摘要：全国人大常委会备案审查的效力不仅包括作为审查机关的全国人大常委会作出的备案审查决定的效力，也包括作为审查机构的全国人大专门委员会和全国人大常委会法工委的审查意见的效力。从法律要求遵守的角度，全国人大专门委员会和全国人大常委会法工委作出的“沟通意见、书面审查意见、督促函或者约谈意见”也具有法律效力。从全国人大常委会享有宪法解释权和法律解释权的角度，备案审查的效力是普遍约束力，包括对审查机关自身的效力——确定力，对制定机关的效力——拘束力和执行力，对适用机关的效力——拘束力和构成要件效力，对公民、法人、其他组织的效力——实质确定力和拘束力，从而形成一个比较完整的效力体系。
关键词：审查决定,审查意见,确定力,拘束力,执行力
作者简介：王锴，法学博士，中国人民大学法学院教授
备案审查是中国特色的宪法监督和法律监督制度。通过备案审查，可以纠正那些与宪法法律相抵触或者不适当的规范性文件，但这些文件能否最终被纠正，关键还要看备案审查决定对文件制定机关的约束力如何，或者说，文件制定机关在何种程度上会遵守备案审查决定。学界和实务界一直以来都呼吁提高备案审查制度刚性，所谓提高制度刚性，[1]也就是加大备案审查决定的强制力。2023年通过的《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《备案审查决定》）中就加强备案审查决定的效力进行了一些规定，其中比较突出的有两条：一是在撤销决定和作出法律解释之外，[2]又增加了“确认有关法规、司法解释与宪法、法律相抵触或者违背宪法、法律的原则和精神”以及“要求制定机关自行修改完善有关法规、司法解释，或者要求制定机关进行清理”两种决定形式；二是扩展了备案审查决定对存在相同问题的其他规范性文件的约束力，规定“法规、司法解释被纠正或者撤销后，其他规范性文件存在相同问题的，制定机关应当及时修改或者废止”。这些规定必然引发对备案审查决定效力的讨论，其到底是只针对个案还是具有普遍约束力？针对不同对象，备案审查决定的效力是否存在差别？本文拟在参照德国联邦宪法法院判决效力的基础上，联系我国的国情和实践，对备案审查的效力展开类型化分析。限于篇幅，本文仅对全国人大常委会的备案审查进行分析。
一、德国联邦宪法法院判决的效力
《德国联邦宪法法院法》第31条规定，联邦宪法法院的判决约束联邦和州的所有宪法机关以及法院和部门。联邦宪法法院就涉及本法第13条第6款（抽象规范审查）、第6a款（针对规范的宪法诉愿）、第11款（具体规范审查）、第12款（确认国际法的效力）、第14款（确认联邦法律的效力）所作的判决具有法律效力。
法律效力的提法源于《魏玛宪法》第13条第2款，该条规定帝国法院有关邦法是否符合帝国法律的判决具有法律效力，即判决的效力相当于帝国法律。这是为了体现帝国法律优先于邦法的原则。[3]当然，我们今天的理解更多是认为联邦宪法法院作为消极立法者，它的判决具有废止法律的效果。[4]对于法律效力的另一种理解就是，宪法法院的判决只相当于法律，并不具有宪法效力，这是因为宪法法院对宪法的解释也不能违背宪法。[5]
根据约束的对象，可以将联邦宪法法院判决的法律效力分为三种，即对法院自身的效力、对其他机关的效力以及对民众的效力。[6]
（一）对自身的效力——确定力
根据通说，联邦宪法法院判决的确定力分为形式确定力和实质确定力。前者是指该判决不能通过正式的法律救济被撤销，[7]后者是指该判决对于法院未来判决在内容上的决定性。[8]形式确定力的原因在于没有哪个法院能够审查联邦宪法法院的判决，也就是说，对于联邦宪法法院的判决并不存在救济途径。形式确定力的例外是《德国联邦宪法法院法》第32条第3、4款规定的“对于准予或不准予暂时性措施的裁定，可以提起上诉（但不适用于宪法诉愿的诉愿人）；同时，联邦宪法法院在上诉期间可以暂停暂时性措施的执行”。[9]形式确定力并不排除法院在后来的判决中就同一问题再作判断，因此，为了维护法安定性，还需要实质确定力。实质确定力要求法院不能作出跟原来生效判决不一致的判决。但是，这种实质确定力无论在对事还是在对人、时间上都存在界限。