内容提要：全国人大及其常委会针对国家重大事项或特定事项作出决定决议，是国家权力机关表达意志的重要规范形式。在民主集中制的人民代表大会制度下，人民代表大会通过作出决定的形式行使广泛的职权，其基于不同的职权可以作出不同性质的决定，这些决定都具有法律约束力。由于权力性质差异，基于行使立法权的立法行为产生的人大决定具有实质法律性质，非基于立法行为产生的人大决定则不具有法律性质。由于人大决定和法律都是国家权力机关表达意志的规范形式，二者在适用范围上的界分主要体现在其所针对的事项性质的差异。我国宪法与立法法等有关法律构建了“事项类型决定规范形式”的基本逻辑，形成了“法律专属事项”“选择适用事项”“决定优先事项”“决定专属事项”的规范形式体系。基于国家治理需求，人大决定和法律形成了规范功能互补机制，在规范体系中发挥着协同作用。由于对人大决定与法律的概念关系和功能关系的认识不清，人大决定的制定程序和实践适用还可进一步优化完善。
关键词：人大决定制度；民主集中制；权力机关；有关法律问题的决定；国家治理
一、引言
在我国现行宪制框架中，全国人大及其常委会的职权运行在推进全面依法治国进程中发挥着重要作用。观察其权力运行实践，全国人大及其常委会制定法律和作出有关决定决议是其针对有关事项表达意志、作出规范的两种主要形式。全国人大及其常委会针对国家重大事项或特定事项作出决定决议，包括以决定形式行使立法权和讨论决定国家有关重大事项等，在我国国家生活和社会生活中发挥重要的规范作用，形成了卓有成效的工作制度。人民代表大会制度是由选举制度、组织制度、工作制度等一系列具体制度构成的制度体系。从具体内容看，人大工作制度又包括人大及其常委会依法履行职能的立法制度、监督制度、代表制度、会议制度、表决制度等。由于全国人大及其常委会在履行职能过程中作出的决定决议涉及人民代表大会权力运行各方面各领域，因此全国人大及其常委会决定制度属于全国人大及其常委会工作制度的重要组成部分，包括以决定形式进行立法修法制度、授权决定制度、适用宪法法律规定作出决定制度等。
实践中，全国人大及其常委会作出的决定决议（以下简称“人大决定”）存在制定依据不明确、事项范围界限不清晰、制定程序机制不规范等实践问题。首先，制定依据不明确的问题体现在，人大决定可能依据宪法规定、法律规定或者基于人大立法权作出；还有一些以决定形式作出的“创制性安排”虽然发挥了法律的功能，但其制定依据却存在模糊不明之处。其次，事项范围界限不清晰的问题表现为，全国人大及其常委会尚未明晰针对哪些事项可以通过作出决定决议的形式、对哪些重要事项又必须通过制定形式法律而不得通过作出人大决定的方式加以规范调整。最后，在制定程序机制不规范的问题上，一些人大决定在表现形态和实施效果上与形式意义上的法律并无二致，但并未严格依据宪法和法律规定的立法程序制定和公布；还有一些人大决定从规范内容上看并不包含法律规范，却又按照立法程序制定和公布。例如，2019年全国人大常委会作出《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，明确规定国家监察委员会有权根据宪法和法律制定监察法规。尽管该决定对于贯彻实施宪法和监察法、保障国家监察委员会行使职权具有重要意义，但是，学界对于该决定是否存在充足的宪法和法律依据不无疑问。现有理论研究对此给予了长期关注，因而人大决定的性质、地位、效力和制定程序、权力来源等问题一直是宪法学与人大制度研究的热点。由于上述实践问题的根源在于对人大决定的性质定位不明，即人大决定与法律的关系这一问题不明晰，对于人大决定和法律的关系作出区辨成为学界关注的焦点。但是，人们很少从制度层面对作为人民代表大会制度重要构成的全国人大及其常委会决定制度（以下简称“人大决定制度”）进行整体观察，未从国家治理层面对人大决定与法律的关系进行深入剖析，例如忽视了作为国家机构组织和活动原则的民主集中制对人大决定制度的型构及其运行的影响，未能深刻揭示人大决定和法律在统一的国家权力意志表达中的内在逻辑关联。这些都在一定程度上影响了人们对人大决定制度的准确认识，也影响了上述实践问题的有效解决。
鉴于此，笔者拟首先在民主集中制的人民代表大会制度背景下讨论人大决定制度的基本特征，再通过阐明人大决定的性质和适用范围，从而明确全国人大及其常委会针对不同事项选择制定法律或者作出决定决议的实践逻辑，最后在此基础上对人大决定制度的优化完善提出一些理论见解。通过深入阐发我国人大决定制度的理论逻辑和实践逻辑，能够充分彰显中国式现代化进程中的制度创新和实践创新，坚定我国人民代表大会制度的道路自信和制度自信，为将人民代表大会制度优势充分转化为国家治理效能提供智识基础。
二、人大决定制度的基本特征
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，民主集中制是人民代表大会制度的组织原则和活动原则，因而也被称为“民主集中制的人民代表大会制度”。在民主集中制下，国家权力的统一行使和其他国家机构具体执行权力机关的意志，共同构成了这一组织原则的核心内涵。在民主集中制的规范结构中，人民意志的整体性、不可分割性以及对人民意志的完整的、真实的实现，决定了人民代表大会对国家权力的统一行使；又由于对权力过分集中的经验教训的反思和提升机构职权效能的内在需求，科学配置国家权力、各国家机构“合理分工”行使国家职权成为必要。由此，民主集中制原则涵括以下三个特征：一是国家权力机关意志的权威性；二是国家权力的统一行使；三是国家职能的合理分工。基于人大决定制度作为人民代表大会制度的重要构成，可以说，民主集中制原则及其本质特征决定了人大决定制度的基本特征。人民代表大会及其常务委员会作出有关决定，是民主集中制的人民代表大会制度下的权力运行实践和制度实现。人大决定的制度运行区别于其他国家或地区的不同政治体制下代议机构的制度实践，具有鲜明的中国特色。
