【摘要】保护和促进公众健康权是国家承担的宪法义务。在新公共卫生视野下，信息环境是决定公众健康的重要社会因素。强制信息披露是一种改变信息环境的规制工具，适用场景包括事前的强制信息披露义务、事中的强制说明义务和事后的绩效报告义务。强制信息披露在公共卫生治理中的合理运用，有助于保护公众的知情权与选择权，促进公众健康权利的实现，还可引导披露主体履行守法义务。不过，强制信息披露要求的剧增，不仅会削弱已有信息披露制度的有效性，还会对披露主体的营业自由等权利产生实际影响。从法律保留原则出发，法律、行政法规和地方性法规方可设定强制信息披露措施。在法律规范中，应规定披露主体、披露内容、信息格式、披露渠道以及法律后果等制度要素。
【关键字】强制信息披露；规制工具；新公共卫生；公共卫生治理；健康法治
一、问题提出
公共卫生问题不仅包括传染病预防与控制、妇幼保健、慢性病防治、职业卫生、食品药品安全、烟草控制、环境卫生等方面，{1}（P.11-12）还涉及预防机动车和消费品带来的意外伤害。保护和促进公众健康权是国家承担的宪法义务，但运用何种规制手段来应对复杂多样的公共卫生问题，立法与行政机构仍有相当的选择余地。{2}
卫生行政部门以往多采用禁令、许可或标准等调控手段来预防和控制公共卫生风险。但这些命令控制型规制方式可能因规则僵化、效率低下而饱受诟病，这创造了引入更符合成本效益要求的新型治理手段的契机。强制信息披露契合保护公众知情权的吁求，未直接限定市场主体的生产过程与产品结构，行政执法与合规成本也相对较低，从而成为命令控制型规制的替代方案之一。{3}（P.216）
强制信息披露只是提供信息，在公共卫生干预阶梯框架中，“提供信息”的侵入性仅高于“什么都不做”。{4}（P.42）由于强制信息披露不强迫人们作出特定选择，其社会可接受度较高，因而这项具有弹性、灵活性的干预措施逐步得到政府的青睐。那么，强制信息披露在公共卫生治理中可以发挥何种作用？存在哪些局限性？在《食品标识监督管理办法》《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》等公共卫生相关法律规范中，虽规定了食品营养标签、保健食品标志、烟草包装警示等强制信息披露制度，但其实效有待诘问。有论者指出，强制信息披露制度有时不仅无助于消费者做出更好决策，反而为此耗费了高昂的披露成本。{5}（P.35）不合理的强制信息披露制度设计，会加剧信息过载和信息堆积。这不仅会削弱已有信息披露制度的有效性，还会增加披露主体的生产运营成本，为此有必要考虑如何使强制信息披露的制度设计更趋合理。
经济法和环境法学者的已有研究更关注强制信息披露的有效性问题，对强制信息披露制度中的授权依据与权利保障问题未展开充分探讨。公共卫生治理涉及对政府规制权力的配置和制约，与行政法休戚相关。{6}本文拟在行政法的理路下，将行为经济学理论与公共卫生治理实践相结合，从而梳理强制信息披露措施的设定权限，探讨强制信息披露制度的设计方略，以期提高公共卫生治理效能，促进健康正义。
二、强制信息披露在公共卫生治理中的实践图景
行政法上的强制信息披露，是立法或行政机关对企业、法人或其他组织等行为主体施加的向社会公众披露事实信息的义务。在公共卫生治理中，强制信息披露的表现形式包括事前的强制信息披露义务、事中的强制说明义务和事后的绩效报告义务。
（一）事前的强制信息披露义务
标签、说明书和广告是消费者获取商品和服务信息的主要来源。政府可要求生产经营者在其产品标识或广告中披露特定信息，以此帮助人们作出更为清楚、合理的消费选择。
1.产品标识披露
市场中的产品可以划分为搜寻品、经验品和信任品，搜寻品是指消费者在购买商品之前通过自己检查就可以知道其质量的商品；而经验品只有在消费商品之后才能知道其质量；信任品则是在消费之后，也很难知道其质量。在公共卫生领域，食品、药品与疫苗是典型的信任品，公众即使在消费之后也很难评判其质量。相对于搜寻品、经验品而言，在信任品领域，消费者与市场主体之间的信息不对称程度更高，此时强制标识就会发挥更重要的作用。{7}（P.141）因此依法强制要求生产者给这些产品贴上标签，可使公众对这类产品有更明确的认识。例如，预包装食品标签上应当标明配料表、保质期、食品添加剂、致敏物质以及营养成分表等信息，准确披露这些事实信息，有助于引导消费者合理选择预包装食品，促进公众膳食营养平衡。
2.强制性健康警示
产品健康警示旨在告知消费者潜在的健康危害后果，并建议消费者作出更为审慎的决策。健康警示的载体不局限于产品标识或者说明书，还可能出现于广告或经营场所的醒目位置。
