摘要：全国人大及其常委会针对国家重大事项或特定事项作出的具有法律效力的决定决议，对我国国家生活和社会生活发挥着重要的规范作用，但也存在制定依据不明确、事项范围界限不清晰、制定程序不规范等实践问题，其根源都在于全国人大及其常委会决定的性质定位不清，即全国人大及其常委会决定与法律的关系及其法律性质不明晰。对此，宪法起草者和立法实务者曾做过诸多尝试和努力，但均未能有效克服和化解。实际上，全国人大及其常委会决定的法律性质须根据其实质内容和创制行为作出判断。根据法律的规范创制性要求，结合立法机关的法律创制和法律适用的职能区分，全国人大及其常委会决定可以划分为规范创制性决定和规范适用性决定。全国人大及其常委会决定的性质界分，为有效回应人大决定适用范围、效力界定、制定程序等实践问题，加强和完善全国人大及其常委会决定制定和运行的制度机制，推进全国人大及其常委会决定制度化、规范化提供了理论基础。
关键词：规范创制性决定 规范适用性决定 有关法律问题的决定 法律创制 法律适用
作者简介：刘海林，法学博士，《中国法学》杂志社副编审。
一、问题的提出
全国人大及其常委会依据宪法和法律针对国家重大事项或特定事项作出决定决议，是其作为最高国家权力机关和立法机关行使职权的重要表现形态，是一类比较特殊的法律现象。相较于形式法律[1],全国人大及其常委会的决定决议(以下简称“人大决定”[2])具有性质的多元性、程序的灵活性以及应用的针对性、时效性等特征。因而，人大决定作为普遍具有法律效力的规范性文件，在实施宪法法律、保证政策执行、应对法律缺位[3]、授权改革试验[4]等诸多方面发挥着不可或缺的规范和保障作用。例如，由于通过修改《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)来明确国家监察委员会制定监察法规的职权，在时间上难以适应国家监察委员会的实际工作需要，2019年全国人大常委会专门作出《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，赋予国家监察委员会根据宪法制定监察法规的职权。
但不可否认的是，人大决定也存在制定依据不明确、事项范围界限不清晰、制定程序机制不规范等理论问题，这些问题无论是在宪法起草历史上还是立法实践中，无论是在立法实务界还是在学术理论界，均未获得统一认识。首先，制定依据不明确的问题体现在，人大决定可能依据宪法规定、法律规定或者基于人大立法权作出；还有一些以决定形式作出的“创制性安排”虽然发挥了法律的功能，但其制定依据却存在模糊不明之处。[5]其次，事项范围界限不清晰的问题表现为，全国人大及其常委会尚未明晰针对哪些事项可以通过作出决定决议的形式作出民主意志的表达、对哪些重要事项又必须通过制定形式法律而不得通过作出人大决定的方式加以规范调整。最后，在制定程序机制不规范的问题上，一些人大决定在表现形态和实施效果上与形式意义上的法律并无二致，但并未严格依据宪法和法律规定的立法程序制定和公布；还有一些人大决定从规范内容上看并不包含法律规范，却又按照立法程序制定和公布。这些问题的根源都在于对人大决定的性质定位不明，即人大决定与法律的关系或者说人大决定是否具有法律性质这一问题不明晰。[6]此外，人大决定在实践中一般被笼统地定性为有关法律问题的决定，而“有关法律问题的决定”这一概念的内涵和外延又具有不确定性，因此，如何对人大决定进行科学的性质定位成为一个现实问题。综上所述，解决这些实践问题的前提是从理论上对人大决定的法律性质作出准确界定。
“制度科学化规范化是政治现代化的重要标志，是确保政治制度‘能用’和‘管用’的前提”,“能用和管用的制度体系须符合系统完备、科学规范、运行有效的基本要求”。[7]虽然全国人大作为最高国家权力机关的宪法地位决定了其职权的广泛性和职权行使的灵活性，但是提升人大职权行使的制度化、程序化、规范化程度，是人大增强自身职权有效性和职权行使合法性的重要路径。鉴于此，本文拟从人大决定与法律的关系的历史和实践出发，对人大决定的法律性质进行理论界分，并将其运用于人大决定的制定和运行实践，以期为有效回答诸多实践问题提供基本理论框架，从而推进人大决定的制度化、规范化，完善我国人民代表大会制度体系，更好地把制度优势转化为国家治理效能。
二、全国人大及其常委会决定与法律的关系：历史与实践
我国自1954年宪法施行以来，全国人大及其常委会在行使职权过程中制定了大量具有规范性的决定决议，但是我国宪法从未对人大决定的性质和效力作出明确规定。然而，这并不是因为其被宪法起草者忽略了，相反，宪法起草者在起草过程中对人大决定的有关讨论相当深入。现行宪法实施以来，立法实务部门也试图不断通过提出“有关法律问题的决定”等概念澄清人大决定的性质和效力问题。这些都为理解实践中的人大决定提供了重要参考。
（一）宪法起草史中的全国人大及其常委会决定：明确人大决定和法律的关系的重要尝试
我国1954年宪法确立了立法权高度集中的立法体制，全国人大是行使国家立法权的唯一机关，全国人大常委会只有解释法律和制定法令的权力。由于这套立法体制不适应当时社会主义建设事业的需要，全国人大决定授予其常委会部分立法权。全国人大及其常委会在行使职权过程中制定了大量具有规范性的决定决议，但是这些决定决议的性质和效力，特别是其与法律的关系并不清晰。尽管在实践中，全国人大常委会作出的决定决议中只有其中一部分被认为属于法令，[8]但这些被认为属于法令的人大决定，却并未都依据1954年宪法的规定由国家主席公布[9],这存在明显的程序瑕疵。人大决定的定位不清、性质不明的情况一直持续到1982年宪法修改。
在1982年宪法修改过程中，基于自1954年宪法以来一直沿用的“法令”概念的模糊性[10],起草者对于如何拟定有关法令的规定曾进行过深入研究。宪法修改委员会秘书处草拟的《中华人民共和国宪法修改草案（讨论稿）》（以下简称《宪法修改草案（讨论稿）》）曾规定：“全国人民代表大会和它的常务委员会都是行使国家立法权的最高机关，都有权制定法律和法令。”《宪法修改草案（讨论稿）》同时规定：“全国人大及其常委会通过的在一定期限内有效的命令、决议和其他文件统称法令，法令具有同法律同等的约束力。”[11]由此可知，宪法起草者试图在宪法上对全国人大及其常委会通过的决定、决议等规范性文件的法令性质予以明确[12],同时也规定法令“具有同法律同等的约束力”。由此，人大决定基于其法令性质“具有同法律同等的约束力”。这是明确人大决定和法律的关系的一次重要尝试：首先，明确人大决定的性质和地位；其次，明确法令与法律的效力关系；最后，人大决定与法律的关系通过法令概念得以逻辑性地贯通。经过进一步讨论，全国人大公布的《宪法修改草案》维持了《宪法修改草案（讨论稿）》中的有关规定。
