党的十八大以来，中央高度重视民营经济发展，以明确而坚定的态度在顶层设计层面出台多项方针政策推动民营经济高质量发展。

2020年10月29日通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：“优化民营经济发展环境，构建亲清政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长，依法平等保护民营企业产权和企业家权益，破除制约民营企业发展的各种壁垒，完善促进中小微企业和个体工商户发展的法律环境和政策体系。”党的二十大报告提出：“优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大。”党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》又进一步明确提出：“坚持致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策”。

应当明确的是，在中央多轮次宏观调控话语的鼓励和要求下，民营经济发展环境已有较大幅度改善。但基于内外部各种复杂原因，民营经济也不时面临“舆论观念上的错误论调、制度政策上的不平等规定、执法司法上的忽视抑制以及发展资源上的过高成本”等现实困境。

为更好解决民营经济在市场经营中遭遇的各类现实问题，落实党和国家促进民营经济发展壮大的目标，全国人大常委会已开启民营经济促进法的立法工作议程，各地方有关民营经济的立法也在如火如荼进行。在上述现实背景下，应系统梳理并分析影响民营经济高质量发展的重大现实问题。

本文拟从民营经济高质量发展的语境出发，指出影响民营经济发展的四个现实问题，并尝试探讨纾解之道，以期为民营经济促进法的科学立法提供理论参照。

民营企业产权保护

经济学家诺思和历史学家弗格森的研究，都在不同程度上表明了西方世界兴起的一个重要原因就是确立了现代产权制度。改革开放前期，中国经济发展趋势与上述理论描述存在一定程度的背反，在缺乏较为完备的产权保护制度的背景下实现了世界经济发展史上的奇迹，但相关产权保护法律制度缺失也的确是法治建设的缺陷。

随着改革开放深入推进，我国产权保护法律制度逐渐完善，民营企业的产权保护至少在制度表达层面上实现了较为完备的规定，但具体到实践中，民营企业财产等权益遭受损害的事例仍时有出现。

无论是过去还是现在，民营企业产权保护不周全的案例均时有发生，这主要体现在两个方面：一方面是横向层面作为市场主体的企业之间的不正当竞争与侵权；另一方面是纵向层面公权力机关对民营企业产权的损害。相较于横向层面不同所有制类型企业之间的侵权，纵向层面部分公权力机关以侵害民营企业家人身安全为形式而侵犯民营企业产权的后果更为严重。或由于近年来我国经济增长面临一定压力，地方财政趋于紧张，即使是在国家大力支持民营经济发展壮大的背景下，各地侵害民营企业家人身安全从而损害民营企业产权的案件仍时有发生，具体可分为以下两类。

其一，逐利式执法、司法。这方面，诸如地方派出所为谋求收益而跨省级行政区域执法，损伤民营企业利益的相关报道时有出现，这种违反公安部相关办案规定的做法本质上都是逐利式司法的体现。在行政执法上，某地政府出台《非税收入征管工作考核奖惩办法》，违规将非税收入与征收单位支出挂钩，并将非税收入完成情况纳入乡科级领导班子和领导干部绩效考核。在涉企判决执行上，也有法院存在超额执行、任意执行和选择执行的情况。

其二，“以刑化债”。2024年2月，《中国经营报》报道某民营企业家在承建易地扶贫搬迁工程等政府项目后，追讨工程款却被以涉嫌寻衅滋事而拘留的事件，该案相关债权最终虽因省级部门联合调查并通报而得以清偿，但引起的争议也进一步引发了民营企业对地方政府“以刑化债”的担忧。以上所列举的事例虽然都因引起广泛的社会关注而得以被上级机关及时纠正，但此类做法难免引发民营企业和企业家忧虑。

逐利式执法、司法以及“以刑化债”，本质上是通过侵害民营企业家人身权利进而侵犯民营企业产权，这事关高质量营商环境建设、民营经济投资兴业进行和民营经济高质量发展的良好社会舆论氛围，是影响民营经济高质量发展的首要因素。

