益最大化的目的。因此，本案当中无论法院如何裁判，对陆红霞等人而言均无关紧要，其也会再通过其他方式提起类似诉讼。这样的诉讼缺乏正当性，继续审理将浪费有限的司法资源。但《行政诉讼法》及其司法解释规定的起诉条件又难以关上法院的大门。“由于申请人在提出政府信息公开申请时不需要强调其与政府信息之间具有利害关系，但却因申请行为而与行政机关的答复或拒绝答复行为建立起利害关系并取得原告主体资格……起诉人依靠自己的申请行为就可以赢得原告主体资格，原告资格理论中的利害关系实际上根本无法阻挡申请人的申请行为。”[7]在这样两难的处境中，禁止权利滥用的观念进入法官的脑海。
在陆红霞案中，法院通过禁止权利滥用的观念，同时生成了实体法上的禁止滥用知情权和诉讼法上的禁止滥诉，并借由民法上判定权利滥用的主客观两要件判定框架，对其予以适用：客观上主要考量当事人此前申请政府信息公开和提起诉讼的案件数量；主观上主要考量当事人申请政府信息公开和提起诉讼的目的。但从公报案例的版本来看，裁判理由中比较完整地呈现了滥用知情权的主客观两要件判定框架，对于滥用诉权判定的呈现并不完整，由此，也有学者认为本案混淆了滥用知情权与滥用诉权。[8]本案主审法官后续撰文对本案当中滥用诉权的判定作了进一步阐释，强调了主客观两要件判定框架不仅适用于滥用知情权的判定，也同样适用于滥用诉权的判定。[9]2017年《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）对滥用诉权的定义为“不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的”，在司法实践中确立了主客观两要件的判定框架。
需要特别强调的是，主客观两要件的判定框架并非平行的两要件构造，而是一主一次的关系，主观要件处于核心地位，客观要件的价值在于辅助判断主观要件。这从陆红霞案裁判理由可得：
本案原告陆红霞所提出的众多政府信息公开申请具有以下几个明显特征：一是申请次数众多……二是家庭成员分别提出相同或类似申请，内容多有重复……三是申请公开的内容包罗万象……上述特征表明，原告陆红霞不间断地向政府及其相关部门申请获取所谓政府信息，真实目的并非为了获取和了解所申请的信息，而是借此表达不满情绪，并向政府及其相关部门施加答复、行政复议和诉讼的压力，以实现拆迁补偿安置利益的最大化。[10]
从“上述特征表明”的表述中可以看到客观要件的辅助地位，法院之所以会查明陆红霞之前提起的案件数量，目的在于证明陆红霞在本案中的主观目的。就此而言，陆红霞案所确立的滥用诉权判定，关键在于诉的主观目的。那么何种主观目的将构成滥用诉权便成了后续讨论的关键，在陆红霞案中，法院隐约触及了滥用诉权的规范基础——“诉的正当性”。
（二）诉的正当性的导入
陆红霞案裁判文书中，法院对滥用诉权判定标准进行了阐释：
本案原告陆红霞所提起的相关诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信，违背了诉权行使的必要性，因而也就失去了权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为。[11]
对于这一段表述，有学者指出“在涵摄基本事实过程中，逻辑上显得有点混乱、慌张”[12]，其背后的主要问题是在树立滥用诉权的判定标准时罗列了过多的法律概念，主要包括“诉的利益”“权利保护的必要性”“诉的正当性”“诚信原则”，但对其中的关系又缺乏必要的梳理。在学理上，可以将这些概念作如下整理：（1）诉的利益与权利保护的必要性属于同一概念的不同表述。诉的利益是日本法上的概念，广义的诉的利益包括诉讼对象的问题、当事人适格的问题以及具体利益或者必要性的问题，狭义的诉的利益仅指具体利益或者必要性的问题。[13]权利保护的必要性是德国法上的概念，是指原告请求法院以裁判的方式解决纠纷、保护其权利的必要性或者实效性，无司法救济即无法有效地实现原告的合法权益，与狭义的诉的利益概念相当。[14]我国司法实践中诉的利益存在广义、狭义混用的情形，但结合裁判文书可知，在陆红霞案中法院所使用的诉的利益为狭义的诉的利益。[15]（2）诉的正当性属于诉的利益的判断标准之一。诉的利益的在司法实践中有多元判定标准，有学者将其归纳为有用性、适时性、效率性与正当性，其中正当性是指提起诉讼系出于正当目的，欠缺诉的正当性将构成滥用诉权。[16]（3）诚信原则是判定诉的正当性的衡量标准。诉的正当性的概念具有模糊性，需要借助法律工具予以明晰，比较法上最常用到的工具就是诚信原则，常以违反诚信原则为由判定诉的正当性缺失，进而判定为滥用诉权。[17]
根据上述梳理可以得出，法院所要表达的核心观点是，本案原告陆红霞所提起的相关诉讼因违反诚信原则，欠缺诉的正当性，构成滥用诉权。这一观点与比较法上无权利保护必要性的情形，“唯有违反诚信原则、欠缺诉的正当性的，方判定为滥用诉权”的做法一致，[18]也与我国民事诉讼中以目的正当性作为滥用诉权判定标准的观点相若。[19]
据此，陆红霞案所确立的禁止滥诉是一种普遍意义上的禁止滥诉，其规范基础为“诉的正当性”。将“诉的正当性”作为禁止滥诉的规范基础，尚有两个前提需要阐明：第一，禁止滥诉的逻辑自洽。有学者指出，诉的利益是行政诉权的构成要件之一，而诉的正当性又是诉的利益的判定标准之一，也即欠缺了诉的正当性便欠缺了诉的利益，进而行政诉权也不能成立，诉权不成立，又何来“滥用”一说？[20]对此，可以借鉴民事诉讼法的学理框架予以回应，民事诉讼一般将滥用诉权分为绝对意义上的滥用诉权与相对意义上的滥用诉权，前者是指当事人行使诉权虽然满足诉权要件，但是当事人的主观意图为恶意，诉讼的目的在于妨害对方当事人的正当权益；后者是指当事人明知诉讼不能满足诉权要件的要求仍进行诉讼。[21]以“诉的正当性”为规范基础的“禁止滥诉”，所禁止的应当是一种相对意义上的滥用诉权。第二，禁止滥诉的规范依据。陆红霞案的裁判文书中多次提及“根据审判权的应有之义”，言下之意是虽然成文法并未明确规定禁止不正当的起诉，但诉权和审判权均有应然层面的界限。事实上，规范上亦留有一定的解释空间：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第69条第1款第10项兜底条款“其他不符合法定起诉条件的情形”，将包括诉的正当性在内的诉的利益纳入起诉条件提供了空间；[22]《行政诉讼法》第101条“本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法〉的相关规定”的转致条款为引入《民事诉讼法》中“民事诉讼应当遵循诚实信用原则”的规定作为诉的正当性的衡量标准提供可能。