但在随后对《宪法修改草案》的全民讨论中，法学界认为《宪法修改草案》对法令和法律所做的区分仍不清楚。因为根据《宪法修改草案》,全国人大和其常委会都有权制定法律和法令，由此同一机关既制定法律又制定法令，而且法令还与法律具有同等约束力，这不但没有使法令的概念更加清晰，反而使人们对法令的认识更加模糊了。[13]经过宪法修改委员会的进一步酝酿，全国人大通过的1982年宪法最终删掉了“法令”概念，有关法令和法律的效力关系的规定也未予保留。在当时看来，这样比较简单化的处理方式是为了避免对法律与法令的关系的过多解释[14],但这实际上掩盖了决定、决议等规范性文件与（形式）法律之间的关系问题。
随着“法令”概念在现行宪法文本上不复存在，人大决定与法律在概念上的联系也就此产生了断裂。后来的全国人大及其常委会的立法实践证明，宪法起草过程中那种“比较简单化”的处理方式并没有显示出预期效果，反而基于现实必要性，立法实务部门仍然试图让人大决定与法律在概念上直接产生联系，以明确人大决定与法律的关系。
（二）立法实践中的全国人大及其常委会决定：“有关法律问题的决定”概念的存在及其不足
现行宪法施行以后，全国人大及其常委会在权力运行实践中总结提炼出“有关法律问题的决定”概念，[15]并将其相继载入《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》和《立法法》等法律中。1987年制定实施的《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》第16条明确将“法律案”和“有关法律问题的决定的议案”的审议程序作了区别规定，这显示有关法律问题的决定与法律存在一定的差异。与之不同的是，2021年新修改的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第39条第2款规定：“宪法和法律委员会统一审议向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的法律草案和有关法律问题的决定草案”；与《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》同步修改的《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》也通过第26条第2款作出相应规定：“宪法和法律委员会……向主席团提出审议结果报告和法律草案、有关法律问题的决定草案修改稿”。据此，“法律草案”和“有关法律问题的决定草案”具有相同的审议程序，这又显示有关法律问题的决定与法律具有一定的相似性。2023年新修改的《立法法》规定“有关法律问题的决定，适用本法的有关规定”，对此作了进一步说明。
由于“有关法律问题的决定”概念所具有的权威性和实践性，其在立法实务和学术研究中广为沿用。在实践中，立法实务机构一般将其所制定的规范性文件分为法律、法律解释、有关法律（和重大）问题的决定以及修改、废止的决定。[16]这至少说明两点：一是在立法实务机构看来，“有关法律问题的决定”属于人大决定的一部分，并区别于形式意义上的法律；二是人大决定至少包括“有关法律和重大问题的决定”和“修改、废止的决定”这两种决定类型。值得注意的是，长期从事国家立法工作的立法实务专家在一次正式讲话中也作了一番相似表述。他指出，全国人大常委会的决定一般分为两种：一种是修改、完善法律的决定，一种是法律性问题的决定。“修改法律的决定属于立法行为，可以创设、补充、修改法律规范；法律性问题的决定是依据法律规定，在全国人大常委会职权范围内对某一特定事项作出决策或者处理的行为，不能创设新的法律规范，也不能补充、修改原有的法律规范。”[17]从这番论述看，修改、补充、废止法律的决定属于实质意义上的法律，同时“有关法律问题的决定”和形式意义上的法律是两种不同形态的规范性文件。
近年来，立法实务机构在其官方报告和各类出版物中亦逐渐使用“有关法律问题和重大问题的决定”，这使“有关法律问题和重大问题的决定”和“有关法律问题的决定”均成为立法实务中的重要表述。“有关法律问题的决定”“有关法律问题和重大问题的决定”等概念的相继提出均意在揭示人大决定、决议的性质和效力，但这些概念及其适用范围在理论上难言清晰可辨，[18]以至于立法实务机构自身亦未形成统一的认识。学术界也对这些概念及其相关分类的科学性和准确性提出疑问。例如，有学者就指出：“有关法律问题的决定”和全国人大及其常委会的决定的关系以及“有关法律问题的决定”和“有关重大问题的决定”的界限等问题混沌不清。[19]也有学者直言：“全国人大常委会工作机构对全国人大及其常委会制定的具有规范内容的立法性文件并非没有进行类型划分，但其缺乏统一的标准，并且对于这些文件的法律效力等级也没有进行任何区分。”[20]由上可知，“有关法律问题的决定”和“有关法律问题和重大问题的决定”的提出，并未有效化解人大决定性质定位不明的问题。
综上所述，基于对人大决定与法律的关系的历史与实践的考察可知，宪法起草者和立法实务者对人大决定的性质和效力问题均进行过深入思考，尝试了不少有实践意义的解决路径，但并未予以有效克服和化解，这为从学理上进一步反思和探明人大决定与法律的关系这一难题增添了必要性。
三、全国人大及其常委会决定的性质界分
（一）规范创制性：法律创制的必要条件
规范意指规则、标准或尺度，含有一种允许、命令、禁止或调整人的行为与行动的概括性声明或指令。[21]尽管存在法律规范体系是否仅仅由法律规则构成还是也包含法律原则的争论，但是人们往往将“法律规范”当作“法律规则”的代名词。法理学界一般认为，法律是由规则组成的体系。该命题又可以分为两个相互关联的子命题，即法律的最小单元是“规则”和法律是由规则组成的内部融贯的体系。[22]因此可以说，法律就是由针对行为人所制定的法律规范组成的体系。由此，规范性文件是否包含法律规范，也即是否具有法律的规范创制性，成为判断其作为实定法体系内的法律渊源的重要标准。
