摘 要：晚清陆海边疆重大问题研究须贯通边疆史与财政史暌隔，并对读比勘官方奏档与官员私函，重视“解读视差”。中法战争期间新疆虽已设省，但多年战争遗留军饷积欠的难题。陕甘总督谭钟麟与新疆巡抚刘锦棠多次上奏，同时屡与枢臣阎敬铭等以私函沟通，户部最终令各省关将部分京饷实银改解甘肃，缓解新疆财政困难；广东解决“援台规越”偿债难题过程中，两广总督张之洞等迭次具奏，也注重与枢臣等京官保持函札沟通，成为驱动广东解困的重要因素。京省高官奏章与私函组合运筹，为研究陆海边疆财政纾困提供重要视窗，推动“活的制度史”的学术憧憬更进一步。
关键词：陆海边疆 晚清财政 私人函札 谭钟麟 张之洞
光绪前期，清政府在西北陆疆和东南海疆践行“设省固疆”方略。在部省财政困绌背景下，如何筹措款项补发新疆欠饷以裁军，如何偿还广东因抗法御侮产生的巨额洋债，是考验清政府陆海边疆治理能力的重要问题。近年来，中国近代史学界偶见关于新疆建省前后协饷运作复杂情态的讨论，而东南海疆偿还外债难题较少被纳入学术视野；边疆史学科侧重梳理历代边疆治理主要脉络，晚清固疆财政纾困在其学术框架内往往失语，即便提到，亦较为笼统。另外，既往学术理路也值得反思。相比政治史领域较早结合章奏文献和私人函札展开研究，目前边疆财政有关成果多依赖章奏文献，致力于建构一个简约的“决策—执行”模式。此模式忽略“决策者”和“执行者”在视野眼界、人脉交谊、畛域利益等方面的客观差异，这些“非制度性因素”很大程度上影响着“决策—执行”的实际运作，相关阐释逻辑因此存在明显缺环，厘清幻象与真相的学术空间依然存在。
清政府有“军机例不通外信”的严格规约，但枢臣与陆海边疆督抚在财政纾困过程中，依然有不断往返函商举动。奏章反映的公义诉求之外，私人函札透示的双方私谊也影响着纾困决策的方向。学人凭借私密函件，可窥见重大决策背后的人情牵制及制度落地的实际样态，或有可能突破制度史研究的简约模式，呈现一幅“活的”、包含“关系”的制度史画卷。
一、正式奏疏与私人函札的“解读视差”
清朝国家治理的核心逻辑是“以内治外，内外相维”。前述“决策—执行”简约模式，长处在于将保疆固圉的财政纾困活动划为空间和逻辑上的两个端点，视京师皇帝、枢臣和部臣为“决策者”，各省督抚及其司道属官为“执行者”，前者居内，后者居外，梯级轮廓有序，权力架构清晰，较易理解。建构此模式的文献主要是各类奏疏和廷旨，它们集中体现“公义”层面相关资讯。但此模式的弊端亦不可不察。存世的庞大章奏文本虽然重要，但毕竟是皇帝和臣属间的专门文书，内中展示哪些信息、秉持何种立场、如何措辞造句、怎样表达诉求，当有审慎取舍，其中不乏堂皇“官话”，更有为固守畛域利益而刻意夸大的措辞。以下数例“官话”现象或体现在章奏中，或反映在官场处事态度中，值得研究者揣摩。
第一则，曾国藩私下提醒丁日昌：“洋炮等件……总署系以私情相商，阁下不必以官话应之，卓见以为何如？”如以“私情相商”，却报之以“官话”，显然是一种应对失当。
第二则，察哈尔都统额勒和布处置基层事件时，态度亦甚灵活：
据称：“此次随围羊只，仅有两黄旗解到，均甚瘦小，而白旗及达里冈叆均未解到，计日业已逾期，请行文内务府通融”等语。当以“该群既已迟误，即干参处，未便行文通融”。玉堂乃嘱其“自行写信，通融办理，总以不误差使为要。我们再向该群督催，设法归补”等语。事关上用之差，余亦未便只答官话，只好听其自行办理也。
办理内务府征用牛羊是一种皇差，基层未能按期完成，上司额勒和布可以“官话”具参，也可通融办理，他不“只答官话”，可见行事风格。
第三则，闽浙总督谭钟麟致函翁同龢，嘲讽奏疏中的“官话”习气：
闽盐免厘一疏，经大部奏驳，奉旨依议，夫何敢置喙？……以公事论，商人监追委员参办。此等官话，前任岂不能言？然讯（询）之商人，已领未销之票尚在；责之委员，则已运未销之盐尚多，何能遽以侵吞之罪罪之？而部中四十万之定额，牢不可破，势不得不含糊粉饰，挪后掩前，冀以后销数或旺为弥补前欠之计。
食盐专卖历有典章规制约束，疆臣对短销食盐、欠缴税款负监督之责、有奏参之权，但谭氏在此私函中质疑户部堂官罔顾地方实情的“官话”及其背后的不当管控。此类情况在大量奏疏中恐怕不在少数，研究者若不细察而仅据奏疏以为真情，论证可信度将大打折扣。
第四则，虽不属于“官话”，但体现臣属研撰奏疏时的别样诉求，反面佐证主奏官员的“作伪”动机。曾国藩函告同侪：“宁国为敝军进兵必由之路，人非至愚，断无不思救援之理。无如鲍、张不来，宋、郑抱病，虽奏疏中强作夸大之言，镇定之象，而寸心实忧灼无地。”胡林翼告诫属臣：“催饷之折，须再发一次，明知其不可得，而姑缓他人之逼迫，亦稍自纾耳。”拟具奏折本应上报实情，供决策参考，但曾国藩和胡林翼的具奏并非以实情而是选择“得当”信息上奏，甚至上奏信息并不重要，具奏行为是为达到另外目的：防止户部指拨鄂省款项。
