党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，特别提出“十五五”时期经济社会发展必须坚持的原则，包括“坚持全面深化改革”、“坚持有效市场与有为政府相结合”等，强调在“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”的同时，要“更好发挥政府作用”。值得注意的是，由中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》也进入收官之年，经过几年的建设，我国法治政府建设水平持续提升，但该纲要更多突出了“规范约束行政权力”“保障公民合法权益”的色彩。新一轮法治政府建设即将开始，新的法治政府建设纲要出台在即，在未来五年以及今后很长一段时间，法治政府如何建设、法治政府应当坚持怎样的面向、如何在进一步全面深化改革的背景下建设法治政府、如何通过建设法治政府为推进中国式现代化提供助力，都是值得研究的问题。
关于法治政府的不同面向，学者们在研究中也提出了许多表述，包括：维权政府、有限政府、民意政府、履职政府、规则政府、透明政府、服务政府、有为政府、阳光政府、诚信政府、效率政府、廉洁政府、责任政府、瘦身政府、数字政府，等等。这些表述都从不同层面展示了法治政府建设的方向以及要求。在新的时期，凸显法治政府怎样的面向，直接关系到法治政府建设的方向。本文根据我国法治政府自身的特点，结合未来经济社会发展的趋势，并在参考法治政府建设共性的基础上，提出我国将在较长一段时期凸显法治政府“有为”的面向，重点加强有为政府建设，以政府的有为作为立足点，兼顾其他面向，并进一步明确有为的内涵与外延，提出推进的具体路径，这对中国当下的发展具有重要的现实意义。
一、凸显法治政府“有为”面向是全面深化改革的必然要求
法治政府建设不仅具有历史性，即不同历史时期法治政府所具有的面向不尽相同，而且具有地域性，即不同国家的法治政府具有不同的特色，这些，无不与法治政府建设的具体情况密切相关。在进一步全面深化改革时期，要完成改革的艰巨任务，必然对法治政府建设提出特殊的要求，必然要体现出政府积极有为的一面。
（一）改革任务的繁重性要求政府必须有为
在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》中，提到“改革”字眼的有23处，提出“坚持以经济建设为中心，以推动高质量发展为主题，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的”，特别是在“十五五”时期经济社会发展的主要目标中，明确提出“到二〇三五年实现我国经济实力、科技实力、国防实力、综合国力和国际影响力大幅跃升，人均国内生产总值达到中等发达国家水平，人民生活更加幸福美好，基本实现社会主义现代化”。可以说，我国正处于改革开放的关键时期，是“面临深刻复杂变化，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”。在这个关键时刻，政府及其各部门必须积极谋划推进改革，敢作善为抓落实，不断开拓创新，唯有如此，才能保证全面深化改革的任务落实到位。
还值得注意的是，当前改革中仍存在许多困难和挑战，需要政府在积极有为中加以解决。一是面对人民日益增长的美好生活需要，“我国经济正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期‘三期叠加’阶段”。二是当下我国经济发展面临前所未有的复杂局面，经济下行压力大，依靠消费拉动经济发展未达预期、投资增速及动能明显不足、“资产负债表衰退”现象明显。三是我国的基础设备还不充足、营商环境存在不佳问题、法律制度仍需完善，即使是一些需要技术创新和产业升级的领域，也因投资数额较大、收益周期较长、投资风险突出等问题而存在市场主体不愿出面投资的现象，仍需要政府提供基础性条件。四是“在经济体制改革步入深水区和逆经济全球化的国际趋势下，有限政府虽能预防对市场主体自治的过度干预，但无疑是以失去政府经济职能为代价，其所指引的经济法体系也开始与我国现阶段经济发展出现不协调甚至抵牾”。为此，政府必须积极作为，法治政府“有为”的面向必须凸显，经济发展和改革需要政府的有为来激活、充分发掘发展潜力。特别是在面对百年未有之大变局的背景下，为有效应对“脱钩断链”“卡脖子”“卡脑子”带来的挑战，面对人民日益增长的对美好生活的要求，面对中国式现代化建设的新征程，政府必须积极作为，而不是做旁观者。因此，在我国法治政府建设进程中，以发展中大国以及二元经济结构为特征的特殊国情和发展阶段使得“有为政府”成为我国的必然选择，没有积极作为的“有为”面向是不可能完成全面深化改革任务的。“有为”的面向是我国一直强调的面向，也是当下应重点加强的面向。
（二）政府有为才能使市场有效
