内容提要：晚清时期，清政府对会典、则例、省例中的救灾法规进行了系统修订与扩充，地方政府亦制定了大量因地制宜的临时性救灾章程。救灾法规在国家法律体系的多层级架构中持续调适，维系着传统荒政的制度功能。然而，面对传统荒政体系的急剧衰变，救灾法规的实施也不得不大幅变通与简化。随着近代救灾思想的传入及中西制度与文化的碰撞，该体系亦同步展现出鲜明的近代转型特征和国际面向。尽管这一衰变中的调适与转型未能挽救清王朝的倾覆，但作为中国法律近代化与救灾制度转型的关键环节，它为民国时期救灾法律体系的构建奠定了承前启后的制度基础。
标题注释：教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“近代救灾法律文献整理与研究”(18JZD024)。
关键词：晚清/ 救灾法规/ 近代转型/ 荒政/
作者简介：赵晓华，中国政法大学人文学院教授、博士生导师。
原文出处：《福建论坛：人文社会科学版》(福州)2025年第11期 第132-146页
作为中国传统荒政和法律制度的集大成者，清朝建立了系统严密的救灾法律制度。至晚清时期，中央和地方政府对传统救灾法规体系不断进行修订和调整。与此同时，随着国家政治控制力与财政能力的式微，在中西制度与文化的碰撞交融中，晚清出现了不少单行性救灾法规。这些法规不仅反映出传统荒政制度的急剧衰退，也体现了中外在防疫、水上救生等具体救灾事务中的博弈和协作。此外，防灾、救火等类法规的变通，则进一步彰显了近代救灾思想的发展和具体实践。晚清救灾法规体系的演变与救灾活动的发展具有同步性，反映了具有强大制度惯性的传统荒政在衰退过程中的不断调适与近代转型，也是对晚清社会在艰难中前进的具象呈现。近年来，学术界对清代灾害与法律的互动关系开始有所关注，将之视为从灾害史的维度探讨清代国家治理实践的重要切入点，①对晚清救灾法规的探讨则主要集中在防疫法规等方面，而对这一时期救灾法规的整体关注还较少。②关于“法规”一词的内涵，清末内阁曾作出阐释：“法规者，即包含法律、命令及一切章程、规则而言”，并参照日本宪法中关于现行法令效力的规定：“宪法施行之日，所有现行法令无论用何名称，但与宪法不相矛盾者，一律有遵由之效力等语。此为新旧过渡时代必不可少之办法”。③作为全面规范清代国家活动的基本纲领，由康熙、雍正、乾隆、嘉庆、光绪五朝相继编纂的《大清会典》，在救灾方面均设有相应条文，集中体现了中央政府的救灾宗旨与核心法律规章。本文所述及的晚清救灾法规，主要包括晚清时期关于救灾的法律、命令、章程、规则等。本文拟对晚清救灾法规体系的内容与变化特点进行分析，希望能够借此进一步考察在剧烈的社会变动下，国家救灾事业如何在衰败中调适与变革的复杂脉络，以及晚清国家治理体系从传统迈向现代的艰难转型。
一、承继与调适：传统救灾法规体系的延续与修订
清代的救灾法规体系，不仅体现在会典、则例、律例等中央层面的行政与刑事法律文本中，也体现在各省省例、救灾章程等地方性、临时性的法律规范中。晚清以来，随着会典、则例、省例的不断修订，其中所载的救灾法规内容也不断修订与更新。在具体救灾过程中，各地还会因灾情制定临时性救灾章程。传统的救灾法规体系在这一时期不断得以调适和完善，不仅依然发挥着重要作用，更成为中央和地方政府救灾的重要制度指南。
(一)晚清会典则例中救灾法规的修订
作为清代全面规范国家活动的总纲，由康熙、雍正、乾隆、嘉庆、光绪五朝相继编纂的《大清会典》对救灾事宜均有相应规定，集中体现了中央政府的救灾主旨和基本的法律规章。光绪朝《大清会典》卷十九“户部尚书侍郎职掌七”中载有“荒政十二条”，其内容与嘉庆朝会典基本相同，包括：备祲、除孽、救灾、发赈、减粜、出贷、蠲赋、缓征、通商、劝输、兴工筑、集流亡。作为对会典的进一步阐释，光绪朝《大清会典事例》在“户部”下专设“蠲恤”一目，其体量相较乾隆朝《会典则例》中“户部·蠲恤”的三卷，扩展至二十三卷，分类也更为细致。此外，光绪朝《大清会典事例》其他部分对于救灾法规也多有提及，详细叙述了清朝救灾法规的沿革损益，以及中央各部和地方行政机构承担的救灾职能(相关内容参见表1)。
