王春业 邓盈:重要立法事项第三方评估机制研究

选择字号:   本文共阅读 446 次 更新时间:2018-02-25 10:03:10

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王春业   邓盈  

   【摘要】 为解决由于部门利益之争而导致的立法久拖不决现象,有必要对重要立法事项引入第三方评估制度。第三方评估的主体应当由具有专业性、中立性、公信力的机构担任,可以建立第三方评估机构信息库。当出现重要立法事项且因部门利益而产生争议时,立法决策机关或争议双方可委托第三方评估机构对之进行评估。第三方评估机构按照一定的评估程序,在与各方协商的基础上作出公正的评估报告。评估报告应转化为立法决策机关的决定,作为立法决策的重要依据。

   【中文关键词】 第三方评估;重要立法事项;部门利益

  

   党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确要求,“对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估,充分听取各方意见,协调解决,不能久拖不决。”应当如何理解这句话,如何建立第三方评估机制,如何确保第三方评估效果等,都是值得探讨的问题。

   目前,对立法评估问题的研究,多见于立法后评估[1?4],而对重要立法事项第三方评估的研究成果则很少,对评估机制构建的研究成果则更少,而且都是介绍性短文,研究缺乏系统性,研究的广度和深度也远远不够,迫切需要从理论上进一步加强。


一、引入第三方评估的背景和原因


   第三方评估源于20世纪20年代西方发达国家,其核心是由独立的外部机构来实施评估。从上个世纪中后期,第三方立法评估在英、美、欧盟、日、韩等国家被广泛运用,其中,美国的第三方评估更具代表性。美国贝尔研究所对包括重要立法事项在内的事项进行评估,取得了较好的社会效益。

   在我国,第三方评估制度在其他领域早有运用[1],但将其引入立法中则是一项制度创新,尤其是立法前的评估,是十八届四中全会之后的事情[2]。之所以在立法中要引入第三方评估制度,其背景是:现实中出现立法的部门化倾向,以及因部门间争议较大而导致某些重要立法事项久拖不决,影响了国家的法治建设。有人认为,第三方评估要解决的问题既有部门利益问题,也有立法的地方化、地方保护主义问题。这种理解是不符合《决定》精神的。因为从《决定》原文来看,防止部门利益和地方保护主义是通过“完善立法体制,明确立法权利边界”以及“从体制机制和工作程序上”来防止的;而在谈到第三方评估时,只是针对“部门间争议较大的重要立法事项”而言,而且主要是为了解决“久拖不决”问题。实际上,地方保护主义法律化问题也不会导致所谓的“久拖不决”问题。因此,本文认为,第三方评估主要针对部门争议问题,而非地方保护主义问题。当然,这里的“部门”既可能是中央的部门之间,也可能是地方的部门之间,但无论哪一种,都有可能因为争议而导致立法的久拖不决。

