摘要：起诉期限是行政诉讼法上的程序制度，属于诉讼要件之一，与诉讼时效在诉讼上的效果近似。其以尽早确定行政法律关系、维护法的安定性为首要目标，在制度设计上始终注重对当事人诉权的保护。起诉期限目前一体适用于各种诉讼请求，但应当限缩于撤销行政决定的诉讼请求，给付请求因面向未来而不应受到起诉期限限制，确认请求只应受确认利益的限制。起诉期限存在主观和客观的双重期限，在主观性起诉期限的起算方式上应当以权利人可以行使诉权为判断基准。在权利人行使诉权存在障碍时，目前法律上设置了起诉期限停止和延长的规定，但两者难以区分且效果近似，可作统一规定，并将停止事由类型化，以便于当事人准确认识并能实际行使诉权。唯有起诉期限设计得当，才能合理平衡法安定性和诉权保障的关系。
关键词：起诉期限；诉讼时效；法安定性；诉权行使
作者：王贵松（法学博士，中国人民大学法学院教授）
来源：《法学家》2026年第3期“专论”栏目。
现行《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）103个条文，关于起诉期限的规定就有4条，而《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号，以下简称2018年《行诉法解释》）又以4个条文《最高人民法院关于适用行政诉讼起诉期限若干问题的解释》（法释〔2026〕3号，以下简称《起诉期限解释》）再以11个条文加以解释和补充。可见，起诉期限既重要，又繁琐。即便有19条规定，制度上仍存在不明之处，实践中仍有诸多争议，理论上也多有批评，现实中超过起诉期限在裁定驳回起诉的行政案件中占有较高比例。起诉期限被设置于行政诉讼的入口，制度设计和适用得当与否，直接关系行政诉权能否行使、司法审查能否展开、行政权可否受到监督的问题。起诉期限可以说是观察整个行政诉讼的一个重要线索。本文拟从起诉期限的存在理由入手，对行政诉讼起诉期限展开类型化分析，明确其计算方式，优化其调整机制，以为起诉期限制度的体系革新提供参考。
一、起诉期限的体系定位
起诉期限被认为是行政诉讼的一个特别制度，它的性质是什么？它是保护谁的制度？其存在理由是什么？发挥着怎样的功能？如何发挥其功能？这些问题均涉及起诉期限制度的体系定位，是起诉期限制度设计的前提和逻辑根据。
（一）起诉期限的性质厘定
1.《行政诉讼法》自1989年开始就规定了“起诉期限”制度，《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》上并没有这样的规定，而是在民法和刑法中规定着诉讼时效和追诉时效制度。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第25条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”这一条同时使用了起诉期限与诉讼时效的概念。由此，就产生了起诉期限到底是不是诉讼时效的问题。
对于起诉期限与诉讼时效的关系，大致可分为两种对立的立场。异质说认为，起诉期限与诉讼时效是不同的制度，其理由主要有以下几个方面：第一，逾期后的法律后果不同。超过起诉期限，丧失起诉权、胜诉权；超过诉讼时效，存在抗辩时丧失胜诉权，实体权利仍然存在。第二，法院启动审查的方式、裁判方式以及期限的可变性方面不同。起诉期限是行政诉讼提起的条件之一，法院依职权审查，逾期者即裁定不予受理或裁定驳回起诉；诉讼时效只有在被告抗辩时法院才加以审查，逾期者即判决驳回诉讼请求。起诉期限不存在中止、中断的问题，而诉讼时效存在中止、中断、延长的可能。第三，各自的诉讼价值取向、诉讼资料收集模式不同。行政诉讼秉持合法性审查原则，实行职权探知主义，依职权审查起诉期限顺理成章；民事诉讼奉行辩论主义，故禁止法院依职权审查诉讼时效。而同质说认为，起诉期限与诉讼时效实质相同。同质说有不少支持者，但基本上是仅作此理解，而未作论证，偶尔会有一点反驳意见。例如，对于起诉期限和诉讼时效的立法，有学者评论认为，规定在不同性质的法律中只是因偶然的立法技术形成的，不构成有实质意义的区分。但实际上，各国都是在行政诉讼法上规定起诉期限，这或许不能简单地解释为行政实体法不发达所致。
理论上和实务中还有一种观点认为，起诉期限是比照民法上的除斥期间和诉讼上的上诉期间改造而成的，在性质上属于程序法上的法定期间，不能中断、中止，特殊情况下可以申请延长或扣除被耽误的时间。但按照《民法典》的规定，除斥期间长短不一，权利不同期间不同，甚至还可以约定期间。除斥期间是不变期间，不适用诉讼时效的中止、中断和延长规则，期限届满，撤销权、解除权等权利消灭。而起诉期限可能停止计算，可能延长，期限届满只消灭诉权，实体法上的权利仍可能存在。在同一事项上，法律规定着一般起诉期限和最长起诉期限，这种双重期限已不同于除斥期间的单一期限。最长起诉期限与除斥期间或许具有类似性，但它以行政行为作出之日这样的客观时点为起算点，而除斥期间以权利人知道或应当知道权利产生之日这样的主观时点为起算点。
