内容提要：作为全球公共卫生治理体系的核心机构，世界卫生组织努力完善治理机制，提升其应对大流行病的能力；通过筹资渠道多元化和机构整合，缓解融资压力。全民健康覆盖与联合国2030年可持续发展目标被确立为全球公共卫生治理的优先议程，全球公共卫生体系的韧性得以强化。尽管全球公共卫生治理转型呈现诸多积极动向，但也面临美国退出世卫组织、治理机制碎片化和融资困境等问题。中国提出构建人类卫生健康共同体理念，赋能世界卫生组织，依托中非合作论坛、“健康丝绸之路”和上海合作组织等平台开展全球或区域公共卫生合作，为构建公平和包容的全球公共卫生治理体系作出重要贡献。展望未来，中国可着力推动区域公共卫生合作，以发展型融资代替传统的单方面公共卫生援助，以“债转卫生”带动相关国家增加公共卫生资源投入，促进全球公共卫生治理体系逐步完善。
关键词：全球公共卫生治理 世界卫生组织 人类卫生健康共同体
作者系上海外国语大学国际关系与公共事务学院副院长、教授
文章原载于《当代世界》2026年第4期，注释略
1993年，世界银行发布的世界发展报告《投资健康》将健康界定为经济发展的重要驱动力，揭开了全球公共卫生治理迅速发展的序幕。全球公共卫生发展援助规模从1990年的91亿美元增加到2021年的803亿美元。广泛的多边合作、不断扩大的公共卫生融资规模，以及持续的制度创新，推动全球公共卫生治理取得积极进展。然而，美国退出世界卫生组织（简称“世卫组织”），大幅削减公共卫生援助，给全球公共卫生治理带来严峻挑战。尽管如此，国际社会仍继续完善治理机制、优化融资体系、重塑优先事项，推动全球公共卫生治理转型。中国是人类卫生健康共同体理念的倡导者、全球公共卫生治理体系的维护者和公共卫生国际合作的践行者，为破解全球公共卫生治理赤字作出重要贡献。
全球公共卫生治理转型的新动向
自1948年成立以来，世卫组织持续在全球公共卫生治理体系中发挥着核心主导作用。在美国推行“公共卫生孤立主义”和全球公共卫生融资大幅下滑背景下，全球公共卫生治理呈现一系列新动向。
第一， 世界卫生大会通过《国际卫生条例（2005）》修正案和《大流行协定》，全球公共卫生治理机制进一步完善。新冠疫情暴露了全球公共卫生体系的脆弱性，增强韧性成为全球公共卫生治理的优先事项。为促进各国建立有效的公共卫生体系，加强全球对大流行病等突发公共卫生事件的防范、监测和应对能力，在世卫组织推动下，2024年召开的第77届世界卫生大会通过《国际卫生条例（2005）》修正案。修正案在“大流行病突发事件”的定义和警报层级、成立“实施和遵约委员会”，以及如何加强对发展中国家的资金支持等方面作出创新。例如，修正案第44条要求在世界卫生大会的授权和指导下设立资金协调机制，为实施该条例提供及时、可预测和可持续的资金，以建立、加强和维持成员国的疾病监测和应对等核心能力，包括与大流行突发事件有关的能力。这一机制有助于提升全球公共卫生合作水平。
针对应对新冠疫情暴露出的应急能力不足和疫苗分配不公等问题，世卫组织于2021年12月成立“政府间谈判机构”，就《大流行协定》开展磋商。在美国和阿根廷宣布退出世卫组织的背景下，2025年5月召开的第78届世界卫生大会一致通过具有里程碑意义的《大流行协定》。该协定文本多次提及“公平”,体现了全球主义和全球正义对公共卫生治理的重要意义。作为具有法律约束力的国际文书，该协定明确国际协调的原则、方法和工具，以及完善防范、准备和应对大流行病的全球公共卫生治理架构，其中包括融资协调机制，公平且及时地获取疫苗、治疗方法和诊断工具，确立病毒样本与惠益资源共享的核心原则，成为“世卫组织乃至全球卫生史上最重大的成就之一”。
第二，多边机制通过“开源”和“节流”，缓解全球公共卫生治理体系的融资压力。如图1所示，全球公共卫生融资规模在2021年达到峰值后锐减。与2024年相比，2025年世卫组织、全球疫苗免疫联盟（GAVI）、全球防治艾滋病、结核病和疟疾基金会（简称“全球基金会”）等全球公共卫生多边机制融资都出现大幅下滑。例如，世卫组织和全球基金会的资金降幅分别为17.6%和14.4%。融资危机使中低收入国家的公共卫生服务效能严重下降。世卫组织主要通过“开源”和“节流”来应对全球公共卫生融资危机。