1.作出有关决定是人民代表大会表达意志的重要方式
除了立法，作出有关决定也是国家权力机关表达意志的重要形式。但是与立法相比，作出决定既具有替代立法的功能，也具有立法所不具备的重要优势，更加能够体现全国人大及其常委会不仅是立法机关，更是国家权力机关的本质。国家权力机关的本质是人民民主，其代表人民行使国家权力、表达民主意志，管理国家事务，也就是“国家的重大事情由它来决定”。民主意志的表达最主要体现在决策和监督这两方面。为了被现行法律秩序所接纳，立法机关往往承担着将党和国家政策予以法律化的任务。政策法律化的过程则是立法机关运用法律语言将承载一定政治价值的政策转化为法律并嵌入既有法律体系之中。当然，国家立法机关的定位只是其作为国家权力机关本质的一个功能体现。人大及其常委会针对国家重大事项或特定事项作出决定决议，反映了人大权力的广泛性、权威性，是最能直接体现国家权力机关性质的权力行使方式。
就这两种权力行使方式的比较而言，制定法律规范是全国人大及其常委会作为国家立法机关作出的一般性、抽象性意志表达，以立法的方式针对某些事项进行一般性调整和规范。立法的本质在于通过一般规则针对国家治理和社会管理中的某些事项进行调整和规范，旨在为政治共同体提供统一的行为准则和规范要求。然而，正是由于法律规范的这种一般性和抽象性特征，其在应对某些需要进行针对性、灵活性或者专门性调整的重大事项时，可能存在一定的局限性。这决定了，对于需要进行针对性、灵活性或者专门性调整的某些事项，全国人大及其常委会根据法定程序进行立法并不一定是最佳的选择，通过作出决定决议的方式或许更加能够发挥实现高效治理的职权功能。当然，以上只是从为社会供给行为规范的角度进行的比较，如果就针对某些特定事项表达意志、履行职权而言，人大决定还具有立法所不具备的功能。比如，宪法明确规定的“同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除”等批准性事项，全国人大及其常委会就不适宜通过立法进行，而更适合通过作出决定决议的方式进行处理。
2.人民代表大会通过作出决定的形式行使广泛的职权
在权力分立的政治结构中，代议机构一般仅作为一个权力分支行使一部分国家权力。根据传统国家分权学说，代议机构作为立法分支，以立法为其主要职能，所以往往被称为立法机关。但是，随着近代以来政治实践的发展，传统分权学说受到深刻批判，“制定法律只是立法机构的一项功能，而且不一定是最重要的功能”。在立法功能之外，代议机构还普遍行使代表、监督、财政控制等职能，甚至在议会内阁制国家，立法机构只实际享有立法同意权，而非立法决策权。而在我国人民代表大会制之下，人民代表大会是国家权力机关，享有广泛的国家权力，包括理论上所习称的立法权、任免权、监督权、重大事项决定权等。
从中央层面看，在我国现行宪法上，全国人大具有作为“最高国家权力机关”和“国家立法机关”的双重性质，作为最高国家权力机关的地位是其作为行使“国家立法权”的国家立法机关的依据和前提。“最高国家权力机关”是在政治和权力意义上而言的，一方面基于国家的一切权力属于人民，人民代表大会代表人民行使国家权力，国家权力具有统一性；另一方面，人民意志的至上性决定了人民行使国家权力的机关——全国人民代表大会的最高地位。“国家立法机关”则是在具体职权意义上而言的，由于“国家权力机关作为权力与职权复合结构的核心结构，承担起将权力转化为职权的重要功能”，最高国家权力派生出国家立法权、行政权、司法权等具体职权，其中根据权力分工原则，立法权是由国家立法机关行使的职权，因而也就是最高国家权力机关自身具体行使的职权。行使这些职权都是全国人大行使最高国家权力的最重要表现之一。这些职权都可以通过作出决定决议的方式行使，其中有些职权还必须通过决定决议对外行使。根据宪法的规定，全国人大有权决定这样一些国家的重大事项：审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，批准省、自治区、直辖市的建置，决定特别行政区的设立及其制度，决定战争与和平的问题，等等。对于这些事项，全国人大往往通过作出决定或决议的形式进行具体决断。例如，全国人大于1990年通过《关于设立香港特别行政区的决定》设立香港特别行政区，此后又通过《香港基本法》及一系列决定构建了香港特别行政区制度。
3.人民代表大会作出的决定都具有法律约束力
民主集中制下全国人大是最高国家权力机关，其作出的决定或决议都是代表国家意志的表达，对内具有要求一切社会主体予以尊重和执行的权威，对外具有代表国家的直接效力。换言之，全国人大及其常委会依据宪法和法律作出的决定决议，都具有要求所有社会成员和组织严格执行的法律约束力，不存在只具有建议性质或对机构内部发生效力的情况。正如胡乔木所指出的，“人大跟人大常委会不作一般的、没有法律意义的决定，如果作了决定，那么就是法令”。
