[摘 要] 自1996年、2012年和2018年三次《刑事诉讼法》修改以来，经过多年的司法实践，我国公诉制度暴露出一些问题，主要集中于退回补充侦（调）查、不起诉以及认罪认罚从宽等制度之中，需要在本次修法中予以调整。公诉制度改革应当严格遵循人权保障、程序法定、公正优先等刑事诉讼原则。对于退回补充侦（调）查制度，应当明确公监检三机关之间的关系，推动退回补充侦查的规范化与结果可视化，优化职务犯罪案件退回补充调查的特殊性规范。对于不起诉制度，应当扩大附条件不起诉的适用范围，放宽对罪名和主体资格的限制，同时健全被害人参与不起诉裁量的相关规则。对于认罪认罚从宽制度，应当加强法援律师在重罪认罪案件中的介入，确保量刑建议的准确性和被追诉人认罪认罚的自愿性，进一步强化量刑建议的交互式协商机制，保障控辩双方在协商过程中的平等性。在总结改革经验，吸收有关理论的基础上，对我国《刑事诉讼法》进行完善。
[关键词] 刑事诉讼法修改；退回补充侦（调）查；附条件不起诉；认罪认罚从宽
刑事公诉是侦查和审判的中间环节，也是对案件事实、证据进行检验，实现案件分流的重要环节。党的二十大报告中提出，要“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”。2023年9月，十四届全国人大常委会公布立法规划，将修改《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）列入第一类项目，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。2024年以来，全国人大常委会法工委已多次就《刑事诉讼法》新一轮修改进行广泛调研，听取意见。2024年7月，党的二十届三中全会再次提出“深化立法领域改革”“健全公正执法司法体制机制”的指导思想。在这一指导思想的引领下以及前期广泛调研的基础上，进行《刑事诉讼法》第四次修改的时机已经基本成熟。此次立法修改应聚焦于公诉制度中的重大问题，如退回补充侦查制度、不起诉制度以及认罪认罚从宽制度，深入梳理和总结这些制度在理论和实践层面存在的问题，并及时进行调整优化。笔者拟在阐释实践问题及修改原则的基础上，就公诉制度的改革提出自己的观点，与学界、实务界的专家同仁进行探讨，为本次修法提供一些建议。
一、我国公诉制度改革的历史沿革与本次修法的主要原则
公诉环节的主要功能在于承上和启下，通过承续侦查环节的证据收集和事实查明，检察机关对事实和证据进行审查和评估，排除非法证据，进行补充侦查，澄清模糊事实。依据我国以起诉法定主义为主、便宜主义为辅的原则，在公诉环节，检察机关还可以在审前对无罪、轻罪案件进行不起诉或开展认罪认罚从宽，从而起到对无罪、轻罪案件的过滤作用。为了更好地完成此次《刑事诉讼法》的修改，提出具有针对性的改革对策，我们首先需要梳理《刑事诉讼法》修改中公诉制度改革的历史，总结其中的特点，理解立法者在立法时的理念和初衷，并且提出在当下修改《刑事诉讼法》时应当遵循的重要原则。
（一）历史沿革
我国《刑事诉讼法》自1979年制定以来，分别于1996年、2012年、2018年历经三次修正。在这四次立法和修改过程中，公诉制度均进行了重大调整。公诉制度的每一次调整，都是在特定历史时期，基于司法机关目标设置、国家权力配置需求以及司法实践经验积累等诸多因素综合考量的结果。
1979年《刑事诉讼法》是我国第一部刑事诉讼法，建构了我国公诉制度的基本框架和原则。首先，它确立了以公诉为主、以自诉为辅的刑事起诉原则。所谓“以公诉为主”是指绝大多数刑事案件由人民检察院代表国家和社会向法院提起诉讼；“以自诉为辅”则是指少量犯罪性质不太严重、情节较为简单、加害人与被害人之间存在特殊关系的轻微刑事案件，由被害人及其法定代理人、近亲属等，以个人名义直接向人民法院提起诉讼。其次，它规定了公诉的基本条件与不起诉的具体情形，人民检察院认为被告人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定，按照审判管辖的规定，向人民法院提起公诉。同时，该法还规定了不起诉的条件，包括依照《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以免予起诉；有依法不追究刑事责任情形的，人民检察院应当作出不起诉决定。
1996年《刑事诉讼法》是我国刑事诉讼制度的重大改革，共修改106处，将原《刑事诉讼法》从164条增至225条，此次修法重点强化了对国家公权力的约束。在公诉制度方面，此次修改具有以下改革重点：首先，取消免予起诉制度，扩大不起诉范围。针对免予起诉制度在理论上和司法实践适用中存在的问题，1996年《刑事诉讼法》取消了免予起诉制度，扩大了不起诉的范围。其次，改革庭审方式，强化控辩双方的作用。1996年《刑事诉讼法》对庭审方式进行了重大改革，强化了控辩双方的作用，发挥合议庭在审判中的决定性作用，借鉴对抗制诉讼中庭审阶段交叉询问的方式以及对证据的调查、辩论程序，改变过去由法官直接调查证据的方式，转而强调法官居中、控辩对抗的基本庭审模式。最后，完善卷宗移送制度，简化移送材料。1996年《刑事诉讼法》对我国原有的卷宗移送制度进行了改革，只要求检察机关向法院移送“起诉书、证据目录、证人名单和主要证据复印件和照片”，而不需要移送全案卷宗材料。
2012年《刑事诉讼法》首次明确把“尊重和保障人权”这一宪法原则写入总则第二条，人权保障被置于空前重要的位置。在公诉制度改革方面，重点在于：首先，增设附条件不起诉制度。2012年《刑事诉讼法》在特别程序中设立了未成年人刑事案件诉讼程序专章，其中第二百七十一条第一款规定：“对于未成年人涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的，人民检察院可以作出附条件不起诉的决定。”其次，强化侦查监督，设立羁押必要性审查制度。2012年《刑事诉讼法》加强了检察机关的侦查监督职能，如要求检察机关对侦查机关以刑讯逼供等非法方法收集的证据予以排除，正式将非法证据排除规则法典化；确立了羁押必要性审查制度，犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，检察院仍应当对羁押必要性进行审查等。