第一，产品包装上的警示。对于可能危及人身健康的产品或者危险物品，应当附有警示标志或中文警示说明。例如，如果药品可致严重过敏反应，监管部门可要求制药企业在说明书或者标签上加注警示语，黑框警告即为一种最醒目的用药安全提示。{8}
第二，医疗健康广告中的警示。广告是商品经营者或者服务提供者通过一定媒介和形式，直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者服务的活动。由于消费者缺乏足够的知识和信息，容易将广告宣传误认为是反映产品质量的正面信号。为避免给消费者带来误解，不让消费者忽视健康产品的安全风险，我国广告法为医疗健康广告设定了警示义务，《中华人民共和国广告法》第16条要求药品广告显著标明禁忌、不良反应；第18条要求保健食品广告显著标明“本品不能代替药物”。
第三，经营场所中的健康警示。例如，深圳市针对酒精饮料、碳酸饮料设定“健康损害提示标识”制度，要求市场主体在货架或者柜台上以文本和图片形式，向消费者告知“过量饮酒有害健康、长期过量摄入添加糖易导致龋齿、肥胖”等内容。[1]这些健康警示以科学事实为基础，体现了政府对健康生活方式的判断和倡导，在此意义上，强制性健康警示是政府通过为经营者设定风险警示义务，来向公众传达必要的公共卫生信息。{9}
（二）事中的强制说明义务
在职业病防治、医疗卫生服务、疫苗接种等医疗卫生活动中，依法承担健康保障责任的单位或个人，负有如实向当事人说明健康风险的强制性义务。
1.用人单位的职业病危害告知义务
在煤矿、化工、诊疗等工作场所，可能存在粉尘、有机溶剂类毒物、放射性物质等健康危害因素。许多劳动者对职业病危害程度以及预防方法缺乏清楚认识，用人单位特别是中小企业倾向于减少职业病防护投入，不愿向劳动者透露其生产过程中的放射性物质及其辐射剂量。有鉴于此，我国职业病防治法规定了职业病危害告知制度，要求用人单位将职业病危害因素的种类、危害程度、危害后果以及职业健康检查结果等，通过劳动合同、岗前培训、设置公告栏等形式如实告知劳动者，并在可能产生严重职业病危害的作业岗位以及产生职业病危害的设备、材料、贮存场所等，设置相应的警示标识。[2]
2.医疗卫生人员的说明义务
《基本医疗卫生与健康促进法》第32条规定，公民接受医疗卫生服务，对病情、诊疗方案、医疗风险、医疗费用等事项依法享有知情同意的权利。需要实施手术、特殊检查、特殊治疗的，医疗卫生人员应当及时向患者说明医疗风险、替代医疗方案等情况。《疫苗管理法》第45条规定，医疗卫生人员实施接种，应当告知受种者或者其监护人所接种疫苗的品种、作用、禁忌、不良反应以及现场留观等注意事项。此类说明义务可被称为确保疗效的说明义务、安全说明义务或治疗的说明义务，主要指向可避免的风险，使患者或受种者、受试者得以妥善预防风险。另外，亦可通过说明过程向患者发出警示，防止某些妨碍治疗的行为给患者自身造成损害。{10}（P.90）
（三）事后的绩效报告义务
近年来，在医疗卫生监管领域，要求医疗机构、食药企业等行为主体向社会公开披露其守法合规情况的绩效信息，正在成为政府推动公共卫生领域社会共治的重要手段。
1.医疗服务信息披露制度
为弥合医疗服务供需双方之间的信息差距，健全医院治理体系，国务院办公厅要求医院公开披露有关医疗质量安全、医疗费用、绩效考核等方面的信息，以强化社会公众对医疗服务质量与费用的监督，并促进行业自律。[3]国家卫生健康委员会于2021年制定了《医疗卫生机构信息公开管理办法》，要求医疗卫生机构对外披露涉及公共卫生、医保、价格与收费等一般性的服务流程信息。安徽省卫生行政部门要求医疗机构在门户网站上向社会公开披露门诊与住院患者人均医疗费用、治愈好转率、手术切口感染率以及抢救成功率等信息，藉此促进医疗机构改进服务质量、加强自身管理，并引导患者合理选择就医。[4]患者次均治疗费用、医疗质量不良事件等信息的充分披露，有助于发挥市场优胜劣汰机制的作用，推动医疗机构提高服务质量。
2.行政检查结果公示义务
如果行政检查结果可能对公众产生重要影响，行政机关可以要求被检查者在其活动场所醒目位置公示监督检查信息。[5]例如，我国对公共场所卫生监督实行量化分级管理，根据经营者遵守卫生法律规范以及标准的情况，评定公共场所的卫生信誉度等级，然后使用统一标识向社会公示量化分级信息。[6]通过行政检查所获取的有关行为主体是否守法的信息，属于政府信息。根据《政府信息公开条例》第20条第13项的规定，行政机关应主动公开涉及公共卫生的监督检查情况。立法和行政机关之所以为行为主体创设检查结果公示义务，是希望提高信息传播效率，使得公众能够及时获取和了解有关行为主体的守法情况，为公众“用脚投票”提供信息基础，从而形成声誉威慑机制，以降低违法行为的发生概率。{11}