（三）规范内涵的框定
通过以上分析，可以廓清源于陆红霞案的禁止滥诉的规范内涵，后续最高人民法院的司法文件与司法裁判也可予以印证。
其一，滥用诉权的本质是诉的利益中诉的正当性的缺失。2015年以后，欠缺诉的利益成为各级法院驳回原告起诉的重要理由之一。但对于欠缺诉的利益的情形，法院最终判定为滥用诉权的却并不常见。如在任某华等诉太康县人民政府登记案中，最高人民法院以“如果任某华存在相应的损失，自可通过民事诉讼途径另行向租地协议的相对方主张，且通过民事诉讼途径更为便捷有利”为由认定不具有诉的利益，但没有进一步判定为滥用诉权。[23]从最高人民法院司法文件将“滥用诉权”与“明显不具有诉讼利益”分别表述，可以进一步看出欠缺诉的利益中的诉的正当性才会构成滥用诉权，此外均不属于滥用诉权。[24]
其二，诉的正当性的核心是诉讼主观目的正当性。与诉的利益中的有用性、适时性、效率性不同，诉的正当性的核心在于判断诉讼主观目的的正当性。陆红霞案虽然确立了主客观两要件的判定框架，但两者的关系是以主观要件为核心、客观要件为辅助。法院之所以要强调客观要件，原因主要在于主观要件判定的难度较高，即便经过庭审，法院也很难从当事人的只言片语中判断其诉讼的真正目的，只能通过客观上的案件数量推定主观目的是否正当。在一些案件中，法院若具有较大把握，在不查明客观要件的情况下，亦可径行通过主观要件判定滥用诉权。如在李某君诉公安部信息公开案中，最高人民法院在未阐述具体案件数量的情况下，以“在公安部对再审申请人作出被诉答复后，其又提起包括本案在内的多起行政诉讼案件，以期达到扩大影响、反映信访诉求的目的，这些诉讼并不具有依法应予保护的诉讼利益，与行政诉讼法旨在保护公民、法人和其他组织合法权益的立法目的相悖，浪费了行政资源和司法资源”为由，直接判定滥用诉权。[25]
其三，诉讼主观目的正当性的标准是通过诉讼所要保护的权益的正当性。以诚信原则作为衡量诉的正当性的标准，意味着当事人通过诉讼所要保护的是自身正当的权益，而非侵害他人的合法权益。[26]在行政诉讼中可以进一步解读为，当事人通过诉讼所要保护的是自身正当的权益，而非浪费行政资源和司法资源。这与我国行政诉讼的定位与功能高度契合，行政诉讼“解决的是行政机关在行政管理过程中侵犯公民合法权益的问题，是为公民合法权益提供司法救济的制度，这是行政诉讼制度的本质特征”[27]。在陆红霞案中，法院首先通过滥用知情权的判定框架，判定原告陆红霞滥用知情权，从而否定了陆红霞通过诉讼所要保护的权益的正当性，在此基础上判定陆红霞滥用诉权，因此滥用知情权构成了滥用诉权的前提条件。但遗憾的是，陆红霞案仅提供了以滥用权利作为否定权益正当性的单一路径，而除了《政府信息公开条例》等少数法律法规明确规定了滥用权利的判定标准外，实定法上能够给予的支撑太少。这也使得陆红霞案的射程主要限于政府信息公开诉讼，[28]对于其他案件的参考价值则颇为有限，这也是后续禁止滥诉的内涵发生扩张的诱因之一。
至此，可以将陆红霞案所框定的禁止滥诉的规范内涵归纳如下：
诉的正当性——主观目的的正当性——通过诉讼所要保护的权益的正当性
应该来说，陆红霞案所框定的禁止滥诉的规范内涵是较为克制的，其虽然以诉讼主观目的作为判断对象，赋予法官一定的裁量权，但其树立的主客观两要件判定框架以及诉的正当性的规范基础均在规范层面要求法官谨慎而为。[29]
三、诉的实效性：“禁止滥诉”规范内涵的嬗变
陆红霞案后，虽然学界对该案确立的禁止滥诉的适用方式颇有质疑，但司法文件迅速对其吸收，并在司法实践中广为适用，因此禁止滥诉的规范内涵较为稳定。直到2018年的陈某东案，禁止滥诉在诉的正当性之外，生成了以诉的实效性为基础的另一规范内涵。
（一）陈某东案的继承与转变
在陈某东案中，作为塘下镇联合执法指挥中心临时工作人员的陈某东对塘下镇政府作出的《辞退通知书》不服，依据《公务员法》向塘下镇政府提出复核申请。后又对塘下镇政府作出的《回函》不服，先后向瑞安市人社局、瑞安市人民政府提出申诉，瑞安市政府作出《不予受理通知书》。陈某东不服该《不予受理通知书》，向温州市人民政府申诉，要求撤销该《不予受理通知书》，温州市人社局作出《不受理再申诉通知书》。陈某东不服《不受理再申诉通知书》，向浙江省政府申请行政复议，浙江省人民政府作出《行政复议告知书》，告知复议申请不属于行政复议受理范围。陈某东不服，提起行政诉讼。
法院首先遵循陆红霞案确立的禁止滥诉的规范内涵，通过主客观两要件的判定框架对滥用诉权予以判定：在客观要件上，法院首先列数了陈某东提起的14件行政诉讼案件，继而将其行为归纳为：
一再选择不同的事由，提出复核、申诉、再申诉、控告检举、信访、监督等申请，其中明显包含重复申请、循环申请和重叠申请，继而就有关人民政府和其他行政机关对这些申请的答复或不予答复行为，提出行政复议申请并提起行政诉讼。[30]
在此基础上，推断主观要件：
上述一系列诉求明显不属于行政复议受理范围，也不属于行政诉讼受案范围。对此，复议机关法律文书、人民法院生效裁判均多次、反复释明，而陈某东在完全知晓的情况下，仍然反复、大量申请行政复议并提起行政诉讼，属于典型的滥用诉权。[31]