清代救灾的刑事法规集中体现在《大清律例》中。其《户律·田宅》下设“检踏灾伤田粮”条，专门惩处在申报灾伤、检踏田粮过程中履职不力的官吏。作为会典的施行细则和补充，与注重体系完整、框架稳固的《大清律例》不同，清代的则例每隔十年就重修一次，以灵活应对实际政务的需求。比如，同治十三年(1874)，《户部则例》重修，其中卷八十四“蠲恤”项下设恩蠲灾蠲事例、查勘灾赈事例、稽查灾民事例、抚恤冲淹事例、督捕蝗蝻事例，从条目编排来看较乾隆朝《户部则例》变化颇大，更加系统。面对晚清社会的巨变，以《大清律例》为核心的刑法典体系明显滞后于社会现实，而《户部则例》在频繁重修中不断做出变通规定，在相当程度上弥补了《大清律例》的不足。④
(二)省例中救灾法规的丰富
清代省例作为中央法的补充和发展，是以地方性事务为规范对象、以地方行政性法规为主体、兼含少量地区性特别法的一种法规汇编。⑤晚清刊行的省例，有的系对旧有省例的重新修订。如乾隆年间山西巡抚海宁主持刊刻的《晋政辑要》，其中与救灾相关的规条包括常平仓谷、社仓、义仓谷数、赈恤孤贫、普育二堂、留养孤贫等。光绪年间刚毅等重新修订的《晋政辑要》较乾隆版更为详细，其中卷十六“户制·仓庾一”，内容包括常平仓、社仓、义仓等仓储建制，卷十八“户制”下设“恤政”七条，内容分别为养济院、普济堂、保婴局、牛痘局、省垣饭厂、栖流所事宜及经费等。另外，还附设“光绪三四等年灾赈案”，从赈恤和劝输两个方面辑录了有关“丁戊奇荒”的上谕和重要奏折。道光朝以来，各省出台刊行的新省例中，也大都包含一定数量的救灾类法规，具体举例如下(见表2)。
从表2可见，各省省例编纂类目不同，收录救灾法规的口径、条目内容与数量也不同。在与救灾相关的内容上，大都包括对仓储、救贫等常规性备荒救济机制的管理，以及对报灾、赈捐、平粜、赈济、灾民留养、资遣等救灾程序的规定，体现了清代省例对中央法规的重申、细化和补充。比如，清代会典则例对地方祈雨的规定极少，光绪九年编撰的《江苏省例三编》中，《札发求雨文籍》记载了光绪年间江苏省祈雨的相关规定。光绪六年(1880)，江苏省因遭遇大旱，将纪大奎所作《求雨文》照刻通颁，令地方官遵照“随时讲求，虔诚祈祷”。⑥同时，省例也体现了各省因地制宜的特点。如同治十三年(1874)，山西省在太原设立牛痘局，专门接种牛痘疫苗，《晋政辑要》“牛痘局事宜并经费”条详细规定了接种时间、地点、流程及经费来源等，有效遏制了天花的泛滥。有些条规虽系地方制定，但因具有普适性而上升为国家通行的法规。如福建省为救护中外遭风船只制定了《保护中外船只遭风遇险章程》，光绪二年(1876)，清政府命沿海各省“通行查照办理”。《江苏省例》等也将此规条收录其中，一并遵守。⑦
(三)临时性救灾法规
晚清还有许多因时而设的救灾法规，它们多针对具体救灾活动而制定。临时性救灾法规按其规范范围可分为两种类型，一类是对整个救灾程序进行综合性指导和规范，一般称为灾赈章程、办赈章程、赈灾章程等；另一类是专门针对某一救灾程序而设定的法规，如查赈章程、散赈章程、大赈章程、煮粥章程、工赈章程等。在救灾过程中，地方官员可以根据赈灾需要制定适宜的救灾章程。道光十一年(1831)，江苏发生严重水灾，江苏巡抚程祖洛、布政使林则徐共同拟定办赈章程十二条。同时，林则徐等人认为，办赈过程中“挨查户口之际最为紧要关键”，因此又另行订立查赈章程十条，并下令“刊刷颁行”，要求江苏省各级官员“共相遵守”。⑧此次水灾中，江苏省还订立了《接济灾黎章程》等法规。
