陈云良 教育部长江学者特岗教授，广东外语外贸大学法学院院长、二级教授、博士生导师，兼任中国卫生法学会副会长，广东省法学会卫生法学研究会会长、民营经济法治研究会会长，《法治社会》总编辑。主持教育部哲学社会科学重大课题攻关项目2项，主持国家社科基金青年项目、一般项目、重点项目各1项。长期从事法理学、经济法学、卫生法学研究，在《法学研究》《中国法学》等刊物发表论文150余篇，获省部级奖励多项。提出的模糊法学理论、转轨经济法理论、基本医疗服务法制化理论在学界有广泛影响。
吴思慧 广东外语外贸大学法学院博士研究生，研究方向：卫生法学、行政法学。
摘要：我国公共卫生执法长期沿用行政委托模式，虽然该模式在一定程度上弥补了行政机关专业能力与执法资源的不足，但这种功能理性导向的执法模式存在内在理论矛盾，并在实践中突出表现为公共卫生执法权的不可委托性、合法性不足以及行政强制措施适用受限。由此，公共卫生执法的法定性与可归责性被削弱，进而诱发正当性危机。基于权力来源法定性、权责结构一致性以及合目的性与社会信赖的正当性评价标准，公共卫生执法应转向规范化的授权执法模式，取代委托执法模式，并配套完善的程序控制和资源保障机制，以重塑公共卫生执法权生成与运行的正当性基础。
关键词：公共卫生执法；委托执法；授权执法；正当性
近年来，深化行政执法体制改革成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。城市管理、生态环境、市场监管等领域的执法改革已取得明显成效，但作为“健康中国”战略基石的公共卫生执法体制改革却进展缓慢，体制性矛盾日益凸显。长期以来，我国公共卫生领域主要以行政委托模式由事业单位承担执法职能，以相对灵活的组织配置与专业技术能力弥补了公共卫生执法在组织法供给与专业能力方面的不足。然而，在实现治理效能的同时，该模式亦削弱了公共卫生执法的正当性。在《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》（简称“《卫健法》”）第九十四条以立法形式确认并延续疾控中心（卫生监督所）受委托承担公共卫生执法职能的格局后，委托执法模式从权宜安排转为制度常态，公共卫生执法权的正当性基础在治理效能导向下被持续弱化。
随着国家对公共卫生体系重视程度的持续提升，矫正长期依赖行政委托的执法模式，重建具有正当性基础的公共卫生执法模式，已成为公共卫生法治建设中的关键任务。如何在治理效能与权力正当性之间实现平衡，已成为公共卫生法治建设亟待回应的核心议题。
一、委托执法模式的实践逻辑及困境
我国公共卫生执法体制并非源于自上而下的立法设计，而是在不同历史阶段防控任务压力、专业技术依赖与行政资源约束交织之下逐步生成并不断固化的结果。要理解其当下正当性争议，既需回顾其历史演进，梳理委托执法如何在实践选择中逐步建构，并在改革过程中经历反复，最终走向法定化，亦需探讨该模式在长期运行中所暴露出的困境及引发的正当性危机。
（一）公共卫生委托执法模式的历史演进
回顾公共卫生执法模式历史演进，显然其并未遵循立法先行、组织法先设的传统路径，而是在特定历史情境中以任务优先为导向逐步形成。因此，公共卫生委托执法模式具有显著的历史生成性：其既是国家在资源匮乏与制度未臻成熟时期的权宜安排，也是行政体系在长期依赖中逐渐固化的体制惯性。公共卫生委托执法模式所引发的正当性危机并非事后判断，而是在其形成之初即已潜藏于制度设计之内。因而，梳理其历史脉络，既是理解公共卫生执法正当性困境的基础，也是探寻其改革路径的关键。
1.委托执法模式起源阶段(1949—1977年）
新中国成立初期，公共卫生体系尚处于起步阶段，国家同时面临传染病防控任务严峻与行政资源不足的双重压力。为迅速建立覆盖城乡的防疫体系，中央人民政府于1949年设立公共卫生局，并于1953年颁布《卫生防疫站暂行办法》，在全国成立各级卫生防疫站，兼具疫情防控和卫生监督职能，按照专业管理分类实施执法。1954年，《卫生防疫站暂行办法和各级卫生防疫站组织编制规定》将各级卫生防疫站的职责从单纯的防疫拓展到其他公共卫生领域，并明确其卫生行政职权。自此，卫生防疫站成为我国公共卫生执法主体，并持续近五十年时间。
公共卫生委托执法模式源于特定历史时期的功能性治理需求，其正当性更多依赖于当时防疫任务的紧迫性与行政体系对执行力的要求。权力行使的评价标准偏向任务完成的可行性，而非权力来源是否符合法定要求。公共卫生执法权限自始便通过行政机关的委托安排转移至事业单位，形成了以事业单位为实际公共卫生执法主体的执法模式，也为后来的正当性争议埋下伏笔。
