摘要：事先合宪性审查在世界范围内有三种模式，分别是在立法起草阶段、立法审议阶段和通过后公布前的审查。从各国事先合宪性审查的实践来看，事先合宪性审查有咨询型、惯例型和效力型之分，但受限于事先审查机构组成人员的法律素养，芬兰模式的宪法委员会和法国模式的宪法委员会都需要得到辅助人员和外部专家的协助。传统观点认为，事先合宪性审查与立法审议很难区分或者事先合宪性审查主要是一种自我监督的观点可能无法成立。从审查的功能来讲，事先合宪性审查仍然具有异体监督的性质。无论是荷兰模式、芬兰模式中对起草机关的监督还是法国模式中对制定机关的监督，事先合宪性审查都可以发挥促进依宪立法的重要作用。但是必须看到，事先合宪性审查是立法在没有适用的情形下进行的，故审查偏重字面违宪，无法取代偏重适用违宪的事后合宪性审查。这可以从存在事先合宪性审查制度的国家都有事后合宪性审查制度得到印证。我国的事先合宪性审查需要在解决审查对象的广泛性、审查程序的公开性、审查结论的有效性上着手，并注重与事后备案审查的衔接。
关键词：事先审查；事后审查；宪法委员会；宪法和法律委员会；依宪立法
事先合宪性审查是指在立法生效之前对其是否符合宪法所进行的审查。《法治中国建设规划（2020—2025年）》中就曾指出，建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度，有关方面拟出台的行政法规、军事法规、监察法规、地方性法规、经济特区法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章、司法解释以及其他规范性文件和重要政策、重大举措，凡涉及宪法有关规定如何理解、实施、适用问题的，都应当依照有关规定向全国人大常委会书面提出合宪性审查请求。习近平总书记在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》的署名文章中强调，“要全面发挥宪法在立法中的核心地位功能，每一个立法环节都把好宪法关，努力使每一项立法都符合宪法精神、体现宪法权威、保证宪法实施。”2023年修订后的《立法法》第23条和第36条更是明确，对列入全国人大及其常委会议程的法律草案，由全国人大宪法和法律委员会对其中涉及的合宪性问题在审议结果报告中予以说明。当然，实践中，在宪法和法律委员会进行审议之前，首先由全国人大常委会法工委召开委务会议，听取宪法室对草案合宪性涉宪性问题的研究意见；然后，宪法和法律委员会开会审议法律草案时，再听取法工委关于法律草案合宪性涉宪性问题研究意见的报告。据此，全国人大常委会法工委宪法室已经公开了26份法律草案的合宪性问题研究报告。这些工作都实质性地推进了我国事先合宪性审查的开展。然而，事先合宪性审查仍然存在诸多争议，比如到底是审查还是审议、事先审查与事后审查的关系、如何提高审查的质量避免走过场、如何让审查结果约束立法机关等等，本文拟在比较世界范围内事先合宪性审查制度的基础上，提出完善我国事先合宪性审查的建议，从而推动事先合宪性审查的提质增效。
一、世界范围内事先合宪性审查的三种模式
按照审查的时间，世界范围内的事先合宪性审查共有三种模式：第一种是在提交议会审议之前，实际上是在法案的起草阶段进行的审查，比如荷兰的国家参事院、加拿大的司法部长、新西兰的总检察长、日本的内阁法制局、爱尔兰的政府首席法律顾问进行的审查等。第二种是在立法草案的审议阶段进行审查，通常由议会内设的专门委员会进行，比如德国国会的法律事务委员会、英国议会的人权联合委员会、芬兰议会的宪法委员会等。第三种是在议会通过立法草案之后、公布前进行的审查，这种模式以法国宪法委员会最为典型。下面，笔者分别选取荷兰、芬兰和法国作为三种模式的各自代表进行介绍。
（一）荷兰模式
过去通常认为荷兰不存在违宪审查制度，至少是司法违宪审查。但实际上，如果合宪性审查不限于事后审查的话，荷兰是存在事先审查制度的。荷兰国家参事院（Raad van State）作为可以独立向政府和议会提出建议的组织，它必须在所有的立法草案和批准国际条约的法案提交给议会审议之前提出咨询意见。在国家参事院同意该法案或者宣布它并没有主要的反对意见、仅仅建议对法案或者立法说明进行微小的修改后，该法案将进入到立法程序的下一个阶段。相反，如果国家参事院宣布它有重要或者根本性的反对意见，要求法案进行实质性修改甚至撤回，政府就必须重新讨论该法案。政府通常都会对国家参事院的建议进行回应，尽管宪法并没有强迫它这么做，同时也存在政府坚持提交与国家参事院的建议相抵触的法案的先例。国家参事院由荷兰国王主持，年满18岁的王储也被授权列席国家参事院的会议。