首先，从法律规范的结构看，法律规范的意义在于使法律后果被适用，这与具体的命令要求被贯彻或执行存在本质区别。历史上，关于法律规范本质的认识与“命令”经常联系在一起。相比之下，哈耶克则指出了一般规则和具体命令的本质区别：“一项行为规则不可能像人们落实一项命令那样被‘贯彻’或‘执行’。……一项行为规则的作用却只在于限定许可行动的范围，而且通常也不决定一项特定的行动；它所规定的内容是永远未完成的，亦即说，它始终是一项施于所有的人的常设性义务。”[23]阿道夫·莱纳赫（Adolf Reinach）也指出，因包含适用规定，规定与命令不同。命令直接以服从为目标，而规定则将被规定者作为决定性的标准，按其规范性意义“适用”。命令想达成的直接效果是对它的服从，此属于事实领域；规定追求的直接效果则是规定的适用，其属于规范领域，也属于法律性的案件事实及关系的领域。规范的设定是决定性的举动，借此，案件事实及关系才在法律适用层面上被塑造出来。法条能有这种仅仅存在于法律适用层面上的后果，主要在于它是包含适用规定的规定语句。[24]这里所谓“规范的设定”，即一般性规范创制。法适用的前提是一般性法律规范的创制。
其次，就法律规范的内容而言，法律是国家立法机关的意志表达，立法机关可以决定其意志表达形式，也即法律的存在形式。当然，尽管立法机关可以通过法律形式表达各种意志，但是基于形式意义上的法律概念和实质意义上的法律概念之区分，只有创制法律规范的行为（意志表达）才属于实质意义上的立法。换言之，由于最高权力机构或者立法机关本身职权的广泛性和多元性，其所作出的具有法律形式的意志表达并非都具有法律规范的性质。
关于什么是法律的实质内容，德日等国都曾经历了学说史上的长期讨论，围绕作为法律实质内容的“法规”的内涵出现了多种学说，但随着近现代民主主义的发展，立法机关权力逐渐扩张，法律事项范围也在不断扩大，人们开始扩大化解释“法规”概念，那种将“法规”解释为一般性、抽象性法规范的学说获得了有力支持。[25]与此同时，也有不少学者从什么不是法律的实质内容这个角度作出了回答。例如，奥托·迈耶指出，由于法律的形式可自由用于所有非法律规范之处，立法机关可以“以法律形式作出其他不同于将要制定的法律规范的意志表达”，如对具体个案作出决定。但是这些不属于立法，而是行政或其他东西，因为“它们缺乏在立法中具有根本意义的那种意志内容”。[26]康拉德·黑塞也指出，在德国的有些立法活动中，如立法机关确定预算计划、对某些特定的国际协议的同意批准以及决定签署和平协议，对于国家公民具有拘束力的法规范并没有被制定出来。[27]在英美法系国家，除了前述哈耶克区分了两种不同的意义上的立法机关的职权，英国政论家白哲特在《英国宪法》一书中也指出：“从适当的法理学语言的角度讲，大量的立法根本上不能称其为立法。法是一种可以适用于许多种情形的命令。充斥于我们法律汇编中和令人厌烦的议会委员会决议中的‘特别法令’只适用于单个的情形。”[28]这些论述从正反两方面都指明了一点，那就是，实质意义上的立法是指最高权力机关或者立法机关制定的具有普遍约束力的一般性规则。这种“一般规范说”正与我国学界将“规范”理解为一般规范或抽象规范的主流认识契合。[29]基于此，有学者认为，根据我国宪法有关规定和全国人大及其常委会的宪法地位，应当以“一般性规范”作为我国的法律事项的确定标准。[30]
总而言之，立法机关的立法行为所产生的法律必须包含法律规范的实质要素——一般性法律规范，纯粹法律适用性的意志表达不是法律创制行为。同时，其他权力行为产生的规范性文件由于不具有产生法律规范性质的意志表达，因而也不具有法律规范创制性，从而也就不属于实质意义上的法律。
（二）“法律创制”和“法律适用”:立法机关的两种职能
在实行权力分工的国家，“法律创制”和“法律适用”一般是两种不同性质和功能的法律活动，分别由不同国家机关负责开展。立法机关承担着根据宪法通过立法过程产生一般性规范、构建整全的法规范秩序的任务，而行政机关、司法机关和其他国家机关负责在法规范秩序下开展具体活动，将宪法和法律规范适用于具体（个案）事实。因此，一般认为，法律创制和法律适用分别处于法的运行过程的不同阶段，二者界限较为清晰。[31]但在纯粹法理论中，“法律适用（Rechtsanwendung）同时也是法律创设”，“这两个概念并非像传统理论所假设的那样是决然对立的”[32]，因为不论是立法活动还是司法活动，都带有“规范创制”和“规范适用”的要素[33]，这在一定程度上消解了法律创制与法律适用二分的传统观念[34]，并创造了法律创制和法律适用的复合构造。这种复合构造呈现为：“起源规范呈现出纯粹的决定性，而事实的执行行为表达了纯粹的附条件限制性的同时，所有这些中间形式……既是先决条件，同时也受到条件限制。当起源规范构建了纯粹的法律创制层级，而事实的执行行为构建了纯粹的法律适用层级之时，在中间层级上出现了一个‘法律创制和法律适用的……持续的平行性’。”[35]实际上，法律创制和法律适用的界限确实并非那般清晰可辨，立法机关以外的其他国家机关也可以作出实质意义上的立法行为[36]，如立法机关授权行政机关进行立法；相应地，立法机关不仅可以履行创制法律的职能，也可以进行适用（执行）宪法法律的活动，尽管在国家权力分工的背景下适用宪法和法律的职能往往被认为由行政机关和司法机关等承担。
立法机关的宪法法律适用职能体现在法的个别化和具体化[37]过程中，主要表现为“法律创制过程中的法律适用”和“纯粹的法律适用”这两种情形。立法机关的规范创制与适用的关系参见图1。
图1 立法机关的规范创新与适用示意图
1.法律创制过程中的法律适用
在规范理论视野下，在“宪法规范—一般法律规范—具体法律规范—法律规范执行”的法规范秩序构造中，立法机关既是一般法律规范/具体法律规范的创制主体，同时也是宪法/一般法律规范的适用主体。一方面，立法机关适用宪法创制一般法律规范。基于“一个法律规范的创造通常就是调整该规范的创造的那个高级规范的适用”“在遵守宪法条款的任何立法行为中，也就适用宪法”[38]，立法机关作为法律创制主体同时也是宪法适用主体[39]，立法活动具有宪法适用和法律创制的复合构造。另一方面，立法机关适用一般法律规范创制更为具体的法律规范。法的个别化和具体化的过程，也就是法律创设与适用阶层式下延的过程。从较高位阶规范到较低位阶规范，法律规范的适用对象不断特定化，较高阶层的规范针对更加一般的对象，而较低阶层的规范针对更加具体的对象，故而层层下延的过程也就是从一般规范到不那么一般的规范，最终止步于不可再具体化、个别化的规范的过程。[40]在我国实定法体系下，立法机关依据基本法律制定一般法律或特别法，就是立法机关适用一般规范创制具体规范的典型现象。上述两种法体系中的规范创制和适用，都属于立法机关在法律创制过程中对法律的适用。
2.纯粹的法律适用