从现行法律制度来看，起诉期限与诉讼时效、除斥期间之间主要存在如下区别（表1）。可以看到，起诉期限与诉讼时效、除斥期间之间存在这样或那样的区别。在性质上，起诉期限属于诉讼法制度，仅在诉讼中适用，而诉讼时效（又被称作请求权时效）和除斥期间则属于实体法制度。起诉期限的法效果是，一旦届满，原告将无法提起诉讼，更无法获得胜诉。正因如此，需要以行政诉讼法这样的法律来规定限制诉权的起诉期限。诉讼时效和除斥期间之间的本质区别在于期限届满的效果。期限届满后，法效果是消灭权利的，是除斥期间；法效果是产生抗辩权的，是诉讼时效。超过起诉期限后，起诉权、胜诉权消灭，似乎起诉期限更接近于除斥期间。但是，与民法上除斥期间不同的是，“即使超过了起诉期间，该法律关系也并没有在实体上得以确定，所以，依职权撤销是可能的”。从这一点来看，行政诉讼法规定的起诉期限可以消灭诉权，却没有消灭实体法上的权利，更接近于诉讼中的诉讼时效。
表1 起诉期限与诉讼时效、除斥期间的比较
（二）起诉期限的功能定位
理论上，对于起诉期限的功能有很多观点。有学者认为，起诉期限的功能在于对行政诉权的时间限制。限制甚至消灭了诉权其实是起诉期限届满的效果。为什么要对行政诉权实行时间上的限制，才是功能所在。希望起诉期限发挥何种功能，换个角度看也就是起诉期限的目的或存在理由。
在起诉期限的功能上，一种观点是法安定性说。有学者认为，起诉期限“制度的宗旨在于为早期确定行政法关系服务”。但仅强调法安定性，并不符合起诉期限的多面性。另一种观点是利益衡量说。有学者将起诉期限与诉讼时效相等同，认为其存在理由在于，督促当事人及时行使权利，以免难以取证，增加法院在确认事实真相上的困难，从而节约司法资源；保护被告免于因时间消逝带来的不公正。这里既有实体法的功能，也有诉讼法的功能。即使是区别于诉讼时效来理解起诉期限，学界关于两者功能的认识也是较为相似的。
关于多种功能，常常有一种主张认为，起诉期限是根据行政行为的形式确定力或者说不可争力来设计的，换言之是以行政行为的不可争力为根据的。例如，有学者认为，设置起诉期限的根本原因在于司法资源的有限性，起诉期限的功能在于对当事人诉权的积极限制、对行政行为不可争力的维护以及对司法管辖权行使的合理限制。也有学者认为，“行政诉讼法对起诉期限作出明确的规定，更主要的是基于民主与效率相统一的考虑。一方面，对行政权力侵犯公民权利应当给予救济，另一方面，由于行政行为的效力先定性、行政活动效率性要求和行政管理的客观需要，行政机关的行政行为不应该一直或者较长时间地处于可受追诉的不确定状态”。但问题在于，行政行为的不可争力源自何处？只要是行政行为，自然就有不可争力吗？在现代行政法上，行政行为的效力应有法定的根据，而不能自行创设。从法解释的立场来看，正是因为有行政复议的申请期限和行政诉讼的起诉期限，行政行为才有了不可争力。单方行政法律行为的不可争力可谓起诉期限在实体法上的映射，而非起诉期限的根据所在。
从行政诉讼的起诉期限规定来看，主流的做法是在行政诉讼法中规定双重期限，我国也同样如此。一般起诉期限以“知道或者应当知道行政行为之日”为起算点，最长起诉期限以“行政行为作出之日”为起算点。基于是否考虑“知道或者应当知道”，理论上也将起诉期限分为主观性起诉期限与客观性起诉期限。一般起诉期限与主观性起诉期限、最长起诉期限与客观性起诉期限通常是一致的。主观性起算点与较短起诉期限、客观性起算点与较长起诉期限形成体系上的组合，这种双重期限的设置，也是与诉讼时效两种期间一致的取向。它不会只有法安定性的考虑，至少是双重目标，既要让权利人能够行使权利，也不能放置法律状态始终处于不安定状态。起诉期限制度的存在，能在经过一定期间之后使行政机关免于诉讼，维护了行政机关，保护了行政机关所代表和追求的公共利益。与民法上的法安定性需求相比，行政法希望能实现行政法律关系的尽早安定，迅速实现行政行为的目的，由此，行政诉讼法的一般起诉期限较民法上的诉讼时效更短。但“知道或者应当知道”就是让权利人行使权利成为可能，权利行使也应是设置起诉期限时的考虑因素。为了防止给原告造成过大的权利限制，行政诉讼法在一般起诉期限之外又设置了最长的保护期限。综合而言，起诉期限是权利人的利益与行政效率、社会公共利益之间权衡的结果。
（三）起诉期限的程序定位
接下来的问题是起诉期限如何发挥其功能，在诉讼程序中如何定位。我国的行政诉讼法并没有区分起诉条件和诉讼要件，而是在“起诉和受理”一章中混合规定了两者，而且行政诉讼法也没有在提起诉讼的条件中（第49条）规定起诉期限。2018年《行诉法解释》第69条第1款第2项规定，超过起诉期限且无扣除和延长情形的，裁定驳回起诉。法院通常只是在单方面审查、无原被告方参与的情况下作出这种裁定的，一旦作出驳回起诉的裁定，就不会有之后的实体法审查。
对于起诉期限在行政诉讼程序上的定位，一种观点是将其当作起诉条件之一，这是实务中的做法；另一种观点将其定位于诉讼要件，这是理论上近来常见的主张。理论上之所以要区分起诉条件和诉讼要件，意在区分法院的审查程序和审查强度。法院作为起诉条件加以审查，造成起诉条件高阶化，使行政诉讼陷入立案难困境，而且法院的审查和评价具有封闭性，缺乏两造对抗辩论，无法保障当事人的诉讼程序权利。