实践中，由副院长负责国家参事院的运行。国家参事院由不超过10人组成，他们由王室敕令任命，年龄不超过70岁，必须具有公共行政、立法或者裁判方面的经历，通常来自公务员、政府官员、法官或者学者群体。国家参事院通过多数决来提供咨询意见，参事个人可以发表不同意见。事先的立法评估，包括对于立法草案的适当性、可行性、受欢迎性以及草案的立法技术品质、与更高位阶规范（宪法、国际条约、欧盟法、不成文原则）的一致性。近些年，荷兰国家参事院也被批评其不愿就宪法议题发表意见且其推理具有表面性，为了回应这些批评，2008年，国家参事院在内部成立了宪法委员会（constitutioneel beraad），它可以就荷兰宪法、本国的宪法原则、欧盟法和欧盟基本权利宪章的适用与解释向参事院提供预备意见。例如，2010年它处理了宪法中语言条款的受欢迎性问题，对解释基本权利条款的路径和法治概念的内涵进行了研究，同时也对欧盟基本权利宪章的时间效力争论提供了意见。
（二）芬兰模式
芬兰之所以建立事先合宪性审查，并且由议会的专门委员会来进行，一方面在于它的法律至上传统，即认为法律是人民民主意志的体现；另一方面也与芬兰特殊的历史有关：在俄国统治芬兰时期，允许跟宪法不一致的例外法律的存在，该法律只要以修改宪法的人数通过即可。这种法律实际上是在修改宪法，因为在当时有利于芬兰的宪法改革在政治上是不可能的，所以才试图通过这种跟宪法不一致但政治上必要的法律来推动芬兰的自主性，并且也促成了芬兰议会掌握对法律的合宪性审查权。自1860年代开始，议会的其他委员会就向法律委员会咨询宪法问题，因为后者的成员中吸纳了这个国家最优秀的法学家。然而当时，法律委员会的意见并不具有约束力。在1906年的宪法改革后，一个新的委员会——宪法委员会成立。当时的《议会法》虽然没有明确提到对立法动议的合宪性审查属于该委员会的职责范围，但实践中它继承了先前法律委员会的职责，直到1917年芬兰独立。因此，早期宪法委员会的主要任务就是决定一个法案到底是采取简单多数被作为普通法律而通过还是作为一个例外法律采取类似于宪法修改的绝对多数而通过。
芬兰议会的宪法委员会是一个由17名议员组成的专门委员会，其成员由议会全体大会选举。委员会的主席和副主席则从成员中选举产生。过去宪法委员会的成员主要是资深议员，尽管他们并非法律人，但对于宪法问题仍然拥有丰富的经验和知识。然而目前的成员在资历方面比之前要弱，这可能是宪法委员会日益增长的工作量所致，这种组成人员上的变化使得现在的宪法委员会更加依赖秘书和专家。自宪法委员会成立之日，就有秘书来协助。但全职秘书是从1987年开始设立，2000年开始又有了助理秘书，这些秘书通常都由宪法学者来担任。宪法委员会的专家主要发挥外脑的作用，他们虽然没有正式职位，但是角色变得越来越重要。在俄国统治芬兰时期，宪法委员会很少咨询外部专家，因为那个时期最著名的宪法专家通常都是宪法委员会的成员。但是目前所有的案件都会咨询专家的意见（最近一次没有召集专家的合宪性审查发生在1961年）。这些专家不限于宪法领域，也包括其他部门法，这也反映了法律秩序的宪法化。至于宪法委员会咨询哪个专家，通常是根据秘书的提议，当然宪法委员会的委员也可以建议人选。如果委员对某个拟被邀请的专家提出异议，会导致该提议被撤回。如果专家们的意见一致或者至少存在一个明确的多数意见，宪法委员会几乎不会偏离专家们的意见。
根据芬兰宪法第74条，宪法委员会需要对立法动议的合宪性审查进行说明，并且考虑其他被提交给它的事务，比如立法与国际人权公约的关系。其他的专门委员会，例如，外交事务委员会如果审查的事务涉及宪法，也需要咨询宪法委员会的意见。宪法委员会审查国际条约的合宪性主要是基于两个理由，一是考虑承认国际法义务的必要性，二是考虑该义务被纳入国内立法的程序。对立法动议的合宪性审查主要是涉及基本权利，除此之外，立法权的委任也是另一个审查重点。除了合宪性审查之外，宪法委员会还会处理其他与宪法有关的议题，比如制定、修改或者废止宪法以及宪法性法律，像选举法、公民身份、政党和地方自治方面的法律等等。提交给议会的一些报告，宪法委员会也要进行预先审查，包括政府的年度工作报告、司法部长和监察专员的年度工作报告。对于部长、监察专员或者司法部长的弹劾案，也由宪法委员会进行预先审查。在这些工作中，合宪性审查无疑是宪法委员会最重要的职责。在2003—2006年的会期内，宪法委员会出具的224件报告中有187件是关于合宪性审查的，占比达到83%。同时，2014年宪法委员会出具的75份合宪性审查意见中，有24件要求政府修改法案，否定的意见占到了32%。