一方面，世卫组织通过“开源”来增加全球公共卫生治理融资。世卫组织资金来源包括会员国缴纳的评定会费和自愿捐款。世卫组织可以灵活使用前者，后者则由捐资方指定用途。自20世纪80年代以来，从联合国系统引入的会费“零增长”原则导致评定会费在世卫组织核心预算中所占比例不断下降。例如，2020—2021年度的评定会费预算仅占总预算的16%。为缓解世卫组织融资困境、提升预算稳定性，世卫组织执行委员会于2021年1月成立“可持续筹资工作组”，就增加成员国的评定会费议题进行多轮磋商。2022年召开的第75届世卫大会通过关于增加会员国会费的历史性决议，要求最迟在2030—2031年将各会员国缴纳的评定会费占世卫组织核心预算的比例提升至50%。2025年召开的第78届世卫大会同意将评定会费增加20%。评定会费增加在一定程度上有助于缓解世卫组织融资困境。
除增加评定会费外，世卫组织还将其筹资渠道多元化，包括成立世卫组织基金会、发起“投资回合”等筹资活动。2023年7月在巴黎召开的新全球融资契约峰会上，世卫组织与欧洲投资银行、伊斯兰开发银行、非洲开发银行等共同发起“卫生影响力投资平台”倡议，旨在结合多边开发银行的融资能力和世卫组织的技术专长，共同投资发展中国家的初级卫生保健项目。
世界银行、全球疫苗免疫联盟和全球基金会等其他主要全球公共卫生治理行为体也开展筹资活动。在2022年第二次二十国集团财政和卫生部长联合会议上，世界银行启动运营大流行病基金，这是全球首个助力发展中国家提升大流行病防范、准备和应对能力的多边融资机制。截至2026年2月，该基金投资组合资金规模已接近115亿美元，覆盖全球128个中低收入国家。2025年6月25日，在布鲁塞尔举行的“通过免疫接种实现健康与繁荣”全球峰会上，全球疫苗免疫联盟获得逾90亿美元的资金承诺。在2025年11月召开的二十国集团南非峰会上，全球基金会筹得约113亿美元资金。能达到如此筹资规模，反映出国际社会对全球公共卫生治理体系的承诺。
另一方面，世卫组织通过精简和整合机构设置以“节流”来缓解全球公共卫生融资压力。2025年4月22日，世卫组织秘书处公布总部重组方案，包括削减一半的助理总干事岗位职数，合并或取消总部职能司局。鉴于日内瓦高昂的办公成本，世卫组织将设在日内瓦的部分总部业务职能下沉到其他低成本的国家和地区。世卫组织还宣布到2026年6月实现裁员25%的目标。“联合国80周年倡议行动计划”将推进联合国开发计划署和联合国项目事务署、联合国人口活动基金和联合国妇女署合并的可行性评估，并计划在2026年底关闭联合国艾滋病规划署。上述机构整合将有利于降低全球公共卫生治理体系运作成本。
第三，以促进全民健康覆盖为核心，全球公共卫生治理回归联合国可持续发展目标和议程。全民健康覆盖是联合国可持续发展目标的重要内容，是实现全球卫生公平和卫生安全的支柱。在全球公共卫生治理领域，世卫组织、全球疫苗免疫联盟和全球基金会等过去侧重于针对特定疾病的纵向治理模式。例如，2023年世卫大会通过的2024—2025双年度预算中，针对脊髓灰质炎的项目预算高达总预算的10%。纵向项目虽在短期内取得显著成效，但也带来公共卫生治理体系碎片化和不可持续等问题，忽视了受援国在全民健康覆盖和初级卫生保健体系方面的长远需求。因此，在全球公共卫生资金捉襟见肘的情况下，利用有限资源赋能广大发展中国家的初级卫生保健和促进全民医疗覆盖，有助于强化其公共卫生体系韧性。