对于起诉期限是由法院依职权审查，还是如诉讼时效那样由被告提出抗辩，2018年《行诉法解释》第69条第1款第2项规定与相关司法解释的立场存在需要协调的问题。此前的司法立场是，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。这一立场首先在最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》（法（行）发〔1991〕19号，以下简称1991年《行诉法意见》）第29条得到确立，之后为《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释〔2000〕8号，以下简称2000年《行诉法解释》）第27条第1项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释〔2002〕21号）第4条第3款所承继。行政诉讼的证据规定至今仍然有效，但与2018年《行诉法解释》存在实质性难以兼容的可能。不过，《最高人民法院关于正确确定强制拆除行政诉讼案件被告及起诉期限的批复》（法释〔2024〕8号，以下简称《强拆案件批复》）重申：“被告主张原告自知道或者应当知道行政行为内容及实施主体之日起已经超过法定起诉期限的，应当承担举证责任。”
无论是法律还是司法解释，都没有就法院如何审查起诉期限作出明确规定。最高人民法院曾在裁判中指出：“诉讼时效是民事实体法的规定，起诉期限则是《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。在法定期限内提起诉讼为法定起诉条件之一，人民法院应当依职权主动审查。”有学者认为，起诉期限属于诉讼要件之一，无论是从有利于查明事实的角度还是从维护司法中立和司法公信的角度出发，法院都不应当主动审查起诉期限问题。对于是否超过起诉期限，应由行政机关提出抗辩和举证。在民事法上，诉讼时效届满后，义务人可以提出不履行义务的抗辩，相应地在诉讼程序中禁止法院依职权审查。职权禁用规则与民事权利自由处分是相适应的。但在行政诉讼中，被告并没有自由处分的权限，而且，起诉期限也被认为包含着公共利益的考量，法院就很难不依职权审查起诉期限问题。如果将起诉期限调整为诉讼要件，就应实行开庭审理，而非书面审理。在原被告的举证基础上，法院依据《行政诉讼法》第39条依职权对是否超过起诉期限展开审查，如此也可与起诉期限的体系定位相契合。
二、起诉期限的适用范围
我国《行政诉讼法》对于起诉期限的适用范围上未作区分。这种做法是否妥当，起诉期限应当适用于哪些情形、不适用于哪些情形，值得深究。
（一）针对撤销请求的起诉期限
关于起诉期限的适用范围，主要有两种立法例。一种是我国的一体适用主义。我国《行政诉讼法》只是在“起诉与受理”一章中一般性地规定了起诉期限，起诉期限成为行政诉讼的受理条件之一，似适用于所有类型的行政诉讼。另一种是德日的区别适用主义。德国的行政法院法、日本的行政诉讼法实行诉讼类型制度，起诉期限主要适用于撤销诉讼，而不适用于其他诉讼类型。起诉期限能否适用于各种诉讼类型，根据何种标准判断起诉期限适用于何种范围的行政诉讼，这是起诉期限制度设计的基础问题。
应该说，研究者对于区别适用主义是有一定共识的。例如，有学者认为，撤销诉讼涉及行政行为效力维护的问题，以及形成之诉的属性，加上法安定性和维护行政权有效运作等方面的考虑，立法者往往明确规定撤销诉讼必须适用期间短暂的起诉期限；而其他诉讼类型由于不涉及行政行为效力维护的问题，而且可以参照适用民事诉讼的相关规则，故均未规定提起诉讼应当适用起诉期限。
在民事法上，有观点认为，给付之诉的裁判对象是请求权，适用诉讼时效规定；形成之诉的裁判对象是形成权，适用除斥期间；确认之诉的裁判对象是支配权，没有时效上的限制。这种观念是否对应于行政诉讼中给付、形成和确认之诉的三种类型呢？撤销诉讼也常被理解为形成之诉。这里的形成之诉是撤销行政决定的诉讼，属于实体法上的形成之诉，法院的功能在于确认形成要件或形成原因的存在。行政行为违法且应当撤销，法院可以作出撤销判决。原告请求撤销行政行为的权利也被称作撤销请求权。但撤销请求权的基础权利一般并不是撤销权这样的形成权，在很多情况下是排除侵害的防御请求权或保护请求权。撤销诉讼虽然多被理解为形成之诉，但形成之诉并不等同于形成权之诉。另一方面，依据民事法学者的研究，形成权概念的出现晚于除斥期间，除斥期间并非仅适用于形成权，而是可适用于绝对权和请求权等各种权利。故而，还不能简单地套用“撤销诉讼=形成之诉=形成权之诉=除斥期间”的连接式来确定起诉期限的适用范围。
在很难通过权利基础来确定起诉期限的适用范围时，就需要回归实质判断，回到起诉期限的实质或功能，逐一分析起诉期限的适用事项。如前所述，起诉期限的首要功能在于尽早确定行政法律关系。在事前，作为单方行政法律行为的行政决定一经作出，产生形成、变更、确认某种法律关系的效果。请求撤销行政行为，就是要改变此前已由行政决定形成的法律关系，影响法安定性。故而，应当对撤销请求适用起诉期限，这是存在普遍共识的。这里不再展开分析，重点是确认请求和给付请求的案件。
（二）针对给付请求的起诉期限