有的临时性救灾章程虽是针对某次赈事而设立，但因其章程合理，在后来的赈事中也常被援引。如前述林则徐等人订立的办赈章程，道光二十八年(1848)，江苏省多个州县遭遇水灾，江苏省将此章程抄发被灾各州县，令“逐条确核仿办”。林则徐主持订立的查赈章程，更被称为“办赈箴规”，江苏省将此章程刊发多本，交给查赈委员参照使用。⑨道光二十九年(1849)，长江中下游水灾严重，江苏省令被灾各州县对照道光十一年办赈章程逐条确核参照，又将《接济灾黎章程》十二条“颁示行司，通行筹办”。⑩
二、衰变中的新策：单行性救灾法规的勃兴与转型
晚清以降，无论救灾事务还是立法修例都面临诸多新问题、新挑战。为应对社会持续发展及中外交往日益频繁的形势，清中央和地方政府陆续推出一系列单行性救灾法规，以弥补立法工作滞后于社会变革的不足。同时，清末各省谘议局也提出和议决了不少与救灾相关的议案，反映出制度调整与治理回应在近代转型中的多方尝试。下面从五个方面分别予以说明。
(一)赈捐类章程：财政匮乏下的应对之策
清代统治者认为，因赈捐纳属于纳资授官，本质上属于权宜之计，一般不宜轻易开启，“开捐本系权宜补救之策，非可援例常行”。(11)然而，咸丰以后，中央财政愈加匮乏，赈捐成为不得已而为之的主要筹赈方式。就开办次数而言，根据笔者的不完全统计，光绪朝累计举办赈捐至少143次，为清前期赈捐总数的近7倍。(12)因频开赈捐，各省纷纷出台赈捐章程。据《中国荒政书集成》附录所载，自道光二十九年(1849)《筹赈事例》起，至光宣时期为止，以单行本形式存世的晚清赈捐相关文献如事例、章程、简明册等，共计约27种。(13)
晚清赈捐多因水旱灾害而举办，其章程主要体现出四个特点。其一，开启赈捐实官捐输。清前期赈捐仅限于虚衔、贡监之类，晚清为增强赈捐的吸引力，实职也在收捐之列。光绪初年“丁戊奇荒”期间，山西、河南均奏准开办跨省实官捐输以筹赈款。此后，清政府下诏，停止实官赈捐。光绪二十六年(1900)，因山西、陕西旱灾奇重，两省奏准颁行《秦晋实官捐输章程》，再开赈捐实官捐输之例，以“实职赈捐，广集巨款”。(14)其二，赈捐章程互相援照。如光绪十六年(1890)，直隶总督李鸿章奏准开办赈捐，订立《顺直赈捐章程》。(15)这份章程后被多个省份援引参照施行。光绪十八年(1892)，山西、江苏两省旱灾，两省皆奏请援照《顺直赈捐章程》劝捐济赈。(16)各省在赈捐章程上互相援引参照，是因为赈捐太过频繁，实际推行困难重重，正如两江总督刘坤一所说：“若章程互有轩轾，捐生必观望不前，徒有劝捐之名，仍不能获收捐之益。”(17)其三，赈捐章程多有展限。晚清赈捐章程期限一般为一年，但因灾情严重，多有展限者。如光绪二十一年(1895)，湖北因水灾奏准实施《湖北赈捐章程》。次年，因为需款甚巨，“惟恃赈捐集腋，藉济工抚要需”，湖北奏请再展限一年。至光绪二十三年(1897)，该省连年遭灾，本省赈务已自顾不暇，还需安置大量自邻省四川涌入的灾民，遂再次奏准继续推广赈捐。(18)其四，赈捐折减严重。由于捐局林立，为了吸纳更多的银两，晚清赈捐银价不断折减。如光绪十二年(1886)顺直水灾，按海防捐数递减二成开捐。次年郑工新例，先将海防捐中的实官捐输核减四成，后又将封典虚衔照常例减五成。
(二)防灾类法规：垦荒造林等举措的建设