首先，这种实质确定力仅仅针对判决主文，[10]而不针对判决理由。[11]例外是，根据《德国联邦宪法法院法》第67条第3句，判决主文中可以包含对基本法规定的解释，即宪法解释。其次，实质确定力主要约束联邦宪法法院自身和诉讼参与人。它不仅禁止法院再次受理同一事项，也不允许当事人再次进行相同的申请。例外是，对于法官弹劾案件是可以再审的（《德国联邦宪法法院法》第61条），对于基本权利丧失的判决是可以被撤销的（《德国联邦宪法法院法》第40条），法院可以改变存在严重程序不法的判决。[12]再次，实质确定力只限于判决生效时的情形，如果后来的情形与判决生效时的情形不同，即出现了新的事实或者新的规范基础，就可以偏离先前的判决。[13]对此，《德国联邦宪法法院法》第41条规定，联邦宪法法院如已对申请进行了实质判决，对于同一被申请人的再申请，只有基于新的事实支持时才能提出。[14]
（二）对其他机关的效力
1. 拘束力
根据《德国联邦宪法法院法》第31条第1款，联邦宪法法院的判决约束联邦和州的宪法机关[15]以及所有的法院和行政机关。这种拘束力源于宪法法院是宪法的守护者和解释者。现在有争议的是，裁定有没有拘束力？一般认为，拒绝受理宪法诉愿的裁定或者裁定驳回法院的具体审查申请不具有拘束力，因为它们并不涉及解释宪法。拘束力主要体现在其他机关应当去贯彻宪法法院在判决中的观点并将其作为自身未来行为的标准，包括在重复性的案件或者平行案件中按照宪法法院的观点来判决。[16]
拘束力主要涉及联邦宪法法院的判决能否约束立法机关的问题。对此，宪法法院内部的两个审判庭之间的意见并不一致。第二庭承认规范重复禁止，理由是基于宪法机关忠诚的原则。但是，第一庭则认为，具有民主正当性的立法机关负有特殊的责任去调整法律秩序，使其随着社会需求而改变。也就是说，立法机关可以出台与违宪判决的内容相同或相似的规定，当然不能基于已经被联邦宪法法院确认违宪的理由，而是基于特殊的理由，即影响宪法判断的具有决定性的事实或法律关系或者观点发生了根本性的改变。[17]实际上，这两种观点并不矛盾，因为立法机关即使没有基于被宪法法院确认违宪的理由去立法，也不会被认为是在“忤逆”宪法法院。比如1995年，联邦宪法法院在十字架判决中指出，巴伐利亚州的义务教育法因违反宗教信仰自由而无效，因为该法规定，任何教室都要悬挂十字架。但是7个月后，巴伐利亚州议会通过了新的教育法，其规定，基于历史和文化的特征，本州任何教室都可以悬挂十字架。该规定虽然表面上看与原规定类似，但实际上理由发生了变化。宪法法院之所以拒绝悬挂十字架是基于后者所代表的基督教的信仰内涵，在缺乏自愿的情况下可能产生对非基督教徒的歧视。而在后来的新法中，巴伐利亚州教育法实际上赋予了学校负责人在考虑相关利益基础上的裁量权。[18]但是，立法机关有义务去消除跟宪法不一致的规范，包括平行规范，从而防止未来再次被宪法法院认定为违宪。同时，行政机关和法院也不能去适用此种平行规范。通过对平行规范的拘束力，可以减轻宪法法院未来陷入无数的重复案件的压力，从而确保它的宪法解释的权威性。[19]
此外，拘束力的范围和确定力也有所不同。确定力一般只及于判决主文，不包括理由，而拘束力的范围，从《德国联邦宪法法院法》第31条第1款来看，是及于整个判决。[20]联邦宪法法院认为，它的判决主文以及判决理由中所提出的原则应当被法院和部门在未来的案件中解释宪法时所考虑。但是这仅限于对宪法的解释和适用，而不涉及对普通法律的解释。[21]同时，判决理由仅限于支持判决主文的理由，即如果没有这个理由将无法作出具体的判决结论。不支持主文的理由是指只是利用判决的机会所表达的法律观点。[22]因此，判断遗产税和赠与税条款的理由不会对消费税产生影响，同样，支持某个法律中的个别规定的理由不能延及该法的其他条款。对于其他制定机关出台的平行规范，虽然不会直接触及宪法法院的判决，但是从立法机关遵守宪法的义务出发，它应当确保自己立法的合宪性。[23]
2. 执行力