由此可见，对章奏文本，须考虑具奏动机、资讯选择、撰文遣词等方面，审慎理解，否则“为奏折所误”的并非只有皇帝和参酌机要的枢臣。而当事人真实想法多暴露于各类私人函札、日记甚至密函，“阅后付丙”、“火之”、“付丙”等常出现在此类函札的尾部，其价值正体现为弥补章奏文本信息缺漏、帮助理解章奏背后态度甚至是章奏诉求之外的别样动机。深入一步看，私人密函更可能呈现国法公义之外的双方私谊，对重大决策行动或能产生直接影响。
在主要采信“决策—执行”简约模式的研究者看来，光绪中前期，围绕陆海边疆财政纾困难题，各方当事人均有奏陈折件，皇帝和部臣据此判断边疆实情，权衡轻重缓急，作出最高裁决，交给有关各方实施。实际上，此种理解忽视清廷决策过程的复杂性。比如，户部奉旨落实台湾巡抚刘铭传奏请购置洋炮之拨款过程中，指拨款项往往不能到位，刘铭传与部臣负气冲突，慈禧太后专门降旨斥责双方：“刘铭传因办防急需，此次陈奏折内语多不平；户部于初次议覆奏折内声叙拨款，措词亦近负气：均属不合！著旨申斥。至刘铭传筹借洋款片内奏明与杨昌濬反覆函商，该部专责刘铭传一人，未免存偏倚之见。惟刘铭传并未先行请旨，何得遽与商人议借洋款！亦属冒昧。著不准行。”枢廷决策、部臣堂议中的争执、冲突，甚至爆粗吵架亦不鲜见。帝后或对奏折文本外的内情知之不多，管部大臣、户部尚书却有可能掌握“远方朋友”私函透露的真实内情，此类私密资讯很可能牵动部内会议、顶层廷议的决策方向。
“决策—执行”模式中的“执行”环节，其实更为复杂曲折，必须考虑外省执行者的各种应对可能。在部省财政均陷窘困背景下，各方共饮一盂之水，此多彼寡，紫禁城发出的财源酌拨圣旨几乎不可能达到“登高一呼，万众响应”的理想效果，严格按照解款谕旨遵限依额完成的情形反而少见，为应付考核而虚与委蛇、“权宜点缀”的情况更为常见，更有当事官员置上谕于不顾，屡催罔应，不惧参劾的极端情形存在。
如此来看，既然“解读视差”客观存在，就不能单纯依赖章奏文献剖析清廷的边疆财政纾困活动，必须辅之以搜集解读私人信函，恰切把握疆吏与枢臣之间私谊厚薄、“人情”冷暖的可能影响。满人官员英翰刚任安徽巡抚时，因欠缺宦场人缘，担忧外来解饷匮乏。曾国藩指导其撰写奏折的技巧，指出官员私交和人情通达的重要性：“此次覆奏应将鹤帅仕宦中外，扬历三十余年，交情较广，书问常通，故山东、山西等处协饷间有解到者，即于某省设立捐局，亦系交情，请托友朋佽助，故能集腋成裘。臣则寒微崛起，于各省素乏知交，协款、捐款两者断无可恃云云，详细奏明。”所以，相关督抚有意通过私函以及派员赴京沟通、致送规礼等多渠道运作，设法结纳枢臣部臣，传递地方窘困实情、利益诉求等各类真实资讯。具折上奏、私函婉托、托人在京运作的组合，将公义与私谊糅合在一起，最大限度利于自身脱困。
光绪前期“设省固疆”方略推行后，一方面，新疆须筹措款项补发欠饷以裁军，广东须偿还抗法御侮产生的巨额洋债，两省属“难兄难弟”，且在运筹京官支持的手法方面比较相似；另一方面，两者困境和纾困行动处同一时空，彼此关联，部奏曾要求广东等省筹巨款解甘，协助新疆纾困，但该省因战争洋债压力而难以应命，不过后来又积极将承担的京饷解赴甘肃，正是观察边疆财政纾困的鲜活案例，值得梳理并综合讨论。
二、部省官员公义私谊融会与新疆裁军积欠纾困
太平天国运动后，京饷、协饷拨解的决策权主要在户部司员、堂官和管部大臣手中。直隶总督李鸿章结合多年观察，认同曾国藩和胡林翼的看法，认为管部大臣和户部堂官的决策权限几至“把持朝政”：“朝廷不能决者，惟部议是从”，“而堂又授权于司，文而授权于书吏，琐碎把持，将何底止”，“疆臣条奏必交部议，部臣必复以‘应毋庸议’。吾不畏朝廷，实畏各堂官”。个别时候两宫太后也会指示机宜，影响最终决策。
中法战争前，甘肃口内已基本完成裁撤超额湘军的工作，所裁兵员人数达1万余。欠饷较少者4000余人，即用银10余万两，主要源自内地协饷。但新疆需裁湘军主力中的老弱兵员仍复不少（主要是老兵），且其饷银以较高的“行粮”标准计算，欠发规模尤其庞大。陕甘总督谭钟麟、新疆巡抚刘锦棠为缓纾新疆军费困局、尽快裁减关外驻军规模屡屡上奏，甘督谭钟麟还凭私人交谊，将地方实情函致京中枢臣，积极促动中枢尽快给出有效方案。他与时任户部尚书阎敬铭在光绪初年应对丁戊奇荒时，已建立起融洽关系，还与科考同年、时管理户部三库事务的翁同龢保持密切私下沟通。私下函托与公开奏请结合的纾困行动自新疆设省谕旨发布开始，持续两年之久。