传统防灾类法规主要关注对仓储的管理。关于垦荒、森林等对于防灾的重要性，传统社会虽然不乏认识，但是尚缺乏统一的制度性规定。直到清末新政时期，清政府才将垦荒、植树明确纳入防灾体系，并予以法律化、制度化。光绪三十三年(1907)，农工商部奏定《农会简明章程》23条，规定各省应于省城地方设立农务总会，于府厅州县酌设分会，遇有旱涝荒歉，分会与地方官统筹办法。宣统元年(1909)，农工商部又拟定《推广农林简明章程》22条，要求各地“详查所管地方官民各荒并气候土宜，限一年内，无论远近，绘图造册，悉数报部”。(19)随后，农工商部又奏陈《振兴林业办法》，指出各国皆有“森林法律，特设森林警察”，农工商部奏准派人调取各国森林专章，去日本考查造林之法，同时调查各省造林情况，在此基础上“妥订森林专章”。(20)这些章程和办法说明晚清政府开始把垦荒、林业作为防灾的重要手段，纳入国家治理与法制化进程中。
在地方实践中，光绪三十三年(1907)，直隶省成立农务总局，劝办各地种树，其主要目的之一即防灾：“三五年后树木成林，则浓阴徧野，旸雨应时，水旱偏灾，稍可补救。”(21)直隶农务总会专门订立《直隶农务总局详定劝办种树章程》，对种树的保护、赏罚、调查、分利等分别予以规定。(22)其他各府县也纷纷出台相应的种树章程。直隶还成立新式农业社团“直隶农务总会”，根据《直隶详定试办农会章程》规定，农会的具体工作包括“办理救荒之政”，以及劝种及保护森林、开垦荒田、振兴水利等。(23)《农务总会规则草案》也规定，农务总会应办事项，包括“汇报本省春稔秋收及米谷粮食市价事项”，以及“筹办本省旱涝荒歉事项”。(24)
(三)防疫法规体系的构建：近代化探索与主权博弈
晚清政府在应对疾疫的过程中逐渐加强防疫法规的建设。道光元年(1821)，京师疫灾流行，都察院拟定《奏为遵旨酌议分城设局救治时疫章程事》。(25)有学者认为，这是清代第一个以章程形式颁行的防疫法规性文献，标志着清廷对疫灾的防治已初步纳入法制化体系。(26)此后至清末新政时期，军队在防疫法规建设方面更率先推进，相关制度逐步完善。光绪三十一年(1905)，《北洋陆军卫生防疫章程》颁布。(27)光绪三十四年(1908)，民政部颁布《预防时疫清洁规则》。(28)同年，经宪政编查馆核定的《违警律》正式实施，其第八章“关于身体及卫生之违警罪”中，专门设置条款，规定对“违背一切官定卫生章程者”予以相应惩处。(29)宣统二年(1910)，清政府颁布《大清新刑律》，其中第二十五章专设“妨害卫生罪”，明确禁止“违背预防传染病之禁令，从进口船舰登陆或将物品搬运于陆地者”的行为，(30)标志着近代防疫被正式纳入国家刑事法律体系。是年东三省鼠疫爆发，防疫法规建设更得以长足发展。宣统三年(1911)，由外务部、民政部、邮传部会奏议定的《防疫章程》正式颁行全国，并谕令各省遵照实施，该章程成为清政府颁行全国的系统性防疫法规。(31)清政府还陆续颁布了《消毒规则》《检疫规则》《百斯笃预防及消毒法》《陆军部暂行防疫简明要则》等规章，而黑龙江、吉林、奉天各省均颁行了一系列地方性防疫法规。根据焦润明的研究，自宣统二年底至宣统三年上半年出台了百余项防疫法规。(32)地方性防疫法规与中央防疫法规遥相呼应，全国性防疫法律体系逐渐形成。
晚清时期，专门性的防疫法规中还包含数量不少的海港检疫法规。如同治十三年(1874)，江海关监督会同各国驻沪领事拟定《上海口各国洋船从有传染病症海口来沪章程》八条。(33)此后，其他通商口岸也纷纷出台类似的海港检疫章程。晚清这些检疫法规的内容及其制定过程，深刻地体现了当时中西之间不平等的权力关系。西方列强凭借政治与知识优势，将自身的文明观念与实践标准强加于中国。光绪三十年(1904)，由于青岛为德国所租借，《青岛查验进口船只防护染疫章程》第12条规定，对违反防疫规定者按照德国法律给予惩处：“倘有人违犯此章者，查明即罚洋至一百五十马克之多，或监押至六礼拜之久。若不按别项章程或德律，势应科罚较重，即如按照德律三百二十七款罪名，须禁监至三年之久。”(34)更有甚者，这些检疫法规在条款内容与具体执行层面，华洋待遇差距显而易见。光绪二十八年(1902)，上海依据《上海、吴淞两口续修防护轮船染疫等各章程》进行海港检疫，该章程在实践中弊病多端。上海、吴淞两口岸的检疫事务原为中西集资合办，但实际上“全由洋人作主，以西法治中人”，华人“身本无病，洋人坚谓有病，种种虐待，无复人理。凡至该处，生还者十不一二”，因此，舆论“咸归咎于章程之未善”。(35)