   立法过程中部门之间出现争议,与我国立法起草模式有很大关系。“立法起草工作主要是指法律规范的编制起草及其与之相关的准备工作。”{5}在我国,一些重要的立法往往是由部门来负责起草的,即使是法律,也往往由国务院的部委作为起草主体[3]。之所以让部门起草,因为许多领域的立法专业性较强,其他主体难以承担起草重任。而作为该领域的主管部门,一是这些部门具有起草立法方面的资源优势,部门内都设有专门的立法起草机构,有专职的高素质的专业人员,并能够获得充足的经费保障;二是这些部门是立法的直接适用者,非常熟悉本领域内的具体情况,最了解立法的需求、执法对象和方法,最懂得立法中的专业性、技术性问题,能发现该领域管理中所需解决的问题,所起草的立法更具有针对性与可操作性;三是这些部门作为社会公共资源的支配者和社会服务的提供者,对立法的起草往往积极性较高,起草的效率也较高{6},因此,由它们主笔起草也就变得理所当然了。然而,这些部门在起草立法过程中,往往不自觉地将部门利益融入其中,“通过设置管制、处罚以及许可与审批事项,将自身地位、权力及利益最大化,将自身义务与责任最小化”{7},“通过‘职权法定’、‘行为法定’和‘程序法定’等,使得部门利益法制化”{8}。更为麻烦的是,由于部门之间分工难以细分清楚,权力与利益相互交叉现象在所难免,因此,一部立法往往涉及到多个部门,部门之间为此就某些利益进行无休无止的争议,出现了有利的都去争,而无利的都推诿的观象[4],为各自的部门争利成为部门起草立法的一道不协调的“风景”。无论是以地方性法规形式还是以地方政府规章形式出台的地方立法,都是遵循着部门起草的模式,因此,部门利益的争议,不仅存在于中央立法,包括法律的制定甚至是行政法规的制定,还存在于地方立法之中。由此可能造成两种结果:一是导致有些立法因为利益协调不一致,出现立法不能继续往下进行即所谓的久拖不决现象,这也是我国不少立法动辄要经过几年甚者十几年才能制定出来的原因,更甚者,不少这样的立法最终因争议较大而导致流产。另一种结果是,将有争议的内容进行含糊化处理,拟定出模棱两可的条款。这样的立法虽然得以通过,但这类条款往往不具有可操作性,成为僵尸条款。有人曾做过统计,在金融、保险等领域,出现了一部法律可用的条款不到10%的怪现象,而大部分条款都是没有用的僵尸条款{9},使得立法失去了应有的作用。有时,甚至不惜将重要的、核心的但有争议的条款删除。对这个问题,以往也提出过解决办法,而且相关法律也规定了解决办法,那就是交由其共同的上级部门或决策机关来裁决。然而,实践中效果并不好,因为面对专业问题,上级机关不仅难以做出判断,而且上级机关出面解决也给争议的相关机关有压制的感觉,即使“同意”了,也并非心服口服,这实际上给今后的执法埋下了诸多隐患。更有甚者,有些决策机关因为部门之间争议较大,索性谁也不得罪,暂时放下了此项立法,所谓待时机成熟时再立,久拖不决的现象由此频繁出现。对于部门之间的利益争议,上级机关或决策机关的裁决当然可以作为一种方法,但第三方评估制度的引入,则增加了一种更为可行的方法。立法就是利益协调的过程,不仅包括公众利益与国家利益的协调,还包括部门之间利益的协调。而作为更为专业和中立的第三方评估,是一种较好解决部门利益冲突的方式,也是较好协调立法利益冲突的方式,可以从源头上为立法久拖不决现象的解决开出良方。

   基于以上考虑,第三方评估机制的引入,至少可以发挥如下作用:一是可以有效防止部门利益法律化弊端,以此推动立法的可行性、合法性。二是对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估,充分听取各方意见,协调解决争议,有利于立法选择,可以有效防止立法久拖不决现象的产生。三是通过第三方的评估,可以确保立法事项的客观和公正、立法过程的科学性和民主性、立法本身的可接受性。四是通过第三方评估,可以减少和阻却立法中的部门利益,有效促进依法行政和法治政府建设。总之,通过第三方评估,可以有效推动立法尽快地、高质量地出台。

  

二、第三方评估主体资格的确定

  

   何为第三方?有学者认为,“第一方是自我评估,第二方是被服务对象的评估,第三方是独立的,没有利益关联的。”{10}这是以第一方、第二方为参照对象而对第三方进行的界定。其实,这里对第一方和第二方的界定并不准确,因此,按照这个参照对第三方进行界定就不太妥当了。如果按照这个思路来对第三方进行认定,那可以作为第三方主体的就太多了,凡是与被评估对象没有利益关联的主体都可以作为第三方评估的主体,显然不符合其应有的含义。实际上,按照党的十八届四中全会决定中“部门间争议较大”的上下文内容来理解,另两方或多方,应当是有利益争议的部门,而与“被服务对象”没有关系,由此可以将第三方定位为与该立法没有利益关系的一方,或者说是争议部门之外的一方。但这个第三方又不能是争议双方的上级或立法的决策部门,因为,这些机关与有利益争议的各部门之间有行政隶属关系或上下级关系,对它们的争议不存在评估问题,而是直接作出判断,与本文的第三方评估主体是不同的概念。还需要说明的是,第三方评估不同于通常所讲的公众参与。公众参与是一种民主立法方式,而第三方评估则在一定程度上具有裁判和解决争议的效果,而公众参与则没有这个功能,因此,参与的公众不是评估的第三方主体。