首先，产权保护是营商环境建设的关键一环，在世界银行营商环境评价指标体系中，诸如企业产权登记的程序、时间以及费用，企业股东的诉讼便利程度、诉权保护，合同执行中的纠纷解决成本以及公权机关产权保护、司法质量等均直接或间接涉及产权保护问题。

其次，较高的产权保护水平对投资具有明显的促进效应，而若市场主体的产权得不到充足保护，其就没有足够动力去创造和积累，亦无动力进行投资和生产。产权得不到完备保护不仅有损特定区域内投资兴业的进行，甚至会反向造成资本外逃。制度经济学的研究成果表明，产权保护水平越高，资本外逃的可能性就越低，反之亦然。

最后，完备的产权保护有助于为民营经济高质量发展营造良好的社会氛围。近年来，有关民营经济“工具论”“阶段性合理论”“退出论”等言论时有出现，叠加民营企业产权保护不周的现象，一些民营企业家心存忧虑，民营经济发展受阻。“在人类历史上，还没有一种东西能够像财产权那样能够激发人们的注意力、想象力和创造力。”产权的完备保护是对民营经济发展错误言论的有力回应，可有效打消民营企业家的不确定心态，为民营经济高质量发展营造良好的环境。

鉴于当前我国民营经济产权保护有待完善的现实以及民营经济产权保护的重要性，民营经济促进法应当对此重点做出回应。针对横向层面企业之间的侵权，我国学界已经进行较多探讨，主要研究成果集中在以外部的法治环境建设解决市场内部的产权侵犯问题。外部的法治环境完善当然具有积极意义，但却没有抓住问题的本质，其忽视了企业作为市场主体的核心价值。故而，防止横向层面企业之间的产权侵犯需要以企业为核心进行制度建构。

具体而言，应当以现代企业制度的建设为核心进行制度供给，促使企业完善现代企业制度。作为一个历时较久的概念，最初的现代企业制度建设意在使国企适应社会主义市场经济的改革方向要求，形成“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业，但随着时间的流逝，现代企业制度的内涵有所扩大，在经济高质量发展的语境下，现代企业制度至少意味着作为市场主体的企业应当形成健全的治理结构、科学的管理水平、创新友好型的企业制度和运行机制、优秀的企业文化以及模范的承担社会责任。

明显，现代企业制度的建设有助于横向层面的不同所有制企业互相尊重彼此产权，并激发自身的创造创新活力，有助于良好的市场竞争秩序构建。《公司法》（2023年修订）将“完善中国特色现代企业制度”作为立法宗旨，开启了构建中国特色现代企业制度的法治新征程。《民营经济促进法（草案征求意见稿）》同样规定：“鼓励有条件的民营经济组织建立完善中国特色现代企业制度。”但二者的表达均较为抽象，并未详细展开。

上述规定在另一层面为地方执行立法留下了空间，如广东省已经就此展开制度建设，《广东省现代企业制度建设促进条例》正在制定过程之中，这是一个较好的尝试，若能收到良好立法效果，可供国家相关立法以及其他地方立法借鉴。

针对纵向层面公权机关对民营企业产权可能的不当损害，首先，应当将民营企业产权保护以政策为主的体现形式转变为国家层面的立法表达。策为主的治理形式意味着“法治”内核的削弱，政府虽然被认为是社会整体利益的代表，但是法治的真谛是应当将权力放在制度的笼子里，部分地方政府的逐利式执法、司法以及“以刑化债”的做法，使得人大和社会公众对行政机关的外部监督失去了法律基础，而仅靠行政机关的内部监督可能无力应对此现象。为此，民营经济促进法的制定具有重要意义，基于产权保护的重要性，《民营经济促进法（草案征求意见稿）》以“权益保护”专章的形式详细展开，以较大的篇幅和详细的规定要求公权机关不得以限制民营企业家人身自由等形式侵犯民营企业产权，值得肯定。

其次，就行政执法而言，应强化服务型政府建设以更好保护民营企业产权。改革开放以来，我国以经济建设为中心逐步推进政府职能转变，在此过程中，政府与市场、社会等不同主体关系得以重塑，整体经济也因此腾飞。也正因既往的有益经验，行政执法应强化服务型政府建设以更好为民营企业服务，纠正逐利式执法等错误做法。