2.委托执法模式确立阶段(1978—1999年）
改革开放后，公共卫生领域重建行政体系与法律制度，中国特色社会主义卫生法律体系逐步确立。然而，法治建设的推进并未同步提升公共卫生执法水平。随着经济结构调整与城市化进程加速，医疗服务、职业卫生、公共场所卫生等监管需求急剧扩张，卫生行政机关在人力编制、专业能力与经费保障上的不足愈加明显。
在执法任务扩张与资源不足的双重压力下，由卫生防疫站作为公共卫生执法主体的模式已无法满足现实执法需要。为此，1990年，全国卫生监督工作会议提出“监督与监测适当分离”的原则。卫生部在大量调查研究的基础上，向国务院提交了《关于进一步加强卫生监督执法工作的报告》，并制定了卫生监督体制改革方案。基于此方案，许多省、市都在不同行政层面开展了多种形式的卫生监督体制改革试点工作。1996年，《关于进一步改革完善公共卫生监督执法体制的通知》明确要求各地建立“卫生监督所”，负责具体公共卫生执法任务，科学划分行政管理行为和业务技术行为。卫生监督所最初依托原卫生防疫站设立，在部分地区作为卫生防疫站内设机构存在。此时，在全国范围内卫生监督所正处于从内设机构向独立机构转型的关键时期,执法人员来源、经费拨付及职能结构都延续了事业单位体制，进一步强化了以往“卫生行政机关名义执法，事业单位实际执行”的委托执法格局。
在此阶段，公共卫生委托执法模式从临时性安排转向制度化、常态化。卫生行政机关逐步退出具体执法过程，由下属事业单位承担实际执法职能。委托执法模式以较低的组织成本扩大了公共卫生执法的覆盖范围。
3.行政化改革受限阶段(2000—2018年）
进入21世纪，国家启动新一轮行政体制改革，提出“政事分开、理顺职责”的总体目标，公共卫生领域亦试图通过区分行政管理与技术服务职能，推动执法机关化与职责专业化。2000年，卫生部出台《关于卫生监督体制改革的意见》，明确提出“组建统一的卫生监督机构行使卫生监督职能”的改革方向，并明确卫生监督机构是同级卫生行政部门行使公共卫生执法职能的执行机构。2001年起，卫生防疫站在全国范围内拆分为二：疾病预防控制中心(CDC)负责公共卫生技术服务与防控工作，而卫生监督机构（即卫生监督所）专司行政监督与执法职能。2006年，卫生部再次明确了卫生监督机构的公共卫生行政执法主体身份。同年，《关于卫生监督体系建设的实施意见》明确指出“卫生监督机构是行政执法机构，机构级别应不低于同级疾病预防控制机构”，但没有得到编制管理部门的认可。尽管卫生监督机构在名称与职能定位上实现了机关化，其组织属性却未发生实质性变化。编制管理部门并未赋予其行政机关地位，仍将其纳入事业单位序列；人员身份沿用事业编制，经费来源亦主要依赖财政拨款。卫生监督机构未能取得独立行政机关地位，公共卫生委托执法格局仍未突破。
2013年，《国家卫生计生委关于切实加强综合监督执法工作的指导意见》明确提出组建卫生计生综合监督执法机构，作为卫生和计划生育委员会（即现卫生健康委员会）的下属事业单位，集中承担公共卫生、医疗卫生与计划生育等综合监督执法职能。2015年，《关于进一步加强卫生计生综合监督行政执法工作的意见》进一步明确其卫生行政执法机构性质，对人员编制、业务用房、执法车辆装备和工作经费等保障措施提出了具体要求。各地据此将原卫生监督所更名或整合为卫生计生（后为卫生健康）综合监督执法机构，但其编制序列与组织属性并未发生实质改变，仍以事业单位形态承接执法职能。就制度效果而言，此轮改革主要实现了执法资源整合与职能外延扩张，但并未实现组织法意义上的行政机关重构。公共卫生执法仍呈现典型的名称行政化、实质事业化格局，尽管组织形式趋行政化，却未能跳出既有的委托执法框架。
4.委托执法模式固化阶段(2019年至今）
2019年，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》由全国人大常委会审议通过，这标志着公共卫生委托执法模式进入法定化阶段。该法第九十四条规定：“县级以上地方人民政府卫生健康主管部门及其委托的卫生健康监督机构，依法开展本行政区域医疗卫生等行政执法工作。”此条款首次在法律层面将公共卫生执法的委托关系加以规范化，使事业单位受托执法从行政实践走向法定化、常态化。该法律条文的背书不仅巩固了委托执法的现实格局，还在法律上明确了行政机关与受托主体之间的权力隶属关系。