在芬兰，合宪性审查的发动者包括：（1）议会。即立法动议首先在一个专门委员会进行审议，然后提交全体大会通过。至于分配给哪个委员会，是根据主席团的提议。议会也能够决定某个委员会必须咨询其他的委员会。因此，分配给宪法委员会来进行事先合宪性审查是由议会根据主席团的提议来决定的。（2）政府。如果对于某个立法草案的合宪性有所怀疑，政府可以在草案中加入一个特别部分来声明它的立场，也可以加入一个让宪法委员会提供报告的请求。（3）其他的专门委员会。根据芬兰议会的程序规则第38条，如果对于某个法案的合宪性或者是否与人权公约相一致存在疑问，该专门委员会就必须请求宪法委员会提供声明。此外，议会的全体大会在议案的一读或二读期间也可以要求宪法委员会进行合宪性审查。
宪法委员会的合宪性审查程序包括：第一，听取起草法案的相关部委代表的意见。在同一个会上，也会听取2—3名宪法专家的意见。如果他们一致认为法案不存在合宪性问题，该阶段就结束。如果专家们的意见不一致，会征求更多专家的书面意见。在此过程中，相关利益团体不会被征求意见，尽管他们可以自愿向宪法委员会提交意见，但在宪法委员会的报告中不会被提及。第二，预先讨论。委员会的秘书会准备一个报告草案，在经过广泛的讨论后，该草案会被修改。如果有必要会进行投票，不同意见也会被附到报告中。根据芬兰宪法，宪法委员会的讨论是闭门的，但是可以安排公众来旁听，尽管这非常少见。相反，委员会的会议纪要和其他的相关文件，包括专家的书面意见都会向社会公开，除非委员会基于非常有说服力的理由决定不公开。第三，宪法委员会的报告。如果宪法委员会认为存在抵触，它会指示该条款如何被修改。然而，它也可以不形成修正案而是留给起草机关自己去决定。对于后者，可能会导致宪法委员会对起草的修正案发表新的意见，但这是很少见的，同时宪法委员会也没有义务这么做。整体上来讲，该报告是一种法律意见的表达，它通常会引用之前的宪法先例，尽管委员会不受先例约束。它也会表达跟主流宪法学说不一样的观点，有时也会引用最高法院或者最高行政法院的判决，近来也会引用相关的学术文献。第四，宪法委员会的报告作为议会公报的一部分可以在议会的网站上公开获取，但它不会被编进年鉴中，也没有独立的在线数据库。自2015年以来，委员会咨询的专家意见也在网上公开，早期的意见可以申请公开。
（三）法国模式
法国模式的确立同样是为了维护议会主权的遗产。自1789年法国大革命以来，法国公法就被两个基本原则所笼罩，一是公意是法的唯一来源，二是代议制民主。前一个使得制定法具有神圣性，当然也模糊了宪法和议会法律之间的区别；后一个则帮助议会取得了不受限制的权力，因为它是国民主权的体现。这两点都促使法国早期放弃了合宪性审查。但是，第三共和时期议会的不稳定促使人们重新思考议会与政府的关系，第五共和宪法所建立的半总统半议会制在某种程度上就是对议会权力的限制，包括宪法委员会的合宪性审查，其目的是避免议会超出宪法所赋予它的权力。
法国式的事先合宪性审查建立的原因在于第五共和宪法起初将宪法委员会视为一个咨询机构，因此，1958年宪法第61条第2款和第54条才规定，普通法律在公布之前，国际条约在批准或通过之前，总统、总理、议会两院议长、60位国民议会议员或60位参议院议员可以向宪法委员会提交审查的申请。由于普通法律只能在议会通过之后、总统公布之前的15日内提请宪法委员会进行事先审查，故事先审查的比例并不高。据统计，从1974年11月1日至1989年12月31日，只有10.4%的普通法律被提请宪法委员会审查。就此而言，法国宪法委员会的事先审查与芬兰宪法委员会的事先审查都属于依申请审查，而非依职权审查。但不能忽视的是，法国的宪法委员会还具有主动审查的职权，即针对组织法和议会的议事规则，必须在公布前送交宪法委员会审查。这显然是为了落实第五共和宪法中“强行政、弱议会”的思想，从而让宪法委员会充当议会与行政职权的仲裁者。因为组织法和议会的议事规则是最容易导致议会越权的途径。
法国的宪法委员会之所以被形容为“一门对准议会的大炮”，就在于其组成与芬兰的宪法委员会有着本质的区别。法国宪法委员会是位于议会之外的一个独立机构，它的组成人员包括被任命人员和当然成员。所有的前总统是当然成员，尽管他们通常并不会参与，当他们觉得某个案子符合他们的兴趣的时候，他们偶尔会来。除此之外，被任命的九名成员的任期为九年，由总统、两院议长各任命三分之一。同时，对成员资格仅要求法国公民和享有公民权和政治权利。由此，宪法委员会被认为更需要有丰富政治经验的人。历史上，法国宪法委员会只有五名委员曾经是公法教授，职业法官也很少，这些都反映了宪法委员会的任命更多是政治性的。当然，这并不能得出法国宪法委员会的成员是基于政治的动机来投票选择支持或反对某项法案的，例如在1982年的国有化判决和1986年的私有化判决中，尽管当时的委员主要是由右翼政党任命的，但宪法委员会并没有否决这些立法。