针对给付请求的诉讼，在我国行政诉讼法上包括履职之诉和给付之诉两类，相应的判决为履行判决和给付判决（《行政诉讼法》第72条和第73条）。对于其起诉时间或起诉期限，法律和司法解释有所规定。
2014年《行政诉讼法》第47条采纳了2000年《行诉法解释》第39条的规定，设置了两种可以起诉的时间点。一种是一般的起诉时间，它是从行政机关接到私人申请之日起两个月之后，此前行政机关不履行保护合法权益的法定职责，但法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。另一种是紧急的起诉时间，私人在紧急情况下请求行政机关保护，行政机关不履行的，提起诉讼不受一般期限的限制。当然，《行政诉讼法》第47条所说的“不履行”，应是指行政机关未作出私人所申请的保护行为，而不包括行政机关驳回或否决私人申请的明确意思表示。
然而，2015年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释〔2015〕9号，2018年废止）第4条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第47条第1款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。该规定原原本本地为2018年《行诉法解释》第66条所承继。该规定将起诉期限的一般规定明确适用于履职之诉。如此，就形成了可以起诉的时间和应当起诉的期限两种时间要求。之所以规定起诉期限，是因为原告提起诉讼被认为应该受到必要的限制。在具体期限上，司法解释制定者参照了一般的起诉期限。在司法解释起草过程中，虽然有意见认为6个月有些太短，但多数意见认为，即使申请人没有在6个月内起诉，多数情况下仍可通过再次申请启动行政程序，进而启动复议和诉讼程序，因而一般不会影响相对人申请和诉讼权利的行使。然而，这一意见恰恰表明，不应给履职之诉和给付之诉设置起诉期限的限制。《起诉期限解释》第7条第1款恢复了起诉时间的表达，即“可以在行政机关接到申请的两个月后提起诉讼”。
针对给付请求（含履行法定职责请求和履行给付义务请求），行政机关不予回应，或推诿塞责，就会构成行政不作为。不同于行政作为，对于行政不作为不应当设置起诉期限。这是因为与作为的权利侵害相比，不作为所造成的权利侵害，其不行为的状态在持续，权利未得到满足的状态也在持续。只要这种状态仍然存在，就不应排除救济的可能。而且，对于不作为的权利侵害，权利人很难有权利受到侵害的意识，会在不经意间超过起诉期限。这时以起诉期限加以限制，就有强人所难之嫌。对于申请履职的期间没有限制，私人仍可向行政机关重新提出申请，设置起诉期限要求的目的就会因此消灭。故而，对于给付请求，不应当设置起诉期限的限制。
（三）针对确认请求的起诉期限
在现行的行政诉讼制度中，确认请求包括确认行政行为违法请求和确认行政行为无效请求。这两种确认与确认某种权利义务或法律关系存在差异，故而不能简单地套用民事确认之诉原理，还需要一定的分析论证。
确认行政行为违法，并不是寻求改变现有的法律状态，而是为解决现有法律状态的问题而寻求面向未来的对策。对此不应适用起诉期限。可适用确认违法判决的行政行为既有事实行为，也有法律行为。行政事实行为无拘束作用可言，若其瞬间完成，也难有诉的利益（损害是另一问题）；若其持续存在，就没有不允许起诉之理。确认行政事实行为违法不应受到起诉期限的限制。对于行政法律行为，在同时可以请求撤销与请求确认违法的情况下，根据权利保护必要性的要求，应请求更为直接有效的撤销。只有在行政法律行为已不具有可撤销内容或者已被被告改变时，才能确认违法。撤销诉讼是撤销有效的行政行为，是要改变原有的法律状态，应有起诉期限的适用；而确认违法诉讼只是作出合法性评价，并不改变判决前的有效秩序，不应适用起诉期限的限制。当然，确认诉讼只是不受起诉期限的限制，仍然有确认利益的存在。通常，只有存在确认利益，才能提起确认诉讼。相较于起诉期限的形式性，确认利益标准更有弹性，更契合现实的复杂性和救济的需求。
确认行政行为无效，是将本应无效、实为有效的行政行为确认为无效。法律和司法解释对其起诉期限问题均缺乏明确的规定。关于确认行政行为无效是否适用起诉期限规定，历来争议较大，不仅学界和实务界有分歧，实务自身也多有矛盾。因为无效行政行为也是行政法律行为，对于仍处于起诉期限之内的无效行政行为，可提起行政诉讼请求法院予以撤销。对于超过起诉期限的无效行政行为，能否提起行政诉讼请求法院予以确认，是主要的论争所在。实际上，确认无效诉讼只有在超过起诉期限之后才有自身的独立存在价值。超过起诉期限，则具有更强的法安定性。即便如此，仍应予以司法救济，这是因为不予救济则严重不公。也就是说，允许提起确认无效诉讼，是个案中对法安定性和实质正义进行利益衡量的结果。而个案中利益衡量的结果同样并非起诉期限这种形式性标准所能限制。对此，普遍的担心有两点，一是无效行政行为仍有行政行为的表象存在，仍应由有权机关予以确认或消除，而不应放任当事人逾期不提起诉讼，否则会严重冲击法安定性；二是没有了起诉期限的限制，无效行政行为会成为规避撤销诉讼起诉期限限制的借口。对于前一种担心，其实是与不受起诉期限限制的担心是一致的，是对法安定性的考虑。但提起确认无效诉讼就是在寻求法院的确认，而且法安定性也不是法治的唯一追求。允许提起确认无效诉讼，就是在具体的利益衡量之后，正义的需求胜出。对于后一种担心，确实存在这种可能，但是否构成无效行政行为仍须审查，原告须就其符合确认无效诉讼的条件承担举证责任（主要是证明其所受到的严重损害）。有可能构成无效行政行为，进而能提起确认无效诉讼的案件，无疑仍是例外。如果行政行为不构成无效，当事人转为诉请撤销，仍需受起诉期限的限制。