2018年《刑事诉讼法》的修改，针对新设立的监察委员会的职能定位以及轻罪案件在司法实践中占比逐渐增高的现状，进行了相应的制度调整与完善。在公诉制度上，其主要的修改包括：首先，完善了监察与公诉在制度上的衔接。2018年《刑事诉讼法》明确了监察调查与审查起诉的衔接机制，规定人民检察院对监察机关移送的案件进行审查起诉或者退回补充调查、自行补充侦查。同时明确对监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置自动解除，人民检察院应在法定期限内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。其次，建立了认罪认罚从宽制度的基本框架。2018年《刑事诉讼法》在第一编第一章中明确了“刑事案件认罪认罚可以依法从宽处理”的原则，并进一步规定人民检察院在审查起诉阶段就案件处理听取意见，犯罪嫌疑人认罪认罚的，签署认罪认罚具结书，以及人民检察院提出量刑建议和人民法院如何采纳量刑建议的相关制度设计。
总而言之，通过梳理我国公诉制度改革的历史，可以发现以下三条重要的改革线索：其一，从“重打击、轻保护”向“打击和保护并重”转变。在公诉制度的改革趋势中，更加注重对国家公权力的限制和制约，强化人权保护，特别是对犯罪嫌疑人和被告人权利的保护。其二，从“职权主义模式”向“混合型模式”转变。在庭审中，法官的调查作用被弱化，强调在提起公诉后，由检察机关对犯罪嫌疑人和被告人进行控告，增强控辩双方的对抗性，提升检察机关在庭审中的主体作用。其三，从“重配合、轻制约”到“强化诉讼监督”的转变。在审查起诉阶段，公检法三机关从一开始强调相互配合，转变为由检察机关主导，对侦查机关进行侦查监督，对审判机关进行审判监督，强化了公诉环节对侦查和审判两个环节的制约和监督作用。我国的公诉制度改革在大的趋势上与世界其他国家基本一致，同时又具备足够的中国特色，符合我国的国情。
（二）修改原则
此次《刑事诉讼法》的修改，是在全面深化国家监察体制改革、认罪认罚从宽制度改革与推进司法体制改革的背景下，积极回应刑事司法领域出现的一些问题，并大胆吸收刑事诉讼新制度试点经验的积极尝试。尽管此次《刑事诉讼法》的改革背景和内容与前三次修改存在一些差异，但仍须严格遵循刑事诉讼法修改的基本原则。
第一，人权保障原则。在本次《刑事诉讼法》公诉制度的修改中，遵循人权保障原则至关重要。首先，保障犯罪嫌疑人和被告人权利是维护司法公正的关键，无罪推定原则有助于防止冤假错案，而辩护权的保障如完善审查批捕程序、规范侦查程序中的辩护权等，可防止权力滥用，确保犯罪嫌疑人与被告人的合法权益。其次，保障被害人权利有助于修复社会关系，刑事和解和认罪认罚从宽制度促使犯罪嫌疑人赔偿被害人，司法救助制度可以减轻被害人损失，而保障被害人的知情权和参与权，才能使其充分参与诉讼。最后，保障辩护人权利能确保辩护的有效性，如在认罪认罚从宽案件中保障律师在场权、知悉权和协商权，提高辩护律师在公诉环节的参与度，充分发挥其在公诉环节中的作用。在充分赋予各主体相关权利的基础上，检察机关才能听取不同声音，公正地作出逮捕、起诉或不起诉以及认罪认罚从宽的决定。
第二，程序法定原则。在刑事公诉制度改革中，遵循程序法定原则至关重要。程序法定原则包括立法和司法两个层面。作为立法原则，程序法定要求《刑事诉讼法》的修改必须严格遵循相关法律的要求，如《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国立法法》等。这意味着涉及人身自由、财产权等强制措施和定罪量刑的程序，无论是增设还是删除，都必须有明确的法律依据。在《刑事诉讼法》的修改中，应确保所有新增或修改的程序都有法律依据，避免出现“法外立法”现象。作为司法原则，程序法定要求刑事诉讼活动必须依据国家法律规定的程序进行。司法机关在实施刑事诉讼活动时，不得违背法律设定的程序规则。在改革中，应加强司法人员对程序法定原则的理解和应用，确保所有司法行为都在法律框架内进行。本文重点强调的是立法中的程序法定原则，通过遵循这一原则，可以实现程序法的稳定性和公正性，减少程序法立法中的恣意，提升立法公信力和权威性。
第三，公正优先原则。当下世界范围内刑事诉讼法修改有一个比较明显的趋势，就是强调提升诉讼流程中的效率，这与“诉讼爆炸”的现实情况紧密相关。公诉环节中的很多制度设计，比如不起诉、认罪认罚从宽、对于退回补充侦查的限制等，都是为了更好地实现检察机关的案件过滤功能，提升诉讼效率，减少进入庭审中的案件数量。但效率价值在刑事诉讼中始终是次要价值，无论是在从快从简的审前程序设计中还是在正式的庭审程序中，第一目标还是要实现案件处理的公正。绝不能为了提高效率而牺牲案件的公正性，从而造成冤假错案，这样的话就与整个刑事诉讼法的目标相违背。在本次《刑事诉讼法》公诉制度的修改中，应注重平衡公正与效率的关系，高度警惕追求效率可能对公正性造成的损害，并慎重进行法律修改。
在严格遵循上述刑事诉讼法修改的基本原则基础上，本次修法应重点关注公诉制度中的重大问题，如退回补充侦查与退回补充调查制度、不起诉制度以及认罪认罚从宽制度的改革等。本文主张在本次《刑事诉讼法》修改中吸收现行司法解释和相关规范性文件中的规定，增加条文数量，以丰富我国《刑事诉讼法》的条文内容。我国现行《刑事诉讼法》条文数量相对较少，共有308条，而相比之下，《法国刑事诉讼法典》有500多条，《德国刑事诉讼法典》也有400多条。通过增加条文，可以更细致地规范刑事诉讼程序，提高法律的可操作性和适应性，更好地应对司法实践中的复杂情况。
二、完善退回补充侦（调）查制度的重要问题
在审查起诉阶段和第一审程序中，基于全面查明事实、准确惩罚犯罪的要求，对检察机关认为事实不清、证据不足的案件，应当优先选择进行补充侦查，以期通过进一步收集、补充证据查明事实真相。换句话说，在追诉犯罪的维度上，补充侦查是国家追诉权的延续，旨在通过进一步收集证据查明事实真相，达到准确惩罚犯罪的目的。然而，在这一制度中，涉及检察机关与公安、监察委等其他侦查机关之间的关系，需要进一步厘清。在完善退回补充侦查制度的规范性的同时，退回补充侦查与补充调查之间的差异性也需要进一步明确。