2021年，国家疾病预防控制局成立，随后省级疾病预防控制局陆续设立，其作为由省卫生健康委员会管理的副厅级机构，承接传染病防治和公共卫生监督等职能，进一步完善了公共卫生治理架构。然而，在市及县（区）级层面，改革采取疾控中心与卫生监督所合并的模式，设立“疾控中心（卫生监督所）”作为具体的公共卫生执法主体，并继续依照《卫健法》第九十四条，采用行政委托方式开展执法。至此，我国公共卫生执法权的配置形成了相对稳定的格局，即卫生行政部门保留名义权力，事业单位受委托承担具体执行。
立法者在制定《卫健法》时面临两难：一方面，公共卫生执法职能长期依赖事业单位承担，若在立法上完全否定委托执法模式，执法体系将面临严重影响；另一方面，若彻底摒弃委托执法模式，并将执法主体完全机关化，则意味着需要扩张编制、增加财政支出，而地方人力与财力却难以承受。最终，立法机关选择对既有委托实践予以确认，从而维持公共卫生执法体系运行的连续性与稳定性。
总体而言，公共卫生执法模式始终运行在既定轨道之内。该委托执法模式的存在既源于公共卫生基础设施薄弱与专业力量不足等现实情况，也受行政成本控制和效率优先的制度逻辑影响。近七十年的实践运行已使我国公共卫生委托执法模式趋于稳固，任何改革尝试都将面临权力形式重构、组织资源重置与既得利益调整的挑战。正因如此，这种以法律承认既成现实的做法在客观上强化了路径依赖，将原本具有权宜色彩的委托执法模式转化为常态化的法律结构，从而延宕了公共卫生执法体制向法定授权与规范化运行转型的关键时机，并使执法权生成与行使中的正当性赤字进一步累积。
（二）委托执法模式的内在理论矛盾与外在现实困境
尽管委托执法模式在早期的公共卫生治理中起到了积极作用，但随着其长期存在，其内在理论矛盾与外在现实困境逐渐显现，尤其是其法定性和治理效果之间的张力日益凸显，已成为公共卫生执法的核心问题。
1.公共卫生执法权的不可委托性
行政委托作为一种广泛应用的公私协力模式，亦属法制上问题较为繁复、学说意见较为分歧之类型。尽管国家公权力通过授权或委托使私人（包括自然人与社会团体）或其他机关、组织参与公共事务管理，已成为一种被广泛接受的制度趋势与治理常态，但其引发的正当性风险仍值得深究与警惕。作为现代行政组织方式之一，行政委托的兴起伴随新公共管理与“国家瘦身”运动，旨在通过引入他方力量，借助其资源和专业优势，提升行政效率并完成行政任务,实现有限政府与有效治理的平衡。行政委托在不涉及高权性行政权力行使、具有给付与服务性质的事项方面具有一定正当性,但当涉及公民基本权利与国家重大利益时必须更加慎重。
学界常借鉴经济学的“委托－代理”理论来解释行政委托，即将行政机关视为“委托人”，受托组织视为“代理人”，通过激励与约束机制实现既定目标。但行政委托的正当化不能简单套用该理论。该理论以平等主体的契约关系为基础，以私法自治与意思自由为核心逻辑。行政权的行使却具有截然不同的公法属性，其目的在于实现国家意志、维护公共秩序与增进公共利益。行政机关与受托主体之间并非平等契约关系，而是基于职权法定原则的权力配置关系。将“委托－代理”逻辑直接移植至行政执法领域，实质上是以私法思维取代公法理性，模糊了公私界限，削弱了行政权的法定性与不可让渡性。行政权不同于私主体的权能，其行使须以国家意志为源，并以法律规定为界。因此，行政权既不可通过契约产生，也不得通过契约让渡。其产生和行使的正当性皆来源于法律授权，而非行政机关与受托主体之间的合意安排。
在公共卫生领域，上述公法属性与不可让渡性体现得尤为突出。公共卫生执法作为典型的秩序行政，直接服务于公共安全、公共秩序与基本社会条件，其权力行使具有高度的强制性、单方性与不可协商性。公共场所监管、传染病防控等事项本质上均是对相对人自由与财产的限制，属于国家核心职能。依据国家核心公权力不得委托以及所有秩序行政“都以国家强制力为后盾，不可能放弃公法上的主权”的基本法理,此类权力不得经由行政委托由非行政主体行使,以防止权力来源衍生化、法律监督弱化而导致的责任链条断裂。
进言之，公共卫生执法权的行使直接指向公民生命健康等基本权利，属于高权性公权力，应严格遵循法律保留原则。法律保留作为法治国家权力配置的基本规范，要求凡属对基本权利具有重大影响的行政权力，必须经由立法机关明确设定，不得由行政机关通过内部决定或政策安排自行扩张，其意旨在于确保公权力的来源具有民主正当性与法律可控性，避免行政权超越法律框架。我国《宪法》《立法法》对此均明确规定，行政职权须由法律设定，任何涉及公权力的创设、变更或转移均须以法律为依据。由此，对于涉及生命健康、公共安全等公共卫生领域的执法事项，国家必须通过立法明确设定其主体及权限，不得通过行政委托将其下移至事业单位等非行政主体行使，否则将削弱行政行为的法治正当性。域外法制亦普遍对高权性职权的外移持谨慎态度。德国《基本法》第三十三条第四款规定，高权性事务应由公务员承担，仅在临时或例外情况下方可委托私人；日本《地方自治法》亦严格限制将涉及公权行使的事务委托给非行政主体。这些制度设计均表明，在涉及核心公权力的领域，行政委托并非可自由选择的组织方式，而必须受制于法律保留的严格限制。