最后，就刑事司法而言，应以问责、追责的具体措施为重点，要求司法机关尊重民营企业产权。“对滥用查封、扣押、冻结财产等强制措施，把民事纠纷刑事化，搞选择性执法、偏向性司法的，要严肃追责问责。”然而，现实中我国问责的制度刚性并不强，许多以刑事司法办案为由侵犯民营企业产权的行为虽然因引发舆情得到上级机关及时纠正，但后续的问责机制却未展开，这变相放纵了地方司法机关损害民营企业产权的行为。因此，应当在制度实施层面强化问责、追责机制，使司法机关尊重民营企业产权。

民营企业融资难

民营经济高质量发展面临的结构性难题是“市场的冰山、融资的高山、转型的火山”。就民营企业而言，“市场”“融资”“转型”三者之间存在密切关联，尤其是在内外部环境不断变化的社会背景下，民营企业需要在生产技术、商业模式、营销策略等方面实现转型，这就要求民营企业解决自身资金不足的问题。但由于以下原因，民营企业较难获得合理融资。

首先，从金融排斥的视角展开，由于我国的经济体制，民营企业相较于国有企业更难获得合理信贷。金融是一种稀缺性资源，由于政府的信用兜底，在不同所有制因素影响下，其天然会朝向国有企业集中而排斥民营企业。

其次，从银企关系的视角展开，民营企业失信行为也引发了较多的融资约束。鉴于社会信用体系的不完善，民营企业失信行为的代价较小，这加剧了民营企业采取类似隐瞒财务状况以获取合理信贷等行为的出现，然而此类短视行为从长远来看会引发更多的信贷歧视，从整体上增加民营企业的融资难度。

最后，从宏观经济的视角展开，当前经济转型期的结构性压力也使得民营企业融资受限。近年来，相较于经济增长速度，我国更为注重经济增长质量，在整体经济朝向高质量发展迈进的同时，经济增速有所放缓。宏观经济环境在微观经济视角下的体现便是企业投资收益降低、资金周转速度较慢、贷款较难偿还、银行资金难以收回，“融资沉淀”便由此生成。

对于金融机构而言，在民营企业偿债风险加大、不良贷款和不良资产一定程度上升的背景下，其往往会采取提高融资准入门槛、压低低质押率以筛选“优质公司”等方式提高风险溢价，防止因放贷而产生的潜在损失。这又进一步使民营企业难以获得合理融资、加剧民营企业资金流动性风险，形成金融机构更不愿意放贷的恶性循环。

在激烈的市场竞争环境的影响下，民营企业能否获得合理融资不仅仅关切到自身生产经营，也将伴生一系列社会问题。

就民营企业自身而言，合理融资的获得某种程度上关切其生死存亡。承前，当前我国民营企业面临较大的资金流动性危机，一旦其资金链发生断裂就会经营困难。在此情况下，合理融资的获得是企业良性发展的关键。

就社会而言，民营企业通过正式融资渠道获得资金有助于减少因非正式渠道融资而引发的各类社会问题。相较于非正式融资，正式融资存在法定监管框架，可以为企业提供稳定的融资和还贷预期。

然而，银行等金融机构基于各种原因往往不愿意给民营企业放贷，在巨大的资金流动性危机面前，民营企业会诉诸非正式融资渠道。伴随一轮又一轮利好互联网金融发展政策实施而兴起的P2P，本意在于增加中小民营企业融资渠道，弥补其正式融资受约束的现实，但最终却引发一系列社会问题，之后虽然被紧急叫停，但如何严格追究责任人违法责任、追回投资者损失，迄今仍悬而未决。

除此之外，民营企业家为了缓解正式融资约束，向社会层面集资而引发的非法吸收公众存款、非法集资事件亦时有发生，许多优质民营企业也因此难以为继。就整体经济运行而言，民营企业难以获得融资也不利于整体经济的高质量发展。

在民营企业难以获得正式融资的现实背景下，其往往会让各类金融资本入股，以便借助金融资本的社会网络更好进行融资，这造成了企业金融化、产业金融化乃至整体经济的金融化。我国宏观经济政策导向下的整体经济高质量发展更重视产业结构优化，要求不能舍本逐末式地忽视实体经济，朝向金融化发展。伴随民营企业不能获得合理融资而生的经济金融化问题，并不利于上述目标的实现。