相对于法律创制中的法律适用，在纯粹的法律适用情形中，立法机关依据宪法或者法律制定不具有规范创制性的决定（可称为“规范适用性决定”），仅存在宪法和法律的适用而不存在法律创制活动。在这种情形下，立法机关和行政机关、司法机关等其他国家机关一样，都是在法秩序下开展法律适用活动。[41]哈耶克也曾指出，立法机关分别在两种不同的意义上行使职权：立法机关既可以“在人们所理解的立法机关的意义上（比如根据权力分立观念所理解的那种立法机关的意义上）作为立法机关行事”，也可以“作为向行政机关发布它必须予以执行的命令的最高政府机构行事”。[42]前者属于包含法律创制的立法活动，后者则属于纯粹的法律适用活动。
全国人大及其常委会依据宪法或法律作出的决定往往具有及时性、针对性、适应性的特点，可以“措施性决定”或“个别性决定”的方式“就一时一事做出决定，解决某一具体问题”。[43] “措施性决定”和“个别性决定”虽然是由最高国家权力机关作出的权威意志表达并具有法定约束力，但是由于并不包含普遍性法律规范，并不具有法律的规范创制性，而仅仅对宪法和法律的适用。《全国人大常委会关于第十三届全国人民代表大会第三次会议召开时间的决定》就属于比较典型的、针对特定和具体的事项作出的“措施性决定”；全国人大及其常委会所作的撤销职务的决定、任免性决定以及《全国人大常委会关于授予在抗击新冠肺炎疫情斗争中作出杰出贡献的人士国家勋章和国家荣誉称号的决定》就属于比较典型的针对特定和具体的对象作出的“个别性决定”。
（三）规范创制性决定与规范适用性决定：全国人大及其常委会决定性质的二元划分
从人大决定的内容或者说权力机关的意志内容看，以是否具有法律的规范创制性为标准，人大决定可划分为规范创制性决定和规范适用性决定两类。规范创制性决定具有法律性质规范适用性决定则不具有法律性质，而只是法律规范适用的结果；是否具有法律性质，无法根据人大决定的名称径行认定，而须根据其实质内容和创制行为进行具体判断。
规范创制性决定，是指全国人大及其常委会行使立法权作出的具有实体规定性或行为规范性的决定决议。全国人大及其常委会作出的大量决定决议，如立法性决定、授权决定[44]以及修改、补充和废止法律的决定等，都具有一般规范创制性，具有实质法律性质，在日常生活中发挥一般法律的作用。这些决定与形式法律均由行使立法权的规范创制行为所产生，在规范性和实效性等方面并无本质区别，而仅在名称和制定程序上存在一定差异。同时，全国人大及其常委会的规范创制行为系根据宪法或法律规范作出，因而作出规范创制性决定属于“法律创制中的法律适用”活动。
规范适用性决定，是指全国人大及其常委会行使最高国家权力具体适用宪法或法律作出的不设定实体规定或行为规范的决定。这类决定由于不具有“规范创制性/法规创制力”，故不属于经由行使立法权的规范创制活动所产生的法律，而仅是对宪法和法律的具体适用，属于“纯粹的法律适用”。规范适用性决定是国家最高权力机关就国家重大事项或特定事项表达国家权力机关的意志的决定或决议，是全国人大及其常委会行使监督权、任免权、重大事项决定权等职权的结果，在国家和政治生活中发挥具体决断功能。规范适用性决定主要包括：批准性决定、撤销性决定、任免性决定以及其他重大事项的决定。[45]例如，全国人大常委会根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国家勋章和国家荣誉称号法》作出专门决定，授予在抗击新冠肺炎疫情斗争中作出杰出贡献的人士国家勋章和国家荣誉称号。该决定不设定任何实体规定或行为规范，属于根据宪法和法律规范作出的不具有规范创制性的规范适用性决定。
四、全国人大及其常委会决定性质界分的实践应用
人大决定的适用范围、效力界定、制定程序等实践中比较突出的问题曾经引发了学术理论界和实务界的广泛讨论和对话[46]，但至今并未获得共识性的解答方案。人大决定的性质界分可以为有效回答这些问题提供基本理论框架。
（一）全国人大及其常委会决定的适用范围
全国人大及其常委会作出的两种不同性质的决定发挥着不同的民主功能：作为国家立法机关所作的规范创制性决定，发挥法律创制功能，推动中国特色社会主义法律体系持续完善；作为最高国家权力机关及其常设机关所作的规范适用性决定，发挥民主决断功能，对国家重大事项或特定事项进行有效决策和监督。规范创制性决定由于具有实质法律性质、发挥法律创制功能，仅在制定程序、表达形式上与形式法律存在一定差异，故在适用中与形式法律存在一定的功能替代性。与此相对的是，规范适用性决定虽然发生法律效力，但由于仅是法律适用的结果而不具有法律的性质，其并不当然具有和形式法律一样的适用性。由于法律保留原则具有划分立法机关和其他机关的立法权限、保证立法机关的立法权的民主保障功能[47]，我国宪法和立法法等法律对法律保留原则（包括绝对法律保留）作了明确规定，例如《立法法》第11条规定了“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律”的事项。但这里的“法律”除了包括一般所认为的狭义的形式法律以及规范创制性决定，是否也包括规范适用性决定?如不包括，规范适用性决定是否也有实行保留的必要性?这些共同决定了规范适用性决定的适用空间。
1.形式保留：规范适用性决定的适用限制
法律保留已然成为我国行政法上的一项基本原则，我国当下的宪法理论与实务对于基本权利限制须遵循法律保留原则也已经形成共识。[48]在层级化法律保留体系中，绝对法律保留要求立法机关就法律保留范围内的特定事务，必须亲自以法律规定，而不得作出授权或委托。基于立法事项和立法方式的名形二分，绝对法律保留可进一步划分为事务保留和形式保留。事务保留是指规范的主题（实质性事项）保留由立法机关亲自决定；形式保留是指立法机关针对某些重要事项必须通过制定正式法律而非单纯议决的方式加以规范调整。[49]形式保留本质上属于法规范保留，旨在将重要事项纳入抽象法规范的支配，以加强立法机关作出重大制度或重要行动的程序正义（公开性、审慎性、可预期性等），防止进行简单化、个案性决策的权力滥用风险，这与事务保留所强调的立法机关的民主正当性、权利保障性等价值存在根本差异。