相比之下，其他国家或地区的代议机构所不一样的是，有些国家或地区既可以作出有法律约束力的决定或决议，也可以作出没有法律约束力的决定或决议；有些国家或地区既可以作出有宪法或法律依据的决定或决议，也可以作出没有宪法和法律依据的决定或决议；有些国家或地区既可以由代议机构本身作出决定或决议，还可以由代议机构的下属委员会作出决定或决议。例如，在美国，国会议员可以通过四种不同的形式提出提案：法律案、联合决议案、共同决议案和简单决议案。上述四种提案的性质和通过程序是有很大区别的。法案和联合决议案属于立法，具有法律约束力；共同决议案和简单决议案一般是国会参议院或者众议院表达对某个特定事件的看法，与法律无关，故而无法律约束力。美国宪法之所以仅规范前述法律案与联合决议案有必须执行的效力，其主要考虑的即是权力分立，也就是总统的“行政否决权”，如要通过有法律拘束力的规范，必须有总统和国会参众两院的一致同意。此外，德国、法国等国家的代议机构也存在通常用于表达政治观点、呼吁行动或设定目标，而不必直接产生法律效力或对政府具有强制性约束的决议。这些决议区别于经过特定立法程序、具有普遍约束力和国家法效力的立法行为。
三、人大决定的性质判断
（一）人大立法权与其他权力的区别
在我国民主集中制的人民代表大会制下，全国人大作为最高国家权力机关代表人民行使广泛的国家权力，除立法权以外，其还享有任免权、监督权、重大事项决定权等其他权力。这“四权”虽然在理论和实践中常常被并称，但却是对权力机关依据宪法和法律经常行使的职权的大致概括和划分，而并不存在划分“四权”的明确标准。因而，这些权力的类型划分一般被认为具有非穷尽性和相对性，它们之间的界限在有的情况下也不是十分严格，而可能存在一定重叠，甚至还可以发挥替代性作用。例如，重大事项决定权除了具有其自身的独特作用，也具有“补充人民代表大会其他三类职权、协助其他三类职权行使的作用”，“可以用来解决国家和地区内重大政策性问题和急迫需要解决的社会问题”。但是，由于“四权”的划分和表述抓住了人大职权的本质特征，这些不同类别的职权之间的区别和界限还是较为明显的。
就立法权和其他权力类别而言，立法权是《宪法》第58条所明确赋予全国人大及其常委会的职权，而监督权、任免权和重大事项决定权都只是不同权力类型的理论概括，在宪法和其他实定法上都表现为就某些具体事项对全国人大及其常委会的赋权。由于立法权是《宪法》明确赋予全国人大及其常委会的组织性职权，而监督权、任免权和重大事项决定权等其他权力都只是宪法和法律围绕某些具体事项赋予全国人大及其常委会的专门性权力，二者存在根本的权力性质差异。正是基于这种权力性质差异，作为组织性职权的立法权可以由权力主体向其他国家机关进行转授，而对于作为宪法和法律授予的专门性权力，全国人大及其常委会只能自己行使而不得对外转授。
实际上，在民主集中制下，最高国家权力机关在宪法框架秩序下可以就各种事项表达意志、行使权力，但就某些事项是否享有立法形成自由，是其所行使的立法权与监督权、任免权、重大事项决定权等其他权力的根本区别。立法形成自由要求宪法在预先决定立法内容的同时，也为立法者创设了其自行创制规范内容的空间。宪法对立法内容的决定越多，立法者的形成自由就越小；反之，宪法针对立法内容及其价值选择越开放，立法者的立法形成自由也就更大。因此，从宪法到较低位阶的法律规范的具体化和个别化就是立法者运用宪法赋予的立法形成自由的结果。从这个意义上说，立法权是一种宪法授予立法机关的组织性、概括性、一般性的规范创制权，无需就某一事项再获得宪法的专门授权就可以自行创制法律规范。相比之下，监督权、任免权、重大事项决定权等权力的行使并无规范创设自由，而“只能针对宪法或法律有明确规定的情形在宪法或法律规定的权限范围内行使”。从权力行使的方式看，全国人大及其常委会通过法律规范创制行使立法权，而通过民主决断行使监督权、任免权、重大事项决定权等其他权力。
（二）不同立法形成自由下的规范创制
基于宪法是否在特定领域针对立法机关设定了价值目标或规范要求，在宪法针对不同事项所赋予的不同立法形成自由下，立法机关根据宪法和法律创制法律规范的过程也存在一定差异：其一，立法机关仅仅基于组织性的立法权创制法律规范的行为，就是立法机关创制具体内容并不由宪法决定的法律规范，属于在宪法设定的框架秩序下的立法行为。在这种情形下，立法机关基于宪法授予的组织性权力进行立法活动，尽管其仍须确保其制定的法律或决定不得抵触宪法，但是从法律的整体看，其无需明确的宪法规范上的立法依据。毫无疑问，立法机关的立法符合宪法或者法律的授权即可，立法形成自由所受到的宪法规范拘束较小。其二，立法机关依据宪法和法律的具体规范授权或委托创制法律的行为，产生具体内容由宪法或法律决定的法律，这属于对宪法规范具体化的立法行为。这类立法行为的特点在于，立法机关在其享有的立法权的基础上，还需要宪法或法律就某一事项进行专门授权才可以创设法律。此时，立法行为中的立法形成自由相对较小，所受宪法或法律规范的拘束较大。其三，权力机关仅仅适用宪法和法律的规定作出有关行为，也就是“将宪法和法律适用于具体事项”，而不进行任何规范创制。此时，权力机关不具有立法形成自由，在性质上当然也并非行使立法权所作出的立法行为。
（三）立法行为作为人大决定性质的判断标准