在进一步全面深化改革进程中，最为关键的是处理好政府与市场的关系。政府与市场关系的问题，几乎是所有国家都面临的问题，正如默勒所讲，“在我们这个时代，……争论最多的一个问题都是，政府的职能和作用的适当界限在哪里。……当潮流汹涌地转向变革政府和法律，以改善人类的境况时，人们讨论这个问题的兴趣很可能将增加，而不是减少”。一部市场经济发展史，也是一部政府与市场关系动态调整的历史。在我国，对政府与市场关系的探索和重塑始于改革开放时期，经过多年探索，期间经历了不断变化的过程，逐步形成了正确的定位，形成了具有中国特色的关系模式，体现了对政府作用的不同要求。党的十八届三中全会提出，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，这是对政府和市场关系的最新表述。十九大继续沿用这种表述。十九届五中全会强调，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”，首次提出“推动有效市场和有为政府更好结合”的方案，完成从“使市场在资源配置中起决定性作用”到“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”的跃升。2022年10月，党的二十大重申“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。党的二十届三中全会作出了《关于进一步全面深化改革?推进中国式现代化的决定》，对今后一段时间全面深化改革进行了系统全面部署，该决定在明确“进一步全面深化改革的总目标”之后，通过对“七个聚焦”的阐释，将“更好发挥政府作用”放在了首位，体现了政府与市场关系的核心地位以及在全面深化改革中政府有为的重要价值，强调了法治政府的“有为”面向。而党的二十届四中全会以及“十五五”规划中，继续将“有效市场和有为政府”相结合，这也是当下和今后一段时间处理好政府与市场关系的根本指南。
在我国社会主义市场经济体制下，政府与市场关系的变化，除了受到一般经济规律的影响外，还受到国情与生产力所处的发展阶段、社会主义基本制度等因素的影响。正如习总书记所言，“我国经济发展获得巨大成功的一个关键因素，就是我们既发挥了市场经济的长处，又发挥了社会主义制度的优越性。”也如学者指出的，“中国道路的成功秘诀，就在于打破新自由主义所谓自由化、私有化、市场化的神话”。特别是对于像我国这样的发展中国家，法治政府的“有为”面向应当更加被强调，必须在充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时，“更好发挥政府作用”。而且市场化越深入，政府宏观调控的职责和作用越要充分发挥。
（三）凸显法治政府的“有为”面向是各国重大变革时期共同特征
虽然不同国家法治政府建设具有不同特点，但有一点是共同的，就是在重大变革时期，法治政府的“有为”面向都是必须被强调的。
西方发达国家在处理政府与经济发展关系的历程中，由16-18世纪强调建立强有力政府、加强政府对经济的干预措施、实行保护主义政策、使每年卖给外国人的货物比消费他们的为多的欧洲盛行的重商主义，到18世纪强调以自由市场为主导的自由竞争、政府不应做过多干预、仅作为“国家守夜人”的亚当?斯密的自由放任理论；从20世纪30年代经济大萧条时期强调政府干预经济刺激经济、推动经济走出大萧条的凯恩斯主义，到20世纪70年代坚持市场作为资源配置的唯一作用、反对政府干预并奉行“最小政府”原则的新自由主义，再到本世纪初强调在总体经济发展中政府干预的完全必要性，并强调政府与市场之间的共生性关系的新干预主义。这一发展历程，一方面体现了政府与经济发展关系出现反复变化的规律性，另一方面也体现出每一次政府的介入，都是在处于重大变革阶段，市场的失灵呼唤着政府的积极介入。特别是上个世纪三十年代席卷世界的经济大危机、本世纪的世界金融危机，都呼唤政府的积极干预，都由“管得越少越好”“大市场小政府”，逐步要求政府的积极介入，体现了特定时期法治政府有为面向的重要性。正如世界银行发展报告中指出的那样，“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的，有效的政府……是经济和社会发展的关键，这已成为人们的共识。”
可见，法治政府建设必须与所处的发展阶段相适应，必须符合该阶段任务实现的需要，具有那个时期所需要的阶段特点，而不是不切合实际地一味追求理想化、完美化。实际上，不存在一劳永逸的固定不变的面向，由此“凸显出各自发挥作用的边界不是固定不变的，而是因时、因地、因事变动”，政府的作用也要作出相应调整。换言之，如果把法治政府的不同面向按照不同比例划分，则不同阶段，某些面向所占的比例应当更需凸显，而其他面向的比例则相对减弱。在重大变革和发展时期，“有为”的面向应当凸显，应当占有更大的比例。
二、法治政府“有为”面向的基本内涵
“有为”面向是人们基于社会发展的不同阶段并在对政府作用规律充分认识的基础上提出的概念。关于“有为”面向的内涵，学界有不同观点。经济学者将其定义为“给国家发展社会进步作出贡献的政府”，重点是处理好与市场的关系；政治学者认为，政府不仅要处理好与市场的关系，还要处理好与政党、社会以及政府内部纵向横向区域间的关系，实现主体间的协同、客体间的协同。本文认为，“有为”是法治政府的一个面向，与其他面向相比，有为面向体现为：要求政府主动作为、创新作为而非限制政府权力；作为的方式是为经济服务、为社会服务而非行政强制权力的行使；作为的效果体现为提升市场效能、促进社会繁荣等结果的导向。
（一）“有为”面向的主动性