清政府在港口防疫中逐步收回主权。光绪二十九年(1903)，营口一带爆发瘟疫。天津卫生总局总办屈永秋等人秉持“变通办法，收回事权”的原则，拟定了《天津防疫章程》《大沽查船验疫章程》。后者明确在大沽口设立防疫医院，“院中设华医官二员，又设女医士一人”，在保护华人、女性身体权利等方面，该章程有了较大进步。(36)这些章程为天津地区铁路沿线及海港的防疫工作提供了制度框架，是此次防疫取得成功的关键保障，“各国军队及领事各官咸知中国于防疫一端，办理不遗余力，始终无可藉口，遂亦枝节全消”。(37)
(四)水上救生章程：发展与演变
晚清以来，长江流域的水上救生事业日益发展，相关救生类志书中记载了不少救生章程，反映出当时水上救生事业的制度化建设。如同治八年(1869)刊印的《得一录》，卷四之三为救生章程，收录了金陵、江阴、无锡等地的救生局规条，集中呈现了当时水上救生组织的运作规范与管理实践。(38)光绪年间，四川省主持编撰的《峡江救生船志》收录了《峡江救生总局条款十则》《峡江救生船只会议章程》等规章，对救生总局的办公场所规模、救生红船的配置及管理等事项作出了具体规定。(39)此外，根据蓝勇、刘静的研究，哈佛大学图书馆所藏的晚清海关出版物《中国救生船》，堪称晚清内河水上救生“相关规章文献的集大成者”，其收录的救生章程、条规等有20多类，较详细地记载并反映出晚清中国水上救生体系的组织规模和实际运作情况。(40)
随着中外航运往来日益频繁，晚清时期对中外船只的救护工作也日益受到重视，并逐渐制度化。同治八年(1869)，福建省与英国领事订立《酬赏救护失事洋船章程》五条，内容主要涉及华民救助英国船只时对所拾漂流物件的处理，以及酬劳的发放等。因“查核所列酬赏捞拾各条尚属妥协，堪以引用”，清政府遂饬令“沿海各府州县一体照办”，将其推广至全国沿海地区。(41)同治十二年(1873)，为了规范中外水上救生管理事项，总理衙门主持订立了《中外救生船总会章程》。该章程共9条，议定救生总会“于中国海边及海岛各处置备救生船只，遇有遭风被难之船，无论中外，一体救护”，并规定了总会的成员组成、救助失事船舶、救生等具体办法和责任。(42)光绪二年(1876)，为了进一步规范船舶救助，清廷将福建省所定《救护中外船只章程》推行全国。福建省将该章程刻在木牌之上，广泛悬挂于沿海各处，以让渔民周知——“遇险之船救护为有功，不救护为有罪”。(43)此外，光绪十六年(1890)，《中日船只遭险拯救章程》订立，共计三条，它主要对两国拯救沿海遭难人民所需费用及货物归属等作了规定。(44)
(五)谘议局救灾议案：地方立法机构的参与
宣统元年(1909)，全国21个行省的谘议局如期开议，各省谘议局均强调其在本省的立法地位和作用。如江苏省谘议局通过议案明确规定，本省单行法须经谘议局议决，并呈请公布施行后方为有效。谘议局提出和议决的议案中，不少涉及各省救灾事务，按其内容大致可以分为三类：一是和具体救灾活动相关的。如清末长江中下游水患频发，面对大量流动饥民，江苏省谘议局提出“筑海清铁路以工代赈案”，(45)力图以工程吸纳灾民，稳定社会秩序；江西省谘议局议决呈请江西巡抚与湖北、湖南两省会商，“禁止沔阳、黄梅、广济等县发给灾民就食路票”，旨在限制灾民入境，维护本省地方治安。(46)二是根据实际救灾需求的变化，制定新的地方性救灾法规。如浙江谘议局提出的“浙江办理灾歉规则”规定，每年五月，由厅州县官担任议长，召集城乡绅董举行会议，商讨核算灾歉分数等事宜，形成议定书后上呈藩司，并分贴于各区、图、村庄。