有学者认为，绝对法律保留所指涉的其实只是一种事务保留，并不包括形式保留。其认为对于必须保留由议会亲自决定的事项，究竟是以正式法律抑或单纯决议的方式作出决断，取决于所制定的规范的主题事项和预期约束力。即使规范不是通过正式法律而是通过简单决议方式制定的，也可以满足绝对法律保留的民主性要求。[50]但是，在立法民主性要求的基础上，法秩序实现的统一性和完备性、法律制度的体系性和稳定性、立法的科学性和质量等规范品质以及立法过程的审议性均提出了实行形式保留的必要性。实际上，根据各国宪法规定及其实践来看，绝对法律保留既可以仅仅指涉事务保留，又可以在必要时同时指涉事务保留和形式保留。后者意指，立法机关必须亲自以法律规范调整有关重要事务领域，既不能授权其他机关决定，又不能以正式法律之外的简单决议方式（作出规范适用性决定）作出决策。例如，德国《基本法》第104条第1款就规定：“只有依据正式法律，并按照法律中规定的方式，方可限制人身自由。不得在精神上或身体上虐待被拘禁的人员。”该规定要求“对自由的限制只能是形式法律（也即形式意义上的法律）”[51]，从而排除了立法机关以简单决议的方式限制公民人身自由的可能。
类似地，我国宪法也有既要求事务保留又同时要求形式保留的明确规定。《宪法》第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”据此，在特别行政区内实行的制度不仅须由全国人大作出规定，还必须以法律的形式而不得以法律以外的简单决议的形式作出规定。当然，这里的“法律”包括形式法律和作为实质法律的规范创制性决定，简单决议则是指规范适用性决定，也即全国人大不得以规范适用性决定的方式决定特别行政区制度。[52]
对于宪法未作明确规定的情况，绝对法律保留是否同时指涉事务保留和形式保留，则应依据所涉事务之性质，以事务“重要性”为标准[53]，结合立法者自身立法政策之考量加以判断。就所涉事务之性质而言，涉及减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务不可谓不重要，无论立法者基于何种立法政策之考量，都应当同时实行事务保留和形式保留。基于此，对于我国《立法法》第11条规定的只能制定法律的事项——“犯罪和刑罚”“对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚”，不仅应当实行一般意义上的事务保留，还应当实行形式保留。
2.决议保留：规范适用性决定的民主决断功能
鉴于全国人大及其常委会作出决定决议和制定法律一样都是其表达政治意志、发挥民主功能的具体方式，与立法保留强调通过形式法律对重要事项予以保留以加强全国人大及其常委会立法权一样，强调以法律之外的简单决议方式对重要事项加以保留的决议保留，[54]也可发挥其对民主功能的保障。
决议保留要求，在规范适用性决定所涉重要事项上，一方面其参与的形式和程度不必非常严格，可以但不必要通过制定正式法律作出更加系统的规定[55]；另一方面，须经全国人大及其常委会议决通过后，其他机关方得为之或者其行为方可生效。对于宪法规定的涉及影响人民权利义务或社会公共利益的国家重要事项，应当适用决议保留，以充分发挥全国人大及其常委会的民主审议功能。《宪法》第62、67条规定的全国人大及其常委会的职权中就包括多项决议保留事项，如“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告”“决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除”“规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号”。
以审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况这一重大事项为例，《全国人民代表大会常务委员会关于加强经济工作监督的决定》第20条第1款规定：“对涉及面广、影响深远、投资巨大的国家特别重大建设项目，国务院可以向全国人民代表大会或者常务委员会提出议案，由全国人民代表大会或者常务委员会审议并作出决定”；第21条第1款规定：“本决定第二十条所述的国家特别重大建设项目等，根据需要听取国务院的工作汇报，进行审议，认为必要时可以作出决议”。据此，针对国家特别重大建设项目，国务院获授权自行决定是否提请人大审议决定。但是，对于涉及影响人民之权利义务或社会公共利益的国家重要事项，应当加强议决保留的适用。根据决议保留的要求，国务院应当提请全国人大或其常委会审议决定国家特别重大建设项目，而不是自行决定是否提请审议，从而更好地实现全国人大及其常委会加强经济工作监督的职责。
（二）全国人大及其常委会决定的效力界定
根据法秩序阶层构造论，法秩序系由不同效力位阶的法规范构成的等级秩序。在我国实定法体系下，不同法律渊源的效力位阶由《立法法》作了明确规定，但关于人大决定的效力位阶尚付阙如，《立法法》关于人大决定的规定也仅有第68条：“全国人民代表大会及其常务委员会作出有关法律问题的决定，适用本法的有关规定”。《立法法》对立法实践中广为沿用的“有关法律问题的决定”这一概念虽然作了进一步实定法化，但仍不能为明确人大决定的效力界定提供有效指引。其原因有二：第一，人大决定性质类型多样、内涵丰富，“有关法律问题的决定”概念未必能全面涵摄各类人大决定，不属于“有关法律问题的决定”的人大决定无法受到《立法法》的调整。[56]第二，由于“有关法律问题的决定”作为一个不确定的法律概念，无法简单地通过适用《立法法》第68条“适用本法的有关规定”的规定，有效确定某个“有关法律问题的决定”的效力位阶。因此，人大决定的效力界定须结合其性质和特征作较为具体的类型化和体系化分析。
1.规范创制性决定的法律位阶
根据上文分析，人大决定根据其是否具有法律规范性质可区分为规范创制性决定和规范适用性决定。对于规范创制性决定，由于下位法的效力是由上位法给定和授权决定的，[57]其效力位阶应当根据“一项规范的效力基础只能是一项其他规范的效力，特定规范的效力位阶低于规范来源的效力”[58]这一教义学原理进行判断。换言之，规范创制性决定的效力位阶应当结合其所据以产生的法律依据进行判断：一方面，若规范创制性决定直接依据宪法规范或者由立法机关行使立法权制定，其位阶等同法律；另一方面，若规范创制性决定依据法律规范制定，其法律位阶则低于法律。据此，立法性决定、授权决定等法律性决定的位阶等同法律，根据宪法作出的规范创制性决定也等同于法律，而根据法律作出的法律规范适用性决定明显低于法律。当然，规范创制性决定系由全国人大及其常委会作出，基于立法主体地位的优越性，其在效力位阶上明显高于法规、规章等。