三、强制信息披露在公共卫生治理中的功能与局限
公共卫生的基本任务包括预防和控制疾病与伤残、改善与健康相关的自然和社会环境、提供预防保健与必要医疗服务、培养公众健康素养。{12}（P.6）公众参与公共卫生治理的前提，是能够及时获取真实准确和易于理解的健康信息。强制信息披露不仅有助于捍卫公众的知情权和选择权，促进公众健康权利的实现，还有助于引导披露主体恰当地履行守法义务。但强制信息披露也有其自身局限性，并不一定总是能够实现其政策目标。因此需要理性审视强制信息披露在公共卫生治理中的功能与局限，在设定和实施强制信息披露时，应确保收益高于成本，确保能有效实现制度目标，做到“行于当行，止所当止”。
（一）保障公众的知情权和自由选择权
保障公众对公共卫生信息的知情权，是公众行使自由选择权的前提。知情权保障的客体不限于政府信息，也包括商品或服务信息、工作场所信息、环境卫生信息、医疗卫生服务信息等关系公众生活福祉的私人信息。{13}（P.3-5）我国《消费者权益保护法》第8条规定了消费者对商品或者服务的知情权，《职业病防治法》第39条第3项规定了劳动者对职业病危害的知情权，《基本医疗卫生与健康促进法》第32条规定了公民在接受医疗卫生服务过程中的知情权。通过保障公众在私法意义上的知情权，使得公众有权自主选择提供公共卫生服务的行为主体，自主选择公共卫生服务方式，自主决定是否去享有或接受某项公共卫生服务。
强制信息披露是保障公众知情权和选择权的具体举措，也是行为主体承担知情权保障义务的直接体现。健康与安全信息是一种公共物品，行为主体缺乏提供这类信息的激励，为获取不当利润，他们甚至有隐藏或遗漏负面信息的动机。{14}（P.35-37）例如，普通公众难以通过外在物理特征察觉到饮用水水质的变化，在突发水质严重污染事件时，水务公司为避免引发社会恐慌或逃避法律责任，不愿及时向社会公开发布水质监测信息。{15}（P.16-17）健康与安全信息的缺失会损害公众的知情权，并让公众持续暴露在健康风险之中。通过建立强制信息披露制度，要求企业、法人或其他组织通过紧急公告、标签标识、知情同意书等方式向公众披露特定风险信息，能降低公众的信息搜寻成本，使其在事前事中就获得更有效、更有针对性的信息，{16}（P.81-82）公众在知情的基础上可作出更为合理的行为选择。
（二）促进公众健康权利的实现
尽管我国宪法文本没有明确列举健康权，但公民的健康权蕴含于我国的宪法规范之中。《宪法》第33条第3款规定：“国家尊重和保障人权”；《宪法》第45条规定：公民在罹患疾病的情况有从国家和社会获得物质帮助的权利；《宪法》第21条规定：国家发展医疗卫生事业，保护人民健康。以上对人权保护、疾病救助以及发展医疗卫生事业的规定，彰显了宪法对公民健康权利的保障。{17}《基本医疗卫生与健康促进法》第4条则明确规定了国家和社会保护公民的健康权。国家对健康权的保护义务，包括两方面内容：一是保护公民的健康权免受第三人的侵害；二是采取法律措施，去促进健康权利的实现。{18}（P.245）
帮助公众正确认识和理解健康风险信息，避免其因为认知局限而作出不利于己的行为选择，属于健康促进的范畴。立法机关已认识到信息在健康促进中的功用，在《基本医疗卫生与健康促进法》第67条第1款中，立法者要求各级人民政府向公众提供科学、准确的健康信息，以提高公众健康素养，普及健康生活方式。当前，由不良生活方式所诱发的过度肥胖、糖尿病、血脂异常等慢性病，已经取代传染病成为最主要的健康危险因素。而吸烟酗酒、不良饮食等行为受到信息环境的巨大影响。为了改变信息环境，可以要求行为主体以通俗易懂方式披露有益于公众健康的信息，从而促进公众健康权利的实现。
通过强制信息披露制度改变信息环境的方式主要有三：第一，健康警示。健康警示旨在克服消费者的概率忽略、过度乐观等心理认知偏差，以帮助其作出更为审慎合理的行为选择。例如新修订的《预包装食品营养标签通则》规定，预包装食品应标注“儿童青少年应避免过量摄入盐油糖”的警示语，藉此引导儿童青少年的饮食摄入选择，以控制超重肥胖症的蔓延。{19}第二，产品分级标识。例如，饮料分级标识制度将饮料的营养成分信息简化为不同的字母等级，可让消费者更为直观地了解饮品的营养属性。第三，通过引入正面标识等制度，增强信息的显著性。例如，食品包装正面标识是位于包装正面主视野中的营养标签，它以显著形式展现食品中的营养素含量或营养质量，相较于位于包装背面的营养成分表，正面标识更能吸引消费者的注意力，帮助他们迅速了解食品的营养状况，进而作出合理选择。
（三）引导披露主体践行守法义务