因此，尽管行政委托在提高效率或降低成本上具有一定优势，但公共卫生领域的高权性行政事务仍须坚持法律直接授权的原则。公共卫生执法权的不可委托性并非技术规则，而是秩序行政属性、法律保留原则及公法责任体系共同作用的必然结论。
2.公共卫生委托执法的合法性不足
公共卫生委托执法的核心问题在于其权力来源并未由法律直接设定，而是经由行政机关委托派生而来。与通过法律法规明确设权的“先天行政主体”不同，疾控中心（卫生监督所）原则上并非行政主体，只是因在一定范围内从事高权行为而被纳入间接国家行政，取得“后天拟制主体”地位,仅在委托范围内取得有限公权力，其正当性基础天然薄弱,这也就导致了公共卫生委托执法模式自始即存在合法性不足。
其一，公共卫生执法适用行政委托模式的正当性缺失。该模式意在通过将职能主体与执行主体相分离以提升治理效能。然而，我国公共卫生领域的委托安排已偏离应有的制度平衡：一方面，权力主体与执法主体的分离削弱了原本应有的制衡机制,反而导致受托主体借由委托关系追求自身利益，形成有权无责的漏洞，并诱发道德风险；另一方面，在有限理性与机会主义的假设下，受托主体利益与委托主体利益未必一致。受托主体往往倾向选择低风险、高收益的执法事项，回避高成本、高责任的公益性治理任务。此外，由于在执法中具有一定能动性，受托主体可以在自身利益与公共利益之间自由取舍，为权力滥用提供了空间。最终，委托执法模式背离了公权力禁止委托的基本准则，形成公共卫生领域以罚代管的执法倾向，偏离公益优先、健康优先的价值底线。
其二，公共卫生执法适用行政委托模式的规范性缺失。首先，立法不完善使行政委托制度自始就带有缺陷。与多数执法领域仅委托技术性或辅助性事项不同，公共卫生领域长期将一线执法权整体委托给事业单位，形成了以“行政部门名义－事业单位执行”为常态的执法格局。这种整体委托使公共卫生执法权脱离了法定授权结构，其正当性更依赖于程序保障与行政惯例，而非法律赋权。虽然《行政诉讼法》《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》《国家赔偿法》以及一些地方性立法如《湖南省行政程序规定》《山东省行政程序规定》等均对行政委托有所规定，但对于事项范围、条件和程序、监督机制等缺乏明确且可操作的规定。部分法律法规虽要求公告委托事项并签订书面委托协议及备案，但未明确违反程序的法律后果，委托程序因此流于形式，导致外部监督乏力。
其三，监督与问责机制的缺失进一步加剧了上述缺陷。实践中，委托协议多被认定为内部管理事项不予公开,且对受托主体的违法违规行为多以内部处分处理，社会监督难以有效介入。司法层面，法院又多将关注点限缩于程序是否合规，而非对行政委托的实质合法性进行充分检验。部分司法裁判甚至确认在欠缺委托手续时受托主体仍可作出行政处罚，客观上放大了行政权外溢的风险。
除了上述三点之外，更为关键的是，公共卫生委托执法中的权力来源经过法律授权与部门再委托，即法律法规授权给卫生健康主管部门，再由卫生健康主管部门委托至疾控中心（卫生监督所），监督责任在层层转移中逐级递减。卫生健康主管部门虽得法律授权得以执法，却因职能分散与人力有限，难以直接参与具体执法；疾控中心（卫生监督所）尽管实际执法，但其权限受限，且由于科层结构与上下级隔阂，易出现执法偏差。此种名实分离的执法格局使程序控制失效，权力责任脱节。加之委托双方信息不对称与配套监督不足，监督多停留在复议、诉讼等事后个案层面，缺乏有效的事前控制。除结果性公示外，公众难以监督日常执法，程序合法性被架空，公共利益与基本权利均因此受到侵蚀。
3.行政强制措施的适用困境
在现行委托执法体制下，疾控中心（卫生监督所）作为事业单位受托行使公共卫生执法职能。然而，因其并未获得法律上的独立执法主体资格，导致其无法依法独立实施行政强制措施，也无法承担相应的法律责任。特别是在突发公共卫生事件和紧急风险处置中，这种缺位尤其突出。《行政强制法》第十七条明确规定，查封、扣押、冻结等行政强制措施依法应由具有法定资格的行政机关实施，不得委托他人行使。立法者特别强调，行政强制措施因具有即时性与强制性，对公民、法人和其他组织的权益影响深远，因此其实施主体必须为依法设立的行政机关,以避免强制措施对公民权利造成过度侵害。这一规定体现了依法行政原则的核心要求，即强制权的行使必须建立在明确、直接的法律授权之上。