以授权立法决定为例，人大授权决定具有法律位阶，被授权机关基于人大授权决定作出的授权立法不得违背授权决定，“授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规”，故授权立法的效力位阶明显低于人大的授权立法决定。在我国法治实践中，中央层面的人大决定授权立法一般包括全国人大决定授权其常委会立法和全国人大常委会决定授权其他国家机关立法两种情形。就前者而言，全国人大授权决定的效力位阶高于其常委会根据授权制定的法律，其在性质上属于基本法律，而全国人大常委会的授权立法属于一般法律。2021年3月，全国人大通过《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》授权其常委会“根据本决定”修改《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，以下简称（《香港基本法》）附件一、附件二，全国人大常委会据此公布施行修订后的《香港基本法》附件一、附件二，很明显全国人大授权决定的效力位阶高于具有授权立法性质的《香港基本法》附件一、附件二。就后者而言，全国人大常委会的授权决定具有法律性质，其效力位阶高于其他国家机关的授权立法。
2.规范适用性决定的法律效力
法律效力与法律位阶的概念内涵具有本质差异，法律效力系指法律规范针对规范对象的作用力，只有对人、对事、空间、时间等方面的范围差别，而不存在高低强弱的等级之分[59]。人们一般是从“法律的效力”和“法律上的效力”这两个层面上对法律效力加以理解的：法律的效力，是指作为法律所具有的赋予有关主体以权利或权力，或者规范有关主体的行为的作用力；法律上的效力，是指有关主体的行为受到法律的客观评价的效果，如行政行为的法律效力即指行政行为在法律上受到的合法性评价。[60]规范适用性决定，由于其具有特定命令性质而非法律规范性质，系追求事实层面的“服从”效果而非规范的“创制”效果，故不存在规范创制性决定那样的在法律渊源之间的效力位阶判断，但可用于对其他规范性文件进行“法律上的效力”判断。
第一，就全国人大及其常委会作出的任免性决定而言，其是国家权力机关行使人事任免权的结果，是效力对象担任职务、履行职权的法律依据；其效力对象系特定的被任免的国家机关工作人员及其所在机关，并且不具有反复适用性，因而不具有法律性质，不存在与其他法律渊源的位阶关系问题。第二，就全国人大及其常委会的批准性决定而言，存在针对国家重大事项或特定事项作出批准决定和针对地方人大的自治条例、单行条例等地方性法规作出批准决定两类情况。对于前者，批准性决定是其他国家机关就开展或执行重大事项或特定事项的法律依据；对于后者，全国人大常委会作出批准性决定的实质是经过审查对规范性文件的“法律上的效力”予以认可，而非作为这些规范性文件的效力来源或规范依据，因而也并非这些规范性文件的上位法律。第三，就全国人大及其常委会针对某些“不适当”的法律法规或其他规范性文件的撤销性决定而言，其实质也是全国人大及其常委会经过审查认定这些规范性文件系因与宪法和法律等上位法相抵触而失效，对这些规范性文件的“法律上的效力”作出否定的权威意志表达，而并非作为这些规范性文件的上位法律。
当然，根据法律优位原则，规范适用性决定须受宪法和法律的约束，不得与其据以制定之宪法或法律相抵触，更不得如实质法律那样对其他先在之法律作出修改废止，从而其自身也须受到“法律上的效力”判断。
（三）全国人大及其常委会决定制定的程序理性
正是由于对人大决定包括作为实质法律的规范创制性决定和非作为法律的规范适用性决定这两类决定的现状，尚未形成清晰认识，实践中人大决定制定程序和法律制定程序才存在既有交织又有分离的情况：部分具有实质法律性质的人大决定严格适用法律的制定程序，部分又不严格适用；部分不具有法律性质的人大决定却也适用法律的制定程序。这一定程度上更容易导致人们加深对人大决定的性质的认识的混淆程度。尽管全国人大及其常委会作为权力机关可以自由作出立法的意志表达，包括对作出决定和决议的程序的选择，而人大决定的法律效力并不取决于其制定过程中的程序理性，但是不管哪一种形式的人大决定，都应受到立法权限和立法程序的限制[61]。为了维护人大决定的内在权威和规范性、提升人大决定实施的正当性，有必要对人大决定的制定程序进行规范化、制度化。
首先，从制度完善的内容看，对于具有实质法律性质的规范创制性决定，基于立法程序理性的要求，其制定程序应当符合法定的立法程序，换言之，应当将其制定程序纳入既有的立法程序以实现程序的统一化、制度化：首先，在议案的提出阶段，由于议案主要有法律案、决定案、决议案、任免案等不同类型，规范创制性决定应当作为法律案提出。其次，在议案的审议阶段，规范创制性决定按照法律案的审议程序，一般进行三次审议再交付表决；各方面意见比较一致的，可以二次审议通过；调整事项较为单一或部分修改的议案，如果各方面意见比较一致，或者遇有紧急情形的，也可以一次审议通过。最后，在公布程序阶段，规范创制性决定均应由国家主席签署主席令予以公布。这样的程序设计的优点在于，既能通过制定程序显示规范创制性决定的法律性质，维护其立法尊严，又能保证规范创制性决定发挥其区别于形式法律的独特功能。例如，在我国立法实践中已经逐渐形成一项比较成熟的经验，这就是当立法条件尚不成熟或立法时机尚不具备，立即制定一部形式法律的可行性不大，而现实立法需求又较为紧迫，全国人大及其常委会往往先作出一项决定，发挥替代性立法的作用，待各方面时机和条件成熟后再进行专门立法。对于此类在实践中发挥一般法律作用的规范创制性决定，也应当按照法定的立法程序制定，由此可以显现其作为法律的本质，同时也不影响其发挥灵活性、时效性特征以实现替代性立法的目的。
对于具有具体决断功能的规范适用性决定（包括措施性决定、个别性决定），也应当进行相应制度化。首先，在议案的提出阶段，规范适用性决定应当作为决定案或决议案提出；其次，在议案的审议阶段，对于列入全国人大或其常委会会议议程的决定案或决议案，可以经全国人大或常委会会议审议后即交付表决，而无须实行法律案的三次审议程序；最后，在公布程序阶段，全国人大及其常委会通过的决定决议可由全国人大及其常委会直接公布生效。
其次，从制度完善的方式看，存在分散式立法和统一式立法两种方案：就分散式立法而言，在《立法法》《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》等法律中分别作出相关规定。就规范创制性决定而言，可以对《立法法》等现行法律中有关全国人大及其常委会的立法程序规定加以修改，以涵纳规范创制性决定；就规范适用性决定而言，可以对人大议事规则加以修改，在议案的提出、审议、表决和公布等立法环节分别增加对规范适用性决定的制定程序的规定。就统一式立法而言，全国人大可以制定一部专门的人大决定制定程序规则，其法律地位与《立法法》一样，是一部旨在规范人大决定制定活动、提高人大决定制定质量的宪法性法律。通过制定程序的制度性完善，人大决定的程序理性得以提升，从而不仅人大决定的性质可以直接通过制定程序加以辨别，人大决定的效力和权威性也将更加得到保证。