强制信息披露不仅可以影响劳动者、消费者的行为选择，还可以对信息披露者本身的行为产生规制效果。通过构建“有针对性的透明度”（targeted transparency），行政机关可以促进其希望的行为，或者抑制其不希望的行为发生。{20}（P.1779）
在早期，强制信息披露的预设目标是为公众提供信息，并确保他们在工作或者消费过程中作出知情决策。但在信息社会，强制要求企业、法人或其他组织等行为主体公开披露其监督检查情况、产品有害成分、卫生质量评级、院内感染发生率等绩效信息，可能会影响其商誉和产品竞争力，这对行为主体的守法合规运营具有一定的推动和威慑作用。强制信息披露工具不规定行为主体是否、何时以及如何改变其行为，把选择权交给公众，保留了行为主体在行动过程中的裁量权，避免了行政直接干预。强制信息披露具有间接调控的特点，主要通过声誉机制和社会压力机制，来引导社会主体履行守法义务。
强制信息披露的作用机制与“反思型法”的理念相契合，即法律应避免直接对行为主体设定具体详尽的规制标准，相反，可通过设计组织和程序规范来促进社会主体的自我规制，或者促进社会主体之间沟通与协调。{21}（P.135）要求行为主体公开披露其守法情况的绩效信息，可谓“反思型法”的重要策略。{22}（P.1232-1234）因为公开披露有利于加强公众监督，进而推动各社会领域的自我反思。一旦发现虚假或误导性披露，公众可以进行投诉举报或者提起民事诉讼，这可促使行为主体履行信息披露义务。声誉机制引导下的市场选择会促进行为主体之间的良性竞争，鼓励他们承担更多健康保障责任。
在《国务院办公厅关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》中，强调建立健全医疗卫生机构的信息披露机制，通过多种渠道，定期披露医疗卫生机构的执业资质、人员信息、服务项目、收费标准以及相关许可、检查、考核评估和行政处罚等信息。通过披露医疗服务信息，有助于引入公众监督，促进医疗机构之间的市场竞争，并促使医疗机构改善医疗服务质量。我国当前的医疗服务信息披露制度仍面临披露内容过于专业，有效信息不足、行业组织缺位等难题，尚未真正发挥医疗服务监管与强化问责的应有作用。{23}（P.135-136）未来应动态调整披露标准、完善数据基础设施及强化配套监管措施，以最大限度地发挥强制信息披露工具的功用。
（四）理性认知强制信息披露在公共卫生治理中的局限性
强制信息披露并非总能取得预期成效。只有当披露政策所产生的信息，能够“嵌入”到信息接收者和披露者的日常决策程序中，成为信息接收者和披露者决策过程的组成部分，强制信息披露才可能实现预设的政策目标。{24}然而，实践中强制信息披露制度的有效性受到诸多因素的制约。
第一，公众的信息处理能力有限。数量过多、复杂晦涩的信息披露可能无法为公众所阅读、理解和利用。此外，由于受到过度乐观等心理认知偏差的影响，公众可能无视甚至误解强制信息披露所传递的风险信号。如许多烟民经常低估吸烟带来的罹患肺癌、心脏病的风险，甚至认为他们所面临的个人风险要低于普通的非吸烟者，此时文字性的健康警示可能收效甚微。{25}（P.19）
第二，当市场声誉机制不健全、市场竞争压力不充分时，强制信息披露方式很难引导行为主体改进自己的行为。例如，仅凭营养标签制度不足以引导企业积极改进生产工艺，以显著降低食品中糖、盐和脂肪的含量。{26}究其原因，消费者并不能有效关注营养标签所承载的信息，营养标签并没有改变消费者对三高食品的普遍偏好，销售低糖、低钠和低脂食品的企业也没有获得明显的声誉激励，所以许多企业选择继续销售三高食品。
第三，当强制信息披露成为例行公事，披露制度并未伴有后续的监管措施时，披露信息缺少有效的实效性确保机制，行为主体采取改善措施的动力就会逐步减弱。{27}（P.146）例如，2012年原国家食品药品监督管理局印发《关于实施餐饮服务食品安全监督量化分级管理工作的指导意见》，该制度推行初期提高了餐饮企业的守法意识，但最新研究表明，消费者对于“笑脸”标志的知晓、信任和关注度普遍不高。{28}餐饮企业大多只是被评为基本合格C级，而且缺乏进一步改善卫生状况的动力。{29}或鉴于其实效不足，国家市场监督管理总局于2020年废止了这一指导意见。[7]