一般而言，存在巨额军费欠账情况下，应该先斩断葛藤，然后再创建行省，推出新的边疆治理体系。但是，同期法国接连侵扰闽浙沿海，东部各省资源无法更多调拨至西北边疆；负债大省广东更是为自身纾困多方运筹，相当程度上牵制西北的纾困行动，户部只能主张依靠疆内捐输和酌拨常规来化解新疆旧欠。在新疆设省方案中，户部规定湘军无论入疆久暂，只发放半年饷银，余欠饷银一律通过捐输报效朝廷。此类方案是借鉴同治中后期以降，曾国藩等在内地行省裁军前补发欠饷的常规做法。当时曾国藩及其属下臣僚往往通过官兵捐输、根据投戎时间长短发放数年欠饷、发放一个月薪资等形式，完成遣撤任务，由于待裁营勇数量庞大，另需依靠关税、厘捐、茶税甚至漕折银等财源，耗费达到数百万两。其后，户部又参照云南、贵州裁兵过程中的封典、虚衔捐输形式，制定变通补发欠饷的办法，但效果有限。光绪十一年（1885）二月中旬，伊犁老兵因欠饷迟迟不发，发生兵变哗溃的严重事件。事件爆发十多天后，刘锦棠郑重奏请朝廷重视湘军待裁老兵欠饷发放问题，指出以光绪十年新疆设省为界，发放此前数年欠饷需285万两白银；裁兵后才能实现新募勇丁以相对较低的“坐粮”标准发饷，节省开支。
然而，光绪十一年二月下旬刘锦棠奏请之时，恰逢中法战争极为胶着时期。户部依旧采用常规酌拨思路，结合旧欠甘饷省份的累积欠额，给出两个方案：其一，指拨浙江负担185万两，福建筹解38万两，广东承担56万两，闽海关解送6万两，限定3年内完成285万两白银的解甘任务；其二，通过捐输报效消化部分欠饷，并积极挖掘疆内财源。方案之一并未考虑承协三省实际：浙江、福建、广东三省，何者不是战争前线？即便战争结束，善后需款庞大，哪个省份有舍己芸人气魄，拿得出巨资协济西北？部臣视西北陈年欠饷为不急之务，因循敷衍，难怪谭氏将其视为“官话”应付：“部中以画饼作应酬，语无当也。金陵欠二十六月始请补解，奈部议何如！其实以一铁甲船之费即可了此也。”两江长期欠解西北协饷而总督曾国荃筹购铁甲舰，可见海防塞防财源竞争的余波仍存。郁闷之余，谭钟麟以治病为由两次提出辞呈，隐隐表达对清廷漠视西北问题的不满，更再度奏请选择可靠之款解决新疆难题。上奏同时，谭氏将西北实情密告翁同龢，翁氏也只劝其掂量重任，切勿轻易奏请开缺。
光绪十一年冬，翁同龢任户部尚书，管部大臣变为谭钟麟的宿友阎敬铭。恰逢中法战争结束不久，清廷开始大兴海军，又筹划粤、闽等省偿还战时举借的洋债，压力空前。翁同龢仍关心甘肃新饷的执行进展：“西饷不至遗言否？豫章报解濡滞，顷已劾奏，若裁款而仍悬额，哗溃可虞。”随后谭钟麟专门致函阎敬铭，分析户部湘军旧欠筹解方案的不可行性；谭氏属臣、甘州知府饶应祺也致函阎氏，函告谭氏处境艰难：“制军老眼昏花，省视公牍，殊形吃力，是以屡疏求归，然精神健爽如壮年人，事无大小，认真整理。”光绪十二年初，刘锦棠再次上奏，提醒朝廷此前处置之不当，“譬如婴儿学步，骨殖犹未坚强，若非保抱携持，势必立见倾仆”。
同时，谭钟麟分别委托已卸任兰州道兼署理甘肃按察使、将赴任直隶按察使的陶模（字子方）和卸任甘肃按察使、将赴任安徽抚巡的陈彝（字六舟）于光绪十二年春秋，先后赴京拜访翁同龢等枢臣要角，促动户部对西北的有效支持。两人在京陛见期间，除将谭钟麟私函以及珍贵的舍制纱袍褂致送翁同龢外，还在私宴上与翁同龢等京官谈及甘肃、新疆饷需难题。翁氏日记记载：
（三月十三日）陶戊辰庶常，甘肃循吏也，谈新疆事，谓兵饷旧欠过多，若依户部所议，恐致哗溃，言报切至。
（十月十五日）陈六舟来谈甘肃事，以为农部搜求过甚也。不指甘肃，指各省而言，撤勇则并无防散勇之人，严考成则爱民之好官益少。
（十月十六日）退后答陈六舟，未见。……赴颂阁邀，与燮臣同陪六舟也，肴馔极精，归时二鼓，饱不得睡。
陶模长论甘新困顿实情，促使翁同龢反思此前户部之方案，认识到令收复新疆的湘军将士主动报捐、消解欠饷，实不近人情。宴局后十天，他致函谭钟麟，既阐明国库的空前压力，也表达相机协助新疆的态度：
陶公来畅谈西事，以龢之不敏，尚粗识事机轻重，矧番番黄发耶！事有大难，京饷、海军、东边、洋息一时并集，加以渐台液池之兴作，神皋跸路之修治，其繁费实无纪极，内府不足，取之各府，各府不足，取之各路，于是行省扫地尽矣。江南之不能供老湘营，其一端也。昨毅帅已入文字，痛陈积欠非可抵捐。嗣后当相机经营，决不令安西槁饿也。
谭钟麟态度由此略转乐观，“昨子方函来，似乎诸公尚无固执。叔平书中亦同此意。节下秋中再行切实敷陈，当不致仍以画饼相贻也”。