五、结语
用科学有效、系统完备的制度法规体系保证宪法实施，是在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作。全国人大及其常委会根据宪法和法律作出决定决议与制定法律一样，都是宪法实施工作机制的重要内容和具体体现。加强和完善人大决定制度机制是健全保证宪法全面实施的制度体系的内在要求和重要任务。习近平总书记指出：“要坚持和完善人民当家作主制度体系，不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，更好把制度优势转化为治理效能。”[62]只有坚持好、完善好人大决定制度，才能发挥人大在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用，将人大决定制度优势转化为现代化治理效能。坚持和完善人大决定制度，需要在区分人大决定的性质和功能的基础上，针对不同性质的人大决定作出符合其功能的制度和程序完善。
【注释】
基金项目：本文系国家社会科学基金重大项目“落实中央对特别行政区全面管治权研究”(22ZDA124)阶段性成果。
[1]形式法律，是指立法机关按照法定的立法程序所制定的法律。
[2]由于全国人大及其常委会在选择使用“决定”或“决议”的文件形式（名称）时并未形成统一而明确的区分标准，本文对决定、决议不做严格区分。在过往的研究中，有学者指出，全国人大及其常委会在选择采用“决定”抑或“决议”的文件形式时，存在一定的规律性和惯例性；但是，人大在实践中使用“决定”和“决议”的概念存在前后不规范、不统一的问题。参见蔡定剑:《中国人民代表大会制度》，317页，法律出版社，2003。
[3]金梦:《立法性决定的界定与效力》，载《中国法学》，2018（3）。
[4]杨登峰:《行政改革试验授权制度的法理分析》，载《中国社会科学》，2018（9）。
[5]杜强强:《论最高国家权力机关处理具体事项的创制性决定》，载《中国法律评论》，2023（5）。
[6]“行为的法律性质等于行为与法律规范的关系。”参见凯尔森:《法与国家的一般理论》，77页，商务印书馆，2013。
[7]江国华:《中国特色社会主义政治发展道路的法哲学阐释》，载《武汉大学学报》（哲学社会科学版），2023（2）。
[8]彭真:《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会的工作报告》（1959年），载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报（1959—1966年卷）》，66-68页，中国法制出版社，2004。
[9]例如，《关于省、直辖市人民代表大会会议可以每年举行一次的决定》和《关于1958年直辖市和县以下各级人民代表大会代表选举时间的决定》都被全国人大常委会列为法令，前者由国家主席命令公布，但后者未经国家主席而直接公布。参见彭真:《全国人大常委会工作报告》（1958年），载《全国人大常委会公报（1957—1958年卷）》，296页，中国法制出版社，2004。
[10]胡乔木在作关于宪法修改草案（讨论稿）的说明时曾言及:“法律”和“法令”这两个词过去一直在用，但是问了很多法学家，对法律和法令怎样区别，没有解释过。究竟什么叫法律?什么叫法令?法律和法令有什么区别?张友渔先生也曾指出，“法令”一词从1954年宪法以来，一直使用着，但没有明确的解释。参见胡乔木:《对宪法修改草案（讨论稿）的说明》:载《胡乔木文集》卷2，511-512页，人民出版社，1993；张友渔:《关于修改宪法的几个问题》，载张友渔等:《宪法论文集》，15-16页，社会科学文献出版社，2003。
[11]许崇德:《中华人民共和国宪法史》，623-624页，福建人民出版社，2003。
[12]胡乔木指出，全国人大和人大常委会在通过决议时，就考虑到通过的决议就是法令。人大跟人大常委会不作一般的、没有法律意义的决定，如果作了决定，那么就是法令。他还举例认为，关于批准经济和社会发展计划和国家预算执行情况的决议就是法令。胡乔木:《对宪法修改草案（讨论稿）的说明》，载《胡乔木文集》卷2，511-512页，人民出版社，1993。
[13][14]肖蔚云:《关于学习新宪法的辅导报告（二）》，载肖蔚云:《论宪法》，222-223、223页，北京大学出版社，2004。
[15]实际上，“有关法律问题的决定”的雏形最早出现于1954年《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》有关法案委员会的工作的规定中，这部法律将法律案和关于法律问题的议案进行并列以区分对待。在时人看来，在法律之外还存在着关于法律问题的规范性文件。
[16]详见1984年以来历年的全国人大常委会工作报告，比较典型的有1984年、2018年《全国人民代表大会常务委员会工作报告》。
[17]乔晓阳:《乔晓阳论基本法》，57-58页，中国民主法制出版社，2022。
[18] “有关法律问题的决定”依然未能避免1954年宪法起草和1982年宪法修改过程中所试图使用的“具有法律性质”“与法律具有同等约束力”等表述所具有的那种模糊性。
[19]刘松山:《全国人大及其常委会决议与决定的应然界分》，载《法学》，2021（2）。
[20]黄金荣:《“规范性文件”的法律界定及其效力》，载《法学》，2014（7）。
[21]E.博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》，251页，中国政法大学出版社，2017。
[22]泮伟江:《法律是由规则组成的体系吗》，载《政治与法律》，2018（12）。
[23]弗里德利希·冯·哈耶克:《法律、立法与自由》第1卷，202页，中国大百科全书出版社，2000。
[24]卡尔·拉伦茨:《法学方法论》，326页，商务印书馆，2020。
[25]王贵松:《论法律的法规创造力》，载《中国法学》，2017（1）；毛利透:《二战前宪法学中的双重法律概念与法治行政》，载《法治现代化研究》，2024（4）。
[26]奥托·迈耶:《德国行政法》，5-6、77页，商务印书馆，2013。