综上，强制信息披露并未严格限制公众和披露主体的行为自由，强制信息披露无法完全取代传统的强制命令手段，需要组合运用隔离、禁令、许可、标准、强制信息披露等多种治理手段，来确保公共卫生最低限度的安全。但也正是因为这种灵活性，强制信息披露宜用于促进公众健康，以及预防不确定性程度较高的科技风险。在健康促进领域，消费者偏好具有很强的异质性，强制信息披露让每个公民得以自主判断风险强弱，进而选择自己愿意接受的风险水平。在科技风险预防领域，某些健康产品的安全性可能尚未完全确证，国家一方面要履行健康权利保护义务，另一方面又囿于科技发展水平的限制，无法形成更为精确的规制标准，此时强制信息披露不失为一种适宜的规制方式。{30}（P.198）例如，附条件批准的药品虽然可以上市销售，但应通过药品标签、说明书向患者提示相应的药品安全风险。
四、何种法律规范可以设定强制信息披露措施
强制要求行为主体向公众披露信息，其功能指向于公众健康权的保护和促进，但这限制了披露主体的行为自由和权利。立法和行政机关都承担着保护公民健康权的义务，但国家保护义务本身并不构成干预第三人基本权利的法律基础，需要有法律规范的根据，才能对第三人的基本权利予以限制。那么，为应对公共卫生风险，可以在何种层级的法律规范中设定强制信息披露措施？从依法行政原理出发，强制信息披露立法权限的配置，须受法律保留原则与《立法法》等法律规范的约束。
（一）强制信息披露对市场主体基本权利的影响
在公共卫生治理活动中，企业法人具有独立的法律人格，能够独立承担法律权利和义务。学界通常承认法人的基本权利主体地位。{31}（P.57）我国《宪法》第二章没有规定企业法人的基本权利，但在2004年宪法修正案引入“国家尊重和保障人权”条款之后，通过解释或可将“人权”中的“人”扩展至公民之外的法人，这种解释符合宪法平等保护的意旨。企业法人作为权利主体，可享有与其性质相符的基本权利，如营业自由与表达自由等。
1.对营业自由的影响
强制信息披露措施有可能增加市场主体的经营成本，并影响其组织建制和竞争自由，构成对市场主体营业自由的干预。首先，强制要求市场主体在其产品、生产经营场所或者机构网站中对外披露健康信息，这些信息的采集、分析、编制与公布，增加了经营主体的时间与经济成本。其次，披露主体应当对其提供信息的真实性与准确性负责，为此生产经营者需要明确具体机构或者人员对信息的合规性进行审核把关，可见强制信息披露措施会干预市场主体对内部人事和组织要素的决定权。最后，强制信息披露还可能影响市场主体的竞争自由。例如，转基因食品须在包装上标注“转基因”字样，部分消费者可能误以为转基因食品存在安全问题而减少相应消费，这实则削弱了转基因食品的价格优势和市场竞争力。
2.对表达自由的影响
消费者可从产品广告或标签这类营利性表达活动中，获得多种多样的信息。鉴于这类信息传递方式的重要性，一般认为宪法上表达自由的范畴包括商业言论。{32}为保护消费者健康权，许多法律强制要求市场主体在产品标签中披露成分、含量、致敏物质、潜在副作用、原产地，或者要求企业对保健食品、香烟、酒精、饮料的危害作出文字或图形警示。强制要求市场主体来传递蕴含公共卫生观点的事实信息，构成了对市场主体表达自由的干预，市场主体不再就此享有不传播和不表达特定观点的自由。
（二）法律保留原则与强制信息披露设定权限的配置
作为公共卫生干预措施的强制信息披露，可能限制市场主体的营业自由或商业性的表达自由，而对基本权利的限制应当具有法律根据，应适用法律保留原则。我国立法实践中的法律保留包括法律、行政法规和地方性法规保留。在法律保留原则导引下，或可对强制信息披露措施的设定权限作如下配置。
1.法律、行政法规和地方性法规可以设定强制信息披露措施
在法律、行政法规、地方性法规中，可基于公共卫生目的设定强制信息披露措施。虽然这三个层级的法律规范均可设定强制信息披露，但在设定权限上存在差别。首先，立法与行政有着不同的组织、程序和规范结构，相较于行政法规，法律的制定程序更为深入、公开，立法程序拥有更高的民主正当性。因此，当强制信息披露对行为主体的营业自由或者商业言论影响越深远，在社会中争议愈多，越应尽量以法律来设定强制信息披露措施。
其次，地方性法规的效力仅及于本行政区域，而法律、行政法规的效力及于全国。在产品质量规制领域，产品标签、说明书等强制信息披露事项涉及全国统一大市场的管理，应以法律和行政法规设定为宜。地方性法规所调整的事项应以地方性事务为限，地方立法机关可根据本地区居民健康状况，对行为主体的活动场所或者网络销售页面提出相关信息披露要求。不应以地方立法的形式，设定有可能妨碍统一市场和公平竞争的强制信息披露措施。
2.规章只能对法定强制信息披露措施加以细化
根据《立法法》第91条第2款、第93条第6款的规定，若没有法律或行政法规等法律依据，规章不能设定减损法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。强制信息披露涉及增加企业、法人或其他组织的义务，因此，规章不能直接创设强制信息披露义务。