（一）明确退回补充侦（调）查制度中三机关之间的关系
在刑事诉讼中，检察机关与侦查机关的侦查权有着本质差异。侦查机关的侦查权是案件初期收集证据、查明事实的主要权力，而检察机关的退回补充侦查权，是公诉权的延伸与补充。检察机关将案件退回公安机关补充侦查，这是基于公诉标准对侦查成果的审查与完善要求，其目的在于弥补侦查环节可能存在的证据瑕疵、事实不清等问题，以确保案件能够达到公诉所要求的证据确实充分、事实清楚的标准。从权力归属角度看，无论是退回公安机关补充侦查，还是检察机关自行补充侦查，这些权力均从属于公诉权。在以审判为中心的刑事诉讼制度改革背景下，这一补充侦查权的价值愈发凸显。它能精准定位侦查环节的薄弱点，针对性地强化证据体系，有效提升指控质量，使检察机关在法庭上能够更好地履行控诉职能。
补充侦查制度的设置方式与司法体系中侦查权和公诉权的配置密切相关。在大陆法系国家，检察机关拥有指挥侦查权，对犯罪案件的侦查具有主导与控制地位。警察机关等侦查部门仅负责初步调查，且全程需接受检察机关指令。案件侦查终结与否由检察机关决定，侦查活动始终在检察机关掌控下进行，侦查权与公诉权高度融合，侦查成果直接服务于公诉，因此无需额外的补充侦查制度。例如德国，检察机关对侦查全程监督，侦查质量有保障，无须补充侦查环节。而在英美法系国家，警察机关等侦查机关对部分案件有独立侦查权，不受检察机关直接指挥。侦查终结后移送检察机关审查起诉，此时可能出现侦查成果不符合起诉标准的情况。如加拿大、澳大利亚等国，检察机关为确保起诉质量，需建立补充侦查制度，要求警察补充侦查或自行补充侦查。美国虽没有明确法律规定，但实践中检察官可要求警察补充侦查，体现了补充侦查制度的必要性，主要在于解决侦查与公诉分离带来的证据衔接问题。
对于我国公安机关和检察机关在侦查中的权力协调，有研究者认为终极状态是走向“检警一体化”，即检察官作为侦查的唯一领导者，警察作为配合检察官、接受检察官指导的具体侦查主体，这是大陆法系国家所普遍遵循的模式。然而，我国目前并不具备实现“检警一体化”的条件，理由在于：第一，我国现行的法律体系下，公安机关与检察机关是并列的两个侦查机关，各自对所管辖案件享有独立的侦查权。《宪法》第一百三十五条，《刑事诉讼法》第三条、第七条、第八条、第六十六条、第六十八条等，确立了我国侦查程序中检警“分工负责、互相配合、互相制约”以及检察机关法律监督职能的模式。这种模式下，公安机关是侦查职能的主要承担者，负责绝大多数案件的侦查工作，检察机关主要承担控诉职能和法律监督职能，二者在侦查程序中相对独立。第二，公安机关一直是拥有主要侦查权的专门机关，在刑事案件侦查方面具有专业性和优越的技术条件。侦查权转隶后，检察机关失去了绝大部分有经验的侦查人员，其侦查专业性与技术能力不如公安机关，要扮演“侦查主导者”角色有着难以逾越的专业性障碍。第三，从国家对警察权倚重的整体国家权力布局看，由检察机关扮演侦查主导者角色的可能性很低。监察机关全方位、无死角的全覆盖监督，也让检察机关距离侦查主导者角色更远了一步。
监察体制改革后，检察机关受到监察机关政治权威性的制约，不敢也不愿对监察机关移交的案件退回补充调查。2018年以后，检察机关的侦查权主体转隶到国家监察委员会，由监察委员会负责职务犯罪案件的调查。检察机关的审查起诉程序成为监察委调查程序的后续程序，理论上应当对监察机关是否履行收集证据的义务以及是否合法收集犯罪证据进行监督。然而，监察委调查与检察公诉在程序上存在天然的不调和，监察委调查是目的导向的，旨在通过查清腐败事实恢复职务廉洁性，而检察公诉则是规范导向的，需遵守罪刑法定和程序法定原则，对威胁程序正义的行为进行监督和纠正。在实际操作中，检察机关在接受监察机关移送的案件时，常常抱有“畏难情绪”，被监察机关在政治上的权威性所制约，无形中形成监察机关主导、检察机关配合的局面。这种局面不利于司法公正和程序正义的实现。因此，检察机关应当在审查起诉阶段对监察委收集的证据是否充分以及收集证据的合法性进行严格监督，如果发现存在问题，则应当退回补充调查。
监察机关在政治上具有高度权威地位，这与其在刑事司法程序中的环节作用并不矛盾。公安司法机关需要尊重监察委员会的政治地位，但在刑事司法程序中，也应按照环节分工进行互相监督、互相配合和互相制约。监察机关在反腐败领域具有强大的威慑力，但并不代表其在案件的调查取证的过程中就没有疏漏，不犯错误。从目前来看，监察委调查的封闭性甚至使得其出现错误和不当取证的可能性比公安机关更高。因此，充分发挥检察机关的监督作用至关重要。检察机关在审查起诉阶段，应严格审查监察机关收集的证据是否充分、合法。如果发现证据存在问题，应及时退回监察机关补充调查，并提出具体的补充调查意见。检察机关应把好进入后续庭审的关键入口，确保任何案件进入刑事诉讼流程都遵循法律至上、程序至上、证据至上的基本原则。检察机关可以对监察机关收集证据的合法性进行审查，审查起诉阶段可以要求监察机关对证据收集的合法性作出说明，也可以同监察机关协商沟通调取有关录音录像。
（二）推动退回补充侦查的规范化与结果可视化
退回补充侦查制度在刑事公诉程序中扮演着重要角色，但其实施过程中面临诸多困难：第一，滥用退回补充侦查，变相延长审查起诉期限。在案多人少的现实背景下，审查起诉阶段退回补充侦查的条件不够明确，办案人员为了规避审结期限的压力，往往优先选择适用退回补充侦查，导致退补率高。第二，退回补充侦查提纲质量不高。退补提纲在制作上存在多种问题，如退补目的笼统、内容含糊、方向不清、理由不充分等，影响了补充侦查的效果。例如，检察机关对于退回补充侦查的案件，往往对其补充侦查的事项写得不够明确、不够具体，造成公安机关无法具体操作，影响了补充侦查的质量。此外，公安机关补充侦查完毕后，往往不愿提交正式的法律文书，导致检察机关难以掌握补查的经过和结果，影响审查起诉工作。第三，退回补充侦查的效果不佳。由于缺乏事前沟通机制，诉侦双方对同一问题存在不同认识，加之侦查机关办案任务繁重，部分侦查人员对补充侦查工作消极应付，积极性不高，特别是对补查难度大、投入精力多的案件易敷衍了事，往往以“情况说明”代替实质的侦查取证，使退补失去效果。