光绪十二年春，鉴于浙江、福建、广东等省关消极对待285万两的协解指令，户部除出面督催外，还建议谭钟麟和刘锦棠，一旦解款逾限、解额不足，可以指名奏参相关督抚。其实，东南三省在全力注重海防之际，焉有余力协济巨款给新疆？部臣明知此理，却不改变原方案而直接建议西北疆臣参劾同僚，漠视“慎重参劾”的官场潜规则，亦有继续画饼之嫌。左宗棠西征时期奏参山西布政使林寿图使其被解职，数年后仍被两江总督沈葆桢视为不明智之举：“凡照例贻误军饷，指名严参，大抵出自中旨，抑或议自部臣，似非外间所当奏请”，“谚云：债怕软讨。经费不继，缕陈艰窘情状，间月奏催，亦不为烦，若必重之曰参，将激而相持，反成无可转身地步”。截至当时，浙、闽、粤三省对新疆陈欠旧饷分毫未解，仅有闽海关解过2万两。刘锦棠不得不奏称，一年来函牍频催，未见各方复文，但也认为“若必遵照部议指名奏参，又失和衷之义”。谭钟麟只好于光绪十二年十月中旬挤出关内20万两白银作为裁撤老勇垫款，解往新疆，以解燃眉之急。尽管甘肃关内当时酝酿裁撤的湘军老勇亦有2000余人，但甘督又于十一月中旬紧急挪出“节省款”20万两解赴新疆，作为预防事变的封储银，“派刘桑田等于十四日押解前进……此项暂不奏咨，亦不扣还，即作为封存新疆司库之款，间有挪用亦当随时归还，俾司库常留有余”。
光绪十三年春，刘锦棠向谭氏提议，可否通过举借洋款或直接请户部垫款解疆。谭钟麟并不看好举借洋债，“国家负债已深，何堪重累？”只能硬着头皮私下函商翁同龢，能否由部库垫款100万两，剩余欠款由甘肃设法通融解决。但是，四月一日翁同龢否决部垫建议，事后谭钟麟向刘锦棠透露所知部库窘境：“借款一节，司农覆书极道艰辛，且停发欠饷九年部议二十四条中本有之，前年并有无论如何为难，不准请拨部款之奏”，“国用奇绌，司农终日仰屋，如海军衙门专恃捐输，而捐者寥寥；三海工程责令前后各关道报捐，时或停工以待；洋款借至千八百万，耗息不少；举行大婚又需千数百万。户部存款不足供官兵俸饷一岁之用”。
在与翁氏私下函商的同时，谭钟麟和刘锦棠经过沟通，决定破釜沉舟，继续奏请部垫。刘锦棠主稿，请求户部垫拨140万两补发旧欠，谭钟麟则撰密函给枢臣阎敬铭，详细阐述部垫银款必要性。考虑部臣对垫支银款数额的接受限度，稍后，谭钟麟又单衔上奏，仅奏请部垫70万两。合作上奏与单片上达，仅仅是“官方”表达途径，枢臣和部臣在与慈禧太后“面见廷议”时如果固拒，亦难以成事。之前翁同龢曾否决由部垫款100万两的提议，接下来形势有无转圜？管部大臣阎敬铭在廷议和部议两个环节的态度相当关键。
甲申易枢后，阎敬铭入军机处，在与外官函札往返方面比较谨慎，遗留的与外臣亲笔函札非常罕见。此时他对宿友谭钟麟的态度，可从翁同龢致谭钟麟私函中窥见。阎氏仍像丁戊赈灾时期一样，对谭钟麟抱有敬意：“朝邑钦仰阁下，以为鄂渚一见，即识伟人，嘱道诚悃。”谭氏也将自己敬重阎敬铭及有关婉托事项，请翁氏转告，“谭文卿书来，致钦仰之意，属为转达”。受谭钟麟函托，在户部衙署会商甚至闲谈之余，翁同龢也会跟管部大臣阎敬铭谈到新疆欠饷难题，“大农当代清流，惟于西事尚未洞澈，闲中谈论，每每以此事相诘难，今当如来指与商也”。
阎敬铭对甘新此次要求部垫欠项的支持态度，从谭钟麟成功获得部垫后致刘锦棠函中可得直接印证：“幸朝邑垂注西事，此信于二十八到京，故初八速议，允拨百万，然搜括十数行省始成此款，可谓难矣。”从谭函上述感慨看，阎氏于三月二十八日接谭钟麟函后，对谭刘所奏的重视程度绝非寻常。该信送达阎敬铭府时间，应该早于刘氏折件到京。查询军机处随手档，刘氏折于四月初四日登记在案，登记页面上除上谕“户部速议具奏”外，还有军机处旁注“本日见面带上”，合理推测安排“见面带上”应是军机大臣阎敬铭的主张，希望在慈禧太后面前汇报请示。因此，户部“速议”前，有一个“见面廷议”环节。翁同龢日记记载：
五起。臣系第四起，前三起皆上见，臣系皇太后见。首论书房功课宜多讲多温，并诗论当作，亦宜尽心规劝，臣对语切挚……次论外事，具对关外欠饷及粤东百捐两事。次论民间银价日落，钱票日贵……入署遇阎、曾、熙三公，略述大意，俟明日会商。
慈禧太后与翁同龢所谈的议题有两个，新疆欠饷只是“外事”之一，关于如何对待西北方面诉求，日记并未透露更多信息。随后阎敬铭领衔，福锟、翁同龢、嵩申、孙诒经、熙敬、曾纪泽等堂官参与讨论的部议环节，应是遵从“见面廷议”商定主旨，抛掉此前“画饼”方案的决策场合。由于谭钟麟单衔奏片到京较迟，部议环节并未将其纳入，只是根据刘氏提出的140万两诉求综合考虑，调整前年部议由广东等筹解285万两的方案，决定由部库京饷垫拨100万两。具体方式是选择十多个省关，要求其将本应解赴部库的100万两京饷实银划解兰州，部库垫支的资金由新疆坐粮制度推行后的节省资金分年归还，是一个相当重大的变化。