公共卫生援助削减加大全球南方和全球北方之间的全球健康覆盖融资鸿沟。2024年，低收入国家政府和外来援助的卫生支出总和仅为每年人均17美元，还不及提供基本服务套餐所需要的60美元最低估值的三分之一。预计到2030年，超过80%的低收入国家和40%的中低收入国家在卫生健康领域的政府支出及捐助方支出将低于2024年水平。世卫组织认为，如何使卫生筹资体系与全民健康覆盖目标相协调应成为全球公共卫生政策的核心。2025年5月，世卫组织发布题为《2025—2028年全球卫生战略：在动荡的世界促进公平和韧性》的报告，该报告的重要议程是将与卫生相关的可持续发展目标列为世卫组织的优先事项，并将促进初级卫生保健和公共卫生能力建设列为六项战略目标之一。2025年7月23日，联合国可持续发展高级别政治论坛通过部长级宣言，重申对“良好健康与福祉”等可持续发展目标的承诺。在全球公共卫生融资萎缩的趋势下，将全民健康覆盖和初级卫生保健列为全球公共卫生治理优先事项，有助于提升中低收入国家公共卫生体系韧性，进而促进实现可持续发展目标。
全球公共卫生治理转型的现实困境
在逆全球化思潮泛滥、后疫情时代全球经济复苏乏力以及地缘政治冲突加剧的背景下，全球卫生公共产品供应赤字不断扩大。尽管全球公共卫生治理呈现出积极的一面，但依然面临诸多现实困境。
首先，美国退出世卫组织对全球公共卫生治理造成严重冲击。当前，全球公共卫生治理体系所面临的危机，本质上是“公共卫生孤立主义”在全球公共卫生治理体系中的反映，美国退出世卫组织便是一个极端案例。美国拒绝与国际社会共享疫情数据、拖欠世卫组织2024—2025双年度2.78亿美元会费、拒绝接受《国际卫生条例（2005）》修正案和《大流行协定》，都是其孤立主义在全球公共卫生治理领域的具体体现。2025年9月出台的《美国优先全球卫生战略》将“竭力防止致命疾病传入美国本土，以此保障美国民众的安全”列为其首要支柱。该战略强调“美国至上”，有悖于有效的全球公共卫生治理所需的共同体理念。该战略宣称，美国将“利用全球卫生领导力与中国竞争”。美国基于“零和博弈”的公共卫生外交政策与全球公共卫生治理所需的多边主义背道而驰。同时，该战略强调“通过签订多年期双边协定，与主要国家加强双边关系，从而遏止传染病蔓延、挽救生命、促进经济增长”。然而，仅凭双边协议的拼凑无法有效缓解全球公共卫生危机，关键是要促进基于信任和共同责任的多边合作与协调。美国甚至以获得非洲国家的卫生数据和关键矿产资源作为其提供公共卫生援助的先决条件。美国狭隘的“公共卫生孤立主义”和“菜单式”的公共卫生政策，使全球公共卫生治理的集体行动困境更为严峻。
其次，全球公共卫生治理机制碎片化加剧。有效治理权威缺位、行为体多元化和行为体间利益冲突，加剧全球公共卫生治理机制碎片化。碎片化导致相关机制存在重叠与竞争，造成资源浪费。世卫组织因此难以发挥其“作为国际卫生工作指导和协调的权威”功能，全球公共卫生治理效能被削弱。世卫组织权威的弱化和部分捐助国自利的卫生外交政策，使全球公共卫生治理机制的碎片化持续加剧。2007年成立的“卫生八方集团”（H8）是全球公共卫生治理体系的主要行为体，其包括世卫组织、联合国儿童基金会、联合国艾滋病规划署、联合国人口基金、世界银行、盖茨基金会、全球基金会和全球疫苗免疫联盟。近年来，世卫组织影响力日渐式微，难以统筹协调H8中的其他行为体，这是全球公共卫生治理体系碎片化的明显体现。西方国家完全基于自利的全球公共卫生政策，使全球公共卫生治理碎片化特征更加突显。许多机制在功能上重叠，在融资方面存在竞争。例如，在全球疟疾治理领域，美国通过“总统疟疾倡议”、欧盟通过“疟疾基金”选择支持互不协调的疟疾项目，全球基金会、疟疾药品事业会、遏制疟疾伙伴关系以及世卫组织的“全球疟疾项目”等交叉重叠，造成全球公共卫生资源浪费。
最后，全球公共卫生治理融资体系面临严峻挑战。融资体系是全球公共卫生治理体系建设的核心。世卫组织总干事谭德塞称，“我们正经历记忆中全球卫生融资最严重的动荡”。一方面，西方国家的公共卫生援助出现断崖式削减。例如，英国为增加国防支出，2021年将官方发展援助支出从占国民总收入的0.7%下调至0.5%，并计划2027年削减到0.3%。截至2023年，75%—95%的全球官方发展援助资金都流向发展中国家的公共卫生项目。然而，2024年对最不发达国家的官方发展援助降低了3%，2025年降低13%—25%。官方发展援助持续减少必将扩大中低收入国家的卫生项目融资缺口，尤其是严重依赖外部公共卫生援助的撒哈拉以南非洲国家。尽管世卫组织通过“投资回合”为公共卫生项目募资，但并没有达到预期。在2024年11月的二十国集团峰会上，世卫组织的首次“投资回合”计划为2025—2028项目周期募资71亿美元的预付资金，但最终仅收到17亿美元的资金承诺；新兴大国只有中国和南非分别捐资2000万和100万美元，印度、巴西等新兴经济体没有给出任何资金承诺。由此看来，新兴国家的融资能力难以填补资金缺口。