《德国联邦宪法法院法》第35条规定，联邦宪法法院可以在判决中规定执行判决的人员，也可以在个案中规定执行的方式和方法。这里的“执行”不限于某种行为，更多是在结果消除的意义上来讲。比如宪法法院可以限制违宪法律的适用或者规定立法的过渡期。[24]在堕胎案中，宪法法院认为相关规定是违宪的，但为了保护胎儿的生命权，不得不命令一些暂时性措施。例如，如果立法没有在法院规定的期限内达到合宪的状态，行政机关需要对两个取得生活费权利的胎儿进行抚养。[25]
那么，哪些机关可以成为宪法法院判决的执行机关呢？根据通说，所有的国家机关，无论是行政还是司法，无论是联邦的机关还是州的机关，都可以被宪法法院指定为执行机关。此时，宪法法院一方面要根据被执行的事务来确定适合的机关，另一方面也要考虑该机关是否对此享有管辖权。尽管宪法法院的执行决定是不可撤销的，但对于具体的执行措施，是可以被撤销的。由于执行机关是宪法法院的执行机关，因此，当事人可以就该措施向宪法法院进行申诉。[26]
当然，判决到底产生何种执行力还要看该判决是何种类型。德国联邦宪法法院的判决主要有四种：（1）宣告无效判决。宣告无效的前提是联邦法律、州法律与基本法，或者州法律与联邦法律不一致，它的判决主文一般是“某法某条与……不一致而无效”或者“某法某条抵触了……而无效”。如果是违反立法程序，则必须达到明显的程度。[27]宣告无效的后果包括：第一，自宣告无效之日起，相关条文不得被适用。第二，到底是整体无效还是部分无效，要看违法的情形。如果是缺乏立法权限或违反立法程序，会导致整体无效。同时，如果不一致的条款与其他条文构成了一个不可分割的整体，也会导致整体无效。第三，根据《德国联邦宪法法院法》第78条第2句，如果同一部法中的其他规定基于同样的理由出现与上位法不一致的，即使当事人没有提出，也可以被宣布无效。（2）宣告不一致判决。宣告不一致并不会导致被审查的立法丧失效力，也就是说，该法在过渡期内仍然是有约束力的，直到立法机关通过新的合宪的规定为止。宣告不一致判决一般适用于要给立法机关留下形成自由的情形，比如立法不作为、违反平等原则等，因为毕竟什么是合宪的，应当由立法机关来选择。此外，如果一些领域是不能容忍立法空白的，比如国籍法、税法等，也会用宣告不一致来代替宣告无效。[28]宣告不一致的后果包括：其一，对规范适用者（法院和行政机关）来说，原则上，没有适用的，适用冻结；已经适用的，负有中止义务。所谓适用冻结，是指规范应当自宪法法院判决之日起立即停止适用。适用冻结将一直持续到新的立法颁布为止。例外是，出于法安定性和法明确性的要求，或者为了防止法律空白和法律状态的不确定，违宪的规范可以在一个过渡期内继续适用。[29]所谓中止义务，是指对于已经进行中的行政和司法程序中被宣告为不一致的规范要中止适用，例外就是宪法法院可以在权衡了所有的情形后决定程序继续进行。比如德国联邦宪法法院曾认为《就业促进法》第138条第1款第2项规定的对配偶的收入评估违反了平等原则，从而宣告其与《基本法》不一致，但是在新的规定出来之前，对没有长期分居的配偶进行的收入评估可以在个人贫困度审查中继续进行。理由是，贫困度审查是获得失业救助的前提，如果相应的程序中止的话，将导致失业者无法得到保障。[30]其二，对规范制定者来说，虽然宣告不一致维持了原状，但是违宪的状态不能长期存在，因此立法者有义务创造合宪的法律状态。[31]立法者可以修法或者制定新法，宪法法院通常会为其规定期限，期限从半年到四年半不等，[32]规定期限的理由在于宣告不一致所导致的悬而未决的状态不能在不可预见的情况下持续，否则将违反有效权利保护的要求。[33]（3）警告性判决。警告性判决并非法定的判决类型，实际上是联邦宪法法院进行法律续造的结果。它主要有两种情形：一种是系争法律已经违宪，但宪法法院并未在判决主文中宣告其无效或者与宪法不一致，而是提醒立法者在过渡期内采取合理措施进行修法或者制定新法，否则宪法法院将在过渡期结束后宣告其违宪；另一种是宣告法律目前与宪法尚属一致，但提醒立法者该法有未来违宪的可能。由此可见，警告性判决经常伴随着立法者在一定期限内修法或者立法的义务。[34]（4）合宪性解释。合宪性解释往往是作为宣告无效或不一致的替代，即如果一个法条有被解释为合宪的可能，就不会被宣告无效或者与宪法不一致。