部门规章可以根据法律或者国务院的行政法规、决定、命令来制定；地方政府规章可以根据法律、行政法规和地方性法规来制定。如果法律规范已经对行为主体的权利义务进行了初始界定，那么规章可以对已经界定的权利义务关系加以细化。{33}（P.40）规章就强制信息披露义务的规定，应当是阐释性、从属性的，旨在具体落实法律规范的要求，不得增加法律所未规定的限制。
例如，《食品安全法》第45条第2款规定，食品生产经营人员应当取得健康证明之后才能从事接触直接入口食品方面的工作。至于健康证明应否公示，《食品安全法》未作直接规定。但在相关场所公示健康证明，一方面有助于践行《食品安全法》第4条的规定，即通过公示，有助于食品生产经营者“诚信自律，对社会和公众负责，接受社会监督”。另一方面，取得健康证明已是相关主体的法定义务，对其进行公示，是落实法定义务的题中之义，并非创设要求。在此背景下，作为对《食品安全法》第45条的细化，在部门规章《学校食品安全与营养健康管理规定》第27条中，规定了学校食堂从业人员的健康证明公示制度，体现了规章在权限范围内对上位法的落实。
3.其他规范性文件不得设定强制信息披露措施
行政规范性文件不能直接为行为主体设定强制信息披露义务。但为了实现健康保护任务，也是出于法政策学的考量，可在法律规范中确定强制信息披露的制度要件和法律后果，然后明确授权行政机关以规范性文件的方式，对强制信息披露制度作出实施性规定。例如，《深圳经济特区健康条例》第47条第2款作为授权条款，授权深圳市卫生健康部门制定有关酒精饮料、碳酸饮料健康损害提示标识的制作标准和设置规范。但其他规范性文件对强制信息披露的规定，应该以法律规范为依据，不得与上位法相抵触。
五、公共卫生治理中设定强制信息披露措施的法治方略
在慢性病防控、职业健康保护、消费品安全、环境卫生以及医疗服务监管等公共卫生法领域，强制信息披露经常作为一种备选规制方案。一个完整的强制信息披露规范体系，至少应对披露主体、披露内容、信息格式、披露渠道以及法律责任等制度要素，{34}（P.39）作出尽可能明确具体的规定，以限缩行为主体的裁量空间，并确保信息披露义务的真正落实。
（一）对披露主体的设定
信息披露义务主要针对企业、法人或其他组织等行为主体，这些主体需依法遵守披露义务。首先，在健康饮食、职业病防治或消费品安全等领域，市场主体所提供的健康产品、公共服务及相应的销售活动，足以对公众健康产生显著影响。{35}（P.309）给市场主体施加风险信息披露义务，有利于打破其信息垄断，避免公众健康因信息不足、信息过剩或者信息操纵而受损。其次，医疗机构也可作为披露主体。无论是营利性医疗卫生机构，还是非营利性医疗卫生机构，都应披露医疗服务信息，以保护患者知情权与自主选择权。
公共卫生治理中的规制主体不能以“一刀切”的方式设定强制信息披露义务，而是应该综合考量信息披露的必要性、可行性与披露成本，来决定行为主体是否需要承担信息披露义务。为符合强制信息披露措施的要求，披露义务人需要进行频繁的信息采集，还需采取自检等措施，来验证披露信息的真实性。当行为主体规模相对较小时，其往往未组建专门的信息合规部门，信息处理能力相当有限，其在履行强制信息披露义务时，有相对较高的合规成本，这也使得其在市场公平竞争中处于相对不利的地位。因此，在公共卫生治理中，对于不同规模的行为主体，应设定与之相适应的披露规则，对披露内容的范围予以差别化的规定。
（二）对披露内容的设定
信息披露的范围直接影响到披露成本的高低，为降低行为主体的负担，应将强制信息披露的内容限制在必要的范围之内。至于具体需要披露哪些内容，通常取决于政策目标与信息受众。如果披露的目标在于保护消费者的健康权利，由于行为主体倾向于“报喜不报忧”，在有带来公共卫生风险的情况下，行为主体需以警示的方式，披露公共卫生活动中的健康与安全隐患，并在警示中简要地传递有关风险预防措施的知识。{36}（P.230）
强制信息披露与商业秘密保护存在潜在的冲突与平衡难题。商业秘密系指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取保密措施的技术信息或经营信息。商业秘密是《民法典》第123条所列举的知识产权客体，依法受到保护，行政机关一般不得要求公共卫生行为主体公开披露其掌握的商业秘密。为防止行为主体把商业秘密作为拒绝披露的借口，应建立商业秘密审查程序，明确审查标准，经审查属于商业秘密的，可不予强制信息披露。但在设计公共卫生领域的强制信息披露制度时，应探求保护公共利益与保护商业秘密之间的平衡，经利益衡量后，认为可能对公众健康利益造成重大影响的信息，虽涉及商业秘密，仍可要求披露义务人向公众披露有关信息。{37}