熟悉晚清时政的研究者大都明悉京饷、协饷二者孰轻孰重。疆臣一般遵从京饷为先、协饷为后的解款习惯，而且还以省内急需为重，财源有余才考虑安排协饷。此次部议解决新疆旧欠之方案，不但将旧方案中的协饷形式改为以京饷银两垫支，而且不惜暂时影响部库其他放款安排。更重要的是，户部勒令十多个行省和海关必须将实银“于文到日，匀挪款项，立行如数起解”，在五月末前解到兰州。对距离兰州较近的省份而言还不算太紧张，但广东、粤海关、福建等距离兰州较远的省关也被要求不得逾期，遵从两次“从速办理”谕旨，如此紧凑的部署比较少见。相关各省重视程度，从距离最远、财政压力最大的广东省的表现即可明了：户部此前指拨粤省56万两，该省只于光绪十三年四月中旬勉强凑解1万两，而新方案下达后，粤省尽管偿债压力巨大，但仍拼力搜罗，完成任务。
谭钟麟接到部垫百万两实银的廷寄是四月十七日，他第一时间将消息函告刘锦棠，且立即与甘肃布政使谭继洵商定快速接应部饷、挪借省内资金至新疆等事宜，并筹划发放方案。在此过程中，翁同龢、阎敬铭时时关心各省解款进展，并就有关饷银安排与谭钟麟保持密切的信函联系，为西北边疆纾困出谋划策。事后刘锦棠在回籍省亲途中，与兰州同僚闲谈，特别感激阎敬铭为破解新疆欠饷困局的鼎力相助。个人交谊在公务活动中的影响力不容小觑，相当程度上影响新疆设省后诸多事项的推进。
与新疆建省后裁军旧欠难题化解几乎同时进行的，还有广东巨额外债偿还的运筹。中法战争结束后，战时东南海疆的巨额外债大部分由广东省承担，粤省高官更依赖与京官的私人交谊，注重私函协商以保证纾困财源，但由于偿款数额巨大，涉及户部、总理衙门、海军衙门和海关总税务司，它们各有相当的话语权和制衡力度，其运作曲折和矛盾更为明显。
三、粤省督抚奏疏私函运筹与抗法洋债偿还
西北督抚努力纾困的同时，粤省督抚也在艰难化解因抗法举借的巨债偿还难题。两广总督张之洞、广东巡抚吴大澂围绕外债偿还相关的地方捐输收入和进口鸦片税厘并征税款归属问题，与管部大臣阎敬铭、户部尚书翁同龢等私下函商，兼及向总理衙门大臣抗争，前后亦持续两年之久。
两位要角粤督张之洞和管部大臣阎敬铭交谊的关键节点，是光绪五年末应对西北、东北边疆危机时，身为司经局洗马的张之洞积极向朝廷推荐在野讲学的阎敬铭综理国家财政，“侍郎阎敬铭长于综核，理财有效，朝野咸知。今虽养疴山居，并非笃老，阎敬铭之心，何尝一日忘天下哉。如蒙温旨宣召，动以时艰，谕以大义，该侍郎岂忍坚辞，得阎敬铭以理度支，朝廷当不忧馈饷矣”。张之洞外任山西巡抚初期，受两宫太后委托，力邀阎氏出山，双方在太原见面时有过深入交流。后阎敬铭入京出任户部尚书，为慈禧太后倚重。作为举荐和力邀者，张之洞将缓纾晋省财政困难的希望寄托在阎氏身上，“公如闵之，但恳将此间民之积困，官之积弊，与朝列痛切言之。幸蒙朝廷鉴其艰难，不使文法吏动掣其肘，则受赐多矣”。此后，阎敬铭在减少晋省协济西北卓胜营军费方面，有相助之举。张之洞在京官津贴争议中也主动站在阎敬铭一边，“闻浅人妄生议论，窃抒管窥，更效一策，意欲为公解围耳”。光绪十年春，张之洞赴任署理两广总督前入京陛见，其间拜会翁同龢，翁氏十分推重张氏，“张香涛复奏口外厅民编籍无碍蒙民一折，洒洒千言，典则博辨，余于此真低头而拜矣”，“张香涛来长谈，毕竟磊落君子人也”，双方关系趋于融洽。
张之洞在中法战争高潮阶段受命赴粤应对战事。前任粤督张树声为强化海防，已举借外债200万两。张之洞到穗后又先后举借300余万两，自始至终声明这500余万两由本省自借自还，不累他省；继而代滇、桂、台湾等地举借398万余两，奏准由各省关承担偿还任务。上述以广东省名义举借的外债总额达到900万两。光绪十一年春，中法战争以中国“不败而败”结束，广东开始进入筹措财源偿还巨额外债的蹉跎阶段。
时人眼中，广东属于财赋之区，收支裕如，但从光绪十二年五月该省布政使、盐运使和善后局司道提交粤省本年财政收支数据看，情况不容乐观。该省地丁、关税、盐课、货厘、田房税契等总收入虽达450余万两，但本省常年例支、被户部指拨各京饷协饷、旧案和新案添支，以及偿还洋款等各项支出高达761万余两，赤字超过300万两。其中本省各类用项约483万两，各处京饷协饷总额278.8万余两，后者占比相当之高。粤省承担的各类协饷十分复杂，单就西北甘新协饷而言，用于归还左宗棠“西征洋款”的仅是其中一部分，户部指拨“西征协饷旧欠”，粤省欠解达56万两，由此牵制西北甘新两省的裁军补发旧欠行动。光绪十二年末，粤省奏请将西征拨款20万两截留，用于偿还洋款，遭到户部否决。阎敬铭、翁同龢等奏准动支京饷100万两快速解给西北方面后，特别强调“此系本应解部有著之款，不准稍涉推诿迟延，致有贻误，倘逾限不解，即著户部指名奏参”。粤省因此从地丁京饷内解款2万两，从粤海关“四成洋税”、“六成洋税”内解款8万两，完成紧迫任务。左右腾挪库款的应付局面，随着偿还中法战争借款日期的迫近日趋严重。奏请由各省分担偿还代滇桂举借的洋债，几乎成为广东督抚的救命稻草。