上述四种判决类型中，除了合宪性解释不会课予其他机关义务外，其他三种判决类型，无论是宣告无效还是宣告不一致和警告性判决，都会附随相关的义务，比如不适用的义务、中止义务、立法义务等等，而如果其他机关没有履行这些义务，就产生了（强制）执行的必要。
（三）对民众的效力——实质确定力和拘束力
一般认为，由于宪法是公法，民众并非宪法的直接约束对象，故联邦宪法法院的判决效力并不涉及普通民众。但是也有学者认为，《德国联邦宪法法院法》第31条之所以用了“法律效力”的概念，就在于要产生普遍约束力。[35]从目前来看，联邦宪法法院的判决对于民众的效力直接体现为实质确定力，实质确定力不仅约束宪法法院本身，也约束诉讼参与人及其权利承受人。即它具有诉讼阻断的效力，不允许当事人提起新的申请。[36]此外，如果宪法法院审查的是民事立法，也会对民众产生拘束力。比如在“商业代表案”中，联邦宪法法院认为，在法律对商业代表的规定作出修改之前，凡一律排除商业代表在《商法典》第90a条第2款第2句规定情形下获得离职竞业禁止补偿的，与《基本法》第12条第1款相悖。[37]该判决主文显然也约束雇主。
二、全国人大常委会备案审查工作案例的效力
自2023年开始，全国人大常委会在“中国人大网”不定期公布备案审查工作案例（也被称为备案审查指导案例），目前一共公布了5批11个工作案例。这些工作案例是否会对之后的备案审查工作产生影响，有学者提出了备案审查的先例约束力问题。[38]传统上认为，先例在大陆法系和英美法系的地位是不同的，在英美法系，先例具有法律效力，而在大陆法系，先例只有事实上的效力。也就是说，英美法系将判例法视为法源，而大陆法系则否。这种状况在我国也存在，比如《〈最高人民法院关于案例指导工作的规定〉实施细则》第十条就规定：“各级人民法院审理类似案件参照指导性案例的，应当将指导性案例作为裁判理由引述，但不作为裁判依据引用。”但是，先例发挥着具体化制定法的作用，因此，即使在德国，如果下级法院的判决偏离了先例，也要履行表决义务和报告义务。[39]当然，如果固守先例，也会导致法律僵化。因此，英美法系都承认，制定法在任何时候都可以修改判例法。同时，法院也可以推翻先例。虽然这一般属于上级法院的特权并且在实践中比较少见，但保证了法律可以与时俱进。
以德国联邦宪法法院为例，它的先例约束力来自判决的拘束力。比如宪法法院曾经指出，根据《集会法》第15条规定的集会禁止去拒绝一个右翼团体在临近大屠杀纪念日的示威报备抵触了《基本法》第8条的集会自由，因为时间上的临近并不能正当化上述禁令。由此，行政机关和法院在类似的案件中就要对集会自由进行狭义的解释。为了维护宪法的权威性和指导性，行政机关和法院必须接受宪法法院对于《基本法》第8条的解释。在德国，宪法法院判决的先例约束力主要体现在报告义务，它的目的是避免判决不一致。由此，下级法院的判决如果偏离了先例，就要询问先例作出法院的意见或者呈报有管辖权的联合审判庭。[40]同时，当州宪法法院的判决偏离了联邦宪法法院和其他州宪法法院对《基本法》的解释时，根据《基本法》第100条第3款，也要征求联邦宪法法院的意见。之所以会出现偏离先例的情形，无外乎三种原因：一是先例存在错误；二是社会环境发生变化；三是价值观发生变化。[41]
联邦宪法法院判决的先例约束力仅仅约束下级法院，并不约束它自己。早在1954年，联邦宪法法院就指出，拘束力并不针对宪法法院自身，宪法法院能够放弃它在先前判决中的法律观点。理由就是：宪法法院既然被授权解释宪法，那么它就不能拒绝更好的认知的可能，以免妨碍更加正确的解释的作出。[42]当然，也有学者指出，实践中联邦宪法法院偏离自己的先例的情形是很少见的，在截至1997年联邦宪法法院作出的3500件判决中，只有14件判决明显偏离了先例，[43]仅占0.4%。