由于法国宪法委员会的成员并非都有法律经历，因此，跟芬兰的宪法委员会一样，需要得到辅助人员的支持。1959年的法令规定，宪法委员会的秘书长由总统根据委员会主席的提名任命，其负责领导宪法委员会的行政部门包括法律服务部门、档案图书网络部门、行政和财务部门、外联部门。秘书长一般是从最高行政法院的成员中选择，因此他具有丰富的法律实践经验，由于宪法委员会的一般委员并没有私人助理，这使得宪法委员会高度依赖法律服务部门和秘书长，有学者甚至认为，秘书长在起草宪法委员会的审查意见中发挥了越来越重要的作用。
宪法委员会在事先审查时具有程序自主性，在2022年之前，事先审查的程序主要靠惯例。比如委员会通常只有一个月的时间作出决定，如果政府宣布事项紧急，该时间将缩短到8天。如此短的时间，从好的方面讲，避免了立法迟迟不能被公布或生效，但从另一方面来讲，并不有助于确保宪法委员会作出决定的质量。宪法委员会主席通常会指定一名委员作为报告人，后者通常在秘书长和法律服务部门的协助和商量下工作。对于报告人提交的决定草案，宪法委员会会进行不公开审议，公众只有在25年后才能获取。2022年，宪法委员会通过了《事先合宪性审查内部程序规则》，根据该规则，法国事先审查的程序跟芬兰类似，都带有一定的对抗性。首先，预审过程中会听取审查申请人的意见，同时，根据报告人的倡议，可邀请总理提交书面意见，并在此过程中组织听证会，听证会由总理在其管辖的部门中指定相关部门参与。其次，根据报告人的倡议，可以咨询相关专业人士，并提交书面意见。同时，申请人之外的其他议员以及其他任何人都可以向宪法委员会提交意见。最后，申请人可以要求宪法委员会成员回避，宪法委员会的决定要公布出席会议的成员姓名，决定作出后要通知申请人，并在宪法委员会的网站上公布。
（四）三种模式的比较
荷兰、芬兰、法国所代表的三种事先合宪性审查模式不仅仅是审查时间上的区别，在审查主体、审查功能、审查效力、审查人员的自主性上也有着不小的差别。首先，从审查主体来看，荷兰和法国的事先审查主体都是议会之外的其他机关，无论是国家参事院还是宪法委员会，都属于异体监督。芬兰的宪法委员会虽然隶属于议会，但实际上它监督的并非议会，而是立法的起草机关——政府。因为宪法委员会如果认为某个草案存在问题，最终仍然是由起草机关拿出修改后的草案，这一点有助于我们重新认识事先合宪性审查的性质。其次，从审查功能上讲，虽然事先合宪性审查都带有预防的作用，但其监督功能也不容小觑。自1974年允许一定数量的议员提出事先审查申请以来，法国模式更多成为反对党议员对抗多数党把控的议会的一种手段，故审查的力度也最大。据统计，从1959年到1987年的28年间，法国宪法委员会已经废止了187件法律草案，平均每年6件，数量已经与德国联邦宪法法院同时期的无效判决数量（自1951到1980年宣布无效160件）不相上下。荷兰模式和芬兰模式实际上都是对起草机关，主要是政府的监督。再次，从审查效力上来讲，荷兰、芬兰、法国模式分别对应咨询型、惯例型和效力型。即法国宪法委员会的决定具有强制力，制定机关必须服从。荷兰模式中，国家参事院主要向政府提供咨询意见，政府可以接受也可以不接受。而芬兰宪法委员会的决定效力虽然没有正式的法律规定，但基于长期形成的宪法惯例，具有事实上的约束力。这种审查效力的强弱也跟审查时间的早晚成正比，审查时间越早，可能考虑到后续还有修改机会，审查的效力越弱；反之，审查时间越晚，越临近立法颁布，审查的效力越强。最后，在审查人员的构成上，除了荷兰模式中的国家参事院是由具有法律经验的人员组成外，芬兰模式和法国模式中的宪法委员会成员实际上主要是政治人物，因此他们都需要得到具有法律经验的行政人员的辅助，同时也更加依赖外部法律专家，如此才能确保审查意见的法律性。
二、事先合宪性审查与事后合宪性审查的关系
根据学者的研究，事先合宪性审查存在的问题包括：（1）事先合宪性审查主要是一种建议，并由辅助人员提出；（2）审查过程缺乏透明度，包括主导整个过程的规范和标准；（3）在确认某个规定是否合宪时，其法律论证理由只对公众有限公开；（4）公众的辩论或监督在审查中发挥的作用较小；（5）审查建议是否形塑或者构成了新的宪法解释不确定；（6）制定机关可能会考虑审查建议，尽管对此并没有明确的宪法限制；（7）制定机关有可能声称接受审查建议，但实际上却利用该过程去达成它自己的目的；（8）会存在与事后审查结论冲突的风险。