这是“有为”面向的基本要求。“有为”首先要求政府积极主动地作为，不仅要主动积极地为社会提供所需要的公共服务，不能懒政怠政，而且即使面对市场经济的发展，政府也不能消极无为。因此，在经济社会发展的过程中，不是要限制政府权力、强调政府的有限性，而是要求政府适应社会变化、主动寻求作为、积极动态地发展。“有为政府的作用主要体现在推进治理体系和治理能力现代化、加强基础设施建设、建构宏观调控体系、应对各种风险挑战、搭建对外开放平台”。当下，面对进一步全面深化改革，政府肩负培育市场、建设市场体系、提供基本公共服务等职能，肩负塑造公平秩序、积极促进新质生产力发展的重任，肩负市场规则供给、提供制度安排的使命。缺乏政府主动积极地作为，不仅难以形成充满活力的市场，而且经济更难以蓬勃发展。目前，政府的主动作为主要体现在以下方面。
第一，加强对市场运行所需制度规则的供给。政府在制度安排中，具有天然的优势，尤其在市场运行过程中，政府合理的制度安排，可以为有效市场创造良好稳定的外部条件。根据市场的不同情形，政府有为的情形也有所不同。一是在市场正常交易的情况下提供基本产权制度服务。按照科斯定理，私人之间通过讨价还价的方式进行资源配置时，交易费用为零，市场可以有效解决资源配置问题，政府不必干预市场，只需要提供产权界定以及在必要时保护产权即可，属于一种服务性制度。二是在市场失灵时提供必要的管理性制度干预。现实中，交易费用并不都等于零，而是往往高于交易方通过交易获得的利益，市场难以有效配置资源，出现市场失灵的问题，此时，就需要政府出台管理制度，通过管理性干预，解决达成私人契约交易费用过高的问题。三是当市场交易出现“外部性”问题时进行强制性制度干预。即“当一个人从事某项行为时，其行为影响到第三人的福利，然而他既没有为此对他人进行补偿（当他损害他人的福利时）也没有为此获得补偿（当他增加他人的福利时）”，政府要强制性介入，通过制定完善和实施补偿制度进行救济，实现社会的公平公正。四是加强防范各种可能风险的制度保障。在经济发展过程中，充满着来自各方面的风险和挑战，这使得经济的发展充满不确定性，为了应对这些风险与挑战，必须借助政府的力量，才能化危险为机遇。西方国家在多次经济危机中，都不断强化国家调控职能就是典型例子。我国也是如此，正如学者所言，中国的发展“不在于实现了四十年的高增长，而在于在四十年的高增长过程中没有像其他国家那样发生严重的经济危机和大幅波动的经济周期”。
总之，通过制度供给，其积极作用在于：完善市场法治、健全监管体系，维护和保障市场基本秩序；健全产权制度、界定产权，促进市场经济的发展；打破行政和行业壁垒，维护竞争秩序；对破坏性行为进行打击。
第二，通过中长期目标的设定促进经济长远发展。即使在当下市场起决定性作用时也并没有否定政府的作用，只是政府的介入领域、强度和程度有所变化；虽然政府介入的数量逐步减少，但政府介入的质量更被强调。其中，从宏观角度设定中长期目标就是一种重要方式。一是制定中长期发展规划。制定具有超前性的五年规划和远景目标纲要，对国家战略性产业、重大项目等方面进行布局和规划，引导产业合理布局，促进经济社会协调发展，为经济发展提供方向，引导各市场主体调整资源配置，纠正市场的短期配置行为。二是运用各种手段加强宏观调控。通过财政、货币、法律和必要的行政手段对国民经济发展和市场经济总体运行进行具有全局意义的调节和控制，加强供给侧结构性改革，促进宏观经济平衡，避免经济大幅波动。这里需要说明的是，政府的中长期目标设定不同于改革开放前的计划经济，前者并不否定市场的重要作用，而是在充分尊重市场的基础上考虑如何实现市场在资源配置中的决定性作用；后者虽然也会不断扩大市场调节的范围与作用，对市场进行一定的放权让利，但仍处于计划经济框架之下，政府的干预过多。
第三，提供各类基础设施和公共服务。一是完善良好的基础设施。对于交通、市政等工程复杂、耗时长、涉及范围大、覆盖行业多的基础设施，单纯依靠市场主体是无力建设的，需要政府主动积极投资，为市场和社会提供基础性设施。在国外， “一直到19世纪，政府在创建扩大市场所需要的基础设施方面都扮演着主要角色”。因此，作为有为政府，应当主动提供基础设施、医疗、教育、社会保障等，加大对新一代信息技术、工业互联网、大数据中心等新基建方面的投资。二是搭建各类信息交流平台。包括区域合作交流的平台、对外的国际市场平台，特别是对外平台，需要通过政府，拓展对外开放的空间、打破国际市场的壁垒，构建各类国际、区域的交流平台，为各类市场主体提供更多机会。如中国的“入世”打破关税壁垒、“一带一路”所达成的与沿线国家的合作，都是政府为市场主体走出去、引进来搭建的优质服务平台。
简而言之，有为政府指的是政府要为市场主体创造条件，让其在从事经济活动时没有后顾之忧，就是要发挥政府“保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、保障公平竞争、维护市场秩序、加强市场监管、推动可持续发展、促进共同富裕和弥补市场失灵”的重要作用。
（二）“有为”面向的创新性
这是对“有为”面向的质量要求。法治政府的有为面向，不仅体现在政府的主动作为，还体现作为的创新性。这是新时代对法治政府的必然要求。