然而，在公共卫生执法实践中，该条规定的适用常常面临诸多现实障碍。公共卫生治理具有高度的即时性与强制性，查封、扣押、封存、暂停营业等行政强制措施是阻断公共卫生事件风险传播的关键手段。当执法主体发现可能危及公共安全的情形时，往往需要即时对场所、物品和人员采取限制性措施，以实现风险阻断。但这一需求又与强制措施实施主体的法定要求之间形成法定禁止与现实必需的矛盾。例如，《传染病防治法》第九十五条规定：“县级以上地方人民政府疾病预防控制部门在履行监督检查职责时，发现可能被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品，如不及时采取控制措施可能导致传染病传播、暴发、流行的，应当采取封闭公共饮用水源、封存食品以及相关物品或者暂停销售的临时控制措施。”该条赋予疾控部门采取临时性控制措施的职权，但疾控中心（卫生监督所）缺乏独立执法资格，无法以自身名义作出处置，只能报请上级机关批准后以其名义执行。这种制度安排不仅程序繁复，而且在风险快速扩散的情境下难以满足即时处置的需求。
此外，行政强制措施的实质操作往往由受托主体负责提出、起草、送达并执行，但为了符合法定主体资格要求，形式上往往以卫生健康委员会名义施行并加盖其印章。此种权力主体与行为主体分离的格局容易引发三方面风险：其一，程序合法性难以保障。事实认定与法律判断并非由同一主体完成，行政行为的可溯性与一致性受损。其二，责任归属模糊。执行由受托主体完成，而文书主体为委托机关，问责与赔偿责任的对应关系不明。其三，监督机制弱化。形式合法掩盖实质越权，行政强制措施的必要性、比例性与适当性审查均难以有效落实。
因此，在委托执法模式下，公共卫生行政强制措施的实施陷入两难：一方面，法律明令禁止强制权的委托；另一方面，公共卫生事件治理又要求即时响应。受托主体身处执法一线，却无独立采取行政强制措施资格，若严格遵守强制措施不得委托的法律要求，势必削弱执法时效性；而若由受托主体径行实施，则构成明显越权。公共卫生执法因此陷入治理规范与治理效率难以兼容的困境。
二、公共卫生执法模式的正当性基础
法律的权威并非凭空而来，而是建立在其合法性和正当性的基础之上。公共卫生执法模式的正当性不能仅考察其是否在事实上发挥治理功能，更应当从权力来源法定性以及权责结构一致性、合目的性与社会信赖等维度加以衡量。委托执法与授权执法的关键差异亦在于此。
（一）权力来源法定性
权力来源法定是公共卫生执法模式获得正当性的首要基础。公权力的设定与行使以职权法定为基本前提，“法无授权即禁止”并非一般性的政治宣示，而是对国家权力生成方式的规范约束。国家机关的组织结构、权限与职能配置必须由宪法或法律明文设定，行政机关不得逾越既定职能范围或擅自扩张既有权限。行政权的转移、分配与行使同样必须具有明确的法律依据，其责任亦不能随意转嫁和抛弃。作为从属于立法权的国家权力，行政权的正当性基础只能来源于立法授权，而不能仅凭行政体系内部的安排而形成。
置于公共卫生执法领域，这一要求具有更高的规范强度。公共卫生执法往往直接涉及对人身自由、财产权利、营业自由等基本权利的限制，并常常以风险防控、紧急处置和预防性干预为实施背景。正因如此，执法主体是否具有法定资格、其权限边界是否清晰、其责任结构是否明确，就不仅是一般意义上的组织法问题，更是构成公共卫生执法权获得正当性的前提条件。只有当执法权的主体资格、权限范围和责任承担方式均由法律予以明确设定时，公共卫生执法才可能具有制度上的稳定性、规范性与可预期性，国家公权力的行使才不致滑向事实上的行政便利或组织内部的权力替代。
从这一标准出发，委托执法模式的核心缺陷就在于其并未从根本上解决公共卫生执法主体法定资格不足的问题。受托主体虽在事实上承担了具体执法任务，但其执法权并非直接来源于法律授权，而主要依赖行政体系内部的委托安排。这种安排虽然可以在技术层面缓解公共卫生执法资源不足的问题，却无法在规范层面充分说明受托主体何以有权实施限制权利的行政行为，由此导致公共卫生执法的实际执行主体与法定责任主体分离，权力来源与权力行使过程之间脱节。特别是在突发公共卫生事件中，如果执法主体缺乏明确授权，其执法行为就容易在主体资格、权限边界和责任归属上陷入模糊，从而削弱执法过程的透明性、可问责性与正当性。
相较之下，授权执法模式更符合现代法治国家关于公权力来源法定的要求。该模式以立法直接设定执法权为基础，通过明确执法主体资格、权限范围与职责边界，使具有行政主体资格的法定机关能够在既定权限框架内依法履职。唯有在法定授权基础上重建公共卫生执法模式，才能避免权力来源模糊、主体资格不清等问题，使公共卫生执法真正被纳入法定权力结构之中。