   对于哪些机构可以作为第三方主体以及第三方主体如何产生等,是本文需要探讨的问题。“评估机构的遴选直接影响到评估机构的独立性和公正性”{11},作为第三方评估,其评估的结果必须是专业的、公正的、客观的。以这个标准来倒推第三方应具备的条件,就会发现,第三方主体应当具备如下基本条件:一是专业性。有固定机构和一定数量专业人员的专业化队伍,特别是熟悉相关法律法规知识的队伍,以确保评估的质量。二是独立性。这是评估结果公正性的必然要求,特别是要与政府及其工作部门保持一定距离,以确保评估过程不受来自于行政机关的不当干扰。由此,不能把享有立法权、执法权的其他国家机关及其内部组成机构作为本文所研究的第三方评估机构。三是非营利性。即评估机构应有稳定的资金保障,以此确保不为利益所驱动。四是公信力。即评估机构应当具有被各方尤其是利益的各方所认同的良好信誉。此外,在具体的评估实践中,还要求评估的第三方与被评估的重要立法事项无利益关联。

按照上述标准,在我国,具备第三方主体条件的主要是:科研机构、高等院校、立法研究机构、专业的评估机构以及一些具备条件的社会机构等。特别是目前正在兴起的各类智库,在条件具备的情况下更能充当第三方评估的角色[5]。但只是如此概括地罗列条件还远远不够,最好经过一定的方式进行明确,即明确具体机构的名称,以便在需要评估时,及时进行委托。对此,有必要建立遴选机制,确定一定条件,将一定范围内具备条件的机构遴选出来,作为候选的机构。一旦出现此类立法问题时,即可马上委托,从而使第三方评估常态化。对于一个省级行政区而言,可以向全省范围内发布征集候选机构的通知,明确具体的申报范围和条件、申报办法,鼓励符合条件的机构填写相关表格,积极申报。然后,组织专家进行资格评审,最终确定符合条件的几十个甚至几百个机构作为候选机构,建立第三方评估机构信息库。这些评估机构应主要来自于设置法学专业或法学院的高等院校,承担过国家或省级课题的专门科研机构,省级法学领域或相近领域的学会或研究会,有立法经验的律师事务所等。对选中的机构以及相应人员颁发聘书,规定一定期限,并实现动态管理,根据这些机构工作情况以及参与评估活动的表现,及时对信息库作出增减。同样,对于国家而言,也可以在全国范围内遴选符合条件的评估机构,为国家立法建立第三方机构的信息库。而随着设区的市地方立法权的普遍获得,地方的第三方评估工作也会相继展开,这些地方也可以在该地区范围内建立第三方评估主体信息库。当然,也可以选用省级或国家级所确定的第三方评估机构信息库。要将遴选出来的第三方评估机构的信息及时向社会公布,一方面便于相关立法决策机关在立法评估时选用,另一方面也将这些机构置于社会的监督之下。其实,作为本文所研究的第三方评估机构,并不是只适用于立法前的评估,通过遴选出来的评估机构,可以在多种情况下选用:既可以用于立法前的评估,也可以用于立法中、立法后的评估,还可以运用于其他需要第三方介入的一些评估。只不过所需要的人员因评估领域的不同而有所区别。因此,作为地方或国家而言,通过遴选,可以为上述评估事项同时遴选一些候选的机构,以作为各种评估所用,并非是需要某种评估时就必须进行一次评估机构的遴选。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网

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