第一，政府作为的模式需要创新。首先，就市场经济模式而言，不同的市场经济模式需要不同的政府作为模式。市场是特定时空下的产物，尽管存在着共同性规律，但不同时期、不同地域依然存在着差异性，且会随着时空的变化呈现多样化类型。在亚当·斯密时代完全竞争市场与凯恩斯时代系统性市场失灵的背景下，就体现了截然不同的市场经济运行特点，没有一成不变的模式，更没有所谓的最优模式，这要求我国必须建立与特定环境相适应的市场，不能生硬照搬国外的市场模式。在经济转型时期、危机应对时期、国家市场塑造时期，政府作为的方式及其内容都不相同，需要政府根据所处的环境积极创新。其次，就政府与市场的边界而言，政府与市场以及社会的边界也不总是分明的，不存在整齐划一、泾渭分明的固定边界，不是简单的物理边界，而是复杂的事理边界，并非一成不变的，而是随着社会和形势的发展、根据改革的需要不断调整、与时俱进的，“政府职能的转换不仅仅是对当前调控范围的调整，更要从本质上找到最合适的政府与经济、社会生活的调整与被调整的关系”。因此，“有为”本身也是一个建设和发展的过程，不同时代、不同地域、不同社会关系下，政府所承担职责的范围也需要不断调整变化，各国都要根据本国国情和经济发展程度，进行探索和试点，采用适合本国国情的方式探寻政府与市场的契合点。因而需要政府在法治的框架内创造性地有为，寻找适合所处时代和国情的模式，而非机械地僵硬地作为。
第二，法律制度的完善需要不断创新。如何根据市场需要提供基础性的法律制度，包括产业制度、产权制度等，需要不断创新，根据本国的国情，创造性地提供产权、市场准入等内容的制度，而不能生搬国外的制度。特别是有关当下经济发展面临的复杂问题，党的二十届四中全会提出了经济社会发展的主要目标：“高质量发展取得显著成效，科技自立自强水平大幅提高，进一步全面深化改革取得新突破，社会文明程度明显提升，人民生活品质不断提高，美丽中国建设取得新的重大进展，国家安全屏障更加巩固”，相关政策措施能否落实到位、如何落实到位等问题，都需要新的法律规范作为保障。而我国当下的法律制度是建立在传统物理空间基础上的，具有鲜明的传统时代特征，难以为上述问题的解决提供现实方案，难以适应现实的需要，对此，需要政府承担起规划、起草或制定等创新性工作，为国家立法奠定基础。
第三，发展新质生产力需要政府创新作为。自2023年9月，习总书记在黑龙江考察时首次提出“新质生产力”以来，发展新质生产力成为我国改革与发展的重要命题。党的二十届四中全会公报中，对发展新质生产力进一步加以强调，提出“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”。新质生产力是一种新型的先进生产力，其重要特点体现在“新质”上，“新”包括新技术、新模式、新产业、新领域、新动能、新市场和新需求，“质”包括新物质、新质态、新秩序、新品质，是技术革命性突破、生产要素的创新性配置、产业深度转型升级而催生出的新型生产力，正如习总书记所讲的那样，新质生产力是“由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。”面对新质生产力的发展，政府工作不再是一种常规性、循规蹈矩式的，而是创造性的，为此需要“统筹教育强国、科技强国、人才强国建设，提升国家创新体系整体效能，全面增强自主创新能力，抢占科技发展制高点，不断催生新质生产力”。政府要主动变革不够先进的治理方式进行方法和流程再造，为生产力的发展开创更大空间；需要政府通过要素创新、管理创新，破解发展难题，开创先进生产力发展的新空间。
综上，政府的有为就是要求政府不能满足于常规性的作为，而是要创新性地开展工作，创新程度的高低，直接关系到政府有为的水平和程度。为此，政府必须提升创新思维，开展创造性工作，不断创造更多可复制、可推广的新鲜经验。
（三）“有为”面向的服务性
这是就“有为”方式而言的。当韦伯把权力视为“将自己的意志强加于他人——做他想要做的事情”时，拉斯韦尔和卡普兰则提出，权力是一种服从价值和影响。而在现代法治政府有为面向中，权力则体现为一种服务。服务性特点是政府治理模式的变革，实现权力功能的转向，改变以往管理规制的倾向，政府由此变成一种服务者的角色，“法治政府不是为民做主而是为民服务，政府职能向为民服务本真回归，法治政府的诸多职能都集中体现出鲜明的服务性”。
服务性体现为：一是服务是一项责任，而非权力，政府必须周到地为被服务对象做好服务，充分发挥政府服务的功能，把为公众服务作为政府运行和发展的根本宗旨。二是服务者应放下架子，以较低姿态服务于被服务者。“人民设立政府，用税收维持政府的运作，其目的即在于获得服务，获得安全、自由、秩序等公共产品。政府和政府工作人员如果不是为人民服务，而是当官做老爷，把人民当作单纯管理、治理的对象、客体，那国家的性质就不再是民主性质”。
在政府与市场的关系中，政府不是来管人、管市场主体的，而是努力为市场主体提供更多更优质的服务，是一种服务角色；政府不再是资源配置的主导者和“主角”，甚至不再发挥资源配置的作用，而仅仅是为了更好地促进市场发挥资源配置的决定性作用而提供服务，为促进和保障市场的发展提供服务；政府在提供服务的过程中，并非其单方行为，而是根据被服务对象的需要，提供其所需要的服务，在提供服务过程中，要与被服务对象进行充分地沟通、交流、互动与合作，为被服务对象提供精准服务。服务的定位，使得行政机关与相对人间的关系由管理者与被管理者转变为服务提供者与被服务者，行政机关在提供服务过程中，不是居高临下，而是以服务者的身份、以更为谦逊的姿态，“实现由政府本位、官本位和计划本位向社会本位、民本位和市场本位转变”。
“有为”面向的服务性，还要求政府的介入应体现出适度性、适当性和适时性。一是对市场运行保持克制态度。当市场有效运行时，政府要呈现出不介入、不干预姿态；只有出现市场失灵情况时，政府才及时干预，弥补市场机制的信息不完全、负外部性、竞争不充分、垄断等不足，而不能不作为或推卸责任。二是对市场失灵的不同情形作出相应处理。对市场本身的失灵，政府要采取“进”的方式进行补位，对政府原因导致的市场失灵，政府要以“退”的方式纠正错位或越位。三是政府所采取的干预手段要合理。要运用市场化手段，运用法治和技术手段，在注重公平的基础上进一步提升效率；而且即使是对产业政策，也应当是因势利导的、具有激励性的，而非政府的强制干预。四是所干预的事项不是微观领域的市场资源配置，而是对宏观层面和长远规划的介入，尤其要减少或避免对市场资源的直接配置、对微观经济和价格的直接干预等。