（二）权责一致性
权责一致性是公共卫生执法模式获得正当性的结构基础。作为行政组织法的基本结构要求，权责一致通常可以从事权配置、责任承接与履职保障三个方面加以理解。但在公共卫生执法领域，其规范意义并不止于一般意义上的“有权必有责”，而在于确保执法裁量的形成、行政决定的作出与法律责任的承担能够在同一法定主体内实现统一。换言之，权责一致所要求的，不仅是形式上的权力与责任对应，更是组织法意义上的决定权、判断权与责任能力之间的统一。
公共卫生执法以风险识别、风险评估与风险处置为基本内容，往往以专业判断为前提，并通过比例控制、理由说明与程序保障实现对基本权利的正当限制。在此情形下，权责一致之所以构成正当性的关键标准，是因为公共卫生执法并非单纯机械地适用法律规范，而是需要在事实认定、风险评估与决定作出之间形成具有可说明性和可审查性的衔接。风险事实的认定、法律要件的适用与措施强度的选择，应当由同一法定主体在其权限范围内完成，并以自身名义对外作出决定，使其理由说明义务与撤销、更正、国家赔偿及责任追究等法律后果能够在同一主体之上实现对应。反之，如果权力行使与责任承担相互分离，行政行为虽然外观上成立，但其责任难以指向确定主体，外部监督亦缺乏明确对象，行政行为的可控性与可审查性也随之减损。
委托执法模式恰恰在此有所不足。在该模式下，疾控中心（卫生监督所）并未取得组织法意义上的独立执法主体地位，而是以受委托方式承担具体执法任务，造成执法裁量形成、执法决定署名与实际责任承担之间的错位。裁量判断在受托主体内部生成，而对外作出行政决定并承担法律责任的却是委托主体。该种权责不一致导致复议与诉讼均难以有效审查裁量理由的形成过程及具体执法环节，进而难以保证行政行为的合法性与合理性。
基于此，公共卫生执法模式的正当性要求确保权力行使、决定作出与责任承担的统一。立法应当明确设定执法主体的资格、职权边界与责任承担方式，使执法主体能够以自身名义作出决定，并独立承担相应的法律后果，避免因权力派生或责任转嫁导致正当性缺失。
（三）合目的性与社会信赖
如果说权力来源法定性和权责一致性分别构成公共卫生执法模式正当性的来源基础与结构基础，那么，合目的性与社会信赖则进一步构成其正当性的实质基础。公共卫生执法模式之所以需要接受正当性评价，不仅因为其涉及国家权力的法定生成与组织配置，更因为其必须在实现公共卫生目标的同时，获得社会成员对该项权力产生与运行的信任。就此而言，公共卫生执法模式的正当性，并不止于形式合法，而在于其是否能够以合理、公开且可说明的方式实现公共目的，并由此形成持续的制度信赖。
合目的性是公共卫生执法模式正当性的价值基础。它要求公共卫生执法权的设定与行使不仅应符合法律形式，还能够有效服务于生命健康保护、风险预防和秩序维护等公共目标。正因如此，公共卫生执法模式应当具备必要的稳定性、透明性与专业性，使公权力的运行始终与其所追求的公共目的保持一致，避免因权力配置失当、程序失范或专业支撑不足而导致行政权的滥用或误用。
社会信赖构成公共卫生执法模式正当性的社会基础。若公共卫生执法权能够在权力来源、权限配置、程序公开与责任承担方面形成清晰、可追溯与可监督的制度结构，便能增强公众对该权力行使正当性的信任。社会信赖并非外部评价，而是公共卫生执法权得以持续运行和获得服从的重要条件。公共卫生执法的社会信赖并不仅取决于权力来源的合法性与程序形式的完备性，还取决于执法裁量过程能否融入专业判断。公共卫生风险认定具有高度的专业性与不确定性，若执法机关无法清楚说明事实基础、风险评估与裁量结论之间的关联，即便行政行为在形式上具备依据，也难以满足比例原则与程序正当的要求。因此，公共卫生执法权的正当性并不仅在于对公共利益作出原则性说明，更在于通过法定主体内部的制度安排，将专业评估转化为行政决定的依据，并使此过程始终处于持续的监督与审查之下，从而避免专业判断在层级传递中被概括性处理，进而削弱行政决定的可归责性与说服力。
由此可见，具有正当性的公共卫生执法模式必须在法律授权明确、权责配置合理的前提下，通过规范化程序、公开化机制与专业化运作，使公共卫生执法能够以合法、理性与透明的方式实现公共目的，从而获得社会的稳定和持续的信赖。合目的性与社会信赖共同构成公共卫生执法模式正当性的价值维度与社会维度，并与权力来源合法性、权责一致性共同构成判断公共卫生执法模式是否具有正当性的完整标准体系。
三、授权执法模式的法定化及其实现路径