具体到人大决定，全国人大及其常委会作为立法机关基于宪法和法律（主要是有关组织法和《立法法》）赋予的立法权作出决定，属于具体内容并不由宪法和法律所规定的宪法框架秩序下的立法行为；在立法权的基础上根据宪法和法律（有关组织法和《立法法》以外的其他法律）的专门规定作出决定，属于对宪法和法律规范具体化的立法行为。前者典型的例子，如《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》；后者典型的例子，如《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，其“是根据宪法第三十一条和第六十二条第二项、第十四项、第十六项的规定以及香港基本法的有关规定”作出的。相较而言，全国人大及其常委会作为权力机关适用宪法和法律作出有关决定，属于针对有关事项的具体决断，不属于立法行为。因而，基于“权力性质决定权力行使的结果”的原理，基于立法行为产生的人大决定都具有实质法律性质，并非基于立法行为产生的人大决定则不具有法律性质。同时，人大决定的性质又决定了人大决定的效力位阶、适用范围、制定程序等。例如，不具有法律性质的人大决定，由于其具有特定命令性质而非法律规范性质，不存在具有实质法律性质的人大决定那样的在法律渊源之间的效力位阶判断。
四、人大决定的适用范围
全国人大及其常委会的行权方式丰富多样，包括制定法律、作出决定决议、实施监督、进行选举和任免等，其中，制定法律和作出决定决议是其对有关事项作出规定的两种主要方式。无论是法律还是决定决议，都是国家权力机关表达意志的规范形式，二者在适用范围上的界分主要体现在其所针对的事项性质的差异：针对某些事项，全国人大及其常委会只能制定法律；对于有些事项，全国人大及其常委会既可以通过形式法律也可以通过决定或决议的形式作出规定；对于有些事项，更适合通过决议或决定来作出规定；对于有些事项，全国人大及其常委会只能以决定或决议的形式行使职权。换言之，我国宪法与立法法等有关法律构建了“事项类型决定规范形式”的基本逻辑，形成了“法律专属事项”“选择适用事项”“决定优先事项”“决定专属事项”的规范形式体系。从规范视野出发，这种界分并非针对有关事项作出不同类型的规范形式的简单区分，而是基于国家治理需求形成的规范功能互补机制，发挥法律与决定决议在规范体系中的协同作用。
（一）法律专属事项
法律专属事项是指依据宪法和立法法等法律规定，只能由全国人大及其常委会制定法律予以规范的事项，其本质是强调绝对法律保留中的形式保留，即立法机关针对某些重要事项必须通过制定正式法律而不能以单纯议决的方式加以规范调整。这是从规范形式上对立法机关自身在制定法律与单纯决议的方式上进行所涉事项范围的区分，而非从规范内容上对立法机关和其他机关的立法权进行所涉事项范围的区分。宪法和立法法等法律共同确立了事项界分的规范体系。首先，我国宪法对诸多事项特别是涉及基本权利干预的事项进行了法律保留的规定，其中对一些需要形式保留的事项还专门作了明确规定。例如，《宪法》第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”其次，对于宪法未作明确规定的大量的“只能制定法律”的事项，《立法法》第11条通过列举式规定予以了明确，包括国家主权的事项、各级国家机构的产生、组织和职权、犯罪和刑罚、税收基本制度、民事基本制度、基本经济制度等；同时，根据《立法法》第12条的规定，对有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，全国人大及其常委会不得向国务院作出立法授权。但是，《立法法》第68条同时规定，“全国人民代表大会及其常务委员会作出有关法律问题的决定，适用本法的有关规定”。这就涉及“有关法律问题的决定”是否适用《立法法》第11条和第12条的规定，即这里的“法律”是否包括“有关法律问题的决定”。
笔者认为，这有必要从“有关法律问题的决定”的概念内涵和法律保留的宗旨出发加以判断。“有关法律问题的决定”由于在立法实务和学术研究中广为沿用，成为一个具有权威性和实践性的概念。但是，对于这一概念的内涵和外延，理论上长期存在很大争议。由于全国人大及其常委会既可能是在履行创制法律的职能中作出有关决定（可称为法律性决定），也可能是在进行宪法法律适用的活动中作出有关决定（可称为宪法/法律适用性决定）。那么，“有关法律问题的决定”就可能包括法律性决定和宪法/法律适用性决定。法律性决定以一般法律形态发生效力，在实质上与法律并无二致。这样看，“有关法律问题的决定”中的法律性决定似乎应当符合《立法法》第11条和第12条规定中的“法律”的内涵。但是，在实践中，并非所有法律性决定都是严格依据法律制定的程序规范作出的，其在形式和制定程序上与一般法律可能有所区别。从规范目的看，法律专属事项的设定主要是通过立法权和行政权的划分，维护国家法制统一和保障公民基本权利。以税收基本制度为例，税种设立、税率确定等事项直接关系公民财产权与国家财政秩序，立法法将其纳入专属立法事项从而建立防范行政权滥用的制度保障。那么，从形式保留旨在将重要事项纳入抽象法规范的支配，以加强立法机关作出重大制度或重要行动的程序正义，防止进行简单化、个案性决策的权力滥用风险的角度考虑，就绝对法律保留事项而言，有关的法律性决定也不应当纳入《立法法》第11条和第12条规定中的“法律”的范畴。综上所述，宪法和法律规定中的“法律”不包含有关法律问题的决定中的宪法/法律适用性决定；对于宪法和法律明确规定的绝对法律保留事项，国家立法机关也不宜以有关法律问题的决定的形式加以规定。
（二）选择适用事项
选择适用事项是指全国人大及其常委会既可以通过制定法律，也可以通过作出决定决议予以规范的事项，其核心特征是“规范形式的可选择性”。全国人大及其常委会作出包含实体规定或行为规范的决定决议，本质上就是其作为国家立法机关行使立法权的活动。正因为这些决定决议与形式法律均是立法机关行使立法权的结果，二者具有可替代性，全国人大及其常委会在立法过程中对立法形式（形式法律或决定决议）具有一定的选择空间。