其中“陈某东在完全知晓的情况下，仍然反复、大量申请行政复议并提起行政诉讼”的表述实际上否定了陈某东通过诉讼所要保护的权益的正当性，进而否定了诉的正当性，达成了滥用诉权的判定。如果法院的论证到此为止，本案将发挥把陆红霞案确立的禁止滥诉规则沿用至政府信息公开诉讼以外的其他类型诉讼的重要作用。但法院在后续对滥用诉权的补充论证中却展示了另外一种思路，使禁止滥诉的规范内涵发生了变化：
陈某东对其与塘下镇政府的案涉争议，有权向温州市、浙江省人力资源和社会保障行政主管部门申诉反映并请求调查处理，也可依法向瑞安市政府、温州市政府以至浙江省政府申诉反映情况。但是，陈某东对上述行政机关的答复、告知以及案涉其他形式的作为、不作为等，即便通过行政复议和行政诉讼介入，也不能获得更有实际效果的救济，故依法仍不能申请行政复议或者提起行政诉讼。[32]
这一段表述，将滥用诉权的原因概括为“即便通过行政复议和行政诉讼的介入，也不能获得更有实际效果的救济”，从而将诉的实效性导入禁止滥诉的规范基础之中。
（二）诉的实效性的导入
陈某东案裁判文书中提及的诉的实效性实际上仍是诉的利益中的内容，但其含义更接近诉的利益中的有用性和效率性，而与诉的正当性有着比较明显的界限。诉的有用性是指，若法院作出胜诉判决，原告能够达到诉讼所追求的目的。诉的效率性是指，诉讼是当事人能够选择的最为高效便捷的实现诉讼目的的途径。诉的正当性的判定对象是诉讼的主观目的，诉的有用性和效率性的判定对象则是诉讼的客观效果，即通过诉讼能否达到预期的效果。因此，在判定诉的有用性和效率性时只需采用单一客观要件。
陈某东案后，以欠缺诉的有用性或诉的效率性为由判定滥用诉权的案件开始涌现。在陈某与上海市黄浦区人民政府其他复议纠纷再审案中，最高人民法院认为“：上海市第二中级人民法院一审期间，上海铁路运输法院已经依法作出了（2017）沪7101行初1237号行政判决，撤销上海市公安局作出的行政复议不予受理决定，并责令上海市公安局对陈某的行政复议申请依法予以处理。故陈某对于涉案不予行政处罚决定的行政复议权益已经得到救济，其再提起本案诉讼，要求撤销黄浦区政府作出的行政复议不予受理决定，缺乏诉的利益，不符合行政诉讼起诉条件，亦属滥用诉权。”[33]在彭某花诉湖南省怀化市征收安置办公室、湖南省怀化市人民政府房屋征收补偿协议案中，最高人民法院指出：“彭某花在签订《补偿安置协议》并据此领取补偿款后，多次对《补偿安置协议》这一诉讼标的变换诉求提起诉讼，不但属于重复起诉，而且已经构成了滥用诉权。”[34]
在诉的利益之外，陈某东案提出的诉的实效性概念进一步扩张，法院将明显不符合起诉条件的情形均认为欠缺诉的实效性。最高人民法院在裁判文书中对此直接表示：“针对当前行政诉讼滥诉问题突出的现状，对于明显不属于行政诉讼受案范围，或者明显超过起诉期限等不符合法定起诉条件，起诉人的起诉显然属于滥诉情形的，为防止因滥诉浪费司法资源，人民法院可以通知方式不予受理，不给予其上诉和申请再审的权利。”[35]在孔某萍诉广东省东莞市人民政府驳回行政复议申请案中，原告孔某萍针对信访事项提起行政复议，复议机关驳回复议申请，孔某萍不服，提起行政诉讼，最高人民法院以信访事项不属于受案范围为由，判定原告的行为为滥诉行为。[36]在申某生诉赣州经济技术开发区潭口镇人民政府土地征收案中，最高人民法院认为原告“对与其没有法律上利害关系的之前相关征收行为多次提起行政诉讼，存在滥用诉权之嫌，不符合提起诉讼的法定受案条件”。[37]
需要说明的是，诉的实效性与诉的正当性并非替代关系。即便在导入诉的实效性以后，以诉的正当性为规范基础的禁止滥诉仍被沿用。如在孟某国诉辽宁省人民政府行政复议案中，最高人民法院认为“孟某国反复、多次提出政府信息公开申请，进而申请行政复议并提起行政诉讼的行为，违背《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法本意，不具有权利行使的正当性，明显缺乏诉的利益”，因而构成滥用诉权。[38]就此而言，陈某东案以后，禁止滥诉分化出基于诉的正当性的禁止滥诉和基于诉的实效性的禁止滥诉两种子类型，其规范内涵存在明显差异。
（三）规范内涵的扩充
通过以上分析，可以看到陈某东案以后，禁止滥诉发展出以诉的实效性为基础的另一条脉络，在此脉络下，禁止滥诉呈现出与之前迥然相异的另一规范内涵：
第一，滥用诉权的本质是诉的实效性的缺失。不同于诉的正当性有较为清晰的概念边界，诉的实效性并非规范概念，其概念边界往往跟随司法政策的变动而变动。实务中对于诉的实效性的把握可分为范围和程度两个部分。在范围上，陈某东案以后，诉的实效性缺失可以等同于诉的利益缺失，但随着最高人民法院在司法文件和司法裁判中的扩充，诉的实效性缺失基本等同于不符合起诉条件，包括不属于受案范围、不具有原告资格、不具有诉的利益、超过起诉期限等。在程度上，法院往往会用“明显不具有诉的利益”“明显不符合起诉条件”的表述。所谓“明显”，在裁判中往往被解读为“明知”：一种是法条已经有了明确的规定，当事人应当知道，但仍坚持起诉。如针对信访事项提起诉讼，由于司法解释已经作出明确规定，当事人再提起诉讼就被认为明知不属于受案范围但仍坚持起诉。另一种是经过法官指导和释明后，当事人已经知道，但仍坚持起诉。如在李某平诉海南省三亚市吉阳区人民政府房屋强制拆迁纠纷案中，最高人民法院指出：“对于明显不属于行政诉讼受案范围，或者被告不适格等不符合法定起诉条件，起诉人的起诉显然属于滥诉情形的，人民法院可以参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第55条第2款规定，由一审立案法官给予指导和释明，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，可以书面通知方式不予立案，并载明不予立案的理由。”[39]