跟大陆法系类似，我国也未将指导性案例作为依据渊源，只是作为理由渊源。[44]同时，《最高人民法院关于案例指导工作的规定》第七条规定：“最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照。”当然，在特定情形下偏离指导性案例也是可以的，对此，《〈最高人民法院关于案例指导工作的规定〉实施细则》第十二条就规定：“指导性案例有下列情形之一的，不再具有指导作用：（一）与新的法律、行政法规或者司法解释相冲突的；（二）为新的指导性案例所取代的。”
实践中，备案审查案例的先例约束力已经有所体现。比如《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告》指出：“有的地方性法规规定，各级各类民族学校应当使用本民族语言文字或者本民族通用的语言文字进行教学；有的规定，经本地教育行政部门同意，有条件的民族学校部分课程可以用汉语言文字授课。我们审查认为，上述规定与宪法第十九条第五款关于国家推广全国通用的普通话的规定和国家通用语言文字法、教育法等有关法律的规定不一致，已要求制定机关作出修改。”到了2021年，又出现了类似案例。故《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告》又指出：“国务院有关主管部门对有的民族自治地方民族教育条例等法规提出合宪性审查建议，认为条例中的有关规定存在合宪性问题，不利于促进民族交往交流交融。我们审查认为，宪法和有关法律已对推广普及国家通用语言文字作出明确规定，包括民族地区在内的全国各地区应当全面推行国家通用语言文字教育教学，有关法规中的相关内容应予纠正。经沟通，制定机关已废止有关法规。”
三、全国人大常委会备案审查决定产生效力的理论基础
（一）哪些决定产生效力
从狭义上讲，备案审查决定是指全国人大常委会作出的备案审查决定，包括确认合宪、合法、适当决定，撤销决定，确认违宪违法决定，要求制定机关自行修改完善或者清理决定，作出法律解释决定五种。但全国人大常委会作出备案审查决定往往是备案审查程序的最后一步，也就是说，只有在制定机关拒绝修改废止的情况下，才会提请全国人大常委会通过备案审查决定。而实践中，往往制定机关不用走到“最后一步”就已经修改废止了有问题的文件，因此，全国人大常委会作出备案审查决定实际上很少发生。
根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）、《法规、司法解释备案审查工作办法》和《备案审查决定》，全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查中发现问题的，可以首先与制定机关沟通，要求制定机关及时修改或者废止。经沟通，制定机关同意对法规、司法解释予以修改或者废止，并书面提出明确处理计划和时限的，可以不再向其提出书面审查意见，审查中止。经沟通没有结果的，[45]应当向制定机关提出书面审查意见，要求制定机关在两个月内提出书面处理意见。制定机关收到审查意见后逾期未报送书面处理意见的，专门委员会、法制工作委员会可以向制定机关发函督促或者约谈制定机关有关负责人，要求制定机关限期报送处理意见。制定机关按照所提意见对法规、司法解释进行修改或者废止的，审查终止。制定机关未按照书面审查意见或者处理计划对法规、司法解释予以修改、废止的，全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构可以依法提出议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议，作出备案审查决定。由此可见，在全国人大常委会作出备案审查决定前，全国人大专门委员会或者全国人大常委会法工委会向制定机关发出“沟通意见、书面审查意见、督促函或者约谈意见”。传统上对上述意见是否具有法律效力存在疑问，理由包括：（1）全国人大专门委员会或者全国人大常委会法工委并非全国人大常委会自身，不是正式的审查机关，无权作出有法律效力的认定。[46]但是笔者认为，这可能混淆了审查机关和审查机构。审查机构是审查机关中具体负责审查事务的部门，即使在德国，虽然联邦宪法法院是审查机关，但审查决定并非由法院全体法官来作出，而是由宪法法院内部的审判庭来作出。