由于广义的具有规范创制性的立法活动包括法律的立改废纂等活动，因而全国人大及其常委会作出的具有规范创制性的决定，既包括立法性决定，也包括修改补充废止法律的决定。
第一，就立法性决定而言，全国人大及其常委会作出的一些决定决议在规范内容上与形式法律并无本质区别，它们都是通过法律规范对一定的社会关系进行调整的规范性文件。授权决定就属于非常典型的立法性决定。授权决定主要由作为实体规范的授权规范构成，是作为授权机关向被授权机关转移权力的载体的专门性法律。实践中，全国人大及其常委会既可能通过形式法律也可能通过专门的决定决议向其他国家机关作出授权。
在授权决定以外，《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》也是一个较为典型的例子。《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定（草案）〉的说明》明确指出，“通过决定的形式将党中央的决策部署固化形成完备的法律制度”。立法机关意图通过作出决定的形式构建较为完备的备案审查法律制度、健全保证宪法全面实施的制度体系，规范备案审查活动、提高备案审查能力和质量。因此，该决定本质上就是一部法律。从形式上看，立法机关当然也可以直接制定法律表达其立法意志。
第二，就修改补充废止法律的决定而言，这是一种通过人大决定的形式对原有法律规定作出处理的立法活动。在我国的立法实践中，对于法律的修改、补充和废止，可以通过人大决定的形式对原有法律规定作出处理，也可以通过制定新的法律作出规定以取代原有法律规定，还可以通过法律修正案的形式予以实现。由于这三种法律活动方式各有其特点和适用范围，立法机关往往结合实际，根据需要选择其中一种方式或交替使用多种方式对法律进行修改补充。其中，法律修正作为我国法律修改最基本、最重要的形式，主要适用于法律的部分修改，其最为直观的表现就是立法机关以“修改决定”的形式，也即通过一个关于修改法律的决定对法律作出修改。
通过人大决定的形式对原有法律规定作出处理，比较典型的例子当属以人大决定的形式产生的对刑法典作部分补充修改的单行刑法，如《全国人民代表大会常务委员会关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》。这实际上就是全国人大常委会以修改法律的决定的形式作出的新的规范创制的表达，类似于在保持原法律文本不变的前提下实现修改法律效果的法律修正案。
（三）决定优先事项
决定优先事项是指虽未被宪法法律明确排除制定法律的可能，但基于事项性质更适合以决定决议的形式加以规范的事项。这类事项往往具有时效性、针对性、适应性要求的特点，人大决定相比法律更具灵活性和适应性特征，因而能够更好地满足规范需求。有学者指出：“一些社会改革的政策性措施，靠立法不够成熟，也不方便，而通过人民代表大会作出决定，能使改革有所规范，为改革提供政策性指导，又能较灵活地适应形势。”也有学者指出，对于一些会随着社会剧烈变化，需要追求灵活性和时效性的事项就不适合由法律来规定，此时交给决议或决定来规定反而有助于实现目的。
其一，时效性要求较强的事项往往是最需要具有灵活高效特征的决定决议加以处理和应对的。例如，紧急状态与战争等事项就凸显了决定决议的必要性。《宪法》第67条赋予全国人大常委会决定全国或个别省、自治区、直辖市进入紧急状态的职权，《宪法》第62条、第67条赋予全国人大及其常委会决定战争状态宣布的权力。这类事项的突发性与紧迫性，决定了必须采用决定决议的形式予以快速应对，法律的严格制定程序难以满足即时决策需求，专门性决定成为更加可行的规范路径。此外，在我国立法实践中，当立法条件尚不成熟或立法时机尚不具备，而现实立法需求又较为紧迫，且立即制定一部法律的可行性不大，全国人大及其常委会往往先作出有关决定决议，发挥替代性立法的功能，待各方面时机和条件成熟后再进行专门立法。例如，2011年全国人大常委会在《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》的起草说明中，对为何不采取“法律”形式而是“决定”形式作了说明：“目前单独制定一部反恐怖法，立法条件尚不成熟，可以先由全国人大常委会制定专门的法律决定，解决反恐怖工作中迫切需要解决且各方面能够形成共识的问题”。
其二，适应性要求较高的事项也经常要求通过决定决议予以应对。特定领域治理需求需要适应性、针对性的治理方式和措施，这些治理方式和措施经由决定决议更容易直接转化为国家法律，同时以决定决议为载体的政策措施更容易推行实施并根据实践反馈作出及时调整。尤其在应对突发事件（如自然灾害、公共卫生事件）或推进重大改革时，决定决议能够快速回应现实需求，弥补立法周期较长的不足，及时完善制度供给，保障国家治理的高效运行。例如，在预算审查监督、国有资产管理监督等领域，全国人大常委会一般通过作出专门决定建立监督机制，明确监督重点、规范监督程序，其比制定专门法律更能适应监督工作的动态调整需求。
（四）决定专属事项
决定专属事项是指全国人大及其常委会只能以作出决定决议的形式行使职权的事项。我国宪法并未对这类事项作出明确规定，宪法仅明确授权全国人大及其常委会“决定”某些重要事项，如“决定驻外全权代表的任免”“决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除”“决定特赦”等，但是这些规定中的“决定”表达的是全国人大及其常委会对某些重要事项表达民主意志、作出民主决断，而并非要求全国人大及其常委会只能以决定决议形式行使职权。实际上，决定专属事项须结合人大决定的本质特征作出判断。