正式上奏要求各省关分担偿债重任前，阎敬铭就接到刚离任广东布政使的龚易图来函：“粤力不能支矣，百事丛脞，搜括俱穷，民怨军嬉，吏疲将悍，上责其求，下索其应，和议已闻，增兵相继，迄今未得议裁，每月仍系五、六十万之饷，度支均匮，借贷已空。”然而，户部未在短期内就粤省代借外债偿还问题提出具体方案。四个月后，粤督张之洞正式催促该部落实各省关分担偿债责任，“查粤省代借各案洋款共银三百九十八万八千八百六十一两八钱二分二厘，系奏准由各省关合力筹还之款，所有历次合同亦经分案咨送户部，计应还本息转瞬届期，应请旨敕催部臣查明历次合同内载应还本息日期银数，作速指定各省关分还数目，行令遵照拨解，咨粤查照”。一个月后，因粤省闱姓博彩（以科考中榜者姓氏为对象的民间赌博）弛禁，户部得知闱姓捐商六年内承诺缴款洋银440万元，且认为广东洋药（进口鸦片）税厘收入较多，奏准由广东本省收入归还代他省举借的洋债。粤省十分意外，张之洞专门就上述两款收入，详报捉襟见肘实情，反对户部决定，且迭次奏请暂缓筹解固本京饷，还要求户部将该省承担的滇桂边饷减拨或改由他省承担，然而部臣并未改变由该省承担前后五次举借全部洋款900万两的决定。如果考虑同一时期总理衙门和户部奏准为神机营举借高达500万两的“神机营息借洋款”需要由各省关等偿还，以及同一时期类似洋债多达2000万两、本息合计高达3140余万两的事实，由他省关分摊粤省洋债方案的落实难度较大，只能将偿债重担改归粤省。揆诸后续粤省奏报信息，部臣允准该省以洋药并征税厘等省内海关收入，作为偿还巨额外债的主要来源，但在偿款财源未定之前，粤省督抚围绕省内捐输和洋药税厘并征两类收入的迭次争取，可称关键。
中法战争结束后，清廷决定大兴海军，规定各省举办海防捐新例后，其他地方性捐输一律停止，粤省举办新增军火捐以扩大收入的计划将成泡影。张之洞两次撰长函向枢臣阎敬铭倾诉财政压力大、纾困无门之苦：
粤事最为难者，首在洋款，今计总数虽多，但洞到任后所借充粤饷者，止三百万，有二百万系前任张振轩所借，彼时所办者，无事之筹防，洞到任后所办者，有事之战备，相提并论似或可原，至于此外四百万，乃因奉旨援台规越，接济滇桂。关外战事方殷，需饷为命，因大局所关，台围难解，不得不为救急纾祻之计，叠次电奏俞允，始敢议借，今兵事已罢，部议将所有洋款悉责粤还，震骇忧煎，不可名状……伏望垂察俯鉴，为粤省稍宽一线，是所叩祷……数月来日夜焦灼，皆在愁城苦海之中，其他棘手忍气言不胜言。素蒙挚爱，故敢渎陈。当此危窘迫切之际，不得不仰首呼吁，恳吾师之俯加拯救也。
奏疏、私函迭次上达，但京臣未立即拿出具体纾困方案。阎氏与翁同龢声息相通，将粤督私函示知翁氏，翁同龢也深感户部对此事的处置有愧于广东，“粤函虽实情，亦愧辞也”。户部北档房司员起草议覆粤督奏请减少协饷时一味拒绝，翁同龢发现后立即制止：“广东告匮，请免减拨饷，北档旁议尽皆驳斥，恐未得平也，以后此等事要著意记之。”部臣与枢廷要角也在设想各种方案，能使粤省利益受损较少：“晨与庆邸谈，亦以全局所系，断难更动。惟将盐税一节删除，并云百货所抽照数还粤，粤庶几默尔乎？”离任甘肃臬司陈彝与翁氏长谈时，直指户部对外省搜刮太甚，在私下与阎敬铭交流时，翁氏表态，“粤固倔强，其洋息亦当安排”。
光绪十二年末，筹措海军经费的海防捐新例推行，地方性捐输停止，进口鸦片税厘并征新政即将出台。两项财源均关系粤省洋债偿还和海防建设，粤督张之洞、新任粤抚吴大澂由此展开争取行动，公开上奏与私函婉托同时进行，一系列委曲与纠结须比照两者，才能完全显现。
一方面，张之洞奏请将粤省地方性实官捐展限一年，所得收入归省，获得谕旨支持。次年春，该省再次奏请省内实官捐输展限并截留新海防捐输银，部议虽责令粤省停止地方性捐输活动，但又允许广东截留本年全部应解筹边军饷20万两，固本京饷应解京实银13万两也准许缓解一年，并决定允准广东省全部动用本年正月至三月海防捐输存储候拨者，专作琼廉防饷。部臣运筹之苦心可见一斑，深得张之洞感激：“粤事极荷关垂，感何可言！现将奉旨留捐以后，奉部文截捐以前，此一月内凑解大批巨数解部，其余留坐粤饷，其实随收随用，此解部之十万两皆各项凑集而成者也。”