不能认为审判庭不是法院，其作出的判决就没有法律效力。当然，也许有学者会说，审判庭是以法院的名义来裁判，因此审判庭的判决可以被视为法院的判决，但全国人大专门委员会和全国人大常委会法工委并非以全国人大常委会的名义来给出相关意见。然而，一方面，全国人大专门委员会在全国人大闭会时受全国人大常委会领导，其有权“审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部门的命令、指示和规章，国家监察委员会的监察法规，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会的地方性法规和决定、决议，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府的决定、命令和规章，民族自治地方的自治条例和单行条例，经济特区法规，以及最高人民法院、最高人民检察院具体应用法律问题的解释，提出意见”，这是《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第三十七条第（八）项明确规定的它的职责；同时，全国人大常委会法工委是全国人大常委会的工作机构，其提出的相关意见自2017年起以备案审查工作报告的形式提交全国人大常委会审议，从而成为全国人大常委会的意见。[47]2023年的《备案审查决定》第十七条第二款更是规定，常务委员会组成人员对备案审查工作情况报告的审议意见连同备案审查工作情况报告，一并交由有关制定机关研究处理。（2）全国人大专门委员会或者全国人大常委会法工委的沟通、函询等意见是“柔性的”，缺乏强制力，顶多只有“参照约束力”。[48]然而，这些意见后面的表述都是“要求制定机关及时修改或者废止”、“要求制定机关在两个月内提出书面处理意见”、“要求制定机关限期报送处理意见”，从“要求”这一表述来看，这些意见绝不是“柔性的”或者“参照即可”，[49]而是具有法律效力的。之所以具有“法律效力”，就在于“要求”背后反映的是法律要求制定机关遵守，而不是制定机关基于某种现实的考量不得不遵守。这跟前述的指导性案例的约束力显然是不同的：一方面，法律并未要求下级法院必须遵守指导性案例，法律反而规定的是“参照指导性案例”；另一方面，下级法院在现实中之所以遵守指导性案例，主要是担心如果不遵守将被上级法院改判。可见，事实效力和法律效力的区别就在于这种遵守是基于事实的考量还是基于法律的要求。同时，审查机构的意见并不属于“可有可无”的参照，因为每一次制定机关不接受该意见都会导致负面的后果。比如不接受沟通意见，会导致制定机关收到书面审查意见；不接受审查意见，会导致提请全国人大常委会作出审查决定，这些后果会让制定机关比先前的状态更为不利（比如被上级知晓、被通报或者被问责），这已经达到了制裁的程度。[50]因此，备案审查的效力不仅指全国人大常委会作出的正式的审查决定的效力，也包括以全国人大常委会名义或者经全国人大常委会同意作出的全国人大专门委员会和全国人大常委会法工委的审查意见的效力。
至于目前实践中存在的制定机关对于审查机构的意见“置若罔闻”或者“纠正一批，又来一批”的现象，[51]这反映的是审查意见的实效不足，即没有达到实际效果，但不能说明审查意见没有效力。这就像刑法规定了故意杀人罪，而现实中仍然存在故意杀人，此时不能认为刑法中禁止故意杀人是没有效力的一样。效力根本上是法律赋予的，有没有效力要看法律是否要求遵守，而不取决于实际上有多少人遵守。
（二）备案审查决定为何能产生普遍约束力