对于重要事项，进行制度化立法和作出具体决断是人大及其常委会行使职权的两种主要方式，其中后者更加鲜明地体现了作为国家组织形式和活动方式的民主集中制原则。所谓制度化立法，是指立法机关通过法律规范的创制要求有关主体予以适用和遵守以实现其意志的表达和贯彻的制度化方式。具体决断与制度化立法则不一样，其是指国家权力机关就某些具体事项通过决定或决议作出明确决断，要求有关主体像“落实一项命令那样‘贯彻’或‘执行’”其意志这种具体行为方式。换言之，同是代表机关民主意志的表达，制度化立法和具体决断的主要区别就在于表达方式是制度化方式还是具体行为方式。实践中，制度化立法既可以通过一般立法的形式进行，也可以通过作出人大决定决议的方式进行，例如全国人大及其常委会作出的大量决定决议都具有实质法律性质，在日常生活中发挥着一般法律的效力；具体决断则只能通过人大决定决议的方式作出。换言之，对于某些重要事项，人民代表大会只能通过作出决定决议的形式作出具体决断。
这些重要事项主要包括：①批准性事项。全国人大及其常委会享有针对国家重大事项作出批准决定的权力。例如，根据宪法和有关法律，全国人大可以对全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告作出决议、对国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告以及国家预算和预算执行情况的报告进行审查和批准。实践中，对于这些重大事项，全国人大一般均作出批准性决定或决议。②撤销性事项。根据《宪法》第67条第7、8项规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令以及省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。③任免性事项。全国人大及其常委会享有对国家机关领导人员及其组成人员广泛的任免权。例如，在实践中，全国人大一般以作出决定的形式确认全国人大常委会接受全国人大常委会委员辞职的请求。④其他重大事项。除了以上重要事项外，全国人大及其常委会还可以针对其他重要事项作出决定决议。例如，全国人大常委会根据《宪法》第67条第17项规定和《国家勋章和国家荣誉称号法》作出专门决定，授予在抗击新冠肺炎疫情斗争中作出杰出贡献的人士国家勋章和国家荣誉称号。
五、人大决定制度的优化完善
如前所述，人大决定在国家权力运行实践中得到广泛运用，形成了一套较为有效的制度体系。但由于对人大决定的性质特别是人大决定与法律的概念关系和功能关系认识不清，人大决定的制定和适用都存在进一步优化完善的必要。
（一）人大决定制定程序的规范化
从我国实定法上看，继全国人大组织法和全国人大及其常委会议事规则之后，因应立法实践的发展和需要，2023年修改的《立法法》对“有关法律问题的决定”这一实践中产生的概念进行了进一步规定，第68条明确“全国人民代表大会及其常务委员会作出有关法律问题的决定，适用本法的有关规定”。对于如何理解“适用本法的有关规定”，较为权威的解释是“包括本法有关立法原则、立法权限、立法程序等规定”。这也说明，由于《立法法》是规范立法活动的基本法律，“作出有关法律问题的决定”这个过程所适用的都是《立法法》中有关立法的规定。因此，适用《立法法》有关规定的“有关法律问题的决定”应当是指具有法律性质的人大决定，不具有法律性质的“有关法律问题的决定”无法适用《立法法》。
但是，即使是对于适用《立法法》的具有法律性质的决定，其制定程序是否完全同于《立法法》规定的形式法律的立法程序，也并无定论。例如，在全国人大常委会的议事规则中，涉及法律案和有关法律问题的决定的议案的程序是有区别的。实践中，具有法律性质的人大决定的制定程序与《立法法》等规定的立法程序不尽一致。对此，特别是对人大决定的制定程序对其自身效力的影响，学理上长期存在争议。不少学者提出，有些在实践中发生“法律”效力的决定或决议却并未依据立法程序制定，从而并未形成统一完善的制度化路径。也有观点认为，“有关法律问题的决定”与法律在形式和程序上不一致，依据法律（立法）效力原理，它们在实质效力上也必然存在差异。但是，也有学者认为，制定程序影响人大“有关法律问题的决定”效力的观点，“在很大程度上混淆了‘有关法律问题的决定’与严格意义上的法律，前者虽未经过《立法法》所规定的立法程序，但这只是使其不具备严格意义上的法律效力”。还有学者指出：“从立法程序角度来否定全国人大常委会有关法律问题的决定的法律属性，只能得出它不是形式意义的法律的结论。但无法排除其包含了实质性的，即普遍性的法语句。”上述理论争议的存在显示，有必要对人大决定的制定程序和其效力的关系作出进一步澄清。
根据法律规范理论，规范的实效与效力存在一种条件关系，即规范的制定和实效是其效力的条件。凯尔森在区分法律规范的效力与实效的基础上指出，尽管一项规范需要得到另一个更高层次规范的认可，但最低限度的实效乃是该规范之有效性的一个更进一步的条件。全国人大的最高国家权力机关的属性既保证了“一个涉及某人之行为的规范‘有效’”和高位阶规范为低位阶规范提供效力基础，又确保“法律的规范的实效性事实上在社会中有很大可能性被遵守和执行”，这决定了全国人大及其常委会在国家重大事项上往往可以通过形式法律的方式表达意志、作出决断，故而部分人大决定在立法程序上可能并不完全符合立法的程序理性——社会公众的参与、立法机关的充分审议、公布程序的国家意志表达等，但由于其仍符合法律的实质理性——公平性、民主性以及秩序合理性等，以及形式理性——规范性、抽象性、普遍约束力等法律的一般属性，在实践中仍发生着一般法律的效力。