（三）对信息格式的设定
信息资料的格式在一定程度上决定了信息的可用性与可理解性。信息格式的标准化，有助于消费者在产品或者服务之间进行比较，并降低理解成本。对消费者而言，评级信息比原始数据更有意义，产品包装上的措辞、字体、颜色、面板设计等信息呈现方式，会塑造人们对健康风险的认知，进而影响人们的消费偏好和选择。{38}（P.1124-1125）对于这些信息格式的设计，属于高度技术性的事务，法律难以作出巨细靡遗的规定，因此应在法条中先行确定信息披露的范围，继而明确授权行政机构或第三方机构另行制定并公布有关信息格式的具体规则。
信息格式的设计受到法律和伦理的双重约束。生动形象的图片展示往往比枯燥的文字更能吸引注意力，更能触发情绪反应和影响行动。例如，相比于文字警示，在烟草包装上附加病变器官的图片可取得更好的控烟效果。图形警告是对人类启发式思维和认知偏差的利用，它通过直观展示消极的负面后果，来激起目标对象的憎恶或者反感情绪，进而试图重新塑造其个人偏好。但这种信息助推方式不仅限制了披露主体的表达自由，还可能妨碍公民的反思和自主决策能力，因而需要受到伦理层面的检验。{39}因此，如拟利用图形警告的形式来达成公共卫生目标，应适当加强伦理评估，引入公开讨论程序，从而消解信息操纵的伦理质疑。
（四）信息披露渠道的设定
传统上，强制信息披露主要依托产品标签、公告栏、知情同意书、报纸杂志等媒介来实施，信息承载能力和传播范围受到较多限制，公众的信息搜寻成本也较高。信息技术的快速发展为强制信息披露制度的变革提供助力。例如，建立信息化披露平台，要求企业按照特定格式上传其需要披露的信息，并向社会公众开放查询，这有助于降低强制信息披露的合规成本，拓展信息披露的深度和广度，提升信息在行为主体、行政机关与公众之间的传播效率。{40}（P.15）
在法律规范中设定信息披露渠道的方略大致有两种。其一，允许行为主体选择适当的信息披露渠道。例如，在我国药品说明书适老化改革过程中，企业可以选择提供大字版纸质药品说明书，也可以自建电子说明书存放系统，还可以将完整版说明书上传至监管部门搭建的数据平台。{41}其二，为行为主体指定信息化披露渠道。例如，可要求行为主体在其自身网站或者统一的数据库中披露有关信息，相对于在行政机关建设的平台披露信息而言，在自建网站上披露信息，可以让信息内容更为丰富，信息呈现时效更为及时，信息修正更为方便，有利于满足用户个性化的信息需求。未来还可考虑由行业协会等社会组织来运行和维护统一的信息化披露渠道，相较于行政机关而言，行业组织相对更了解专业知识，更有可能判定披露信息的真伪，这有利于及时发现披露义务人的违规披露行为。
（五）信息披露责任机制的设定
为了保证强制信息披露义务得到遵守和执行，需要设定相应的法律责任机制。在公共卫生法领域，披露义务人不履行信息披露义务，既可能损害消费者民事权益，也会构成对行政法律秩序的违反，因而违法行政相对人要承担相应的民事责任和行政责任。
1.民事法律责任的设定
信息披露主体违反标识管理规定，或者未履行充分的警示说明义务，给公民造成人身损害的，应依法承担民事赔偿责任。[8]尤须注意的是，经营者违反说明义务，故意隐瞒事实，构成沉默性欺诈的，依据《民法典》第148条的规定，受欺诈方有权请求法院撤销其实施的民事法律行为。对于存在故意的欺骗性披露或重大遗漏，可考虑引入惩罚性民事赔偿。根据《消费者权益保护法》第55条的规定，经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，在此引入了惩罚性赔偿制度。例如，经营者销售具有特殊功效的化妆品，却未在化妆品标签上注明生产日期和批准文号，法院认为经营者的行为构成欺诈，遂判令经营者退还货款，并按规定增加赔偿数额。[9]不过，为避免过分加重经营者责任，标签标识、说明书、宣传材料等存在瑕疵，但不影响商品或服务质量，且不会对消费者造成误导的，不适用惩罚性赔偿。[10]
2.行政法律责任的设定
公共卫生治理法律规范中，为披露义务人设定了标识披露、健康警示和绩效报告等义务，不履行这类信息披露义务属于违法行为，披露义务人需要为此承担行政法律责任。行政处罚的设定应当遵循过罚相当原则，即根据违规披露的性质、情节以及社会危害程度，以合比例方式设定相应的行政法律责任。