这其中比较大的问题是最后一点，因为其他的问题可能并非事先合宪性审查的缺点，而恰恰是它的特点，否定了这些就意味着取消了事先合宪性审查。事先合宪性审查面临的真正威胁是与事后合宪性审查的关系。目前，全世界采纳事先合宪性审查的国家也都存在着事后合宪性审查。
（一）荷兰事先审查与事后审查的关系
通常否认荷兰存在事后审查的理由是《荷兰王国宪法》第120条，即法院不能对议会立法和条约是否符合宪法进行评价，但却忽略了其宪法第94条的规定，在荷兰王国内生效的成文规定，如果其适用与条约或者与具有普遍约束力的国际公法下的国际组织的决定发生冲突，则不能被适用。因此，要想理解荷兰的制度，必须了解在荷兰，合宪性审查中的“宪”到底包含哪些。与欧洲大陆的制度不同，《荷兰王国宪法》并非其法律体系中的最高法律，还有一系列高于《荷兰王国宪法》的宪法规范。首先是调整加勒比海与欧洲国家之间关系的《王国章程》；其次是国际条约和国际组织的决定，包括那些已经成了荷兰宪法之实质性组成部分的经典的人权规范；最后是欧盟法。因此，《荷兰王国宪法》第120条仅仅禁止法院审查议会立法与王国宪法、王国章程和不成文法律原则（比如明确性原则）的冲突，但并不禁止法院审查议会立法是否符合直接生效的条约和国际组织的决定。同时，法院也可以审查任何议会立法之外的法律或事实行为是否抵触王国宪法。
《荷兰王国宪法》第120条的禁令一方面是受到了法国的影响，即防止司法暴政对自由的威胁。另一方面也是为了确保行政、司法和地方机关服从于议会的立法。但之所以对立法是否符合国际条约的审查“网开一面”，是因为这符合荷兰这样的小国的国际利益，尤其是其依赖国际贸易的开放型经济。因此，有学者指出，荷兰的事后审查是一种间接的合宪性审查，即通过法院对议会立法是否符合国际条约的审查来变相地实现合宪性审查的效果。一个最典型的例子就是宪法中的基本权利的规定几乎都被人权公约所吸收。比如在1980年代，荷兰最高法院发现民法典中的条款与《欧洲人权公约》第8条发生了冲突，法院不仅不予适用民法典第8条，而且指出该条中的“生父地位的确认应经过母亲的同意”侵犯了自然生父的家庭生活权，因此“母亲的同意”应当被替换为“根据法院的判决”。同时，荷兰的高等法院，尤其是最高法院和国家参事院中的行政审判分支将自己视为“宪法法院”，并轮流参加欧洲宪法法院会议，自2014年起，最高法院更是代表荷兰成为会议的正式成员。
因此，有学者认为，荷兰不仅存在事后审查，而且是一种分散式的事后审查。即使一项法律先被国家参事院认为合宪，但有可能事后被某个法院认为违反国际条约。然而问题是，《荷兰王国宪法》第91条第3款规定，条约如果偏离宪法，需要议会两院以三分之二多数批准，这似乎将条约与宪法相一致的判断权保留给了议会。但该条只是规定了议会发现条约违宪时候的处理，如果议会没有发现条约违宪或者认为条约合宪而以普通多数予以批准，那么，事后法院发现了该如何处理？法院到底是适用条约还是适用宪法？荷兰的多数意见认为，此时条约应当优先于宪法适用，这就为事后审查不需要遵从事先审查奠定了基础。
（二）芬兰事先审查与事后审查的关系
随着上个世纪90年代芬兰签署《欧洲人权公约》和加入欧盟，为了应对欧洲人权法院的跨国司法审查和融入欧洲一体化，芬兰在2000年宪法中加入了事后司法审查的内容，从而使得芬兰的合宪性审查变成了混合模式。此前，1919年的《政府形式》曾经允许对行政立法以及其他附属立法进行事后司法审查，但是并不包括议会的法律。而2000年宪法的第106条规定，如果法院在审判中发现所适用的法律明显与宪法相冲突，法院应当给予宪法条款以优先性。虽然从宪法的规定来看，法院的审查权仅限于不予适用违宪的法律，而非废止它。但是仍然埋下了事后审查与事先审查冲突的隐患。对此，芬兰的做法是，首先，如果宪法问题是在具体个案中产生的，也就意味着在事先审查中完全没有被注意到，此时允许法院偏离宪法委员会的意见。其次，宪法学说的改变也会导致与宪法委员会立场的偏离，尤其是该问题被提交给宪法委员会后已经过了很长时间。再次，芬兰宪法第106条规定的是“明显与宪法相冲突”，这种明显一方面意味着冲突是没有争议的和严重的，另一方面也意味着如果法院能够对议会的法律进行合宪性解释，就要避免行使审查权。最后，一般认为，芬兰法院的审查权仅仅是不予适用权，而非宣布违宪的法律无效。因此，法院的审查效力仅限于个案，法院的审查权实际上是具体审查权，与宪法委员会的抽象审查权不同。但是，由于最高法院和最高行政法院的判决具有先例约束力，所以，政府和议会也会对这种先例作出回应，从而启动对法律的修改。在某种程度上，芬兰法院的事后合宪性审查更像是对事先审查的补充，毕竟事先审查并非对所有的法律草案进行审查，而只是针对合宪性上有疑义的法律草案。但认为两者是“井水不犯河水”也不符合实际。比如在“一事不再罚”案中，芬兰最高法院遵从了宪法委员会的意见，并推翻了法院之前的先例。而最高行政法院则拒绝接受宪法委员会所采用的扩大解释。相反，它遵从了欧洲人权法院的判例，并且强调，宪法委员会的审查并不能对既有立法产生溯及力。