出现上述问题，主要有两个方面的原因：第一，当案件进入审查起诉阶段后，真正负责补充侦查的主体是上一个阶段的公安机关。此时，公安机关可能已经开始办理其他案件，工作重心转移，导致侦查人员在动力上出现不足。俗语云“一鼓作气，再而衰，三而竭”，当一次侦查未能获得足够证据，再通过退回补充侦查来获取证据时，侦查人员的积极性和动力往往会下降。这种动力不足不仅影响补充侦查的效率，还可能导致退回补充侦查的非规范化与结果的模糊化。第二，对于退回补充侦查的事项，侦查机关和公诉机关之间没有达成共识，双方缺乏沟通，甚至出现对抗抵触情绪。很多时候，侦查机关认为公诉机关不懂侦查或者故意刁难，甚至认为公诉机关在找碴。这种认识上的偏差导致案件一退再退，给侦查部门带来很大的困扰。还有一种是无所谓的态度，检察院想退就退，侦查机关能查就查，查不了的就在报告中直接写“现无法查实”了事。这就造成了退而不查、屡退屡不查的情况。如果退回补充侦查无法形成一种合力，而变成公安机关和检察机关之间的相互扯皮，那么其效果必然是不佳的。因为在退回补充侦查的过程中，后续需要补充的证据大部分是一些收集起来比较困难的证据。如果此时还不能形成合力，那么退回补充侦查的效果就会非常有限。
针对上述问题，对《刑事诉讼法》的修改可从三个方面着手。鉴于立法的审慎性及《刑事诉讼法》的稳定性，也需平衡其与司法解释及其他规范性文件的关系。因此，本文仅提出最必要且具紧迫性的条款，建议将其纳入《刑事诉讼法》条文修改。
第一，严格规范检察机关退回补充侦查的具体情形。为了有效解决检察机关随意退回补充侦查的问题，有必要将《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》中第九条规定的六种一般不退回补充侦查的情形写入《刑事诉讼法》，以严格约束检察机关退回补充侦查的具体情形。这一内容可以作为《刑事诉讼法》第一百七十五条的第五款，即：“具有下列情形之一的，一般不退回补充侦查：（一）查清的事实足以定罪量刑或者与定罪量刑有关的事实已经查清，不影响定罪量刑的事实无法查清的；（二）作案工具、赃物去向等部分事实无法查清，但有其他证据足以认定，不影响定罪量刑的；（三）犯罪嫌疑人供述和辩解、证人证言、被害人陈述的主要情节能够相互印证，只有个别情节不一致但不影响定罪量刑的；（四）遗漏同案犯罪嫌疑人或者同案犯罪嫌疑人在逃，在案犯罪嫌疑人定罪量刑的事实已经查清且符合起诉条件，公安机关不能及时补充移送同案犯罪嫌疑人的；（五）补充侦查事项客观上已经没有查证可能性的；（六）其他没有必要退回补充侦查的。”明确列举不退回补充侦查的情形，使检察机关在决定是否退回补充侦查时有明确的法律依据，减少制度适用中的随意性。
第二，规范补充侦查提纲，提升补充侦查的准确度。为了提高补充侦查的质量和效果，建议将《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》第六条中关于补充侦查提纲的内容写入《刑事诉讼法》，并进行适度简化调整。具体条文建议如下，《刑事诉讼法》第一百七十五条第六款：“人民检察院在审查起诉期间发现案件存在事实不清、证据不足或者存在遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形需要补充侦查的，应当制作补充侦查提纲，连同案卷材料一并退回公安机关。补充侦查提纲应当包括以下内容：（一）案件事实和证据存在的缺陷，需要补充的证据；（二）补充证据的要求及所要达到的证明目的；（三）补查的方向和具体方法。”这一规定的目的在于规范退补提纲的填写格式，加强其中的说理，确保补充侦查工作的准确性和有效性。规范退补提纲的填写格式，明确补充侦查的具体任务和要求，使侦查人员清楚地了解需要补充的证据、补充证据的要求以及所要达到的证明目的，有助于避免因任务不明确而导致的补充侦查工作方向不明确、效率低下等问题。
第三，建立联席会议等工作机制，强化对补充侦查效果的评估和考核。针对退回补充侦查效果不佳的问题，建议在《人民检察院刑事诉讼规则》中增加相关条文，明确人民检察院和公安机关在补充侦查工作中的沟通协调机制和监督制约措施。具体建议的内容包括：人民检察院和公安机关应当建立联席会议、情况通报会等工作机制，定期通报补充侦查工作总体情况，评析证据收集和固定上存在的问题及争议。同时，将退回补充侦查情况纳入侦查人员案件办理质量的考核项目，由专人对检察机关退补提纲所列内容进行研究，明确原侦查中应完成而未完成或不应出现的问题，对相关问题进行分类并扣减办案分数。若第二次退补仍出现类似问题，进一步加大扣分比例。通过建立监督机制和提升结果的可视化程度，压实侦查人员责任，确保补充侦查工作的质量和效果。
（三）优化职务犯罪案件退回补充调查的特殊性规范
退回补充调查与退回补充侦查在多个方面存在明显差异，不能直接套用退回补充侦查制度的内容。对于退回补充调查制度，目前直接的法律规定只有《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第四十七条第三款和《刑事诉讼法》第一百七十条第一款，在表述上比较粗略和模糊，需要予以具体化，但是其又无法直接套用退回补充侦查的制度内容，因为两者在主体、内容、立案程序、实施程序以及强制措施等方面都存在明显差异。同时，退回补充调查在实践中还出现了很多特殊问题，比如强制措施的衔接和协调问题、退回补充调查阶段律师能否介入问题等，这些都是退回补充侦查制度中所没有遇到的。鉴于退回补充调查制度的重要性以及其与退回补充侦查制度的差异，建议在刑事诉讼法中对退回补充调查的相关制度进行更为详细的规定，或者出台专门的司法解释，以提供切实有效的操作指引。