第二，诉的实效性的核心是诉讼客观效果的实效性。诉的正当性的核心是判断当事人主观目的的正当性，即当事人通过诉讼希望达到的目的是否正当，查明主观目的具有较大难度，所以法官往往要结合客观上提起诉讼的次数以及庭审时当事人的陈述予以判断。相比而言，诉的实效性强调的是诉讼客观效果的实效性，即当事人通过诉讼实际能够达到的效果是不是有价值.这已经与当事人的主观意志无关，对其判定是法官可以独立完成的，“诉最终能否获得审理判决要取决于诉的内容，即当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性”[40]。这也解释了2020年以后判定原告为滥用诉权的行政裁定书越来越少的原因。因为判定滥用诉权不再需要开庭审理以听取当事人陈述，而只需要由法官根据是否“明显”不符合起诉条件独立判断即可。[41]
第三，诉讼客观效果的实效性的标准是通过诉讼所能解决争议的实效性。结合《行政诉讼法》的立法目的，行政诉讼的客观效果可以归纳为解决行政争议、保护合法权益和监督行政机关依法行使职权三方面。但在判定滥用诉权时，法院更强调的是通过诉讼所能解决争议的实效性，而不太在意保护合法权益和监督行政机关依法行使职权的实效性。在易某诉江苏省人民政府政府信息公开及行政复议案中，当事人易某认为行政机关作出的行政复议决定书未告知其可向国务院申请最终裁决，当属程序违法，最高人民法院对此不予认可并指出，“易某提出的行政复议决定书中未告知其可向国务院申请最终裁决的问题，该权利系法律赋予，并非告知才产生，该瑕疵并不影响其权利的行使，其以该理由提起诉讼，亦说明其在明知该项权利的情况下滥用诉权，浪费司法资源”[42]。该案中，通过诉讼可能能够实现保护当事人程序性权利、监督行政机关依照法定程序行使职权的效果，但对于解决行政争议并无裨益，法院据此判定为滥用诉权。解决行政争议在最高人民法院关于滥用诉权的司法文件中被不断重申：“对明显不符合起诉条件的滥诉案件，作出不予立案裁定，滥用诉权的起诉人还依法享有上诉、申请再审的权利，不符合行政诉讼法实质化解决争议的诉讼目的。”[43]需要进一步阐明的是，通过诉讼所能解决争议的实效性不仅仅是指通过诉讼能不能解决争议，还包括通过诉讼是不是最有利于解决争议，前者是针对行政诉讼所作的单一判断，后者则是要对比其他行政争议解决机制所作的综合判断，这也是陈某东案中法院所说的“即便通过行政复议和行政诉讼介入，也不能获得更有实际效果的救济”的意蕴所在。
至此，可以将陈某东案发展出的基于诉的实效性的禁止滥诉的规范内涵作以下概括：
诉的实效性——客观效果的实效性——通过诉讼所能解决争议的实效性
其与基于诉的正当性的禁止滥诉存在明显的差异。具言之，从对诉的主观目的的判断转为对诉的客观效果的判断，从两要件判定框架转为单一客观要件判定框架，从对保护当事人权益的强调转为对解决行政争议的强调。这些转变背后更深层次的变化，是从对当事人“正当诉讼”的要求提高为对当事人“理性诉讼”的要求：“督促当事人在对待诉讼的态度更谨慎，促使当事人根据对诉讼的可预测性而采取理性的诉讼策略。”[44]
四、“禁止滥诉”规范内涵嬗变的制度逻辑
保障诉权和禁止滥诉是贯穿于行政诉讼制度的对立统一目标。在行政诉讼制度运作过程中，根据司法环境与制度定位的变化，这两个目标之间的平衡不断调适。将陆红霞案和陈某东案作为两个观测点，可以看到禁止滥诉在行政诉讼制度中的出现与嬗变。进一步地，若将其放到一个更为宏大的叙事背景中，则可以通过禁止滥诉规范内涵的变迁管窥行政诉讼制度的发展变化。
（一）立案登记制背景下“禁止滥诉”的补丁功能
禁止滥诉在陆红霞案中被“发明”并不是一个偶然，而是立案登记制所带来的必然。一直以来，“立案难”是公众对行政诉讼制度最大的质疑。据当时北京市高级人民法院统计，每年到法院起诉的案件大约30000件，真正受理的大约7000件，大量的案件不能进入诉讼程序当中。[45]《行政诉讼法》修改过程中，如何解决“立案难”是立法者最为重视的问题之一，这在当时的立法说明中有充分的展现，“维护行政诉讼制度的权威性，针对现实中的突出问题，强调依法保障公民、法人和其他组织的诉讼权利”[46]。由此，《行政诉讼法》中确立了立案登记制，取代了原本的立案审查制，“在案件的受理上要充分考虑各种特殊情况，最大限度地保护当事人诉权。不能由于认识上的错误，将本应当受理的行政案件排除在外。要积极受理各种新类型案件，对新类型案件拿不准的，应当在法定期限内先予以立案，确实不符合起诉条件的，经研究后依法予以驳回”[47]。
立案登记制彰显了诉权保障，意味着“选择性司法”的终结。对当事人而言，只要提起诉讼，总能得到一份法院出具的书面裁判文书；但对法院而言，原本可以拒之门外的大量案件都进入审查环节，在法官人数不变甚至变少的情况下，案件量成倍地增加。[48]“程序改革的任一重要事项如果不一方面伴有法官与律师的意识、行为及实务惯例的改革，另一方面伴有法院人力物力条件的扩充、律师的增员及其业务体制改善、法律辅助制度的充实等制度改革，都不可能有效地实施。”[49]原本意在保障诉权的立案登记制由于“案多人少”的现实矛盾，导致了诉讼结案效率不彰、诉讼裁判质量下降的困境，很多以不正当利益为目的的起诉占据了大量的司法资源，反而让真正需要保护的权益得不到有效的保护。修改后的《行政诉讼法》甫一实施，这一现象便凸显出来：“在一些地方也出现了恶意诉讼、滥用诉权的现象。由于打行政官司成本低，一些当事人不能理性维权，随意提起诉讼，有的甚至变换不同地方重复起诉，耗费了大量行政审判资源。个别当事人长期缠诉闹访，扰乱庭审秩序，严重影响行政审判工作的正常开展。”[50]