另一方面，最终偿还巨额外债的最主要财源是进口鸦片税厘每年80万两，将此收入拨归粤省偿债，是粤省与部臣耗费心力最多处。税厘并征改章前，因筹饷偿债需要，广东针对省内洋药税厘每年仅征10余万两的“现实”，实行全省商包制度，初定每年由包商缴款60万两，因每年偿债需80万两，因此奏请每年截留解甘肃军费20万两补充。此奏未获部议准许，粤省只得再向包商追加20万两，合计每年收入80万两。然而进口鸦片税厘并征改革后，清廷决定将各省此项收入归为海军建设经费，对各省区域利益很少考虑，海关总税务司赫德预计每年此收入可达七八百万两；如果土药（本土鸦片）税厘也由税务司整顿征收，每年收入总计将达2000万两。慈禧太后对这笔巨额收入看得很重，当粤省以影响包商缴税和缉私行动，反对将新香六厂税厘业务划归税务司时，下旨斥责：“纵令六厂区区十余万两全行蠲弃，亦无顾虑。况经税司代收，此款并不致无着。是此举非但与各省税厘无涉，并与广东税厘无损……该督等于朝廷全局通筹之意毫无体察，辄挟持偏见，故作危词，竟似六厂员弁一撤，从此天下利权悉入洋人之手。殊不思税司由我而设，洋税自我而收。现在海关岁入增至一千五百余万，业已明效可睹。该督等接奉此旨，当懔遵办理。”鸦片税厘并征改由税务司和海关负责后，广东能否照旧得到每年80万两税款用于本省偿债，悬而未决。
光绪十二年前后，围绕此项财源，京穗之间函电往返，奏疏迭上。光绪十三年春，出任广东巡抚的吴大澂尽管尚未到穗，但凭与枢臣阎敬铭的私人交谊，专门致函阎氏，恳求允许粤省将鸦片税厘所收款项全部挹注于巨额外债偿还：“粤省洋药厘捐实数自应查明造报，惟粤中洋款专赖此大宗，务求鼎立成全，得能全数划留，俾资周转，香翁与大澂同深感企。”阎敬铭与翁同龢接到此私函后，亦认为进口鸦片税厘并征所得不应仅考虑作海军经费，各省长期从该项税厘中获益的实情不应漠视。光绪十三年二月中旬，翁同龢面见慈禧太后，其私人记载信息可以体现部臣态度：
次问户部事，并及疆吏中粤督张之洞、台湾刘铭传、伊犁锡纶、驻藏文硕；一一具对，于粤则谓其恢张，于伊犁则目为荒唐也。次洋药税厘并征可补海军用项；对以各关本有洋药税厘，今归赫德，则各省此项全空，将来须划补、不能尽归海军，因陈各省空虚，民力凋弊。
慈禧太后称张之洞“恢张”，除泛指其施政范围之广外，恐怕与该省战时举借外债规模之大、战后偿债压力之重也有关。近二十天后，阎敬铭在又一次面见慈禧太后时，谈到张之洞屡屡争取该省洋药税款问题，“户部值日奏事，阎相召对，论云南边饷之急，粤东铸钱，泸州建厂诸事，并问粤督论六厂事，置对尚好。六厂者，厘厂也。赫议归税司，张督争之，今日电到”。与此同时，粤督张之洞、粤抚吴大澂、粤海关监督增润等数次致电总署，希望将鸦片税厘收入掌握在本省手中，表面所持主要理由是预防洋人攘夺征税权限。
由于张氏诉求遭斥责，翁同龢私下表示只能伺机再设法兼顾粤省偿债的需求。张之洞等不得不配合税务司接办省内全部进口鸦片税厘征收业务。但是，总税务司经收税款能否按照奏案每月解赴广东省藩库，是粤督和粤抚更加关注的问题。粤省强烈要求户部、总署和总税务司按时拨解税款，每年不低于80万两，以应对洋债偿还。阎敬铭将此前粤督私函告知翁同龢，请其令北档房司员充分重视这种诉求的合理性，翁氏表态：“张、季信当与档房商酌，药厘（八）十万似断无不拨还之理，公牍函胡（含糊），或难免宜季之龂龂也，夺其款而责其偿，虽桑孔不办，至理，至理。”
虽然粤省以本省洋药税厘收入80万两偿还洋债的诉求经“户部议准具奏，奉旨依议”，然而数月之内不见海关拨解分毫税款，春季偿债是粤省将省内其他收入移缓就急，才及时完成。张之洞愤而致函管理户部大臣阎敬铭，吁恳其关注洋药税厘改章后粤省遭遇的“死结”：
洋款已垫六十余万，各库一空，诸饷停发，京部各款亦不能解，若不将药厘照数拨还，直是死证。固知荩怀必不忍坐视叩恳之实情。此事系改章创办，总署、大农当日既有拨还明文，自当示信。即恭德原议，亦屡以各省旧日用度无着为虑，谆切言之。若部、署不能践言，从此外间事事疑沮，亦于诸事有窒碍也。伏惟垂察。
内廷对此不加注意，总署大臣漠视该省诉求，户部堂官虽同情粤省但孤掌难鸣，于是张之洞以回籍调养旧疾为由，接二连三奏请辞去总督职务，以表达对朝廷拖延粤省难题的不满，也借此引起枢廷重视。闰四月下旬，总署复电称“拨还洋款，筹抵垫项，事隶户部，已将来电移交核，户部当覆”。五月十七日，张之洞急电要求五月偿债款项10余万两应尽快解到省城，但六月中旬时，总署仍未饬令税务司和海关解款，张之洞致函阎敬铭，吁恳其打通总署漠视解款的关节：
药厘八十万乃洋债专款，自税司并征后，丝豪未解，春间应还巨款设法垫还，目前又届期矣。前电恳总署筹拨，以事系大农为词，焦急万状。垫款须归，洋欠须还，伏望俯赐筹维，感祷曷既！洞庸劣病躯，才力、精力皆难搘拄，昨已具疏乞退，期于得请而后已。
函中将奏请开缺与洋药税厘联系在一起，且使用“期于得请而后已”措辞，可见其锲而不舍又郁闷无奈的心态。
光绪十三年，粤省应还洋款高达77.9万余两，前半年应偿款达68.9万余两。至六月二十日，在户部敦促下，粤海关才完成解款11.9万余两，相差实在太大。粤省不得不于七月初再度上奏，称八月份尚须偿还10余万两，省内已无从垫付，请总署和户部赶紧设法维持，或另筹别项可靠财源。至十月时，张之洞仍以私函求助阎敬铭，“龂龂于八十万之药厘”，阎氏因病中请假，专门将此函致送翁同龢，希望部内持续关注。