具体而言，退回补充调查制度还存在以下突出问题：第一，退回补充调查阶段辩护律师介入困难。退回补充调查在性质上属于检察机关在审查起诉期间的补充证据的行为，案件已经实质进入审查起诉阶段，犯罪嫌疑人理应享有辩护权。然而，一旦案件“回流”到监察调查环节，又重新进入独立的监察程序，监察程序中辩护人不能介入。这种冲突导致实践中监察机关在补充调查期间常以缺乏法律依据为由，拒绝辩护律师介入。第二，退回补充调查阶段检察机关缺乏对监察委的监督性权力。退回补充调查是否需要事先和监察委沟通不明确，沟通不是法定程序。若监察委不同意退回，或者监察委怠于补充调查，检察机关难以处理。第三，退回补充调查发现非法取证难以处理。在退补过程中，若发现监察委存在以非法方法收集证据的情况，检察机关能否纠违或者发出检察建议存在制度上的阻碍。对于补查中发现监察人员具有刑讯逼供等严重违法取证行为，有可能涉嫌犯罪的，检察机关既没有立案侦查权，也没有立案监督权和调查监督权。
出现上述问题，其主要的原因是：第一，法律依据不足或落实不佳。《监察法》《刑事诉讼法》未明确规定调查期间被调查人有权获取律师帮助，导致在监察委补查阶段，律师介入缺乏法律依据。虽然案件已经进入审查起诉阶段，但退回补充调查后，案件重新进入监察程序，监察机关拒绝辩护律师介入。《中华人民共和国监察法实施条例》第六十四条和第六十五条虽然明确规定了非法证据的排除规则，但这些规定在实际操作中存在困难，难以落实。第二，没有区分监察委的政治定位和在诉讼程序中的环节定位。监察机关在政治上的重要地位，不应该成为检察机关仰视其的一个理由。当监察委完成调查过程并移送检察机关审查起诉之后，这一过程就成了刑事诉讼事实和证据的来源，需要经受刑事诉讼法的规制和检验。从刑事诉讼的流程看，监察机关和检察机关是平等的前后环节，检察机关对刑事诉讼全流程的监督属性也决定了其有依据去对监察机关进行法律监督。但在实践中，这一观念始终在检察办案人员的头脑中难以翻转，“老虎的屁股摸不得”是很多检察官对监察机关的刻板印象。
对于退回补充调查制度，需要通过更为详细的立法对其进行完善。
第一，针对退回补充调查阶段辩护律师介入困难的问题，建议在《刑事诉讼法》中增加相关条文，明确辩护律师在退回补充调查期间的介入权利。具体条文建议如下，《刑事诉讼法》第一百七十条增加一款作为第三款：“人民检察院在审查起诉中，认为需要退回监察机关补充调查的，应当通知辩护律师。辩护律师在补充调查期间有权会见犯罪嫌疑人，提供法律帮助，并可以向监察机关提出书面意见。”这一条文明确了辩护律师在退回补充调查期间的介入权利，填补了当前法律在这一领域的空白，确保犯罪嫌疑人在整个刑事诉讼过程中都能获得有效的法律帮助。同时，通过赋予辩护律师会见权和提出书面意见的权利，增强了辩护律师在补充调查阶段的参与度，有助于更好地维护犯罪嫌疑人的合法权益，保障司法公正。
第二，针对检察机关在退回补充调查阶段缺乏对监察委的监督性权力，以及退回补充调查是否需要事先和监察委沟通不明确，沟通不是法定程序的问题，建议在《刑事诉讼法》中增加相关条文，明确检察机关在退回补充调查中的沟通协调机制和监督制约措施。具体条文建议如下，《刑事诉讼法》第一百七十条增加：“人民检察院在审查起诉中，认为需要退回监察机关补充调查的，应当事先与监察机关沟通协商。监察机关对退回补充调查有异议的，应当在收到退回补充调查决定之日起三日内提出书面意见。人民检察院应当对监察机关的书面意见进行审查，并在收到书面意见之日起五日内作出是否维持退回补充调查决定的书面答复。”这一修改将沟通协商作为法定程序，确保双方在补充调查的必要性和内容上达成共识，避免因沟通不畅导致的效率低下和资源浪费。同时，明确赋予检察机关对监察机关异议的审查权和最终决定权，强化了检察机关的监督职能，确保补充调查的决定能够得到有效执行。
第三，针对检察机关在退补过程中，发现监察机关存在以非法方法收集证据，难以进行有效监督的问题，建议在《刑事诉讼法》中增加相关条文，明确在审查起诉中发现非法取证时的处理方式。具体条文建议如下，在《刑事诉讼法》第一百七十条第一款中增加：“认为可能存在本法第五十六条规定的以非法方法收集证据的情形的，可以要求监察机关对证据收集的合法性作出说明。”这一修改为检察机关在审查起诉阶段对监察机关收集证据的合法性进行有效监督提供了明确的法律依据，有效遏制监察机关在调查取证过程中可能出现的非法取证行为，避免监察过程的封闭性，导致其成为非法取证的温床。这一修改也是为了促使监察机关更加规范地开展调查工作，提高证据收集的质量和效率，避免因证据问题导致的案件反复退补。
三、完善不起诉制度的重要问题
不起诉权是检察机关在公诉环节的重要裁量权，是一种重要的出罪机制，它关乎司法效率的提升、犯罪嫌疑人权利保障、被害人的利益保护等。随着司法实践的深入与法治理念的不断深化，不起诉制度在实践中也面临着新的挑战和机遇，需要予以改革。
（一）进一步扩大附条件不起诉的范围
附条件不起诉是起诉便宜主义的一种具体表现形式，其源于“恤幼”的中国传统文化思想，同时也是宽严相济刑事政策的制度体现。附条件不起诉制度，通过设定考验期，在犯罪嫌疑人遵守法律法规、服从监督、及时报告活动情况等义务的前提下，人民检察院作出不起诉的决定。在传统的司法实践中，附条件不起诉主要适用于未成年人犯罪案件，旨在通过教育、感化和挽救，帮助未成年犯罪嫌疑人重新融入社会。然而，面对成年人犯罪案件，特别是轻微犯罪，是否也能够借鉴这一制度，给予犯罪嫌疑人以非刑罚化的处理，成为本次刑事诉讼法修改需要考量的问题。
目前，在司法实践中，这一制度面临的主要问题包括：其一，附条件不起诉的罪名范围过窄，目前仅限定在《刑法》分则第四、五、六章且可能判处一年以下有期徒刑等的犯罪，这使得一些其他章节中的轻微犯罪，即便符合教育挽救未成年人的目的，也无法适用该制度，不利于对未成年人的全面保护。其二，附条件不起诉存在主体资格限制，仅适用于未成年人犯罪案件。2012年《刑事诉讼法》立法时虽是出于谨慎考虑，但如今实务部门已有意愿扩大适用对象，且具备修法条件。与认罪认罚从宽制度相比，附条件不起诉作为附条件免除刑事责任的制度，若能扩大适用于成年人犯罪，将有助于轻微犯罪的成年人更好地回归社会，实现制度价值的最大化。其三，附条件不起诉的监督考察机制不够完善，缺乏实效性。检察机关在制定监督考察方案时，未能充分根据涉罪未成年人的个体情况，如性格特点、心理状况等，制定针对性方案；考验期限设置也较为固定，未根据未成年人的风险程度和改造需要灵活调整；在联合帮教过程中，对监护人履行监护职责的督促不足，且后续效果评估机制不够健全，对于违反监督考察规定的未成年人，惩戒措施不够细化和有力，这些都影响了附条件不起诉制度价值的实现。