从上述对民营企业融资难的分析可以看出，民营企业融资约束的形成，既有因自身失信造成银企信息不对称，亦有外在金融机构的所有制歧视以及整体经济发展转型等原因。融资获得对民营企业经营有重要意义，解决民营企业融资难迫在眉睫。为此，包括民营经济促进法在内的法律法规应着重从以下几方面进行制度回应。

其一，完善社会征信服务体系和推进增信体系建设。一方面，应当在制度供给上加强和完善民营企业信息披露的相关规定，通过制度建设为民营企业信用数据征集、开放和利用搭建平台，以提高民营企业的信息透明度。在此基础上，建立覆盖全国的企业评价和信息共享体系，通过专业的民营企业融资服务信用评价机构为企业出具信用资历和信用证明，以减少民营企业贷款失信行为。

另一方面，应增强民营企业信用担保的保障力度。国际经验表明，信用担保对民营企业，尤其是中小民营企业融资具有重要作用，亦是政府支持民营企业发展的社会服务体系的重要组成部分。为此，政策性担保机构应当重点加强对民营企业融资担保的扶持力度。

其二，对金融机构而言，应当以完善金融机构监管考核和建立内部激励机制为重点，解决民营企业可能面临的所有制歧视。就此而言，应把金融机构业绩考核与民营经济发展相关联，提高金融机构对民营企业的授信业务考核权重以及放贷风险容忍度，解决金融机构对民营企业不敢贷和不愿贷的问题。

其三，规范民营企业的非正式融资渠道。相较于正式融资，民营企业的组织经营特征决定了其不可避免地更为依赖非正式融资渠道。但根据我国现有法律规定，民营企业通过非正式渠道融资存在较大风险。因此，监管部门应当转变监管思路，将民营企业非正式融资从“地下状态”引入到统一的监管体系中，考虑将部分符合条件的非正式融资合法化，给制度外金融留下一定的运行空间。同时，对于在特定形式上虽然违反刑法规范，但没有产生社会危害或产生较小社会危害的非正式融资，刑事手段则应当谨慎介入。

小微民营企业劳动法的无差别适用

由于创办门槛较低、成立速度较快，我国小微民营企业数量庞大，并且已成为吸收就业、促进经济增长的重要渠道。但由于小微民营企业在资金、技术、人才等方面存在天然劣势，在发展中同样有较多困难，许多国家因此在财税、金融、劳动等多方面出台优惠政策以专门支持中小民营企业发展。以2003年《中小企业促进法》的实施为标志，我国以法定形式开启了对小微企业的扶持，自此之后，更多财政、金融、税收等方面的小微企业扶持政策纷沓而至，对促进小微民营企业的发展起到了良好效果。

然而，与其他国家和地区不同的是，我国现有中小企业优惠政策中却鲜有劳动优惠政策。事实上，基于劳动用工的重要性以及小微企业的特殊性，小微企业的劳动法适用豁免等劳动优惠措施不但必要而且可行。传统意义上，对弱势群体的倾斜性保护是我国劳动立法一贯秉持的重要原则，此原则导向下的制度设计强调管制并限制自治，对规模以上企业而言，劳动者处于弱势地位，这种规则导向并不存在问题，可以有效保护劳动者权益。但就整体而言，“劳动法律统一适用于所有用人单位和劳动者，对用人单位不分类，对劳动者不分层，法律适用缺乏针对性”。

首先，小微民营企业资金较少，劳动法较为严格的劳动标准为其带来较大负担。尤其是近年来，由于内外部各种原因，较多小微民营企业经营面临较大压力，在用工方面存在较大困难。同时，小微企业的经营特征决定了其需要采取较为灵活的用工方式。小微民营企业规模较小、抗风险能力较差、盈利能力也较为不足，这意味着小微民营企业需要根据市场变化以及自身经营情况可灵活增减雇员，以便其经营存续。