公共卫生委托执法模式的根本问题在于其难以在主体资格、责任结构、程序控制与社会信赖等方面满足现代法治国家对行政权运行的基本要求。因而，公共卫生执法模式的重构，不应停留于对委托程序的修补，而应转向以法定授权为基础，重建权力边界、程序结构与保障机制。公共卫生授权执法模式的建构，既是对公共卫生执法正当性缺陷的制度回应，也是将公共卫生执法模式正当性基准具体化与制度化的实现过程。
（一）以法定授权取代行政委托
公共卫生执法模式实现规范化转型的首要举措，是在组织法层面上以法定授权取代现行的行政委托模式。这一转向之所以必要，根本上在于现行委托执法模式难以满足公共卫生执法权在权力来源法定性与主体资格明确性方面的基本要求。就权力性质而言，公共卫生执法权以秩序维护与风险控制为核心，涉及行政检查、行政处罚乃至行政强制等高权性权能，其行使直接影响营业自由、财产权与人身权益，因而应当严格适用法律保留原则。法定授权之所以优于行政委托，关键在于它能够从根本上修复委托执法模式在权力来源上的先天缺陷。行政委托本质上是既有行政职权在行政体系内部的移转或分工，其功能主要在于便利行政任务的完成，而不在于创设新的法定执法主体。由此，受托主体虽可在事实上承担具体执法任务，却难以取得组织法意义上的行政主体资格，也难以赋予受托主体法定主体资格和完整的责任结构，更无法消解行为主体与责任主体分离所导致的责任归属问题。尤其在涉及强制措施时，行政委托模式更容易与“行政强制措施不得委托”等法律规范发生冲突，进而动摇公共卫生执法的合法性基础。因此，以法定授权取代行政委托，不仅是制度选择上的更优方案，更是公共卫生执法模式正当化的必然要求。
授权执法模式以立法直接设定执法权为基础，能够通过法律确认执法主体资格，并明确其职权范围、程序要求与责任承担方式，使执法机关能够以自身名义独立作出行政决定并承担相应法律后果。唯有如此，公共卫生执法才可能从行政内部委托安排，转向法定权力结构之中的规范运行。就制度建构而言，需要对现行公共卫生法律规范作出回应。我国应当基于习近平总书记关于“强化公共卫生法治保障，全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设”的重要指示,落实全国人大常委会关于公共卫生专项立法规划的要求，对公共卫生法律法规进行综合统筹、适时修订。具体而言，《卫健法》《传染病防治法》等相关法律法规应酌情修订，明确规定“县级以上地方人民政府卫生健康主管的疾控机构为本行政区域的公共卫生执法主体，依法行使公共场所卫生、疾病预防控制等领域的行政执法职权”。上述授权应涵盖行政检查、行政处罚与行政强制等核心权能，并配套完善执法程序、证据规则及监督机制等，确保执法权的运行具有充分的程序正当性与可控性。通过法律授权的明示化与执法标准的细化，既可实现权力生成的来源明确化，也可压缩恣意执法与权力滥用的空间，从而在制度上确立公共卫生执法的法治化路径。
通过以法定授权取代行政委托，公共卫生执法权得以在组织法意义上重新奠基，执法主体能够在法律框架内独立行使权力、承担责任并接受监督。公共卫生执法由此摆脱对行政委托的路径依赖，使其运行逻辑真正纳入法治轨道，并为后续程序规范、责任体系与监督机制的完善奠定基础。
（二）授权执法模式的规范化构建
在法律明确公共卫生授权执法模式后，应通过制度化手段规范公共卫生执法权运行方式，使其在组织法框架内具有清晰的边界与稳定的运行秩序。公共卫生执法涉及限制营业自由、财产安全乃至人身安全的强制性措施，其正当性不仅取决于权力来源是否法定，更取决于权力行使过程中是否遵循比例原则与正当程序原则。基于此，授权执法模式的规范化构建应当从权力边界、程序控制与监督体系三方面展开。
第一，明确权力边界是公共卫生执法权规范运行的前提。公共卫生执法事项多样，不同执法行为对权利的侵害强度亦存在显著差异。若授权范围缺乏清晰界定，极易在解释与适用中出现权力扩张或适用失衡，影响法律保留与权利保障的基本结构。为此，立法机构在设定授权执法时，应当以权力清单为核心，一方面，在事项层面，通过列举与概括相结合的方式限定执法权的适用领域，避免以概括条款替代明确设权；另一方面，在手段层面，对一般监管措施与高侵害性措施的权限层级、启动门槛与适用边界作出区分，使可为与不可为以及何种条件下可为具有可预期的规范前提和基础，从而将执法权运行限定在立法所设定的范围之内，而非任由行政解释在实践中演化为概括授权。