对于附条件不起诉的范围进行严格的限制，主要是因为这一制度扩大了检察裁量权，人们出于对检察官司法的担忧，不敢在一开始就将制度适用的范围扩得太大。实务界的担忧主要集中在：其一，附条件不起诉范围扩大以后容易产生放纵犯罪的风险，特别是滋生腐败的空间。这是因为，附条件不起诉作为一种特殊的不起诉制度，其适用本身就涉及对犯罪嫌疑人是否应当追究刑事责任的判断。如果范围扩大，可能会使一些本应受到刑事处罚的犯罪嫌疑人逃避法律制裁，从而引发放纵犯罪的担忧。此外，由于附条件不起诉的决定权主要掌握在检察机关手中，缺乏有效的监督和制约机制，容易为权力寻租提供空间，滋生腐败。其二，监督考察和社会帮教的力量不足。基层检察院案多人少的矛盾突出，而附条件不起诉案件考验期长，考察、跟踪帮教等工作量较大，承办人员难以做到全程监督，工作难免流于形式。但是从目前附条件不起诉的适用情况看，上述滥权问题并不明显，监管上的人力负担也可以逐步通过电子化的监督方式予以缓解。
因此，可以在局部先行试点的基础上，逐步扩大附条件不起诉的适用范围，并完善相应的监督考察机制。
第一，放宽对附条件不起诉的罪名限制，使其不局限于《刑法》分则第四、五、六章且可能判处一年以下有期徒刑的罪名。《刑事诉讼法》第二百八十二条已经为未成年人附条件不起诉提供了法律依据，但适用范围限定在刑法分则第四、五、六章且可能被判处一年以下有期徒刑、管制、拘役或单处罚金处罚的犯罪。实践中，对于其他章节中的轻微犯罪，如果符合教育挽救的目的，也应考虑适用附条件不起诉，以实现对未成年人的全面保护。建议对《刑事诉讼法》第二百八十二条进行如下修改：将附条件不起诉的适用范围扩大至全部刑法章节，但设定以下两种限制，一是刑期限制，即法定最低刑在三年以上的罪名，不适用附条件不起诉；二是罪名限制，规定危害国家安全、恐怖活动犯罪等罪名不适用附条件不起诉。对于其他罪名是否适用附条件不起诉，交由检察官根据具体情况裁量决定。
第二，取消对附条件不起诉的主体资格限制，使得成年人也能作为附条件不起诉的主体。在2012年《刑事诉讼法》立法时，为了防止检察机关滥用起诉权，所以立法者采取了谨慎的态度，希望能够先在未成年人刑事案件中积累经验，等到条件成熟，再将其扩大到成年人犯罪的案件中。从目前的情况看，实务部门有强烈的意愿扩大附条件不起诉的适用对象，且已经具备修法条件。附条件不起诉作为一种附条件免除刑事责任的制度，与认罪认罚从宽制度的初衷相似，可以在制度上互相借鉴。建议对《刑事诉讼法》第二百八十二条进行如下修改：扩大适用对象，将附条件不起诉的适用对象从未成年人扩展至成年人，形成以成年为界限的“二元化”立法思路。一方面继续沿用已有的未成年人附条件不起诉制度，另一方面增设针对成年轻罪行为人的附条件不起诉制度。
第三，完善附条件不起诉的监督考察机制，确保监督考察真正具有实效，是实现附条件不起诉制度价值的关键。关于监督考察机制的完善，可以对《人民检察院刑事诉讼规则》第四百六十一条至第四百六十四条进行相应修改：检察机关应当通过社会调查、评估，了解涉罪未成年人的性格特点、心理状况、犯罪原因、成长经历、朋辈关系、家庭教育等情况，掌握个体的实际帮教需求，制定针对性的监督考察方案，如观察保护型、修复损害型、社区回馈型等。考验期限的设置应根据未成年人的风险程度和改造需要灵活调整。对于表现良好、风险较低的未成年人，可以适当缩短考验期限；对于需要更长时间监督和教育的未成年人，则可以延长考验期限，但不应超过两年。检察机关在联合司法社工、心理咨询师对未成年人开展帮教时，还应督促监护人履行监护职责，必要时要求其接受家庭教育指导。在后续效果评估中，可探索建立帮教和家庭教育指导的双向评估机制。对于违反监督考察规定的未成年人，应建立不同层级的惩戒措施，从警告、训诫到延长考验期限，对于情节严重的，根据《刑事诉讼法》第二百八十四条规定撤销附条件不起诉并提起公诉。
（二）健全被害人参与不起诉裁量的相关规则
现代刑事诉讼所确立的国家追诉原则是对被害人参与刑事诉讼的一种排斥，被害人难以深度参与到对犯罪的处理中，这种边缘化的地位导致被害人天然对刑事司法系统缺乏信任。被害人是刑事诉讼中的当事人，其人身、财产以及其他合法权益遭受了犯罪的直接侵害，案件如何处理，与被害人有着密切的关系，应当让被害人参与不起诉裁量，消除他们对司法裁判机关的猜忌，促进他们更好地接受不起诉决定。
在我国的不起诉制度中，对人的保护依然非常欠缺，主要体现为以下三个问题：其一，决定不起诉时存在被害人意见未被充分重视的问题。在决定起诉或不起诉时，被害人虽有机会发表意见，但其意见往往未能对最终裁量产生实质影响，导致被害人感到自己的参与流于形式，无法有效保障其合法权益，进而可能引发被害人对司法公正的质疑，影响司法公信力。其二，被害人参与不起诉程序时面临专业障碍。由于缺乏法律专业知识，被害人难以理解不同类型的不起诉条件，无法提出具有专业性的意见，这不仅影响了被害人意见的质量和有效性，也使得被害人在不起诉程序中的参与度和满意度大打折扣，不利于实现附条件不起诉制度的多元化价值目标。其三，缺乏对检察机关违反听取被害人意见程序的有效监督和救济机制。当检察机关在审查起诉阶段未按规定听取被害人意见时，被害人缺乏有效的申诉渠道和救济途径，无法及时纠正程序违法，保障自身合法权益，这不仅损害了被害人的程序参与权，也影响了附条件不起诉制度的规范运行和公正实施。
被害人难以参与不起诉决定，原因虽多，但核心在于其既非控辩主体，又欠缺法律知识，致使其在高度专业的法律体系中被排除在外，无论从身份还是专业角度，都难以充分参与和有效表达意见。具体而言：其一，司法实践中对被害人意见的习惯性忽视。检察机关在审查起诉时，往往仅在对证据认定存有疑问时才去听取被害人的意见，被害人发表意见主要起核实证据的作用，而较少有机会基于维护自身合法权益就案件处理、损害赔偿等提出主张和意见；一些司法人员的观念问题也不容忽视，他们可能更加注重案件的法律效果和社会效果，而忽视了被害人意见的实质影响。其二，相关法律规定较为笼统，缺乏具体的操作细则和保障措施。根据《刑事诉讼法》第一百七十三条规定，人民检察院审查案件时应当讯问犯罪嫌疑人，听取辩护人、被害人及其诉讼代理人的意见，并记录在案。然而，这一规定较为笼统，缺乏具体的操作细则和保障措施，导致被害人的参与权在实践中难以有效落实。法律未明确检察机关在听取被害人意见时的具体程序和方式，例如未规定听取意见的具体时间、形式以及不听取意见的法律后果，使得检察机关在实际操作中存在较大自由裁量空间。被害人的意见在检察机关作出不起诉决定时的影响力有限，其诉求往往无法充分体现在检察机关的起诉裁量权行使过程中。针对上述问题，可以从以下方面进行改革：