三、法治政府“有为”面向与其他面向关系的厘清
法治政府并非只有一个面向，而是具有多维面向，除了有为的面向外，还有诸如有限、程序、透明、责任、高效、诚信等面向。有为面向与这些面向间是何种关系、如何处理好有为与其他面向的关系，直接影响法治政府建设的成效与有为面向的实现。本文的基本观点是，法治政府的每个面向间并非平行关系，要以“有为”面向为基础，加强我国法治政府建设；在有为的基础上，加强与其他面向的分工与合作；有为面向的实现，需要其他面向的配合。
（一）与有限政府的关系：在“有为”面向基础上的有限面向
在研究法治政府“有为”面向时，不能不提“有限”的面向，或称有限政府。有限政府概念起源于古希腊政治思想，经英国自由主义思想家霍布斯、荷兰哲学家斯宾诺莎的发展，到洛克时代，被提炼并形成较为完整的有限政府理论体系，再经孟德斯鸠、哈耶克等人的不断完善，形成了法治政府的重要面向。“有限”面向的重要特征，强调在权限、职能、规模等方面，政府要严格受到法律的约束和规制。
鉴于法治传统和国情等方面的原因，我国不可能完全采取以限制政府权力为特点的有限政府建设，正如江必新教授所言，“在自由资本主义时代，控权作为行政法唯一的重心有其历史合理性，但这种理念不能不加论证地沿用至今，也不能不加论证地进入中国”。为此，必须跳出西方有限政府的圈套，正确定位我国政府的职能，选择法治政府的核心面向。当然，也要考虑对政府权力进行必要规制，这里涉及有为与有限的关系问题。
其实，有为与有限并非彼此独立，而是存在一定的关联性。首先，有为是从治理效能的角度来看的，并以结果作为评判标准，关注的是效果与效率；而有限政府侧重于政府行为的边界，往往是在市场机制较为成熟、国家治理较为完善的背景下，对政府的行为加以限定。但有限并非是不作为，而是强调其作为的适度性。其次，有为是一种积极的状态，体现为政府行为的主动性，而有限是一种消极状态，体现政府的不干预或适度干预。政府的有为并非没有限度的乱作为，而是进行有限度、合理且适时的作为，不能以有为为由而过度干预市场和社会的自由。在市场可以自行决定、社会可以自主处理的情况下，政府要有限作为，有为的边界便是有限；在市场出现失灵或社会难以自主处理的情况下，政府要积极作为，由此形成有为与有限的互动状态；而且有为政府包含着有所为有所不为的内容，这本身就涵盖了有限之意。
在我国当下，只有在政府有为的情况下，有限才具有意义，人们并不需要一个消极无为的政府；限制政府权力的目的并非是使其无所作为、并非是限制其多做实事，而是为了促使其更好地履行职责，是以有为为目的的有限，不是为有限而有限，因此，政府核心的功能仍然是有为。在我国当下的法治政府建设中，要以有为为基础，在有为的基础上将政府的权力运用到适当的地方，这便是有限所设定的界限。
（二）与程序政府的关系：以“有为”为目的的程序面向
程序面向是指政府要严格按照法律程序作出行政行为，违反法定程序将影响行政行为的效力。虽然在理论上，程序是实体的保证，没有正当的程序，难以实现结果的正义，也难以使公正通过可视化的方式得以实现。但在强调程序同时，更要关注程序本身的效能和目的。程序不是绝对的、无条件的，而是相对的、有条件的。如果只讲程序而忽视程序应当具有的目的性，就会因为程序的设置而影响实体的效果，并可能造成程序空转。
有为面向与程序面向，是内容与形式的关系。以有为作为基础面向、围绕有为面向的实现实施程序面向，程序面向才有价值和意义，而在缺乏有为面向的情况下，单纯要求程序的严格性，不仅不利于社会经济的发展，反而成为影响效率的障碍。最为典型的是投资者在以往的项目审批过程中，花费很长时间盖了几十个公章而贻误了大好商机的极端例子，以及当下部分地方政府部门存在“门好进、脸好看、事难办”的现象，这些例子都在强调各部门要严格审查审批，看似很重视程序规则，却最终造成程序面向与有为面向的脱节，也使得程序陷入空转。而国外部分国家，也因为过于强调程序，造成许多经济建设项目难以实施，严重影响了行政效率，损害了公民的合法利益，“在努力满足众多参与决策的私利性利益团体要求的时候，更广泛的公共利益却可能被忽视”，这从反面给我们提出了警示：如此程序，实际上陷入拖拉、扯皮、久议不决的困境。
由此可见，在强调“有为”面向时并非忽略程序，而是要以政府有为作为基础，且程序的适用必须置于一定条件之下，其适用条件有：一是政府作出对自己有利的事项时，必须严格遵守回避程序，即所谓“自己不能做自己的法官”；二是政府作出对他人权利义务产生不利影响行为时，必须听取当事人的意见，给予其充分的陈述和申辩机会，即所谓“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见”，并对其意见给予足够的尊重；三是在行政行为涉及多方当事人时，政府必须中立，必须平等对待各方当事人，不能对任何一方有任何歧视；四是政府必须从提高行政效率的角度出发，节约行政成本和时间，必须有利于提升行政效率。由此可见，程序的面向应当在有为面向的基础上对政府权力的约束，其目的是通过较为公正的程序，确保政府权力在有为的轨道上发挥作用，程序面向必须与有为面向相结合才有价值，才能发挥应有作用。