第二，程序控制的刚性化构成授权执法成立的核心条件。公共卫生执法并非单纯机械适用法律规范的过程，而是在事实调查、风险认定、专业评估与措施选择之间不断作出判断的过程。正因如此，其正当性不可能仅凭抽象公共利益主张加以维系，而必须通过程序将专业判断转化为可说明的裁量理由，并使该理由能够接受复议、诉讼及其他监督机制的检验。为此，立法机构应明确设定信息告知、事实调查、风险研判、集体讨论、法律审核以及书面决定等程序要件，并通过书面方式予以固定，确保比例原则的适用和正当程序的落实。此外，考虑到公共卫生执法的突发性和紧迫性，程序设计亦需关注紧急状态下的例外情形。对于确需即时处置的情形，可在严格限定适用条件的基础上允许先行处置，但必须通过事后告知、补充理由说明、复核程序及救济机制实现程序性补足，防止紧急性成为规避正当程序的通用理由。
第三，监督机制的体系化是授权执法规范化的必要条件。授权并不意味着权力脱离公共控制，反而要求执法权在运行中始终处于可审查状态。公共卫生执法权专业性强、裁量空间大，宜以可审查性与可归责性为核心构建复合监督结构。在内部控制层面，应通过执法权限分级、重大案件集体讨论、全过程留痕与执法质量评查等机制，实现对裁量形成过程的持续约束；在外部监督层面，应通过行政复议、诉讼、检察监督与审计监督等程序，将事实认定、风险评估、必要性与比例性判断纳入实质审查的可能范围；在社会监督层面，应通过依法公开执法依据、风险判断要点与决定理由，提升行政决定的透明度与可追溯性。该监督机制的目标在于通过持续的审查压力，反向塑造公共卫生执法主体的程序意识和理由说明义务，从而稳固授权执法模式的正当性基础。
（三）执法程序与资源的机制保障合法的权力来源与规范化的运行结构需要以完善的执法保障机制作为支撑。公共卫生执法不同于一般行政执法，其运行高度依赖专业知识、技术条件、资源供给与跨部门协作。故而，为实现授权执法模式从制度构想到制度落地的转化，必须在执法能力建设、资源配置与运行支撑等方面形成完整的保障体系。首先，应当构建与授权执法模式相匹配的专业执法能力与人员保障体系。公共卫生执法中的裁量建立在检测数据、流行病学证据与风险判断之上，其本质上是一种具有高度专业性的行政判断。若执法主体内部缺乏稳定的专业化人才供给与能力标准化建设，将削弱执法的科学性。因此，应通过专业准入与培训制度将执法能力嵌入执法主体内部。具体而言，一方面，需明确执法岗位的专业资质与能力评估要求，避免过度依赖个体经验而引发执法差异；另一方面，通过合理设置编制与岗位保障一线执法力量的稳定性，并在重大风险处置中引入专家论证与专业咨询等程序，使专业判断能够转化为可说明的执法理由。其次，应建立与法定职能相匹配的财政与技术资源供给机制。公共卫生执法对检测、监测、实验和信息化取证等技术条件依赖度较高，若经费与技术支持不稳定，执法权将因依附于其他机构而失灵。为避免法定授权在实践中被资源匮乏制约，立法应当从财政保障、装备配置、应急物资储备和技术平台建设等方面提供稳定支撑。通过专项经费、装备配置标准与应急物资储备制度，确保执法机关具备与强制性措施相匹配的取证与处置能力。同时，对检测机构、实验室能力、检验流程与证据固定作出技术规范，确保专业证据能够稳定进入行政程序与司法审查过程，而不因技术能力不足导致事实认定与措施选择失据。
最后，必须完善跨部门协同机制与信息基础设施，支撑公共卫生执法程序的持续运行。公共卫生风险处置通常横跨市场监管、公安、应急管理等多个系统，仅靠单一机关难以完成现场控制、证据固定与后续监管。若部门协同仅停留于临时协调或个案配合，就难以形成稳定、可预期的程序支持，也不利于责任边界的明确。授权执法模式的运行保障应通过协同规则与信息系统，将部门间合作从临时协调转化为制度安排。具体而言，应通过数据共享、联动执法、协助执行与案件移送的程序规定，明确各部门在调查取证、强制执行与风险处置中的职责分工，并依托统一的执法信息系统实现文书生成、证据留存与风险评估记录。如此，公共卫生执法活动在事后方可被复议、诉讼与责任追究完整追溯，公共卫生授权执法模式也才能在技术上可执行、在组织上可持续、在责任上可归属。
公共卫生执法模式的困境，根源在于长期依赖委托执法模式行使执法职能，这导致执法权在生成与运行层面均存在法定性与可归责性不足的问题，并在实践中引发主体资格模糊、规范适用冲突和责任归属不清等后果。公共卫生执法模式重构的关键不在于对既有模式作局部修补，而在于以法定授权重塑执法主体资格、权责结构与程序秩序，使公共卫生执法权获得稳定、清晰且可审查的制度基础。唯有如此，公共卫生执法才能在兼顾治理效能的同时，真正具备正当性。
陈云良，吴思慧.公共卫生执法向授权执法模式转型研究[J].湖南大学学报（社会科学版）：2026（3）：121-130.
本文刊发于《湖南大学学报（社会科学版）》2026年第3期“法学研究”栏目。此为简版，参考文献从略.