第一，建立被害人意见回应机制，确保其意见可以对不起诉裁量决定产生实质影响。可以对《刑事诉讼法》第一百八十条进行完善，增加决定不起诉前听取被害人意见机制，即在决定起诉或者不起诉之前，被害人可以通过书面或者口头发表自己的意见，由检察官记录在案。如果决定不起诉，应当以书面形式向被害人解释理由，说明对被害人意见的考虑过程和最终决定的法律依据。检察机关在不起诉裁量过程中应正式回应被害人的意见，无论是否采纳，都应回复。对于涉及重大权益的案件（如重伤害、重大财产损失案件）必须书面回复；而对于轻微案件，可采取简化程序（如口头告知或公告方式），确保被害人感受到其意见被重视和尊重。被害人在不起诉程序中，还可以与犯罪嫌疑人面对面达成刑事和解或赔偿谅解，从而让被害人切实感受被追诉人的悔罪状态，也能更好地接受不起诉的结果。
第二，安排值班律师为被害人提供法律咨询服务，确保其意见表达符合案件事实和法律规范。被害人参与不起诉决定，还面临较大的专业障碍，他们无法理解不同类型的不起诉所依据的条件，也无法针对不起诉决定提出有专业性的意见。因此，检察机关应当为被害人提供值班律师，随时解答被害人的咨询。具体到法条中，《刑事诉讼法》第三十六条可增加一款：“被害人因经济困难或者其他原因没有委托诉讼代理人的，法律援助机构可以参照犯罪嫌疑人、被告人的情形，为其提供值班律师法律帮助。”他们可以帮助被害人理解法律程序和有效表达自己的意见，还可以提供相应的法律咨询服务，包括提供法律信息、解释法律条款、指导如何提出合理的诉求等等。为了保证值班律师提供符合要求的法律服务，还应当建立相应的法律援助服务质量监督机制，确保值班律师为被害人提供的法律服务达到一定的标准。这需要对值班律师的工作进行定期评估，收集被害人的反馈意见，并根据评估结果对值班律师进行评价和反馈。
第三，如果检察机关违反听取被害人意见程序，应赋予被害人向法院申诉的权利。如果检察机关在审查起诉阶段违反了听取被害人意见的程序，被害人或其诉讼代理人应当有权向法院提出申诉。在《刑事诉讼法》第一百八十条中增加一款：“如果检察机关在审查起诉阶段违反了听取被害人意见的程序，被害人或其诉讼代理人应当有权向法院提出申诉，要求对检察机关的决定进行复查。”法院需要对申诉进行书面审查，主要审查的是记录在案的被害人意见和不起诉决定书。法院可以要求检察机关提供相关证据，证明其不起诉决定的合法性和合理性。根据审查结果，法院将决定是否宣告不起诉决定无效。如果法院支持被害人的申诉，可能会撤销不起诉决定，并要求检察机关重新进行审查起诉。在这一过程中，被害人都应当有权获得值班律师的帮助。
四、完善认罪认罚从宽制度的重要问题
认罪认罚从宽制度是我国刑事司法领域的一项重大创新，它通过激励犯罪嫌疑人和被告人自愿认罪、接受量刑建议，有效提升了司法效率，同时也在一定程度上减轻了被告人所遭受的刑罚。然而，法律援助供给不足和控辩协商机制的不平等不完善，限制了这一制度的良性发展，需要予以进一步完善。
（一）加强法援律师在重罪认罪认罚案件中的介入
我国的认罪认罚从宽制度与西方的辩诉交易和刑事协商制度不同，适用的罪名范围并没有明确限制，而重罪案件在事实和证据上更为复杂，量刑因素也更具多样性和多变性，很容易成为人权侵害和冤假错案的重灾区，应当予以特别关注。重罪认罪案件相较于轻罪认罪案件，有两个突出的特点。
第一，量刑建议的准确性对被告人的利益影响更大。由于重罪案件涉及的刑罚较重，量刑建议的区间较宽，即使只有幅度不大的波动，也会对当事人的合法权益造成很大的影响。同时，相较于轻罪案件，重罪认罪认罚更容易在法检之间产生量刑争议，从而激活《刑事诉讼法》第二百零一条第二款，即法院如果认为量刑明显不当，可以要求检察机关调整量刑建议，如果无法纠正，法院应当依法判决。这一条款的频繁使用会造成法检之间的龃龉，从而影响协商性司法在公众心中的公信力。
第二，被追诉人认罪认罚的自愿性更加难以保障。重罪案件往往涉及严厉的刑罚，被告人可能会对将要面临的长期监禁或更严重的法律后果感到恐惧，导致其在没有充分理解自己权利和法律后果的情况下，急于认罪以求从宽处理。在这种情况下，被告人的认罪更有可能不是出于对犯罪事实的真实承认，而是出于对刑罚的恐惧和对司法程序的误解。同时，在许多重罪案件中，被告人在审判前可能长时间处于羁押状态，长期的羁押不仅限制了被告人的自由，还可能使其感到孤立无援，心理压力加剧。这些都可能导致非自愿认罪高发。
在重罪案件中，法律援助律师的介入可以帮助犯罪嫌疑人更好地理解案件事实、证据和相关法律规定，有效防止上述两类问题的发生。在量刑协商中，法援律师可以比值班律师发挥更加积极的作用，他们可以对检察机关提出的量刑建议进行审查，评估其是否基于充分的证据和法律规定。而在后续的庭审环节，律师依然能针对量刑建议提出意见，有助于法官判断量刑建议是否合理，进一步提升量刑建议的公正性。法律援助律师的参与还有助于确保被追诉人在认罪认罚程序中的自愿性。法援律师可以向被告人解释认罪认罚的性质和可能的法律后果，确保被告人了解自己的权利和不同选择的刑法评价。他们还可以评估证据情况，衡量一下对犯罪嫌疑人有利与不利的证据数量，帮助他们作出最有利于自身的决定。这些措施共同提升了量刑建议的公正性，并保障了被告人在认罪认罚过程中的自愿性。