从当时财政情况看，户部已不可能别筹他项财源帮助广东，唯有督催粤海关实心落实各海关的解款。税务司正式接管广东各口岸业务是在光绪十三年三月上旬，新业务推行磨合有一个过程，税厘并征“业绩”一般不会立即攀升。根据统计，与粤省偿债特别相关年份中，省内各海关征收的洋药关税和厘金，光绪十三年为129.34万两，光绪十四年攀升到282.39万两，光绪十五年为284.61万两，光绪十六年为278.97万两，光绪十七年为281.30万两，后续数年基本保持在相近规模。如此看来，单就网聚财源的能力和潜力而言，东南海疆广东远超西北边疆行省，虽两者面临的难题相似，但解决路径大相径庭。至光绪十三年秋，在户部督催下，海关解款给粤省藩库的额度开始大幅提升，十一月中下旬，总署致电粤海关：“粤省应还洋款八十万，除已拨药厘六十二万二千余两外，尚短十一万七千余两，希即将征存药厘照数速拨。”揆诸相关记载，粤省巨额洋债全由本省自行筹付，与中法战争时期福建海防债务由闽海关、浙海关、江海关等协同承担的情形相比，相差甚大，偿债过程中的艰难程度更有天壤之别。
结 语
晚清固疆财政纾困作为国家边疆治理的重要命题，关涉财政、军事等多项制度的有效协作。在大一统财政治理体系下，浙、闽、粤等东南海疆的财源挖掘潜力和能力相对较强，但不能撇开清廷中枢和其他财源薄弱省份的庞大需求而自固藩篱，也会因需偿还巨额战争债务而陷入困绌；西北、东北和西南边疆行省财政基础薄弱、经营条件较差、地理空间广袤，又需要庞大军队防备和抵御侵略，财政需求规模必然超越一般的内地行省，不得不成为“财源输入型”地区。尽管国家层面上有“酌盈剂虚”的协饷制度，但在传统“主干—枝叶”逻辑认知之下，边疆行省的财政需求很容易被中枢廷臣视为附属主干的“枝叶”。更重要的是，财政固疆的重大前提是财源充沛，当国家财政窘困时，调适平衡各方需求的章法制度时或失灵，清政府往往头痛医头、脚痛医脚，拘泥前例、缺乏变通，治理能力严重下降，本文所引私函中亦可见大婚、三海、陵寝等封建统治者的享乐和排场对国家财政的竭泽。新疆的待裁湘军不远万里收复国土，然而财政支援的缺乏拖延甚至激起哗变，且经历哗变后中枢最先给出的依然是陈旧的、近乎画饼的方案。广东承担中法战争带来的巨额洋债，中枢在偿债责任问题上出尔反尔，可称懒政，慈禧太后为掌握海军经费申斥地方督抚，然而后续应该用于兴建海军的洋药税厘却被部分挪用修建园林。
面对官方文书系统“空转失调”，甘督谭钟麟、新抚刘锦棠重视奏疏诉求与私函婉托双管齐下，粤督张之洞也以极大精力运作“公义”和“私谊”两种筹码，希望直接影响中枢决策方向。由此，西北边疆获得各省关原解往户部的京饷实银，东南亦得以截留或展限原应停止的地方捐输，继续掌握部分原备海军之用的洋药税厘收入。如此看来，晚清边疆治理命题中，学界传统的“内轻外重”结论或许过于简约，国家治理难以仅从“权力轻重”这一单向维度盖棺论定。毕竟，利用私交人情能相对有效地解决问题，证明所谓央地矛盾并非不可调和，而必须凭借私谊运筹才能相对有效地解决问题，则证明国家制度和治理能力存在重大缺陷。虽一时一地的纾困难题暂时化解，但边疆财政始终处于“危险的平衡”状态。封建王朝“人治”传统下，“为地择人”向来是帝王强调的一个重要理念，“该督抚等受国重寄，必当以吏治民生为重，以后无论实缺、署任，均须为地择人，不可为人择地”。但长期以来，充满纠结的两个问题是如何平衡“治法”与“治人”、“守经”与“达权”。清廷寄希望于臣僚在既有制度框架内拥有非凡的治理能力，但多数边臣不可能在不突破既有制度框架下推行纾困成效明显的治疆举措。谭氏、张氏皆可称“能吏”，但在财政问题上，其才能精力多耗于公牍私函之吁请，而非根据实际思考推出行之有效的制度变革举措。由赌博开禁、鸦片税收而来之收入，于国家人民而言，亦是饮鸩止渴。
受清朝大一统话语体系影响，研究者或强调制度文本与运作实践的趋同性，或看重“宏观”法令规定的一体化，而相对忽略“微观”行为的多面性。超大规模国家治理的巨大挑战是近年来尤受关注的重大理论问题，相关思考模式提醒我们，如果对国家治理制度运作作机械性理解，有可能将鲜活的各类非制度性因素“过滤”，呈现出的或有可能是一种历史幻象。研究者该怎样理顺类似非制度变量的独特逻辑，评估其介入历史活动的隐性价值，值得进一步思考。而在具体的晚清陆海边疆纾困案例之外，本文亦希望探索一种更全面的边疆财政史研究进路：充分解读各类私函文本，与奏疏文本互相比勘，细究客观存在的“解读视差”，由此，“让制度史活起来”的研究憧憬或能更进一步。
（作者刘增合，系暨南大学历史系教授）