其次，劳动法的规则设计难以在小微企业适用。小微民营企业雇员和雇主存在较多人身信任关系，诸如雇员选择、职位安排更多是雇主基于社会关系网络选择自己的“强关系网络”成员。此种情况之下，雇员与雇主一般不会签订书面合同确定双方权利义务，许多劳动法上的规则设计难以适用。

最后，劳动法的无差别适用也使小微民营企业的负担较重。以社保费缴纳为例，全国工商联和部分行业报告均指出，社保缴费一定程度上给小微民营企业带来了较大经济成本。

以上几点从小微民营企业的现实情况出发，表明了其劳动法的适用豁免具有必要，但小微民营企业的劳动法适用豁免也需要理论上的可行性论证，这既要有理论上的充分准备，也需要相关制度实践运行作具体参照。

其一，域外立法实践为我国小微民营企业的劳动法适用豁免提供了可行的参照。例如，《韩国劳动基准法》第96条就规定了雇佣9名以下员工的雇主不需要制定劳动规章制度。除此之外，美国、德国、尼泊尔、坦桑尼亚、巴基斯坦等国家均排除小微企业适用劳动法的一般规则。纵使域外的立法规定不是我国确定小微民营企业劳动法适用豁免的绝对理由，但法律乃实践理性之产物，特别是在法律全球化的背景下，不同国家和地区在促进小微企业发展、优化小微企业营商环境方面可能面临相同或相似问题。我国劳动法封闭式的统一规则设计并不能较好适应小微企业发展需求，域外相关开放式规定为之提供了经验借鉴。

其二，在学术积累维度上，小微民营企业的劳动法适用豁免已经有较多研究成果。根据萨维尼的法律发展阶段理论，立法的前提之一应当是学术基础扎实、知识积累完备。我国已有许多学者在理论层面论证了小微民营企业劳动法适用豁免的可行性。在较为完备的知识积累下，推进小微民营企业劳动法适用豁免是对学界探索结果的肯定，不仅仅是对理论知识积淀的检验，而且有助于进一步增进学术积累。

其三，在功能实现上，劳动法的适用豁免除了具有一般性的保障功能，还具有特殊的促进功能。在进一步推进中国式现代化、全面深化改革的时代背景下，促进小微民营企业高质量发展为劳动法提出了更高要求，统一的劳动法规则延伸适用至小微民营企业带来的局限，是劳动法为小微民营企业提供特殊规则的前提和基础，这在实现促进小微民营企业高质量发展的同时，也能助力于解决复杂的经济和社会问题。

承上，小微民营企业的劳动法适用豁免不仅必要而且可行，但如何以私法自治的理念为小微民营企业留下较为充足的制度空间，依旧需要进行探讨。在现有法律法规未规定小微民营企业劳动法适用豁免规定的情形下，民营经济促进法对此进行补充，意义重大。但《民营经济促进法（草案征求意见稿）》并未对此进行具体规定，稍显不足。为此，未来的民营经济促进法可尝试性从以下几点进行回应。

首先，允许小微民营企业制定相对灵活的规章制度。现代化工业经济的生产方式意味着规模以上企业需雇佣大量员工，作为一种定型化契约的规章制度可以节约交易成本，但小微企业规模小、经营内容和方式随市场变化快，完善的规章制度与小微民营企业的实际运营状况并不匹配。并且，许多小微企业都是初创企业，这意味着其规章制度需要不断变化和完善以适应企业发展、适应市场需求。

其次，应为小微民营企业制定特殊的解雇保护规范。我国劳动相关立法对雇主解雇雇员设定了较为严格的条件，对于规模以上企业而言，并不存在太多问题，但具体到小微民营企业，无论现行立法体例上的过错性解雇还是非过错性解雇，都存在可能导致小微民营企业陷入无法根据法定的解雇条件解雇雇员的窘境。因此，可通过抽象、概括的制度安排，规定小微民营企业若有正当事由可单方面解除劳动合同，增强小微民营企业的用人自主权。