（四）针对组合诉请的起诉期限
为了实现救济的有效性，当事人有时会提出复数的诉讼请求，给起诉期限的适用带来新的问题：组合提出的诉讼请求是否适用起诉期限？以哪个诉讼请求为准？
对于撤销请求和给付请求的组合，例如，当事人请求撤销驳回或否决申请的决定，同时请求行政机关履行法定职责作出其所申请的决定，因涉及撤销已作出的行政决定，这种组合提起的诉讼仍应遵守撤销诉讼的起诉期限。
对于确认请求和国家赔偿请求的组合，无论是确认违法请求还是确认无效请求，只要与国家赔偿请求组合提出，因确认请求并无起诉期限问题，而国家赔偿请求存在时效规定，仍应遵守国家赔偿请求的时效。但按照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法释〔2022〕10号）第16条规定，“提起行政诉讼时一并请求行政赔偿的，适用行政诉讼法有关起诉期限的规定”，如果超过确认请求的起诉期限，即使仍在国家赔偿请求的时效之内，也会被裁定驳回起诉。但是，如果按照确认请求仅受确认利益限制的观念（国家赔偿就是确认利益所在），而且，这种组合诉请的目的在于获得国家赔偿，只要尚在国家赔偿请求的时效之内，应当受理并作出国家赔偿判决。
三、起诉期限的计算方式
综上所述，我国行政诉讼法及其司法解释所规定的起诉期限虽在适用范围上未作区分，但应限缩至撤销诉讼，如此才有合理性。现有的行政诉讼法及其司法解释的规定应视为有关撤销请求的规定，下面就撤销请求的起诉期限计算方式问题展开分析。我国行政诉讼法在制定后不久就形成了行政诉讼的双重起诉期限制度，双重期限中有一个期限届满，即超过起诉期限，故而，其计算方式尤为重要。
（一）主观性起诉期限的起算
在主观性起诉期限方面，《行政诉讼法》在1989年制定时设置了“知道作出具体行政行为之日起三个月内”的期限（第39条），在2014年修改时改作“知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内”（第46条第1款），不仅补充了“应当知道”的规定，还将期限延至6个月。对于知道到何种程度才算知道，很难从实体法的规定作出推论。学界有主张认为，应当是知道行政行为的全部内容，具体包括行为结果、行为主体的身份、行为所依据的重要理由、具体损害等关键事实，如此才能期待起诉人以行政行为违法并带来损害为由提起诉讼。而实务界则认为，知道行政行为的必要内容即可，判断是否必要的标准是能使起诉人确定其合法权益是否受到影响，进而通过起诉的方式维护自身的合法权益。只要所知内容可以使起诉人知道起诉的对象是什么、向哪个法院提起诉讼即可。判断行政行为的构成与可以起诉的时机是两个不同的问题，起诉人在不知道行政行为的全部内容时也可以提起诉讼，必要内容说相对妥当。对于何谓“知道作出行政行为”，最高人民法院通过司法解释的方式予以说明，形成了三种具体事项。
第一，知道行政行为的内容。2018年《行诉法解释》第65条规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算”。这一规定是对2000年《行诉法解释》第42条的继承。这里的内容是指行政行为对私人权利、义务或法律地位的处置。
第二，知道作出行政行为的主体。《强拆案件批复》指出，《行政诉讼法》第46条规定的6个月起诉期限与2018年《行诉法解释》第64条规定的一年起诉期限，应当从“知道或者应当知道行政行为内容且知道或者应当知道该行为实施主体之日”起计算。“在原告无从得知行为主体的情况下，由于无法满足起诉要件，因此其难以通过诉讼程序救济自身权利，这也导致适用前述一年起诉期限规定的前提条件并不具备。”按照《起诉期限解释》第2条的规定，起诉期限从“知道或者应当知道行政行为的内容和实施主体之日起计算”，两者均需知道。
第三，知道行政行为的起诉期限。1991年《行诉法意见》第35条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年”。2000年《行诉法解释》第41条第1款继承了该规定，并将“实际知道”改作“知道或者应当知道”，将最长期限明确为“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。2018年《行诉法解释》第64条第1款规定，“未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”，一方面删除了未告知诉权，另一方面又将2年的期限改回为1年。这一最长起诉期限仍是主观性起诉期限。虽然告知起诉期限与行政行为的成立或生效无关，但现在载明行政诉讼的起诉期限等已成为侵益性行政行为的重要内容之一。