如何将宝贵的行政审判资源从这些案件的泥淖中解放出来，用在真正需要保护的权益上，是立案登记制实施以后法院所面临的关键课题。受案范围、原告资格等“门槛”已经为实定法所确立，并经过多年典型案例的积累，有着较为清晰的规范内涵，很难扩张应用到此类案件当中。此时，民事诉讼中的禁止滥诉便自然地进入行政审判法官的视野，并最终在陆红霞案中登场。禁止滥诉并不是要限制公民的诉权，而是为了集中行政审判资源，更有效地保障诉权。因此，对于当时的行政诉讼制度而言，禁止滥诉是作为立案登记制的补丁而发挥作用的，其目的在于凸显行政诉讼制度在权益保护方面的中心地位、强化行政诉讼对正当权益的保障功能。进一步地，基于补丁功能的定位，对滥用诉权的判定必须是谨慎的、避免泛化的，所以这一时期“诉的正当性”被裁判文书引入和解释，不断限定禁止滥诉的规范内涵。
（二）实质性解决行政争议背景下“禁止滥诉”的分流功能
行政诉讼制度应以解决行政争议为目的，这一认识并非与生俱来。在《行政诉讼法》制定过程中，普遍认为“建立行政诉讼制度，主要就是为了保障当事人的合法权益，人民群众通过行政诉讼制度来监督和纠正行政机关的不当或违法行为”[51]。1989年《行政诉讼法》立法目的中也没有“解决行政争议”。解决行政争议应当成为行政诉讼制度的目的，是在审判实践中逐步认识到的，“行政审判如果不能解决争议，就不可能得到人民群众的真正认同，就不会得到人民群众的信任”[52]。2014年修改的《行政诉讼法》将“解决行政争议”新增为一项立法目的，并置于“保护合法权益”和“监督行政机关依法行使职权”之前。在此后的行政审判实践中，“解决行政争议”被进一步表述为“实质性解决行政争议”。尤其是2018年以后，“实质性解决行政争议”几乎每年都被写入最高人民法院向全国人大所作的年度工作报告当中。有学者指出，实质性解决行政争议是“诉源治理司法观”在行政审判中的展现，要求法院终局性地解决行政争议，即“对案涉争议进行整体性、彻底性的一揽式解决”。[53]
为了能够实现实质性解决行政争议的目的，行政诉讼制度越发强调通过诉讼解决争议的实效性。近年来在行政审判实践中主要发展出以下三点趋势：（1）审查广度的拓宽。不再局限于审查被诉行政行为的合法性，对案件涉及的其他争议同样予以关注；（2）审理方式的活用。灵活运用行政调解、一并审理民事争议等审理方式，对隐藏在行政法律关系之下的民事法律关系充分审查；（3）审查强度的增强。避免出现程序空转的问题，在适用履行判决、给付判决、重作判决等判决时，应当明确特定的作为义务，在撤销判决与变更判决同时可以适用时，原则上适用变更判决。[54]然而，即便作出这些努力，受限于司法机关的法定职能和能力，行政诉讼制度终归不可能实质性解决所有行政争议，“案结事未了”的现象在行政诉讼中无法避免。[55]即使是支持行政诉讼进一步强化实质性解决行政争议功能的学者也承认，应当“让司法更像司法”，司法在实质性解决行政争议方面仍应恪守限度。[56]
此时对于无法实质性解决的行政争议应当纳入行政诉讼中完成一次“空转”，还是直接将其拒之门外，由其他行政争议解决机制吸纳，是需要考量的问题。若一味地强调所有行政争议都要进入诉讼中，一方面会放大行政诉讼的短板，导致公众对其产生消极看法，不再信任行政诉讼制度；另一方面则不利于其他行政争议解决机制的萌芽与发展。[57]因此，原本承担补丁功能的禁止滥诉被放置在这个位置，用于分流能够通过行政诉讼予以实质性解决的争议与不能通过行政诉讼予以实质性解决的争议。在法院看来，提起明知不可能通过行政诉讼予以实质性解决的争议便属于滥用诉权，不应进入实体审查环节，但这并不当然意味着当事人寻求保护的权益是不正当的，当事人依旧可以通过其他行政争议解决机制进行权利救济。就此而言，基于诉的正当性的禁止滥诉是为了彰显行政诉讼在保护权益方面的中心地位，基于诉的实效性的禁止滥诉则是为了表明行政诉讼在实质性解决行政争议方面的有限功能。
（三）制度变迁下“禁止滥诉”应然界限的划定
禁止滥诉在行政诉讼裁判文书中出现至今的十年时间里，由于行政诉讼制度的功能与定位发生显著变化，禁止滥诉所要承担的作用也随之改变，这自然也导致了其规范内涵的嬗变。基于诉的正当性的禁止滥诉着眼的是内部关系，即行政诉讼中保护诉权与滥诉规制的平衡，通过禁止滥诉排除了部分不具有正当性的起诉，从而更好地应对具有正当性的起诉；基于诉的实效性的禁止滥诉着眼的是外部关系，即行政诉讼制度与其他行政争议解决机制的主次，通过禁止滥诉将部分不适宜由行政诉讼解决的争议交由其他行政争议解决机制予以解决。禁止滥诉的作用不再限于识别诉求保护的权益是否正当，还被沿用于确定行政争议由何种机制解决更为实效。禁止滥诉规范内涵的嬗变并非陈某东案的“一时兴起”，而是以行政诉讼制度功能和定位的转型作为制度基础，因此，对禁止滥诉的司法适用也应当放在制度的总体框架之中考量。
基于诉的实效性的禁止滥诉能够成立的前提是行政争议多元化解机制的建立，如果在行政诉讼之外不具备成熟的行政争议非诉解决机制的话，那么禁止滥诉的分流功能也无从谈起。在最近几年的司法政策中，可以明显地看到“诉讼中心主义”向“诉讼与非诉并行主义”的转向，“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动从源头上减少诉讼增量。完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决体系，促进共建共治共享的社会治理格局建设”[58]。2023年修改的《行政复议法》明确规定了“行政复议化解行政争议的主渠道作用”，扩大了行政复议前置范围，也体现了立法者对行政争议非诉解决机制的重视。在行政诉讼与行政争议非诉解决机制关系重构的背景下，基于诉的实效性的禁止滥诉才具备适用的正当性和可能性。需要特别强调的是，由于基于诉的实效性的禁止滥诉与基于诉的正当性的禁止滥诉在规范内涵和判定框架上的差异，应当对基于诉的实效性的禁止滥诉作出更为严格的三重限制。