再次，应就小微民营企业解雇雇员时支付经济补偿金做出特殊制度安排。经济补偿金的制度安排并不是调整劳动合同的需要，而是为了弥补社会失业救济功能的不足，这一方面让劳动法承担了不应负担的责任，另一方面也增加了用人单位的用人成本。小微民营企业利润微薄、资金实力有限，其解决莫可指数的劳动者就业已是对整体社会的巨大贡献，可能无法承担更多责任。

在大力支持民营经济发展壮大的背景下，经济补偿金的适用范围应当作出特别安排。在劳动合同届满的情况下，应当允许小微民营企业与劳动者自行约定经济补偿金。在小微民营企业因破产不能存续而终止劳动合同的情况下，不应让其承担超出企业能力范围的责任，此种情况下豁免小微民营企业支付经济补偿金较有必要。

最后，建议放宽小微民营企业社会保险费缴纳。基于企业负担较高的原因，我国为小微民营企业降负不断提高中央调剂比例，但立足于企业缴纳比例的调整终究现实意义有限。为此，建议为小微民营企业规定更大的缴费弹性和灵活的缴费方式，确实无力缴付社保经费的可缓缴晚缴，对吸收一定数量就业困难人员的小微民营企业社保经费实施减免，由此可更好实现促进小微民营企业的发展的目标。

民营企业市场准入局限

“当前民营企业遇到的种种困难，不是来自于激烈的竞争，而是来自于竞争条件的不平等”。以私有制为主的经济体，私营经济拥有庞大资产，在市场经济体系中占据主导地位，这种经济基础导向下的法律制度有两个基本准则：一是不能人为给市场主体设置障碍；二是市场主体必须有充足机会追求个人私有。我国在社会主义市场经济体制改革的过程中，强化市场在资源配置中的作用发挥应当是主线，但是囿于历史背景和路径依赖，民营企业准入的限制虽然逐渐放宽，但最终难以消除。

社会主义市场经济体制改革之前，我国市场准入相关法律制度因政府包揽经济活动而具有较明显的行政管制色彩，但随着市场经济体制改革的进行，尤其是“市场在资源配置中起决定性作用”论断的提出，政府管制型的市场准入亟待转向市场驱动型的市场准入。

由此，必须明确民营企业市场准入的规范基础。就规范渊源而言，应当以宪法规范为根本依据。其中，宪法中的非公有制经济条款和人权条款是民营企业市场准入的规范基础。宪法中的非公有制经济条款从经济成分和财产权利两个层面界定了公有制经济和非公有制经济的关系，无论是公有制经济还是非公有制经济，均是我国社会主义市场经济体系的重要部分，都承担着进一步推进中国式现代化的历史使命。

除此之外，宪法人权条款亦为民营企业平等市场准入的规范依据。就一般理论视角展开，宪法中的“人”不啻自然人主体，也包括法人以及其他类人主体，“权”的规范意蕴也不止传统人权，更包括法人的平等权、生存权、发展权等。是故，无论是从宪法中的非公有制经济条款还是人权条款入手，均可以得出公有制经济和非公有制经济的权利平等、机会平等、规则平等，民营企业市场准入的规范基础由此可以确定。

近年来，我国在世界银行营商环境报告中的排名稳步上升，但具体指标体系中的市场准入提升却相对缓慢，这一定程度上表明我国还存在较多的市场准入限制。我国民营经济特定市场准入受限的现实主要体现在以下几个方面：

首先，新兴产业市场准入较难。随着社会主义市场经济体制改革的推进，我国民营经济的市场准入门槛不断放宽，传统行业基本上已经没有明显的市场准入限制。而在传统产业向智能化转型，迈向新兴产业发展的产业升级过程中，民营企业却遭遇“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”，部分地方政府在新兴产业转移升级的过程中更偏向国有企业，民营企业较难通过资金和技术创新等手段对接国家重大战略，民企国企的融合发展也受到阻碍。再叠加认知错误，针对民营企业的错误言论不时显现，这在新兴产业中的表现尤为突出。

其次，地方政府不同程度上的地区封锁和行业保护依然存在。我国各地区之间经济发展水平存在较为显著的差距，为此国家层面不断出台区域发展规划以缩小地区发展差距，区域发展规划之内往往蕴含以不同地区特殊情况为基础的刺激和促进民营经济发展措施；或基于经济利益以及政绩考核等多因素影响，部分地方政府往往采取多种措施限制外地企业参与本地方发展较好的行业竞争，地方之间的地区封锁和行业保护也由此形成。