目前，《行政处罚法》第59条第1款第5项要求在行政处罚决定书中载明“提起行政诉讼的途径和期限”。《行政强制法》也同样规定，查封、扣押决定书、冻结决定书、强制执行决定应当载明“提起行政诉讼的途径和期限”（第24条第2款第4项、第31条第4项、第37条第2款第4项）。不过，《行政许可法》第38条第2款规定，行政机关在作出不予许可的书面决定时，应当告知申请人享有依法提起行政诉讼的权利。虽然告知了起诉期限，也就相当于告知了诉权，但告知诉权却未必能使人确切知晓起诉期限。故而，告知起诉期限更有助于权利人行使诉权。鉴于目前的起诉期限仍较为复杂，由行政机关予以教示具有现实的合理性。有学者主张，告知诉权应属于行政程序法的调整范围，它本身不是诉因，在符合非因起诉人原因而耽误起诉的法定事由时，应当延长期限保护诉权，而非推迟起算点。而且，法律要求教示的行为一般是被预设为对相对人的侵益性行政行为，但行政行为能对谁产生怎样的效果是难以预料的，在没有法律明确要求时，行政机关未作教示的可能性也是较大的。从理论上来说，起诉期限并非行政行为的内容，将其独立于“知道或者应当知道作出行政行为之日”之外，并由法律自身规定其最长保护期限，更为妥当。
作为主观性起诉期限的起算点，“知道或者应当知道作出行政行为之日”，经过实践和司法解释的作用，已与民法上一般诉讼时效的起算点日益接近。《中华人民共和国民法典》（以下简称为《民法典》）第188条第2款规定的起算点是“权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日”。要想有效地提起行政诉讼，就需要知道这些必要事项，不仅应知道行政行为的内容、作出主体，还应知道自己的合法权益受到行政行为的侵犯。也就是说，主观性起诉期限的起算点就是权利可以行使之日。而除斥期间的起算点是“权利人知道或者应当知道权利产生之日”，它针对的是撤销权、解除权等形成权，知道权利产生，才可以及时行使撤销权、解除权等权利，形成一定的法律状态。从这一角度来看，起诉期限也是与诉讼时效而非除斥期间更为接近。
因为行政法律关系复杂，行政诉讼的起诉期限的计算也会呈现出多样性。相对人为单数时，于送达之日行政行为开始生效，起诉期限开始计算。相对人为复数时，针对同一个行政行为，有可能出现多个不同的起诉期限，因为行政行为送达的对象不同，知道行政行为作出的时间不同。对于行政行为第三人而言，起诉期限从第三人知道或者应当知道之日起计算。
（二）客观性起诉期限的起算
在客观性起诉期限方面，1989年《行政诉讼法》并未作出规定。2000年《行诉法解释》第42条首次规定了客观性起诉期限。该规定为2014年《行政诉讼法》第46条第2款所接纳，并被更准确地表述为：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”这里的起算点是“行政行为作出之日”，这是一个确定的时点。
对此规定，实践中存在质疑意见：部分涉及较大权益的非不动产案件不能适用20年起诉期限是否具有合理性？无论不动产的实际权益大小，一律适用20年起诉期限是否具有合理性？这是在质疑制度设计的合理性，相同的情况没有得到相同的对待。相对而言，不依是否为不动产的形式标准，而依权益保护必要性的实质标准展开制度设计更为妥当。《民法典》第188条第2款仅规定，“自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护”，并未按照权利的标的物再作区分。当然，与此相关的是，如果客观性起诉期限能适用延长的规定，《行政诉讼法》第46条第2款区分规定的不利影响将会有所减轻。
四、起诉期限的调整机制
在权利人行使诉权受到某种妨碍时，就会产生继续受起诉期限限制是否合理的问题，于是，在制度上产生了起诉期限调整机制的需求。在现行行政诉讼法上，起诉期限的停止和延长就是其调整机制。
（一）调整机制的形成和变化
1989年《行政诉讼法》第40条规定了起诉期限的延长制度：公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。2000年《行诉法解释》第43条首次规定了起诉期限的停止制度：由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。
但上述制度并未被2014年《行政诉讼法》接纳。其第48条第1款吸收了2000年《行诉法解释》第43条规定，并将原法的延长事由改作停止事由，形成了新的停止制度：“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”第48条第2款则单独规定了延长制度：“因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”