（三）与其他面向的关系：“有为”面向居于主导地位
除了有限、程序的面向外，法治政府的透明、高效、廉洁、诚信、责任等诸多面向，都体现了有为面向的应有之意，是实现有为面向不可或缺的部分，有为政府必然是透明的、高效的、廉洁的、诚信的、负责任的政府。当然，这些面向须以政府的有为为主导，在有为基础上加以运用。
第一，有为与透明：以透明促进有为目的的实现。透明政府是以政府组织公开、决策公开、行政过程公开、公民高度参与为特点的面向，解决的是公众参与权、知情权等问题。然而，就有为与透明面向间的关系而言，透明本身不是目的，实现政府有为并给社会带来高效服务才是目的。因此，只有以政府有为为基础，阳光透明的面向才能起到锦上添花的作用，而阳光透明的目的，必须是为了促进政府更加有为，否则，就失去了目的性，就沦为形式主义，失去公众的信任。为此，有为面向的实现要借助于社会的监督，而阳光透明要以促进政府更好地作为为目的。
第二，有为与高效：以高效提升有为的质量。“高效政府就是高绩效的政府，它是政府在公共行政活动中所取得的工作成绩和社会影响等的综合反映，它要求政府在履行行政职责的过程中，以相同或更少的资源获得公共产出的最大化”，是一种体现了时间与成本的结果，是实现耗时短、效益高的成果。政府属于执行机关，其特点就是要讲究效率，尤其对我国政府而言，强调执行力就必然要求提高政府效率，防止推诿、拖延等情形。有为政府是有质量的高效，高效是有为政府的应有之义，高效蕴含于有为之中。然而，现实中，高效常常片面地强调效率，但高效并不一定意味着高质量。为此，在有为面向的实现中，要以提高有为质量为目的，不能只为了追求效率。
第三，有为与廉洁：廉洁是实现有为的保证。廉洁，这是对政府及其公职人员的要求。这要求政府不得牟利，不能有部门利益，尤其要防止行政执法中的逐利执法、为创收而执法的行为；要求公职人员必须保持廉洁，唯有廉洁，才能实现行为的公平公正，实现为民服务的宗旨。“廉洁是政府正当性和合法性的基础，廉洁的政府可以维护社会公正、促进公共利益，而腐败的政府必将丧失人民信任，引发民众反抗，从而导致政治和社会的不稳定”。廉洁是有为的基本要求，只有廉洁才有可能有为，才能落实有为政府建设的基本要求，而不廉洁的政府不会专心于有为的事业；廉洁是为了更好的有为，不是为廉洁而廉洁，廉洁的政府如果没有作为，这种廉洁毫无意义。为此，必须在廉洁的要求下加强有为政府建设，在有为的基础上加强廉洁，促进政府更加有为。
第四，有为与诚信：有为需要诚信作为前提。政府诚信主要指政府及其工作人员应具备的、贯穿于行政活动全过程的诚实践诺品德，体现为政府及其工作人员对公众有善良真诚的动机，有信守如一的行动。诚信的面向是有为面向的基础，如果政府不诚信，有令不行、有禁不止、失职渎职、违法行政、执法寻租、贪赃枉法、非文明执法等，不仅难以做到真正的有为，而且也会因为失去社会公众的信任而难有作为。正如美国社会学家弗朗西斯?福山所讲的那样，诚信不仅仅是道德问题，它影响了社会的稳定和经济的繁荣。因此，加强有为政府建设，必须首先要求政府诚信。
第五，有为与责任：以责任倒逼有为面向的实现。政府的责任，强调行政机关如果行为有误，也应当像普通公民一样，承担相应的法律责任。责任政府涉及公共权力责任的合理履行，是对社会公民诉求的有效回应。责任政府是有为政府的必然要求，如果政府不作为却无需承担责任，则会助长政府的懒政；如果政府滥用职权却无需承担责任，则会导致滥用权力；如果政府违反行政协议却无需承担责任，则难以实现政府诚信的要求；如果政府行为有误却无需承担责任，则会导致权力的恣意。有为面向和责任面向都是以结果为导向，只不过有为注重结果的正面评价，而责任是对后果的追究。责任面向可以通过后果的倒逼，更好实现有为政府的宗旨。根据有为的不同变异性，对不作为、不当作为、无效作为、过度作为等不同情形，科以不同责任，体现有为与责任的相对应性。
综上，尽管法治政府有诸多面向，但在我国当下，有为是最基础的、起主导作用的面向；缺乏政府的积极有为，其他面向不仅失去了目标和方向，也缺乏应有的价值。只有以有为面向作为基础，有限才具有参照价值，程序才不至于沦为形式，其他面向才能更好地发挥作用。因此，有为面向居于法治政府建设的核心地位。
四、法治政府“有为”面向的实现进路
法治政府“有为”面向并非自动实现，需要当下以及今后一段时期，从政府职能优化、体制机制完善以及相应保障措施优化等方面加以推进。
（一）职能优化是法治政府有为面向实现的前提
政府职能是行政机关所承担的职责与功能，它连接着政府与市场、政府与社会的关系。政府职能不是一成不变的，要根据社会发展需要不断动态调整和变革政府职能的重心、方向和内容，呈现因时而变、因势而变的动态调整。这是法治政府“有为”面向实现的第一步，也是关键的一步。
在职能优化的过程中，可能呈现出不同的优化方式，要采取多种方式优化政府职能。一是政府某些职能的转出或转入。这是政府与外部环境间的转换，是政府与市场、政府与社会关系的调整。转出是将某些职能交由社会组织行使，转交给市场通过其自我调节的方式实现目标，政府一般不再干预；转入则是强化政府的服务功能，尤其是面对市场和社会难以解决的问题，如政府提供某些公共产品等。二是政府某些职能的上移或下放。这属于政府职能的内部变化，是职能转变方向上的变化，在政府内部的不同层级间实行职能的转换。有些职能呈现上收趋势，体现集中的倾向，避免分散化或碎片化；有些呈现下放趋势，由低层级的行政机关行使，以提升各地方的积极性和创造性。三是某些职能的强化或弱化。是职能转变程度上的变化，强化的是对社会或市场难以承担的基础性公共产品和公共服务的提供；弱化的是对社会能更好地提供服务的领域的干预，弱化对通过市场竞争即可解决问题的领域的干预。