另一方面，发展中国家面临的债务危机使其难以增资于公共卫生体系建设。发展中国家既是全球公共卫生治理的对象，也是全球公共卫生融资的重要来源。全球公共卫生治理体系韧性也取决于发展中国家自身对公共卫生体系建设的资金投入。然而，许多发展中国家，特别是撒哈拉以南非洲国家面临日益沉重的债务危机。根据世界银行2025年发布的报告，2022—2024年发展中国家偿还的外债本息比新融资多7410亿美元，成为近50年来的最大缺口。在巨大偿债压力下，发展中国家尤其是非洲最不发达国家难以对公共卫生体系建设投入更多资金。
全球公共卫生治理的中国角色
“公共卫生孤立主义”兴起和地缘政治冲突加剧，对全球公共卫生治理体系造成前所未有的冲击。尽管全球公共卫生治理在机制完善和融资体系建设方面取得新进展，但巨大的南北公共卫生治理鸿沟、全球公共卫生援助的锐减以及发达国家与发展中国家在全球传染病防控领域的利益分歧，使全球公共卫生治理赤字持续扩大。例如，尽管世卫组织通过《大流行协定》，但其第12条（病原体获取与惠益分享系统）所述附件仍需进行谈判。作为全球公共卫生治理的重要参与方，中国持续推动卫生公共产品在全球范围内公平可及，从理念、制度和实践等维度为全球公共卫生治理作出重要贡献。
首先，在全球公共卫生治理理念方面，中国提出推动构建人类卫生健康共同体，倡导普惠共享和多边主义。2020年3月，新冠疫情在世界多国快速传播，习近平主席在致法国总统马克龙的慰问电中首次提出打造人类卫生健康共同体。2021年5月，习近平主席在全球健康峰会上的讲话中指出，“要秉持人类卫生健康共同体理念，团结合作、共克时艰”，“加强和发挥联合国和世界卫生组织作用”，“坚持共商共建共享，充分听取发展中国家意见，更好反映发展中国家合理诉求”。人类卫生健康共同体理念所蕴含的多边主义和普惠共享精神，与美国抱持的“公共卫生孤立主义”形成鲜明对比。构建人类卫生健康共同体有助于弥合全球公共卫生领域的发展赤字、安全赤字和治理赤字，为破解全球公共卫生治理中的集体行动困境提供理念指引，充分彰显中国在全球公共卫生治理中坚持多边主义，助力维护广大发展中国家人民健康福祉，促进卫生资源公平合理分配。
其次，在全球公共卫生治理制度建设方面，中国支持世卫组织在全球公共卫生治理中发挥领导协调作用，有助于整合治理机制，缓解碎片化。全球公共卫生治理碎片化的原因之一在于个别国家将世卫组织边缘化，否认其核心地位。世卫组织是全球公共卫生治理领域最具合法性的国际组织。中国注重通过赋能世卫组织来维护其权威，支持其在全球公共卫生治理体系中发挥中枢功能。一方面，中国通过向世卫组织提供政治支持，维护其权威地位。在2025年世卫大会上，中国承诺“始终坚定支持世卫组织发挥领导协调作用”；《全球安全倡议概念文件》强调，“支持世界卫生组织在全球公共卫生治理中发挥领导作用，有效统筹、调动全球资源”。与此同时，中国支持对《国际卫生条例（2005）》进行必要修订，积极参与《大流行协定》的谈判工作。另一方面，中国通过支持世卫组织融资体系建设，强化其全球公共卫生治理功能。资金充足、运作有力的世卫组织对全球公共卫生治理至关重要，然而美国的退出使世卫组织融资出现巨大缺口。在2025年世卫大会上，中国宣布未来5年将向世卫组织新增5亿美元的资金，有助于缓解世卫组织的项目融资压力。在世卫组织2024—2025年度预算中，中国缴纳的评定会费占该组织评定会费总量15.3%，成为第一大会费贡献国。