申言之，由于法律的实质理性和形式理性的绝对性，人大决定是否具有法律性质取决于其是否符合法律的实质理性和形式理性，最高国家权力机关立法必须遵循法律的实质理性和形式理性；立法的程序则具有相对性，权力机关凭借权力意志的权威性，对于立法的程序的选择可以认为是权力机关绝对意志的体现。一方面，“宪法优位原则拘束立法权行使，不仅落实在法制定的结果，更及于制定时的程序”；另一方面，宪法为立法机关的立法权行使赋予了立法裁量空间（包括程序裁量和决定裁量）。在符合宪法的前提下，全国人大及其常委会可以自由作出立法的意志表达，包括对立法程序的选择。所谓法定立法程序，即《立法法》《全国人民代表大会议事规则》等法律中有关立法或者作出决定的程序规定，其本身就是全国人大以立法形式作出的，全国人大及其常委会作出的部分决定或决议偏离《立法法》等规定的立法程序，实际上可以认为是全国人大作为权力机关在立法上的意志的体现。
但是，这并不是否认程序理性对于立法的重要价值。正如有学者所指出的，“决策的正确性首先取决于决策程序的科学化，完善而健全的立法程序对于保证立法质量的提升有着至关重要的作用。法治的价值不仅体现在立法内容本身，同时还应体现在立法程序的正当性中”。正是由于人大决定的性质界定不清晰，立法主体可能作出偏离于法律既定的立法程序的考量和选择，但是通过保证立法的实质理性和形式理性仍然确立了法律的有效性。尽管立法程序并不是人大决定性质判断的关键标准，但是立法主体在立法过程中对既定立法程序的任何偏离，在外观上可能会给社会留下不符合科学立法、依法立法的精神和原则的印象，从而也构成影响立法活动正当性基础的重要因素。尽管人大决定的法律效力并不取决于其制定过程中的程序理性，但是为了维护人大决定的内在权威和规范性、提升人大决定实施的正当性，有必要对人大决定的制定程序进行规范化、制度化。
（二）人大决定适用制度的规范化
如前所述，人大决定具有一定的适用范围，特别是立法机关针对某些重要事项必须通过制定正式法律而不能通过决定决议的方式加以规范调整。除此之外，人大决定在实践中获得了广泛的适用，涉及宪法和法律的实施、法律的制定和修改、政策的制定与执行等诸多方面，人大决定的适用逐渐形成了较为显明的制度特征。当然，也不可否认，人大决定适用制度还存在进一步规范化的空间。
1.明确政策性决定的功能定位
在民主秩序的框架中，立法是民主意志形成和表达的主要形式。为了被现行法律秩序所接纳，立法机关往往承担着将政策予以法律化的任务。政策法律化的过程则是立法机关运用法律语言将承载一定政治价值的政策转化为法律并嵌入既有法律体系之中，这个过程的本质就是赋予政策以法的规范性，并通过法律措施加以具体实施的过程。受立法目的、立法技术等因素的影响，政策话语向法律规范的转换过程，存在是否直接、充分的程度之区分。这具体体现于经过转换过程的法律规范的规范性程度：在法规范结构上，是否具有一般的法律规则或法律原则的逻辑结构；在法效力上，是否通过设定权利义务直接调整一定的社会关系。基于这种转化过程的规范性程度，有学者将政策向法律的转化区分为形式转化和实质转化两种情形。人大决定基于其所具有的性质多元性、程序灵活性以及应用的针对性、时效性等特征而更能体现上述转换程度的区分。其中，政策话语向人大决定的转换程度较为直接、充分的，法规范性程度较高的，可谓“规范性决定”；相反，政策话语向人大决定的转换程度并不直接、充分的，政策性程度较高的，可谓“政策性决定”。
就政策性决定而言，其是指全国人大及其常委会针对国家和社会生活中的重大现实问题作出的带有明显的政策目的和特征的决定。这类决定的目的当然也是因应党的政策，将政治意志法律化、国家化，进一步明确未来国家政策的实施方向、目标和任务，加强和保证政策的合法化和权威性；但从内容上看，其并未充分经过向法律范畴和概念的“转译”过程，比如作为法的基本范畴的权利、义务等付之阙如，因而更加“形似”政策。但是，从制定主体、立法目标和规范内容上看，政策性决定本质上仍是法律。由此，作为法律的政策性决定一方面针对义务主体提出原则性的作为或不作为的规范标准或要求，另一方面又不具有制裁性，其中部分决定还具有号召性、倡导性的内容。例如，全国人大常委会在《关于积极应对气候变化的决议》中曾作出以下倡导性规定：“坚持勤俭节约，倡导绿色低碳、健康文明的生活方式和消费方式，动员全社会广泛参与到应对气候变化的行动中，营造积极应对气候变化的良好社会氛围。”正是由于政策性决定的规范性和制裁性阙如的特征，其实施效果需要通过义务主体积极履行和对义务机关的监督检查才能得以保证。这使得介于法律和政策之间的政策性决定的功能定位在实践中并不非常清晰。因此，需要更加明晰政策性决定的功能定位：对于可以直接以政策的形式作出规定的，直接作出政策，而不必作出政策性决定；对于有必要以法律形式作出规定的，直接制定法律，而不必作出政策性决定；对于确有必要作出政策性决定的，必须通过相应的配套制度特别是监督检查制度，保障其得到充分贯彻实施。
2.赋予“关于修改法律的决定”法律规范效力