首先，应当更加明确滥用诉权的判定标准。如前文所述，诉的正当性具有较为明晰的规范内涵，以主观要件为核心的主客观两要件判定框架也更具确定性。相比而言，诉的实效性并非规范概念，其规范内涵较为模糊，单一客观要件判定框架也存在高度不确定性。因此，亟须通过司法文件或典型案例的形式固化诉的实效性的规范内涵：（1）在范围上，基于法律适用的明确性原则，对于已有法律规定的不符合起诉条件的情形，应当优先适用相关规定，而不是纳入欠缺明确性的滥用诉权之中。[59]换言之，滥用诉权应当是补充适用的，只有在实定法没有规定的情形下，才有适用滥用诉权的可能。（2）在程度上，须达到“明知”行政诉讼无法实质性解决本案争议的程度，对于只是欠缺诉的利益，但没有达到“明知”程度的起诉，不能判定为滥用诉权。至于“明知”的标准，应当采用理性人标准，即以一般理性人的认知判断是否达到“明知”，如司法实践中受益人起诉要求撤销行政给付决定的，显然属于“明知”不具有诉的利益。[60]
其次，应当更加重视滥诉判定的理由说明。由于诉的实效性判定采用的是单一客观要件的判定框架，对于缺乏诉的实效性的滥诉案件，法院往往不开庭审理，而径行以通知书方式告知起诉人不符合起诉条件，构成滥用诉权。这使得滥诉判定中的理由说明严重匮乏。“事先就把一些预计难度可能很大的，或者胜诉希望不大的行政诉讼，立即宣布为‘不适法’的”只会让行政诉讼的功能不断萎缩。[61]鉴于诉的实效性更具不确定性，在适用时法院应当充分说理，表明利益衡量的过程，限制法院的裁量权，以取得司法的公正性和公信力。[62]在判定诉的实效性时，法院的说理应当着重在行政诉讼与非诉行政争议解决机制的功能对比上，阐明行政诉讼在解决本案争议中的有限性。
最后，应当更加细化滥用诉权的规制方式。目前司法实践中对于滥用诉权的规制主要有从宽到严三种方式：一是柔性劝诫方式，通过释明引导当事人选择非诉行政争议解决机制；二是本案裁判方式，对于构成滥用诉权且释明后不撤诉的，法院作出不予立案或驳回起诉裁定；三是案外惩戒方式，对于构成滥用诉权的，在作出不予立案或驳回起诉裁定之外，通过记录在册、纳入名单等方式限制其另行提起相关诉讼。[63]对于欠缺诉的正当性的滥用诉权，三种方式均具有适用的空间。然而，诉的实效性的判定不涉及当事人的主观性，也即欠缺诉的实效性的滥用诉权并不当然具有恶意。而对于不具有恶意的当事人通过记录在册、纳入名单等方式限制未来起诉不具有正当性。因此，对于欠缺诉的实效性的滥用诉权原则上只能采用柔性劝诫和本案裁判两种规制方式。
五、结语
最高人民法院在陈某东案中指出“：能动地回应审判实践，通过判例填补现有法条规定的缺漏，解决成文法不可避免的滞后与僵化，以实现实质正义，是人民法院和法官的责任与义务。”[64]“禁止滥诉”很难在规范层面找到明确的法律依据，但是在行政诉讼制度的转型和发展过程中，它被法官“发明”并得以广泛应用。没有明确的法律依据导致了其规范内涵的模糊性，但也造就了其应用中的灵活性。[65]在立案登记制造成“案多人少”的困境时，基于诉的正当性的禁止滥诉发挥了排除部分不具有正当性的起诉，集中司法资源应对具有正当性的起诉的功能；在实质性解决行政争议凸显行政诉讼功能短板时，基于诉的实效性的禁止滥诉发挥了将部分不适宜由行政诉讼解决的起诉交由其他行政争议解决机制予以解决的功能。
以“禁止滥诉”规范内涵的嬗变作为观察我国行政诉讼制度功能定位变化的一个小切口，可以看到，行政诉讼制度正从保护权益的核心制度转变为解决争议的可选制度。行政诉讼制度功能定位的转变并非我国独有的问题，20世纪末21世纪初，许多国家在这一问题上给出回答：有些国家坚持“法化”，继续以行政诉讼制度作为解决行政争议的中心，并不断扩大该制度的应对性与敏感度；有些国家则转而“非法化”，强化诉讼外行政争议解决机制的功能，并将其置于与行政诉讼并行的地位。从目前的政策文件来看，我国似乎选择了后一种答案，这个答案是否符合我国实际，则需要用更长的时间予以观察和验证。
【注释】
基金项目：本文系国家社科基金青年项目“证明事项告知承诺制的实施困境与法治应对研究”（项目号21CFX065）的阶段性成果。
[1] 关于诉权的性质，我国民事诉讼法学界多有争论：20世纪80年代初，受到苏联二元诉权说的影响，学者多认为诉权既是程序性权利，又是实体性权利；晚近，一些学者在批判二元诉权说的基础上，提出一元诉权说，认为诉权仅是一种程序性权利，并渐成通说。参见张卫平主编：《民事诉讼法教程》，法律出版社1998年版，第41—49页。相比而言，行政法学界和实务界普遍将行政诉权视为一元的程序性权利。参见薛刚凌：《行政诉权研究》，华文出版社1999年版，第16页。
[2] [德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》（第5版），莫光华译，法律出版社2003年版，第386页。
[3] 需要注意的是，大陆法系国家和英美法系国家对禁止滥诉的理解稍有不同。大陆法系国家所讲的禁止滥诉是指禁止滥用诉权，即滥用起诉权，而英美法系国家所讲的禁止滥诉是指禁止滥用诉权权利，包括起诉权之外的其他诉讼权利，比如申请回避的权利、上诉的权利等。我国受大陆法系国家的影响，禁止滥诉的含义是指滥用诉权，不包括起诉权之外的其他诉讼权利。参见郭卫华：《滥用诉权之侵权责任》，载《法学研究》1998年第6期，第131—132页；邵明：《滥用民事诉权及其规制》，载《政法论坛》2011年第6期，第175—176页。
[4] 参见梁艺：《“滥诉”之辩：信息公开的制度异化及其矫正》，载《华东政法大学学报》2016年第1期，第181—182页；沈岿：《信息公开申请和诉讼滥用的司法应对——评“陆红霞诉南通市发改委案”》，载《法制与社会发展》2016年第5期，第27页；章剑生：《行政诉讼中滥用诉权的判定——陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案评释》，载《交大法学》2017年第2期，第173—175页；孔繁华：《滥用行政诉权之法律规制》，载《政法论坛》2017年第4期，第90—91页。