最后，正式制度与制度执行的协同性不足也限制了民营企业的市场准入。制度执行为制度的重要组成，为放宽民营企业的市场准入，我国尝试出台一系列政策措施，但在实践中却效果有限。以我国持续更新的《市场准入负面清单》为例，“非禁即入”式准入规定并未执行到位，存在行政审批的“最后一公里”问题，良好的制度未能充分发挥实效。

针对以上民营经济市场准入的问题，应从以下三点进行制度回应。

首先，应当简化行政许可审批流程以进一步优化民营企业市场准入环境。繁杂的行政许可审批流程不仅是对民营企业平等市场准入的限制，更抑制了企业创新和增长潜力。故而，简化行政许可程序以确保民营企业公平参与市场竞争是较为紧迫的任务。应加快推进数字化政府建设、优化审批流程设计、实现审批事项的一网通办等行政改革措施，来降低民营企业市场准入审批的时间和经济成本。

其次，行政许可准入裁量要件的控制。我国市场准入实定法上存在较多空白条款，这赋予了行政机关较为宽泛的市场准入决定权，对民营企业的市场准入限制也由此产生。这也在侧面说明对行政机关市场准入决定权设置裁量基准的重要性。

一方面，应以比例原则为依据决定限制民营企业市场准入是否具有必要。如，矿山企业的安全生产要求涉及参与生产经营活动的员工的生命和健康，在更大的范围内则牵涉到附近居民的环境利益，以上种种利益或者权利均有宪法和法律的明文规定，可以将之作为限制民营企业进入该领域的目的，行政许可的设定较有必要。

另一方面，依法行政的原理要求行政机关秉持合义务裁量设定民营企业市场准入许可。合义务裁量意味着行政机关设定市场准入许可不能无限制行使裁量权，而是应通过确定的裁量标准使民营企业市场准入许可的设置符合目的、事实、理由和程序，体现实质法治。

最后，强化公平竞争审查的刚性约束，防止可能限制民营企业市场准入的措施出台。为发挥市场在资源配置中的决定性作用，我国尝试以公平竞争审查来防止政府出台各种限制市场公平竞争的政策措施，但该制度的具体实施却一直为学界所诟病，并不能真正限制政府妨碍市场公平竞争的措施出台。究其根源，就在于公平竞争审查制度的刚性约束不足。

党的二十届三中全会也再次强调“加强公平竞争审查刚性约束”。为此，应当在制度设计层面通过强化问责制的实施，来加强公平竞争审查的刚性约束。问责制是角色义务的具体化、动态化，兼具实体法和程序法的双重意义，具体可由角色担当、说明回应以及违法责任组成。角色担当上，出台妨碍民营企业市场准入的行政机关是第一责任主体，在第三方主体指出特定政策措施违反公平竞争审查原则时，理应由其作出说明，在确定政策措施的确违反公平竞争审查标准时，对政策制定主体以及该主体负责人施加特定的法律责任来强化公平竞争审查的刚性约束。

结语

从历史的视野来看，我国民营经济经历了“保护和改造—否定—逐步放开—认可—平等保护”的发展历程，民营经济在我国的发展历程也基本上反映我国经济体制的演变。在进一步全面深化改革的时代背景下，民营经济的高质量发展被提到了新的高度。民营经济促进法的制定是推动民营经济发展壮大的最高层次的制度表达形式。

故而，为促进民营经济高质量发展，科学立法导向下的民营经济促进法制定当从以上四个方面重点切入并作出具体回应，以系统化的方式在法律保障和制度供给上为民营经济高质量发展提供良好的法律环境，进而为之塑造优良的舆论环境、市场环境、发展环境，进一步推动民营经济为我国建成社会主义现代化强国，实现第二个百年奋斗目标贡献力量。

陈云良，广东外语外贸大学法学院教授，广东省法学会民营经济法治研究会会长

朱文辉，广东外语外贸大学法学院博士研究生

来源：《探索与争鸣》2024年第12期