在重罪认罪认罚案件中，为确保法律援助的有效性和提升司法公正，可以在《刑事诉讼法》第三十五条中增加一种情形，即可能被判处三年以上有期徒刑且认罪认罚的，应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。在德国，根据《德国刑事诉讼法典》第一百四十条的规定，如果被告人被指控犯有重罪，即最低刑为一年或一年以上自由刑的犯罪，被告人没有委托辩护人的情况下，办案机关必须为其指定辩护人。在日本，如果被告人可能被判处三年以上有期徒刑，日本实行的是“必要的辩护制度”，即在可能被判处死刑、无期徒刑或三年以上的有期徒刑或禁锢的案件中，没有辩护人就不能开庭。我国可以先尝试在可能判处三年有期徒刑以上认罪认罚案件中提供法律援助，因为重罪认罪认罚案件有更大的权利侵害风险，等时机成熟，再将其扩展到全部三年有期徒刑以上的重罪案件中。
同时，为了提升法律援助实效，还可以建立法律援助效果评估和监督机制。法律援助律师的专业水平是提供有效法律帮助的基础，在选任条件中，应当规定其需要有一到三年的刑事辩护经验，以此作为准入门槛。为了确保法律援助服务的质量，需要定期对法律援助案件的处理效果进行评估，设置包括犯罪嫌疑人的满意度、案件处理的公正性等指标。评估机制通常由司法部法律援助中心或者律师协会等机构负责实施。例如，日本法律援助中心提供的服务包括法律信息服务、民事法律援助、刑事法律援助等，这些服务的质量和效果可能会通过客户满意度调查、案件成功率以及法律程序的正确执行等方面进行评估。通过这种评估，可以及时发现并解决法律援助服务中存在的问题，形成有效的反馈机制，不断提升法律援助的服务水平。
（二）进一步加强认罪认罚量刑建议协商的交互性
尽管检察机关在《人民检察院办理认罪认罚案件开展量刑建议工作的指导意见》等相关文本已经对“听取意见”程序作出了规定，强调了控辩双方在量刑协商过程中的双向沟通，但在实际操作中，协商的双向交互属性并不总是明显的。
第一，检察官与被告人及辩护人的协商程序不规范，协商往往不会当场进行决定。在检察一体化机制框架下，检察官在针对特定案件的量刑建议确定过程中，往往不会频繁地与律师进行深入磋商与探讨。此类商讨在多数情况下呈现出形式化的特征，而实质性的量刑决策较多地依赖向上级的请示。实践中，仍不乏检察机关内部先行达成一致意见后，再向被追诉人及其辩护律师通报相关决定的情形。
第二，在达成量刑建议之后，根据《刑事诉讼法》第二百零一条第二款，原则上除非量刑建议明显不当，法院建议检察院调整，否则一般而言，检察院不能再轻易调整。但是在实践中依然存在开庭审理之后检察机关径行撤回或调整量刑建议的情形，这对于被告人的权益造成实质性的影响。如果量刑建议协商不当，一些认罪认罚的被告人还可能提出上诉，进而引发检察机关“跟进式抗诉”，在案件事实和证据没有明显变化的情况下，被法院加重刑罚，从而对于被告人行使法定的上诉权利也构成了威胁。
为了改变这一状况，需要进一步明确量刑协商的具体程序和要求。
第一，规范量刑协商程序，确保协商过程中的平等和自愿性。检察官在提出量刑建议时，应当充分听取被告人及其辩护人或值班律师的意见，并在双方平等协商的基础上形成量刑建议。建立检察官听取辩护人量刑意见的公开程序，也即在提出量刑建议前，检察官必须充分听取被告人及其辩护人的意见，尽量达成协商一致。这一过程应当公开透明，避免“密室磋商”，确保控辩双方在信息和权利上的平等。同时，检察官提出的量刑建议方案应当提前通知被告人及其辩护人，为其提供充足的考虑时间，保障被告人的辩护权。同时，应当规定一旦量刑建议形成，不应随意调整，以维护司法公信力。可以在《刑事诉讼法》第一百七十三条中增加如下内容：“人民检察院在提出量刑建议前，应当建立公开的听取意见程序，充分听取犯罪嫌疑人及其辩护人或者值班律师的意见，尽量达成协商一致。”“量刑建议一旦形成，不应随意调整。如确有必要调整，人民检察院应当重新与犯罪嫌疑人及其辩护人开展量刑协商，并形成新的量刑建议。”这样修改可以让量刑建议的协商过程更加公开透明，同时也避免随意调整对被告人权利的潜在侵害。
第二，强化值班律师作用，避免他们沦为纯粹的“见证人”。根据《法律援助值班律师工作办法》，值班律师为没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助，包括提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等。在现有的制度中，值班律师在量刑协商过程中往往被边缘化，他们的身份区别于辩护人，集中阅卷和提供咨询都被集中于极其有限的时间内，因此，他们在很多情况下只是作为见证人存在，而无法实质性地参与协商过程。因此，可以调整《刑事诉讼法》第一百七十三条或者新增一个法条，对值班律师在认罪认罚中的权利进行规定：“人民检察院在审查起诉阶段，应当保障值班律师的会见权和阅卷权，自案件移送审查起诉之日起，值班律师可以查阅案卷材料，了解案情，人民检察院应当为其提供便利。”“人民检察院和看守所应当为值班律师提供必要的办公条件和设施，包括设置法律援助工作站和会见室，以便值班律师能够更好地履行职责。”“人民检察院在提出量刑建议时，应当充分听取值班律师对案件事实、罪名认定、法律适用以及从宽处罚建议等方面的意见，并记录在案。对于值班律师提出的书面意见，应当附卷。如未采纳值班律师的意见，应当说明理由。”通过上述规定，可以有效解决值班律师在量刑协商过程中因会见权、阅卷权受限以及缺乏必要办公条件而导致的参与度不足、意见被边缘化的问题，从而保障其实质性参与案件处理。
自1979年以来，《刑事诉讼法》的每一次修改，公诉制度都是其中的重要一环。从整体趋势上看，检察权依旧在轻度扩张中，这也是世界范围内的一个普遍趋势。然而，我们不必对此有所惊慌，因为检察机关作为一个客观的执法机构，检察官们肩负着客观义务，而且他们的法治素养也足够高，并不逊色于法院系统。由检察官承担更多的职能，只是轻罪时代办案职能在司法系统内部转移的必然趋势。对于此次修改，在立法机关、专家学者、实务人士的共同推动下，我们期待公诉制度的相关条文能够更加完善，改革成果能够在实践中落地开花，真正发挥公诉程序在刑事诉讼程序中“质检员”“过滤器”的作用，从而确保每一起案件都能得到公正的审查和起诉。
陈光中（中国政法大学诉讼法学研究院）。
本文原载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2025年第10期第5-20页。