[5] 参见孟焕良、邵珊珊：《3人4年179次“告政府”？滥诉！》，载《人民法院报》2021年6月8日，第7版。
[6] 人民法院案例库参考案例，入库编号2023-12-3-021-003；原裁判文书参见最高人民法院（2018）最高法行申6453号行政裁定书。
[7] 高鸿：《滥诉之殇引发的再思考》，载《中国法律评论》2016年第4期，第40页。
[8] 参见沈岿：《信息公开申请和诉讼滥用的司法应对——评“陆红霞诉南通市发改委案”》，载《法制与社会发展》2016年第5期，第29—30页。
[9] 参见高鸿：《滥诉之殇引发的再思考》，载《中国法律评论》2016年第4期，第38—39页。
[10] 陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案，载《最高人民法院公报》2015年第11期，第45页。
[11] 陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案，载《最高人民法院公报》2015年第11期，第45页。
[12] 章剑生：《行政诉讼中滥用诉权的判定——陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案评释》，载《交大法学》2017年第2期，第176页。
[13] 参见[日]原田尚彦：《诉的利益》，石龙谭译，中国政法大学出版社2014年版，第2页。
[14] 参见[德]奥特马·尧厄尼希：《民事诉讼法》，周翠译，法律出版社2003年版，第190页。
[15] 本案主审法官高鸿对本案的解读中谈到对诉的利益的理解：“诉的利益要求起诉人在所提起的争议中存在或可能存在某种受法律所保护的正当利益，因而具有启动司法救济程序的必要。”参见高鸿：《滥诉之殇引发的再思考》，载《中国法律评论》2016年第4期，第40页。
[16] 参见王贵松：《论行政诉讼的权利保护必要性》，载《法制与社会发展》2018年第1期，第137—145页。
[17] 如有日本学者认为，诉权滥用就是违背对当事人的信义，专门以损害对方当事人为目的而行使诉权的行为。参见[日]兼子一、竹下守夫：《民事诉讼法》，白绿铉译，法律出版社1995年版，第81页。
[18] 参见[德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》（第5版），莫光华译，法律出版社2003年版，第389页；陈清秀：《行政诉讼法》，法律出版社2016年版，第282—283页。
[19] 参见张晓薇：《民事诉权正当性与诉权滥用规制研究》，法律出版社2014年版，第166—168页。
[20] 参见章剑生：《行政诉讼中滥用诉权的判定——陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案评释》，载《交大法学》2017年第2期，第176页；梁君瑜：《祛魅与返魅：行政诉讼中权利保护必要性之理论解读及其适用》，载《南大法学》2020年第2期，第134页。
[21] 参见张晓薇：《民事诉权正当性与诉权滥用规制研究》，法律出版社2014年版，第85页。
[22] 最高人民法院行政审判庭的观点可以作为支撑：“即使提出的起诉具备了法定形式，符合《行诉解释》第69条第1款规定的、除了兜底条款以外的其他法定起诉条件，也可能因缺乏诉的利益而被以不符合其他法定起诉条件为由裁定不予立案，或者立案后裁定驳回起诉。”最高人民法院行政审判庭编：《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要》（第1辑），人民法院出版社2022年版，第69页。
[23] 参见最高人民法院（2017）最高法行申356号行政裁定书。
[24] 《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）规定“：对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。”“对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉，比如当事人向明显不具有事务、地域或者级别管辖权的行政机关投诉、举报、检举或者反映问题，不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案。”
[25] 参见最高人民法院（2016）最高法行申4414号行政裁定书。
[26] 参见[德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》（第5版），莫光华译，法律出版社2003年版，第389页。
[27] 袁杰主编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第7页。
[28] 参见董妍、张又文：《信息公开行政诉讼诉权滥用司法认定解析——以诉的利益为视角》，载《广西政法管理干部学院学报》2022年第3期，第41页；黄晨阳：《信息公开滥诉问题的诉源治理之道》，载《政法学刊》2022年第4期，第113—114页。
[29] 最高人民法院行政审判庭指出“：公民应当依法维护自身权益，恶意诉讼、滥用行政诉权违背诚实信用原则，不当占用行政资源和司法资源，影响其他公民、法人和其他组织诉权的正常行驶，损害司法权威，阻碍法治进步，对于不以保护合法权益为目的，长期反复提起诉讼的当事人，人民法院可以依法不予立案，但在认定时应当从严把控标准，避免泛化。”最高人民法院行政审判庭编：《最高人民法院行政裁判要旨及评述》，人民法院出版社2019年版，第109页。
[30] 最高人民法院（2018）最高法行申6453号行政裁定书。