（三）法国事先审查与事后审查的关系
众所周知，法国于2008年建立了事后审查制度，但实际上在此之前，法国已经面临了事先审查要不要与事后审查兼容的问题。例如，欧洲人权法院1999年10月28日判决法国1993年的《公共健康和社会福利法》违反《欧洲人权公约》，但是这部法律却通过了法国宪法委员会的事先审查。同时，法国传统的事先审查制度也会面临与事后审查的协调问题：（1）诚如前述，法国的宪法委员会发挥着议会与行政之间的权限仲裁者角色，如果议会的法律侵入了行政立法的范围，根据第五共和宪法第37条第2款，总理可以向宪法委员会申请裁决。早期，宪法委员会是按照事先审查来行使这一职权，但在1982年7月30日的裁决中，宪法委员会放弃了原有的立场，转而支持对上述法律进行事后审查。原因包括：最高行政法院对政府立法草案的意见可以使得这种议会立法侵入政府立法领域的现象得以避免；议会的法律委员会也会使得这种越位行为得到一定程度的排除；最关键的是，如果按照事先审查的方式，将允许总理之外的少数派议员提出申请，这将导致宪法委员会的工作量成倍增加。因此，当议会法律侵入行政立法的领域，并不导致违宪，而只是通过宪法委员会的裁决来对生效的法律进行修改。这在一定程度上这也避免了与宪法委员会事先对这些法律的审查结论相冲突。（2）根据第五共和宪法第61条，虽然宪法委员会对于生效的法律不能进行审查，但如果未生效的法律是在修改之前已经生效的旧法，那么，宪法委员会审查未生效法律时是否就意味着对此前已经生效的旧法间接进行了审查？对此，宪法委员会在1985年2月25日的裁决中指出，如果新法是对生效的旧法进行修改、补充或者调整适用范围，宪法委员会在对新法进行事先审查的同时也可以对生效的旧法的合宪性进行审查。反之，如果新法仅仅是单纯地适用旧法，那么已经生效的法律就不可以被提请审查。后续，宪法委员会在1999年3月16日的裁决中宣布一个已经生效的法律违宪。这些情形表明，法国宪法委员会从事事后合宪性审查是其来有自的。
当然，2008年修宪之后，法国宪法委员会基于法院的申请进行事后审查具备了宪法基础。但问题是，法院能不能对宪法委员会已经宣布合宪的法律再次向宪法委员会提出审查申请，对此一般认为是不符合申请的新颖性要求的，即这种申请不会被移交给宪法委员会。但如果法院认为宪法委员会先前决定作出的环境已经发生改变，可以重新申请审查。
三、事先合宪性审查与事后合宪性审查的根本区别
通常认为，事先审查与事后审查的区别在于，事先审查是抽象的，而事后审查是具体的，这一认识并未抓住问题的本质。因为事后审查也有抽象的，比如德国联邦宪法法院的抽象规范审查。笔者认为，事先审查与事后审查的根本区别在于审查方法，即所谓字面违宪与适用违宪的区别。
字面违宪（facial challenges）是指一个没有被适用的立法是违宪的，相反，适用违宪（as-applied challenges）是指原告质疑一个通常合宪的立法，因为原告的特殊情形导致对其适用该法是违宪的。这种区分源自于美国，这可能是因为美国法院的合宪性审查主要在个案中进行，所以适用违宪是其主流情形，相反，字面违宪只有在非常例外的情形中才存在。伦奎斯特大法官曾在United States v. Salerno案中引用第一修正案的过于宽泛学说来说明字面违宪的例外性。但是学者Dorf认为，这种认识实际上使得字面违宪基于不可辩驳的预设，即只要法院能够找到至少一种情形使得该立法可以被合宪地适用，就不构成字面违宪。另一位学者 Adler 则批评适用违宪是不存在的，因为宪法保护的是一个特定的规则，而非一个特定行为。比如一个人被依照一个禁止焚烧美国国旗的规则定罪，可能是有问题的。但是这并不妨碍他被一个禁止纵火的规则定罪。因此，所有的违宪都包含对规则的字面审查。这些争论反映了区分字面违宪和适用违宪的困难。