要以清单的方式固化优化后的政府职能。首先，要进一步完善政府权力清单制度，明确政府该管什么、不该管什么、管到何种程度，为政府设定权力的边界，避免权力的越界和滥用，也防止不作为或乱作为；其次，明确政府责任清单制度，明确政府应当承担的责任，为监督和问责提供明确的依据；再次，进一步缩减市场准入的负面清单范围，实现清单之外的事情由市场主体依法自行决定，全面落实“非禁即入”，并要随着外界的变化而不断调整。
需要说明的是，政府职能的优化，不是简单地分权或放权，而是要根据当下进一步全面深化改革的需要，实现政府职能的真正转变，政府做自己能做、该做的事情，而将自己不该做、做不好也做不了的事情交由市场或社会，要特别强化政府制定规划、战略、规则等宏观职能。当然，政府职能与市场、社会的边界不是线状的，而是一个具有一定宽度的带状区域；不是一条笔直的线，而是一个呈现规律变化的动态曲线；不是一个固定的边界，而是一个动态调整的边界，要根据发展的需要，适时作出动态调整。
（二）完善体制是法治政府有为面向实现的基础
政府体制由政府的权力分配、职能划分、组织结构设置、管理制度等要素构成，但主要的构成要素是政府的框架结构。改革与完善体制对于政府有为能力的提高至关重要。先进的体制为政府能力的良好生长和发挥提供空间，决定着政府职能和效能的实现。当下，尤其要完善政府服务型体制和新型举国体制。
第一，完善政府服务型体制。虽然不同时期、不同领域、不同地方的有为政府体制可能有所不同，但也有共同的一面，即有为政府的体制应当是以服务为基础的政府体制。实际上，为处理好政府与社会、市场的关系，我国先后进行了多次政府体制改革，而其基本趋势呈现出逐步向服务政府体制转变的特点。一是从2001年中央开启行政审批制度改革开始，逐步取消了一大批行政审批事项，但该阶段主要是政府内部的审批体制改革，政府仍然具有管控的特点。二是从2013年开始以“放管服”为核心的政府体制改革，强调不仅要放，还要管，更要做好服务；强调从事前审批向事中事后监管的转变，而“一网通办”“最多跑一次”等富有特色的政务服务，进一步将“放管服”改革向纵深推进。三是党的二十届三中全会以及《国务院关于进一步优化政务服务提升行政效能 推动“高效办成一件事”的指导意见》的出台为标志，以“高效办成一件事”为切入口，推进政府职责体系优化，完善政府体制整体设计，这是对以往行政审批制度改革和“放管服”改革的延续和升级，更加体现服务政府的内涵与特色。
在今后有为政府的建设中，要以服务型政府体制的完善为基础，一方面要采取科学的方式配置政府权能，另一方面要着重提升政府的能力，由此进一步提高政府服务的效能，为市场作用的充分发挥提供助力。
第二，进一步健全新型举国体制。“集中力量办大事”是我国的制度优势，党的二十届三中全会提出，“构建支持全面创新体制机制”“健全新型举国体制”。所谓新型举国体制，是以国家发展为根本目标，通过科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关，在国家重大项目组织实施过程中，能够集中协调配置资源、有效发挥资源效益的一种资源配置与组织方式。与原有体制相比，新型举国体制是在保障国家安全的基础上，强调在若干重要领域形成竞争优势、赢得战略主动；在强调中央集中领导和统筹协调的同时，注重发挥地方政府作用，形成上下联动的协同机制；强调既要发挥“集中力量办大事”的制度优势，也要发挥市场配置资源的决定性作用，通过市场机制引导资源向效率更高、创新能力更强的主体和项目流动；既强调政府机构的有效参与，也注重动员社会力量参与，由此形成广泛的创新共同体。
面对新技术革命和产业变革的战略机遇，面对因地制宜发展新质生产力的战略，必须进一步健全新型举国体制。为此，要加强国家战略力量的顶层设计，建立跨部门、跨区域的协调机制，加强信息共享和工作协同；加强对创新主体的培育，尤其是加大对高校、科研机构的投入，支持其开展基础研究和前沿技术研究；根据国家战略需求和项目实际情况，科学合理地分配资源，提高资源使用效率，建立资源共享平台，促进科技资源的开放共享，避免资源的闲置和浪费，等等。
（三）完善工作机制是法治政府有为面向实现的关键
政府机制是否科学有效，直接影响政府工作的效果，影响政府有为的结果。政府工作机制是政府各部门相互联系和作用的程序制度。体制与机制的关系好比骨架与血肉，体制是载体，机制依托于体制，在一定的体制范围内发挥作用，机制要与体制相适配；体制呈现静态的、相对稳定的特点，而机制则呈现动态的、相对灵活的过程特点。实现政府有为面向，不仅要建立合适的政府体制，还要有相应的机制与之相适配。
实现法治政府的“有为”面向，必须进一步完善行政决策机制、行政执行机制和行政监督机制，为有为政府的实现提供保障。