[31] 最高人民法院（2018）最高法行申6453号行政裁定书。
[32] 最高人民法院（2018）最高法行申6453号行政裁定书。
[33] 最高人民法院（2019）最高法行申2134号行政裁定书。
[34] 最高人民法院（2019）最高法行申8478号行政裁定书。
[35] 最高人民法院（2019）最高法行申3244号行政裁定书。
[36] 参见最高人民法院（2019）最高法行申3602号行政裁定书。
[37] 参见最高人民法院（2018）最高法行申4732号行政裁定书。
[38] 参见最高人民法院（2020）最高法行申12659号行政裁定书。
[39] 最高人民法院（2019）最高法行申9399号行政裁定书。
[40] 最高人民法院行政审判庭编：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》，人民法院出版社2018年版，第355页。
[41] 最高人民法院相关司法文件指出，对于滥用诉权的情形，人民法院可以尝试以通知书方式告知起诉人不符合法定起诉条件。而通知书是法院不经过开庭直接作出的。参见《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》，2018年7月23日。
[42] 最高人民法院（2021）最高法行申712号行政裁定书。
[43] 《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》，2018年7月23日。
[44] 《最高人民法院关于政协十三届全国委员会第一次会议第3944号（政治法律类409号）提案的答复》，2018年6月13日。
[45] 参见江必新主编：《新行政诉讼法专题讲座》，中国法制出版社2015年版，第23页。
[46] 信春鹰：《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）〉的说明——2013年12月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2014年第6期，第688页。
[47] 江必新主编：《新行政诉讼法专题讲座》，中国法制出版社2015年版，第28页。
[48] 参见耿宝建：《立案登记制改革的应对和完善——兼谈诉权、诉的利益与诉讼要件审查》，载《人民司法（应用）》2016年第25期，第49页。
[49] [日]田中成明：《现代社会与审判：民事诉讼的地位和作用》，郝振江译，北京大学出版社2016年版，第150页。
[50] 《最高人民法院关于行政审判工作情况的报告》，最高人民法院院长周强2015年11月2日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上的报告。
[51] 应松年：《论行政诉讼的几个理论问题》，载《政治与法律》1987年第3期，第30页。
[52] 江必新：《标本兼治推动行政审判健康发展——在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话》，载最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》（总第49集），中国法制出版社2012年版，第8页。
[53] 参见章志远：《行政诉讼实质性解决行政争议理念的生成背景》，载《江淮论坛》2022年第4期，第129页。
[54] 参见郭修江：《行政诉讼实质化解行政争议的路径和方式》，载《人民司法（应用）》2020年第31期，第39页。
[55] 早在《行政诉讼法》修改过程中，即有意见提出，之所以导致立案难并不只是因为法院案件量过多，还因为一些矛盾纠纷法院很难予以化解。参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编：《行政诉讼法立法背景与观点全集》，法律出版社2015年版，第65—66页。
[56] 参见章志远：《行政争议实质性解决的法理解读》，载《中国法学》2020年第6期，第135页；唐安然：《司法解决行政争议中实质性标准的廓清》，载《交大法学》2023年第5期，第114页。
[57] 正如日本学者田中成明所说：“在行政诉讼中，即使承认诉的利益并扩大门户，但由于行政裁量或者规定具体司法救济措施等的法律并不十分完备，结果现实中很多情况下还是不得不驳回原告的请求。所以，有观点认为这样反倒很有可能以增大法官负担、强化司法追随行政的印象而终结。”参见[日]田中成明：《现代社会与审判：民事诉讼的地位和作用》，郝振江译，北京大学出版社2016年版，第278页。
[58] 《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》，法发〔2019〕8号，2019年2月27日。
[59] 参见杨军：《诉的利益研究》，北京交通大学出版社2014年版，第98页。
[60] 参见最高人民法院（2016）最高法行申3007号行政裁定书。
[61] 参见[德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》（第5版），莫光华译，法律出版社2003年版，第388页。
[62] 参见王贵松：《论行政诉讼的权利保护必要性》，载《法制与社会发展》2018年第1期，第147页。
[63] 参见何源：《过度诉讼及其司法规制》，载《法学评论》2024年第6期，第179—180页。
[64] 最高人民法院（2018）最高法行申6453号行政裁定书。
[65] 这种“灵活性”当然也造成了“不确定性”。汪庆华教授曾指出：“中国行政诉讼面临的挑战也在于整个司法过程的选择性，以及这种选择性司法带来的不确定性。”参见汪庆华：《政治中的司法：中国行政诉讼的法律社会学考察》，清华大学出版社2011年版，第68页。