法律修改是立法主体在现行法律实施过程中对其作出变动以适应新的实际情况或达到新的预期的专门活动。在我国的立法实践中，法律修改主要有三种具体形式：法律修订、法律修正和法律修正案。其中，法律修正作为我国法律修改最基本、最重要的形式，主要适用于普通法律的部分修改，其直观的表现是立法机关通过一个关于修改法律的决定对法律作出修改。换言之，法律修正只能通过“关于修改法律的决定”的方式作出。
但是，从形式上看，“关于修改法律的决定”本身并非采用一般规范性质的法条表述方式，而采用的是将原法律条文修改为新法律条文的陈述；从内容看，其所体现的是法律条文如何修改的具体情况；从性质上看，其属于法律修改过程中的一个环节，与立法机关嗣后根据“关于修改法律的决定”作出相应修改并重新公布正式法律文本，共同构成这种法律修改形式的完整过程。“关于修改法律的决定”的法律效果在于赋予立法机关重新公布的正式法律文本以法律效力，而并非如法律一般要求法律适用主体直接适用“关于修改法律的决定”，这与立法机关采用的在原法律的基础上对文本表述直接作出修改的法律修订方式具有很大区别，也与立法机关以修改补充法律的决定的形式进行新的规范创制存在根本区别。
立法机关“作出‘关于修改法律的决定’+重新公布法律文本”这种法律修改形式，决定了立法机关作出关于修改法律的决定是该立法活动不可或缺的环节，也由于其灵活便利的特点而成为立法机关意图对法律作出局部修改的主要选择。但是，关于修改法律的决定不具有法律规范（法条）的形式，不能在司法和执法等活动中直接适用，相反，不具备法律效力的法律修正文本却被当作有效的法律文本使用，这使得关于修改法律的决定成为一种技术手段的存在，不符合民主集中制下人大决定具有法律约束力的本质要求。为此，需完善当前这种法律修正方式，令“关于修改法律的决定”具有法律规范（法条）形式，使其类似于在保持原法律文本不变的前提下实现修改法律效果的法律修正案，赋予其法律规范的效力。
3.正确识别和适用作为实质法律的人大决定
虽然人大决定存在实质法律和非实质法律的性质差异，但通过笼统的“有关法律问题的决定”或者“有关法律问题和重大问题的决定”等概念亦无法清晰分辨这种性质区分，同时由于人大决定的制定主体作为国家立法机关的地位，其在执法司法实践中往往被视作法律加以理解和适用。例如在司法实践中，司法机关就倾向于不追问各种人大决定的性质及其制定依据，而认为人大决定皆具有法规范效力并加以适用。以《全国人民代表大会常务委员会关于批准〈国务院关于工人退休、退职的暂行办法〉的决议》（以下简称《批准决议》）为例，该决议由于涉及法定退休年龄，因而一度成为司法实践中重要的裁判依据。《批准决议》系全国人大常委会针对国务院提请批准的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（以下简称《暂行办法》）作出的决议，国务院根据该决议发布《国务院关于颁发〈国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法〉和〈国务院关于工人退休、退职的暂行办法〉的通知》（国发〔1978〕104号文件），正式颁布实施《暂行办法》。在“王某、大同市煤矿建井工程公司劳动争议案”“陈景忠、陈春燕等劳动争议案”“张某某、中启胶建集团有限公司劳动争议案”等诸多民事案件中，法院往往直接依据《批准决议》而非《暂行办法》作出判决。在“陈景忠、陈春燕等劳动争议案”中，法院在关于原告近亲属与二被告之间是否存在劳动关系的问题上指出，“《批准决议》第一条第一项规定，全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休：（一）男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年的”。实际上，《批准决议》仅规定“原则批准《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》”，同时附有上述《暂行办法》，而无其他规定，法院所引用的条款实际系源自《暂行办法》。换言之，法院认为全国人大常委会的批准性决议属于包含法律规范的规范创制性法律并加以适用，属于适用法律有误。上述事实表明：一方面，执法机关和司法机关在适用人大决定时，特别是依据人大决定作出执法决定和司法裁判时，应当首先对人大决定作出识别以明确其是否具有法律性质；另一方面，应当明确人大决定的性质地位和效力位阶，为执法和司法过程中适用人大决定提供明确指引和规范。
六、结语
在全国人大及其常委会行权实践中，人大决定制度有效发挥了保证全面有效实施宪法法律的重要作用。全国人大及其常委会针对国家重大事项或特定事项表达意志、作出决定决议，既体现了其作为国家立法机关的立法能力和立法抉择，也彰显了其作为最高国家权力机关及其常设机关在重大事项上的决断能力，充分展现了其在国家治理中的重要地位和权威性。人大决定与法律基于国家治理需求针对不同事项形成了规范功能互补机制，在我国规范体系中有效发挥了协同作用。习近平总书记指出：“全国人大及其常委会要完善宪法相关法律制度，保证宪法确立的制度、原则、规则得到全面实施。”在推进国家治理现代化的背景下，人大决定制度需要不断根据人大权力运行实践进行制度创新和完善，将人大决定制度优势充分转化为国家治理效能，发挥人民代表大会制度在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用。作为我国人民代表大会制度重要构成的人大决定制度具有鲜明特色，蕴含深刻的理论逻辑和实践逻辑，对这一制度进行体系化、学理化研究阐释，是构建中国法学自主知识体系的必然要求。