学者 Faigman 则从区分立法事实与裁判事实的角度给出了判断字面违宪和适用违宪的新标准。区分立法事实与裁判事实的观点源自于戴维斯教授。他认为，立法事实是那些与法律推理有关并形塑了法律规则的事实，而裁判事实与个案的解决有关。裁判事实通常用于回答谁在何时何地做了什么、如何做的、为什么做以及带着何种动机做的。立法事实是更一般的事实，它帮助法庭来确定法律、政策和裁量问题。因此，立法事实是超越个人争议的，它可能在不同的案件中重现，而裁判事实是某个个案中独有的。例如在McCleskey v. Kemp案中，申诉人主张乔治亚州的死刑是根据受害人的种族来判的，因此构成了歧视。这一论断是基于一个广泛的研究，即发现犯罪嫌疑人杀死白人被判死刑的概率是杀死黑人的4.3倍。这一歧视主张就是基于一个立法事实，它指导了乔治亚州的立法。但是，Faigman教授对这种二分法进行了细化，提出将宪法案件中的立法事实进一步区分为宪法学说事实和宪法审查事实，前者是指用于证立宪法解释的事实，包括文本、原意、宪法结构、先例、学说、当代的价值等。后者是指用于确定某个公权力行为是否合宪的事实，该事实超越了个案争议，会以类似的形式在不同的案件中出现。例如，是否违反了宪法上的商业贸易条款的关键在于判断是否实质性地影响了商业利益，那么，在Gonzales v. Raich案中，法院要确定国会是否有权基于商业贸易条款去规制家庭大麻生产，就在于它是否实质性地影响了大麻的价格和国内市场环境。在审查了国会的规制理由后，法院得出结论，它确实属于国会的商业权限，因为家庭种植大麻会对国内市场的供需关系产生实质性影响。相反，宪法个案事实是指与将宪法规定适用于某个个案有关的事实，例如在Hudson v. McMillan案中，犯人主张他遭受了被宪法第八修正案所禁止的残酷和不寻常的惩罚，但是法院认为，是否构成此种惩罚不仅要看伤害的程度，还要看在特定情形下使用武力是否必要。
Faigman教授区分不同事实的目的是给区分字面违宪和适用违宪提供标准。因此，字面违宪通常是在宪法审查事实上出了问题。例如在Roper v. Simmons 案中，对未成年杀人犯处以死刑违宪的理由是，未成年人在心智上并不如成年人成熟，故不能让他们对犯罪行为承担完全责任。这是基于一种普遍的审查事实作出的判断，故属于字面违宪。反之，就Roper个人而言，法官指出，某些17岁的未成年罪犯拥有足够的道德感知力，也能够被刑罚所阻却，对他们而言，死刑可能是适合的。这是基于个案事实作出的判断，属于适用违宪。
事先合宪性审查由于针对尚未生效的立法，故往往只能采取字面违宪的判断方法。以芬兰为例，芬兰宪法委员会的审查经常是形式上的而非实质性的。例如，宪法委员会曾经否定一个立法，理由是该法规定，公共机构基于履行某些正当任务的需要（need）而有权从其他公共机构那里获取个人数据，但是委员会认为，应当改成基于履行任务的必要（necessity）。再如，芬兰宪法委员会曾经在2005年对于修改《国防力量协助警察法》发表意见，该法是芬兰在911恐怖袭击后所制定的反恐立法的一部分，目的是让国防军在反恐中给予警察以帮助。该法与德国的《航空安全法》类似，但是德国否定《航空安全法》的理由是认为其侵犯了人的尊严，而芬兰宪法委员会则认为该规定过于模糊，并强调只要该条款被修改为“保证武力是合乎比例地使用并仅仅作为最后的手段”即可。
四、我国事先合宪性审查制度的完善
据考证，我国事先合宪性审查的实践在1954年宪法时就已经开始，比如1955年第一届全国人大法案委员会审查兵役法草案时，在审查报告中确认兵役法草案符合宪法的精神。自第十三届全国人大以来，所有提交全国人大及其常委会审议的法律、决议决定草案都会进行事先合宪性审查，当然并非所有的合宪性审查报告都会公开，主要还是看各方面对该草案是否提出了合宪性的意见或者存在合宪性的疑问。
对比其他国家的事先合宪性审查制度，我国事先审查需要完善的地方在于：
一是审查对象上还需要拓展。目前的事先合宪性审查仅针对法律，虽然《法治中国建设规划（2020—2025年）》试图将事先合宪性审查推广到“行政法规、军事法规、监察法规、地方性法规、经济特区法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章、司法解释以及其他规范性文件和重要政策、重大举措”，但目前还没有启动的迹象。这也许需要调动下位法的制定机关或者采取类似于事后审查的依申请审查机制（其实其他国家的事先合宪性审查主要采取依申请审查模式），就像2023年全国人民代表大会常务委员会法工委在法律询问答复中指出的，“省级人大常委会审查批准下级人大及其常委会的法规条例阶段，如认为存在合宪性问题或者涉及宪法有关规定的理解和适用问题的，统一由本省、自治区、直辖市人大常委会向全国人大常委会提出审查请求，或者与全国人大宪法和法律委员会、常委会法制工作委员会进行工作沟通，按照规定程序解决有关问题”。