如此，不可抗力由原先的期限延长事由转变为期限停止事由。原先的“其他特殊情况”被细分为两类，一是其他不属于其自身的原因，成为期限停止事由；二是此外的其他特殊情况，成为期限延长事由。修改之后，至少在不可抗力和其他客观事由的效果上，与民法上诉讼时效中止十分接近了。当然，起诉期限的停止与诉讼时效的中止在效果或计算方式上仍存在差异：起诉期限停止的法效果是因障碍事由的出现而使起诉期限停止进行，待障碍消除后，继续计算起诉期限；诉讼时效中止的法效果是在时效期间的最后六个月内出现障碍事由，待障碍事由消除之日起满六个月（而非原本剩余的期间），诉讼时效期间届满。这是由于诉讼时效较长，在最后时期发生中止事由才允许扣除；而一般起诉期限较短，发生停止事由就应予扣除。从这一点来看，起诉期限的停止相当于诉讼时效的停止进行，与民法典上的诉讼时效中止稍有差异。
（二）调整机制的简化和类型化
对于《行政诉讼法》第48条第1款中规定的“不可抗力”，根据《民法典》第180条第2款规定，它是指不能预见、不能避免且不能克服的客观情况；而“其他不属于其自身的原因”，存在较多的不明之处。不过，相比起诉期限的停止规定，《行政诉讼法》第48条第2款起诉期限的延长规定更加难以理解。停止事由之外的其他特殊情况究竟是指什么，并没有法律和司法解释的进一步明确。起诉期限的调整机制仍有进一步调整优化的必要。
1.延长事由的停止化
实践中适用延长规定的案例极为罕见。起诉期限的停止和延长由《行政诉讼法》第48条的两款分别规定，第1款的停止事由似倾向于非属当事人自身原因的客观事由，是期限停止的法定事由，其效果是扣除被耽误的时间；第2款的延长事由似倾向于属当事人自身原因的客观事由，是期限延长的酌定事由，其效果是延长原有的起诉期限。但仅依此仍难以区分。实务界认为，第2款的其他特殊情况的核心特征是，属于当事人自身原因耽误起诉期限，但又情有可原，具体可由法院行使裁量权作出判断。有法官认为，延长属于扣除的有效补充。从保护当事人诉权的角度出发，对于当事人未能提起行政诉讼具有正当事由且未提出延长起诉期限申请的情形，通常将其纳入可以扣除的范围；对于不符合扣除条件但未提起诉讼确实情有可原的情形，则考虑将其纳入可以延长的范围。
在民事法上，诉讼时效的延长并不多，实务中常见事由有涉及身份关系的案件、人身伤害的潜伏损害、义务人恶意逃避债务、有关机关履职时间过长等。但这些事由诸如身份关系案件可能本就不应该适用诉讼时效，潜伏损害案件应是起算点而非延长问题。其诉讼时效的存在必要性也受到质疑，有观点认为，由于现行法已通过“其他障碍”为中止和中断规则预留兜底空间，延长规则显得多此一举，并导致其与中止、中断的混淆。
除了法院的裁量权限，起诉期限的延长和停止效果是近似的：延长是在期限原本已经届满时，在障碍消除之日起十日内申请法院延长期限，能否延长、延至多长尚不确定，其整个期限是原本的起诉期限加上法院延长的期限；停止是在期限原本已经届满时，将被耽误的时间不计算在内，亦即在期限届满时再延长被耽误的时间，能够延长而且延长的期限都是确定的。起诉期限的延长规定意义稀薄，将其纳入起诉期限的停止规定，稍微延展一点停止的期限（被耽误的时间加上十日），可以简化起诉期限的调整机制，并更加人性化。
2.中断事由的停止化
民法上存在时效中断的制度，即在权利人向义务人提出履行请求、义务人同意履行义务、权利人提起诉讼、申请仲裁或者其他具有同等效力的情形，诉讼时效中断，从中断、有关程序终结时起，诉讼时效期间重新计算（《民法典》第195条）。起诉期限能否像诉讼时效那样适用中断的规则，亦即发生特定情形后，起诉期限归零再重新计算？现实中有如此理解的情形，学界也曾有适用中断规则的主张。其理由是，法律设置起诉期限的目的是促进起诉权利的有效行使，在提起诉讼后起诉期限中断。有学者认为，行政诉讼法在诉权保障与司法对行政活动谦抑、尊让的价值权衡基础上，抛弃了起诉期限的中断规则。因为申请行政复议或者提起行政诉讼，也是法定的救济途径，也能获得有效救济，因此而耽误的时间可以算作不属于自身原因而耽误，可不计算在起诉期限之内。如此，此前能提起行政诉讼，在相关裁判确定时，应该仍可重新起诉。也就是说，将合理的中断事由转化为停止事由，基本能实现起诉期限的设置目的。
2023年修订的《行政复议法》第20条规定了行政复议的申请期限，针对调整机制问题，该条第2款仅规定了停止规则，即“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”，而没有规定申请期限的中断和延长问题。这一做法亦可为行政诉讼法效仿。
3.停止事由的类型化
即便仅仅规定起诉期限的停止规则，仍然存在难以实施的问题。因而，需要总结现有的经验，借鉴民法的相关研究，对停止事由加以类型化。
一般认为，2000年《行诉法解释》第43条规定的“因人身自由受到限制而不能提起诉讼”的情形属于停止事由。但这一事由未必妥当。因为按照2018年《行诉法解释》第14条第2款规定，在权利人人身自由受到限制时，其近亲属尚可依其委托以其名义起诉。有学者主张，应进行不属于自身原因的类型化，除不可抗力、被限制人身自由外，还包括通过法定救济途径主张权利后等待处理结果、合理信赖公权力机关。有学者归纳出以下四种情形，第一，妨碍起诉人行使诉权的客观事由，例如，起诉人生病无法行动，行政机关错误告知起诉事项，起诉人需要明确被告，起诉人认知错误导致错误选择管辖法院和被告；第二，起诉人被限制人身自由；第三，等待关联诉讼或有权机关对争议的处理；第四，基于对相关国家机关的行为或承诺的信赖。《起诉期限解释》第4条第款列举了5种情形。这些对实践做法的归纳尚需进一步挖掘并予以类型化。