[27]康拉德·黑塞:《联邦德国宪法纲要》，392、396页，商务印书馆，2007。
[28]沃尔特·白芝浩:《英国宪法》，166页，商务印书馆，2017。
[29]但是，对于是否只有抽象法律规范才属于法律，学界仍然存在一定争议。有学者就认为“立法应当抽象”并非具有普适性，亦不是当然的法治原理。参见黄宇骁:《立法应当是抽象的吗?》，载《中外法学》，2021（3）。
[30]王贵松:《论法律的法规创造力》，载《中国法学》，2017（1）。
[31]玛·巴·卡列娃、斯·费·凯契克扬、亚·谢·费道谢也夫等:《国家和法的理论》下册，419页，中国人民大学出版社，1956；孙国华主编:《法学基础理论》，322、393页，中国人民大学出版社，1987。
[32]汉斯·凯尔森:《纯粹法学说》，293页，法律出版社，2021。
[33]黄舒芃:《宪法解释的“法适用”性格:从德国公法上法学方法论传统对“法适用”与“法制定”的区分探讨联邦宪法法院解释活动的本质》，载《政大法学评论》，2004（81）。
[34]张翔:《立法中的宪法教义学——兼论与社科法学的沟通》，载《中国法律评论》，2021（4）。
[35]马丁·博罗夫斯基:《论梅克尔的法律层级学说》，载张龑编译:《法治国作为中道:汉斯·凯尔森哲学与公法学论集》，235-236页，中国法制出版社，2017。
[36]康拉德·黑塞:《联邦德国宪法纲要》，392页，商务印书馆，2007；凯尔森:《法与国家的一般理论》，300-303页，中国大百科全书出版社，1996。
[37]所谓法的具体化，是指从法律体系的较高位阶到较低位阶，法律规范的具体化程度不断加强，实现从抽象规范到具体规范的逐步过渡。参见雷磊:《立法的特性——从阶层构造论到原则权衡理论》，载《学术月刊》，2020（1）。
[38]凯尔森:《法与国家的一般理论》，205页，商务印书馆，2013。
[39]有学者指出，立法者是（法律）规范的创设者，同时也是（宪法）规范的遵守者。立法也因此具有了宪法实施属性。参见张翔:《立法中的宪法教义学——兼论与社科法学的沟通》，载《中国法律评论》，2021（4）。
[40]参见雷磊:《立法的特性——从阶层构造论到原则权衡理论》，载《学术月刊》，2020（1）。
[41]有学者将这种情况称为立法的“权利义务完结性”，即“立法本身就可以完结权利义务，后续已经没有或不需要再有其他国家行为具体化了”。黄宇骁:《立法应当是抽象的吗?》，载《中外法学》，2021（3）。
[42]弗里德利希·冯·哈耶克:《法律、立法与自由》第1卷，214页，中国大百科全书出版社，2000。
[43]蔡定剑:《中国人民代表大会制度》，315页，法律出版社，2003。
[44]授权决定主要由授权规范构成，这与授权法律在本质上没有区别，二者都具有一般规范创制性，都是作为授权机关向被授权机关转移权力载体的授权法。
[45]关于批准性决定、撤销性决定、任免性决定和其他重大事项的决定这四类规范适用性决定的具体分析，参见刘海林:《通过“人大决定”实施宪法的理论基础》，载《中国社会科学报》，2024-07-09。
[46]岳文英整理:《如何厘清人大决定事项与人大立法事项的讨论》，载《人大研究》，2017（10）。
[47]有学者指出:“法律保留在中国更多是以民主为出发点，以保障全国人大立法权为目标”。参见刘志鑫:《法律保留的双重构造》，载《法律科学》，2023（6）。
[48]陈鹏:《中国宪法上基本权利法律保留的生成与构造》，载《中国社会科学》，2023（12）；张翔:《基本权利限制法律保留的中国方案》，载《法律科学》，2023（6）。
[49]许宗力:《法与国家权力》，197页，月旦出版公司，1993。
[50]F.Ossenbühl.“Der Vorbehalt des Gesetzes und seine Grenzen”.in G?tz / Klein / Starck （Hrsg.）.Die ?ffentliche Verwaltung zwischen Gesetzgebung und richterlicher Kontrolle，C.H.Beck'sche Verlagsbuchhandlung，1985，S.22-23.
[51]福尔克尔·埃平、塞巴斯蒂安·伦茨、菲利普·莱德克:《基本权利》，356页，北京大学出版社，2023。
[52]值得注意的是，绝对法律保留理论要求某些事项只能由立法机关通过法律加以规定，而不得授权行政机关作出规定，但并不反对立法机关之间的授权，即全国人大授权其常委会立法。例如，2020年全国人大通过专门决定向其常委会作出关于建立健全香港维护国家安全的立法授权。
[53]自从德国联邦宪法法院提出将事务“重要性”作为决定法律保留范围的一般性判断标准后，“重要性理论”就成为一项处理立法权与行政权关系的重要理论，其要求“越重要的事务领域，越应该由立法者决定”，因而具有禁止立法机关向行政机关任意授予立法权的效果。在适用绝对法律保留原则时，事项“重要性”也可以成为判断是否在采纳事务保留的同时兼采形式保留的一项重要标准。
[54]与其他国家的立法机关作出的没有法律约束力的决议不同，“简单决议”在我国是指全国人大及其常委会作出的具有法律效力的规范适用性决定。
[55]在有些重要事项上，正式的一般抽象法律往往不能取代全国人大及其常委会作出的个别同意。例如，根据我国《宪法》第67条第15项规定，全国人大常委会批准或废除同外国缔结的条约和重要协定，往往是以不具有规范创制性的批准/同意性决定的形式作出，而不必专门制定一部抽象的法律。
[56]参见江辉:《论有关法律问题的决定的含义与识别》，载《中外法学》，2024（5）。
[57]王旭:《合宪性审查中“相抵触”标准之建构》，载《中国法学》，2021（6）。
[58]规范来源既表明规范产生之权威性，也表明所产生之规范的效力位阶低于规范来源。
[59]邓世豹:《法律位阶与法律效力等级应当区分开》，载《法商研究》，1999（2）。
[60]陈世荣:《法律效力论》，载《法学研究》，1994（4）；张根大:《法律效力论》，25-26页，法律出版社，1999。
[61]乔晓阳受访:《永远要站在人民的立场上立法》，20页，浙江立法研究院、浙江大学立法研究院，2025。
[62]习近平:《毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度》（2021年10月13日），载《习近平著作选读》第2卷，522页，人民出版社，2023。