二是在审查程序上提高正式性和公开性。相比我国的事后合宪性审查有比较正式和完善的程序如《法规、司法解释备案审查工作办法》和《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》），事先合宪性审查的程序机制还付之阙如。比较其他国家的经验，可以发现，大多数国家的事先合宪性审查程序都开始向“准司法程序”发展。这种“准司法性”的典型特征就是在事先审查阶段召开由制定机关或起草机关、申请人参加的听证会，从而做到“两造兼听”、客观公正。同时，对于事先审查机关的保障，根据《立法法》，我国的事先合宪性审查主要由全国人大宪法和法律委员会来进行，该委员会作为全国人大的专门委员会，其成员均为人大代表乃至人大常委会委员，鉴于我国人大代表的兼职属性，这会导致宪法和法律委员会无法做到经常性的开会审查，故需要得到其他更为常任的人员的支持。对此，全国人大常委会法工委在2018年成立了宪法室，专门协助宪法和法律委员会从事事先合宪性审查工作，从而保证了事先合宪性审查制度的顺利运转。
三是在审查结论上，目前事先审查的结论以合宪为主（详见表1），违宪的结论偏少，从而影响了事先审查的效果。根据检索，过去事先审查中仅有两个案例认为法律草案违宪。（1）1985年6月在第六届全国人大常委会第十一次会议上，全国人大法律委员会在《对<中华人民共和国草原法（草案）>审议结果的报告》指出，如果这些草原可以由全民所有改为集体所有，是同宪法规定的精神不符合的。经与全国人大民族委员会和农牧渔业部商议，根据宪法规定，并按照所有权和经营权可以适当分开的原则，建议对这一条做出相应修改。（2）《2023年全国人大及其常委会加强和创新宪法实施情况报告》披露，在慈善法修改过程中，有意见提出，慈善法是全国人民代表大会通过的法律，实施仅七年就由全国人大常委会全面修订，缺乏充足的宪法法律依据和迫切的实践需求，如果确需修改，也应当采取修正的方式，对部分内容作出必要修改。宪法和法律委员会、全国人大常委会法工委经研究，认为必须坚决贯彻习近平总书记“坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法”的重要论述精神，依照宪法关于全国人大和全国人大常委会的立法职权规定开展工作，建议在保持现行法基本制度总体稳定的前提下，将慈善法修改由全面修订调整为部分修正，并在宪法法律委关于慈善法（修订草案）修改情况的汇报中对这一合宪性问题作出回应。
表1 事先合宪性审查研究报告一览表
四是加强与事后合宪性审查机制的衔接。诚如前述，任何国家都不可能单纯依靠事先审查来维护国家法治统一，事先审查不能发现所有问题，所以我们才看到，即使那些原本只有事先审查制度的国家后来也都不约而同地发展出了事后审查制度。我国的事后合宪性审查主要采取备案审查的方式。但是，目前对于法律的备案审查制度尚不存在。其中的主要原因是法律缺乏备案制度，但这并不能成为不对法律进行事后审查的理由。由于宪法将宪法监督权（合宪性审查权）赋予全国人大及其常委会，故只要是涉及到下位法是否符合宪法的审查，即使全国人大常委会并非该下位法的备案机关，也必须提交全国人大常委会进行审查。实践中，全国人大常委会针对不提交自己备案的规范性文件进行合宪性审查已经存在多起先例。例如，《全国人大常委会法工委关于2020年备案审查工作情况的报告》披露的针对国务院文件和有关部门规章规定征收民航发展基金的合宪性审查事例，《全国人大常委会法工委关于2023年备案审查工作情况的报告》披露的“有的市辖区议事协调机构发布通告，对涉罪重点人员的配偶、子女、父母和其他近亲属在受教育、就业、社保等方面的权利进行限制”的合宪性审查事例，《全国人大常委会法工委关于2025年备案审查工作情况的报告》披露的针对“有的地方性法规和地方政府规章规定，办理残疾人机动轮椅车登记，应当具有本市常住户籍”的合宪性审查事例以及同年报告中披露的针对“有的地方政府规范性文件规定，持有本市居住证申办本市常住户口，需符合无刑事犯罪记录的条件”的合宪性审查事例。上述事例中的部门规章、地方政府规章、市辖区议事协调机构的文件、地方政府的规范性文件都不需要向全国人大常委会备案，但由于要对这些文件进行合宪性审查，故只能由全国人大常委会进行。由此可见，虽然全国人大常委会并非法律的备案机关，但对法律进行事后合宪性审查在法理上是可行的，具体做法可以采取由全国人大来审查全国人大常委会的法律以及后届全国人大来审查前届全国人大的法律的方式来进行。
作者简介：王锴（1978-），男，法学博士，中国人民大学法学院教授、博士生导师，主要研究方向：宪法学、行政法学。
来源：《法学论坛》2026第4期“特别策划·全面贯彻实施宪法研究”栏目。