参照《民法典》第194条的规定，能成为诉讼时效中止的原因有多种类型。民法上的诉讼时效中止事由具有客观性、法定性、持续性和障碍性等特征，有绝对障碍、相对障碍和情理障碍三种。绝对障碍是由于欠缺行使权利的必要条件，而导致客观上绝对不可能行使请求权。相对障碍是指使权利人客观上难以行使请求权的事由，根据其对行使权利的影响程度是否达到不能行使请求权判断其是否构成中止事由，例如发生地震灾情，如果没有影响行使权利，也不构成中止事由。情理障碍是由于权利人和义务人之间存在某种特定关系，导致权利人不便、不敢或不欲行使请求权，其实质是特定关系障碍，原则上仅限于法律有明确规定者才构成中止事由。在《民法典》第194条第1款规定的情形中，“继承开始后未确定继承人或者遗产管理人”（第3项）属于绝对障碍（第2项亦然），不可抗力（第1项）、权利人被义务人或者其他人控制（第4项）属于相对障碍。
在起诉期限的停止事由上，同样可以作出上述区分。第一，绝对障碍在行政诉讼中是同样存在的。公民或法人的权利继承尚未确定，法人或者其他组织非因自身原因无法进行正常活动而不能行使权利，均可成为绝对障碍。
第二，相对障碍是相对较多的，具体情形包括：（1）不可抗力，看似理由充分的绝对障碍，但只是可能影响权利人行使诉权。（2）人身自由受到限制属于相对障碍，尚需结合具体情形判断其是否属于停止事由。权利人住院治疗，在精神状态或身体状态上难以行使权利的，也可能成为相对障碍。（3）另一具有关联性的诉讼尚未结束，也可能成为相对障碍。最高人民法院行政审判庭曾指出：权利人在提起民事诉讼过程中，对被诉行政行为提出异议的，可视为其主张权利，符合我国行政诉讼法规定的起诉期限的扣除及延长等作为计算起诉期限特殊情形的法定事由。民事案件进入审理阶段，行政诉讼的起诉期限可从民事裁判文书生效之日重新计算。类似地，最高人民法院有裁判指出：相关民事裁判作出并生效后，当事人才能确定其权利义务是否因行政行为而受到生效民事裁判的影响，因此，在当事人于民事诉讼中知道行政行为对其权利义务产生不利影响的情况下，行政诉讼的起诉期限应当从生效民事判决作出之日起计算。（4）等待有权机关的处理结论。主要包括申请有权的行政机关或法律法规规章授权的组织处理，已经向行政复议机关申请复议和向法院提起行政诉讼（之后变更诉讼请求重新起诉）。这是直接针对本案的处理。（5）当事人错误选择管辖法院。后两种情形相当于诉讼时效中断的情形。
第三，情理障碍在行政诉讼中也是可能存在的。（1）基于对相关国家机关的行为或承诺的合理信赖。相关国家机关告知某行为不可诉，或者承诺会消除不利影响，由此耽误起诉。（2）当事人因存在关联利益而不敢行使诉权。当事人向行政机关提出复数无关联的申请，其中一个被驳回，其他仍在审理，这时当事人很难就驳回申请提起行政诉讼，因为虑及可能影响其他申请的审查。（3）现实中还存在一种特殊情形，当事人因法院的原因而难以再次行使诉权。公报案例曾指出：“对于当事人提起的行政诉讼，人民法院应该立案而未立案，又未出具书面裁定，造成当事人向其他部门上访、申诉并继续向人民法院起诉的，不应将当事人第一次起诉被拒绝后，由于非自身原因延误的时间，计算在起诉期限内。”
结语
行政诉讼的起诉期限是一项较为特别的诉讼制度，与诉讼时效和除斥期间有同有异，但经过制度演化，已与诉讼时效更为接近。起诉期限限制了私人诉权的行使，客观上有利于被告行政机关，有助于尽早确定行政法律关系，维护法的安定性。但作为一项制度，起诉期限的双重设计、计算方式、调整机制都是法安定性和私人诉权行使相权衡的结果。虽然起诉期限应当区分诉讼类型来适用，但这并不意味着我国行政诉讼法必须按照诉讼类型重新设计。在规定起诉期限的适用范围时亦可参考《民法典》第188条和第196条的方式，在一般性规定双重起诉期限的同时，明确列举不适用起诉期限的情形。区分诉讼请求，分别适用起诉期限规定是可能的。当然，还有一种简便的方式是，一般性地规定双重起诉期限，延长现有的期限，并作出但书规定（有正当理由的，不在此限）。适用时，在给付之诉和确认之诉中，法院可具体认定是否存在正当理由。这种方式因为在表面上与现行制度没有大的区别，在当下或许容易被接受，但它增加了法院的权衡负担，增加了诉权行使的不确定性，故不如前一种立法例。在双重起诉期限的设计上，既要考虑期限的长短，更要考虑当事人行使诉权的可能性。在当事人行使诉权产生障碍时，起诉期限就应有一定的调整机制。现有的调整机制是出现停止事由时不将耽误的时间计算在内，出现延长事由时申请延长期限，但两种机制的事由和效果难以区分。如此，可将法律上的延长事由、现实中和理论上的中断事由一体并入停止事由，并按照行使诉权障碍的类型将停止事由体系化，适用停止规则。在此基础上，起诉期限将限缩适用范围，其计算方式和调整机制亦将得到明确，再将起诉期限明确定位于诉讼要件，在当事人主义的基础上贯彻法院的职权审查，将能降低因超过起诉期限而不能进入法院大门的比例，使行政案件的实质争议得到及时而有效的解决。
本文原载《法学家》2026年第3期。转载时烦请注明“转自《法学家》公众号”字样。