以食品标签和说明书为例，《食品安全法》第四章第三节系统规定了食品标签和说明书制度，相应的，在《食品安全法》第124条中，对“生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂”的较为严重的违法行为，设定了没收、罚款乃至吊销许可证等行政处罚类型。但《食品安全法》第125条规定，对于“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的”，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。《食品安全法》第125条之所以根据标签违法行为的轻微程度适用更轻的行政处罚，体现了“过罚相当原则”。立法机关的考虑要根据客观实际情况分清责任，对于轻微违法行为，应当给予一定程度的容忍。由于披露规则较为琐碎复杂，技术性原因造成的违规披露在所难免，因此应根据违法程度的不同，区分情形设定合理的行政法律责任。对于较为严重的错误披露或不全面披露行为，可考虑设定罚款；对于瑕疵披露，宜以设定责任改正或其他较轻的行政法律责任为限。{42}（P.75）
结语
国家对公民的健康权利负有保护义务，而强制信息披露在公共卫生治理中的运用，是国家为履行保护义务所选取的规制工具。然而，该规制工具一方面是对公众健康的保护，另一方面却构成对行为主体自由权的限制。公民健康权与行为主体自由之间构成基本权利冲突，基于保护义务的履行，国家、公民与行为主体之间形成一种法的三极关系。{43}（P.63）在我国公共卫生治理体系中，通过法律手段对公民与公共卫生行为主体之间的权利冲突进行调整，从而尽可能在健康权保障与商业利益之间寻求精巧的平衡。
在新公共卫生视角下，公众健康深受广告营销与信息操纵的影响。而强制信息披露即为一种改变信息环境，保护公众健康免受企业、法人或其他组织侵害的规制工具。强制要求那些具有资本、技术和知识优势的行为主体向公众披露健康信息，可为信息上的弱者赋能，让公众得以更好地维护自身权益。但强制信息披露不是解决规制问题的万能方案，其有效性受到公众的信息认知能力、市场声誉机制等因素的制约。所以在公共卫生治理中，应将强制信息披露工具与隔离、禁令、许可、指导以及健康教育等方式组合使用，以协同发挥各种治理工具的功能优势。
在现代规制国家的规制工具箱中，强制信息披露属于“提供信息和启发的手法”。{44}（P.317）它是一个衔接性的制度设计，不仅可沟通多元治理主体，还可以衔接起行政许可、行政处罚、标准制定等不同的规制工具。{45}（P.122-123）。但是，相较于许可、处罚、标准而言，我国迄今尚未针对强制信息披露的手法建立起完善的法律框架秩序。本文聚焦公共卫生领域，探究了强制信息披露的功能与局限性，探究了依法设定强制信息披露之道。未来一方面应考虑依法行政对设定和实施强制信息披露的约束，另一方面，还应借鉴“作为调控科学的行政法学”，运用包括成本收益分析、比较衡量等政策评估工具，从政策面对既存的法律制度加以评判，从实现行政任务的角度，将强制信息披露与行政许可、标准制定及其他事中事后监管方式加以比较，从而厘定强制信息披露的制度空间。而且在人工智能时代，还要考虑优化行为主体的信息披露方式，令披露的公共卫生信息不仅要被公众所理解，还能适应机器的解析和处理之需，以适应人工智能时代机器的“倾听”要求。
【作者简介】
宋华琳，南开大学法学院教授，博士生导师。邹志，南开大学法学院宪法学与行政法学专业博士生。
【注释】
[1]《深圳经济特区健康条例》（2020年）第47条。
[2]《职业病防治法》（2018修正）第24条、第33条、第34条第2款。
[3]《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》（国办发〔2017〕67号）第三（四）点。
[4]《安徽省卫生计生委关于建立安徽省医疗服务信息社会公开制度的通知》（卫政法秘〔2015〕372号）。
[5]《食品生产经营监督检查管理办法》（2021年）第39条第2款。
[6]《公共场所卫生管理条例实施细则》（2017修正）第29条、第30条。
[7]《市场监管总局关于废止86件文件的公告》（市场监管总局公告2020年第58号）。
[8]陈其通诉新宏达公司产品责任纠纷案，江苏省南通市中级人民法院（2017）苏06民终2483号民事判决书。
[9]《重庆高院发布标签瑕疵赔偿责任纠纷十大典型案件之四》，https://www.chinacourt.org/article/detail/2016/03/id/1822792.shtml,最后访问于2025年4月26日。
[10]《消费者权益保护法实施条例》第49条第1款。
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