第一，完善科学的行政决策机制。政府对社会对市场何时介入、如何介入、介入的领域、介入的程度以及有关产业政策、规划的制定等，作为一个过程性的行为，都需要通过决策方式予以实现。决策机制是否科学、健全，直接关系到决策的质量。当下我国的一些基础性投入没有产生引领性成果，或一些重要的规划没有产生预期效果，成因尽管有很多，但与行政决策的质量不高密切相关。迫切需要实现决策主体多元化、民主化、公共利益优先。在决策过程中，要为公众提供多元化且有效的参与渠道，特别是要广泛倾听相关领域专家的意见。为此，需要建立健全专家遴选制度，保证专家质量；建立健全专家论证承诺制度，确保专家切实负责；建立健全专家独立发表意见制度，避免领导意志、任意干预；建立健全未采纳专家意见的说明理由及署名制度等，防范合理意见不被采纳，以增强专家论证对决策采纳的约束力。还需利用机器智能作为辅助，使得政府决策呈现出分布式、一体化、扁平化的过程特点，防范决策机制和程序流于形式。
第二，完善强有力的行政执行机制。执行与决策既有密切的关系，又相对独立。执行是实现科学决策的重要一环，加强执行是建设有为政府的关键，也是实现有为面向的“最后一公里”，否则，再好的决策也会流于纸面。为此，一是要提高执行的效率，“一个高效的政府必须是具有强有力的执行力的政府。这样的政府会在最短的时间内，以最优的质量将国家法律法规和政策方针付之行动，贯彻落实，使国家的法律、政策发挥出应有的效应，真正惠及社会大众”。要删减繁琐的程序，缩减执行的时间；要对群众的诉求第一时间作出回应等。二是以有为为目标提供更优的行政服务：为高新企业提供专项法律服务，着力维护社会秩序、保障企事业单位的科研、生产和经营安全，为人才培养、引进等提供更便捷的服务。三是要提高执行人员的素质和能力，提高工作质量，为社会与市场提供更多优质的服务。
第三，完善行政监督机制。监督贵在有力，“任何政府都需要建立一套责任机制，这样才能在社会广泛的支持下进行运作”。加强对朝令夕改、反复无常的政策制定行为的监督；治理阻碍改革发展的重复检查、多头执法、选择性执法、滥处罚、乱强制等现象；治理基于地方保护主义或部门利益在公平竞争中以欺骗等方式不平等对待外来市场主体的问题；监督和治理“新官不认旧账”、不履行行政承诺或允诺等行为。要构建完善的监督体系，必须采用内部监督与外部监督共同发力的监督体系，并把对行政权的监督纳入党和国家的监督体系进行全局统筹谋划，实现监督的有效性和权威性。在大数据时代，要充分利用大数据技术，对行政权的行使进行全天候实时监督。当然，在严格监督问责的同时，也要建立容错纠错机制和激励保护机制，对政府工作人员的合法权益给予保护；对主观不存在过错、没有造成重大不利影响且能够及时挽回影响的行为，不应作出负面评价，以此鼓励大胆创新、勇敢探索、积极作为。
（四）法治化是法治政府有为面向实现的保障
法治是治国理政的基本方式，也是法治政府有为面向实现的保障。要以有为政府建设为基础，完善有为政府的法治体系，使政府的权能明确，促进体制机制完善，既可以约束行政权行使的恣意，也可以防止政府的不作为，为有为政府面向的实现提供坚实的法治保障。
第一，要实现政府职能的法治化。政府职能的转变，不仅要有理念上的转变，政策上的规定，更要有法治化的保障，通过法治化方式明确政府的职权范围、政府不能介入或干预的领域，使职权得以法定，形成边界清晰、分工合理的政府职能体系，确保属于政府的职能保留在政府之中，不属于政府的职能及时转出。再加上法无授权不可为的行政法原则的规制，由此划清政府与市场、社会的界限，为法治政府有为面向的实现奠定基础。
第二，要实现政府体制的法治化。通过相关组织法的制定与完善，对不同层级、不同领域的行政机关体制、权限、职能等作出明确规定。当下，迫切需要制定具有普遍适用性的行政组织法，对行政机关体制、职权作出规定，为政府有为面向的实现提供强有力的保障。
第三，要实现政府机制的法治化。加强政府决策机制、执行机制和监督机制的法治化，并实现三个机制的协同。通过科学的行政程序，实现决策的科学化、民主化，避免决策的随意性和独断专行；实现行政执行的有力化，解决执行不力问题；实现监督的精准化，并对不作为、乱作为等行为科以相应的法律责任。
第四，在新一轮法治政府建设纲要中凸显“有为”面向。新一轮法治政府建设纲要即将出台，在新的纲要中，要将法治政府的“有为”作为基础面向，凸显其在各个面向中的主导地位；进一步明确“有为”的内涵与外延、在各领域中的体现形式、与其他面向的关系、推进的方式等内容；突出政府的行政服务、行政指导、行政激励、行政给付等法定职责，为有为面向的实现提供纲领性指导。尤其是新的法治政府建设纲要与党的二十届三中、四中全会决定的改革要求相吻合，不仅为推进有为政府的建设提供指导，也将为进一步全面深化改革任务的完成，提供法治支持和助力。
结语
党的二十届四中全会指出，“‘十五五’时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位”，在进一步全面深化改革的背景下，法治政府的有为面向，既是指政府的积极作为，是相对于政府不作为或不积极作为、不充分作为而言的一种主动状态；也是指政府做出的成绩，这是政府作为的一种结果，注重的是对政府行为结果的评价，政府要做对的事，要做得对，把该做的事情做好。这既是针对法治政府本身而言，体现政府工作的一种状态；也是就政府与市场的关系而言，以市场的有效性作为政府是否有为以及有为程度的考察标准。当下，在推进中国式现代化的总体部署下，新一轮的法治政府建设要跳出理想化、封闭化的分析框架，充分尊重法治政府建设的多维度性和多样性，走出限权、控权的误区，从本国的实际中找到法治政府建设的支撑点，尤其要凸显法治政府的“有为”面向。必须以“有为”为主要面向，在政府有为的基础上，处理好与其他面向的关系，以积极有为的面向，为全面深化改革任务的完成提供法治助力，并向世界展示法治政府建设的“中国方案”。