再次，在全球公共卫生治理实践方面，中国依托中非合作论坛、“健康丝绸之路”以及上海合作组织等区域合作平台，助力全球南方国家落实联合国2030年可持续发展目标和全民健康覆盖目标，缩小南北公共卫生差距，促进全球公共卫生治理良性发展。《中非合作论坛—北京行动计划（2025—2027）》提出实施“卫生健康伙伴行动”，帮助非洲国家提高基本医疗卫生服务可及性，推动实现全民健康覆盖目标。2025年中国向57个国家派遣1061名医疗人员执行卫生援外任务，服务受援国患者206万人次。中国支持非洲公共卫生机构加强疾病预防、监测和控制能力建设，援建的非洲疾病预防控制中心已成为中非公共卫生合作的标志项目，填补区域防控体系空白。中国通过向广大非洲国家提供对口医疗援助，推动提升非洲国家的公共卫生能力建设水平。
“健康丝绸之路”是中国参与全球公共卫生治理实践的另一重要平台机制。自2016年“健康丝绸之路”倡议正式提出以来，中国与共建“一带一路”国家在传染病预防控制、卫生应急以及母婴健康等领域开展深度合作。“健康丝绸之路”已成为推动构建人类卫生健康共同体的主要桥梁。为推动区域卫生健康共同体建设，中国与东盟于2016年举办首届中国—东盟卫生合作论坛，并将其机制化，迄今已举办五届，双方在传染病联防联控、公共卫生能力建设、数字健康以及跨境医疗等领域开展深入合作。上海合作组织也将卫生健康议题纳入合作议程，多次举办上海合作组织成员国卫生部长会议。在中方倡议下，上合组织传统医药产业联盟、上合组织国家眼科联盟等相继成立。中国在2025年11月召开的上海合作组织成员国政府首脑（总理）理事会第二十四次会议上倡议成立中国—上合组织代谢性疾病合作中心，推动上海合作组织公共卫生合作从单一的传染病防控和应急医学救援向实现联合国“良好健康与福祉”的可持续目标迈进。
最后，中国持续提升国内公共卫生治理水平，为全球公共卫生治理作出贡献。在法律方面，中国积极落实1948年《世界卫生组织组织法》所确立的“健康是基本人权”原则。《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》规定，“国家和社会尊重、保护公民的健康权”，“公民依法享有从国家和社会获得基本医疗卫生服务的权利”。同时，《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发公共卫生事件应对法》等法律与其他相关行政法规共同构成中国卫生健康法律体系的重要组成部分。覆盖全民、贯穿全生命周期的法律体系为人民的健康权提供法律保障。在实践方面，中国坚定落实世卫组织倡导的全民健康覆盖，不断提高医疗卫生服务的可及性。2016年印发的《“健康中国2030”规划纲要》是首次在国家层面提出的健康领域中长期战略规划，也是中国参与全球公共卫生治理、推动落实联合国2030年可持续发展议程的重要举措。中国已建成世界上规模最大的医疗卫生体系，截至2025年底，基本医疗保险参保人数达13.3亿人，居民健康水平也得到持续提升。
结 语
在美国退出世卫组织、地缘竞争加剧和全球经济复苏乏力的背景下，由美欧主导的传统公共卫生援助体系正在转型。国际社会亟须通过改革来适应缺少美国参与的全球公共卫生治理体系。中国成为世卫组织的最大出资方，是全球公共卫生治理体系转型的重要体现。面对全球公共卫生治理新形势，中国可在维护以世卫组织为核心的全球公共卫生治理体系的基础上，坚持以区域性的公共卫生合作促进全球公共卫生治理，强化中国—东盟卫生合作论坛、中非合作论坛以及上海合作组织等区域性治理平台的作用，构建区域公共卫生伙伴关系，为全球公共卫生治理提供地区性解决方案；以发展型融资代替传统的单方面公共卫生援助，充分利用亚投行、新开发银行等多边金融机构，加大对发展中国家公共卫生基础设施建设和公共卫生项目融资力度，缓解融资困境；以“债转卫生”带动相关国家增加公共卫生资源投入，针对部分发展中国家面临的债务压力，鼓励其通过加大公共卫生领域的投入来换取债务减免，以此助力提升债务国公共卫生体系韧性，促进实现“良好健康与福祉”等可持续发展目标。
【本文是国家社会科学基金重点项目“开展抗击新冠肺炎疫情国际合作研究”（项目批准号：22ZAD110）的阶段性成果】