诚如前述，《德国联邦宪法法院法》规定规范审查的结论具有法律效力，一方面说明了它的效力并不高于宪法，另一方面也反映了它的效力是普遍性的，而不同于一般判决的个案效力。所谓效力的普遍性，在于它的约束对象是普遍的，不仅限于案件的双方当事人。在我国，备案审查决定之所以产生普遍约束力，就在于：（1）备案审查的对象是规范性文件，决定规范性文件能否继续有效，而规范性文件本身是具有普遍约束力的，[52]那么，审查规范性文件的决定或意见自然也具有普遍约束力。（2）备案审查的实际约束对象不限于制定机关，也包括审查机关、其他机关和公民、法人、其他组织。对于审查机关来说，不能作出跟先前审查意见不一致的认定，比如《法规、司法解释备案审查工作办法》第二十三条第（三）项规定：“经初步研究，审查建议有下列情形之一的，可以不启动审查程序：……（三）此前对建议审查的法规或者司法解释的同一规定进行过审查，已有审查结论的。”[53]对于其他机关来说，不仅不能再适用已经被认定存在问题的规范性文件，而且要对存在相同问题的其他规范性文件进行清理。对此，全国人大常委会法工委法规备案审查室指出：“为了增强审查纠错的刚性，有必要赋予纠正和撤销决定以及审查意见的普遍约束力，为此，《备案审查决定》第十四条第二款还规定，法规、司法解释被纠正或者撤销后，其他规范性文件存在相同问题的，制定机关应当主动及时修改或者废止。”对于公民、法人、其他组织来说，不能对相同的规定重复申请审查，因此《法规、司法解释备案审查工作办法》第二十三条第（三）项同样适用于申请人。（3）在笔者看来，备案审查决定产生普遍约束力的最根本原因在于，审查机关在审查中需要对作为审查依据的宪法和法律进行解释，备案审查决定的权威性来源于其中所蕴含的宪法解释和法律解释的权威性。因此，备案审查决定的普遍约束力不仅来自审查对象，也来自审查理由，即宪法解释和法律解释的普遍约束力。对于前者，不仅《中华人民共和国宪法》第六十七条授予全国人大常委会宪法解释权，而且《备案审查决定》第五条也规定，“在备案审查工作中落实健全宪法解释工作程序的要求，准确把握和阐明宪法有关规定和精神，回应社会有关方面对涉宪问题的关切”。对于后者，《立法法》第五十三条明确规定：“全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。”
四、全国人大常委会备案审查的效力体系
正如学者所指出的，效力是个关系性概念，即所谓有效力都是指谁对谁产生效力。[54]因此，备案审查决定虽然整体上产生普遍约束力，但针对不同的约束对象，其效力的内容和要求仍然不同。
（一）对备案审查机关的效力
备案审查决定对审查机关产生形式确定力和实质确定力，其中，形式确定力是指备案审查决定的不可撤销性，此时需要区分审查机关自己撤销和其他机关撤销。对于审查机关来说，审查决定对其自身缺乏形式确定力，因为审查机关推翻自己之前的认定是完全可能的。实际上，形式确定力主要是指其他机关能否撤销审查机关的决定。对此需要区分两种情况：第一，对于全国人大常委会来说，由于不存在高于全国人大常委会的备案审查机关，因此，除非全国人大常委会自己推翻其先前的审查结论，其审查决定具有形式确定力无疑。第二，对于全国人大常委会之外的备案审查机关，其审查结论并非一定是终局的，并不具有形式确定力。比如《重庆市实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第九十三条规定：“人民政府、人民法院、人民检察院对本级人大常委会有关监督的决议、决定有异议的，可以向本级人大常委会提出变更或者撤销的报告。本级人大常委会接到报告后，在六十日内作出答复。如本级人大常委会仍维持原决议、决定，人民政府、人民法院、人民检察院可以向本级人民代表大会或者上一级人大常委会提出报告，请求予以变更或者撤销。在本级人大常委会作出变更、撤销决定或者本级人民代表大会和上一级人大常委会作出变更、撤销决定之前，原决议、决定具有效力，人民政府、人民法院、人民检察院应当执行。”
实质确定力是指审查机关不能在备案审查决定之后的类似案件中作出跟之前的案件中不一致的认定。但是这只限于结论，不限于理由。比如，《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告》指出：“有的地方性法规规定，停车人应当按照规定缴纳道路停车费用，逾期未缴纳的，进行催缴同时并处二百元以上一千元以下罚款。有公民对有关罚款规定提出审查建议。我们审查认为，停车人逾期未缴纳停车费，行政机关催缴同时并处二百元以上罚款的规定，程序设置失当，规定的罚款额度与行政