(47)三是对防灾类法规的建设。如在推广林业方面，多省谘议局通过相应章程提出议案，如江西谘议局的“整顿林业章程”、浙江谘议局的“浙江全省森林规则法律案”、湖南谘议局的“议决组织农会及培禁森林案”、广东谘议局的“议决筹办森林垦牧案”、山西谘议局的“奖劝各学堂种树案”“提倡林业案”、四川谘议局的“保护森林”议案，等等。再如，各省谘议局普遍认识到储粮备荒的重要性。如山西省谘议局在《广储社仓以备荒歉议决案》中，从建造、经理、收纳、报告、稽查五个方面系统规定了社仓积谷的具体办法。(48)这些议案经督抚批准并颁布施行后，即具有法律效力。尽管其中绝大多数议案的施行时间有限，有的甚至形同具文，但其作为特定历史条件下的制度产物，已成为晚清救灾法律文献中具有鲜明时代特色的组成部分。
三、嬗变与突破：晚清救灾法规体系的多维特征
在“典例分立、各司其法”的行政法律体系之下，随着救灾环境和救灾活动的变化，晚清政府根据国家应对灾情的需要，对传统救灾法规体系在继承的基础上予以调整、增删、归纳。晚清救灾法规体系建设与国家救灾活动同频共振，既是对官赈体制日渐衰败、政府救灾能力式微的具体呈现，也是应对危机的适应性调整。与此同时，在传统荒政整体走向衰败之际，伴随着西方救济理念与制度的传入，传统的救灾制度开始向近代救灾体系转型。在疫灾、火灾等的应对中，晚清已初步实现了相关救灾制度的近代转型，而防灾类法规的出现与完善，不仅反映了近代救灾思想的发展，也体现了国家灾害应对从“灾后救济”向“灾前预防”的重要转变。
(一)对传统救灾法规体系的继承与发展
晚清时期，传统救灾法规体系依然是指导中央和地方救灾活动的重要指南和规范。从法律体系的层级结构来看，晚清救灾法规主要包括三个层面：首先，《大清会典》作为国家典章制度的总汇，居于国家法律体系的最高层面。光绪朝《大清会典》载有“荒政十二条”，而同期编撰的《大清会典事例》则对其进行了详尽的诠释与扩展，系统反映了清朝将传统救灾体系制度化、法律化的进程。其次，清代法律体系的中间层面由律例、则例等构成。这些法律文本包含了各种可直接应用于救灾实践、且具有较强稳定性的救灾法规，也属于国家基本法律的组成部分。如《大清律例》“检踏灾伤田粮”条等，对借灾渔利或救灾不力的官吏或民众均予以严厉惩处。同治朝《户部则例》较乾隆朝做了较大调整，对救灾法规的记载更为详细系统。最后，清代法律体系的最低层面是未经统一编纂、但经由中央机构和地方官府议准的事例、章程等，属于可变通之法。(49)在地方性救灾法规的建设方面，晚清各省修订或制定的省例中，大都包含一定数量的救灾法规，展示出地方救灾法规的灵活性、丰富性、创新性。在具体的救灾过程中，清政府鼓励地方官员因地制宜，制定临时性救灾章程。这些地方性、临时性救灾法规同样体现了救灾立法体系的灵活性，从而能够更好地发挥其对救灾实践的指导和保障作用。
晚清时期，不少地方官员及其幕僚将荒政书作为传播和阐释救灾法规的载体，通过对相应法规章程进行缩编、改编或摘要，以应救灾之需。如同魏丕信所说，荒政指南的不断出现“反映出古代中国的行政传统已经深谙某个道理：它们已经积累了很多世纪的经验，而这些经验仍旧可以很好地利用”。(50)这类荒政书中，一类是对已有经典性荒政著述的简编。如嘉庆时江苏巡抚汪志伊所辑的《荒政辑要》一书，长期被地方官员奉为重要的救灾指南。同治年间，担任石景山同知的蒋廷皋对《荒政辑要》“删繁就简”，辑成二卷本的《救荒便览》。该书编成后，受到李鸿章的赞赏，称其“深加奖美”。(51)另一类是对会典、则例中相关救灾法规的辑录。道光年间，任职刑部的杨景仁辑录的《筹济编》，被学界认为是“清代百科全书类荒政指南的巅峰之作”。该书卷首即为“蠲恤功令”，系从会典、户部则例与刑部律例内录出。(52)类似的著述还有曾任幕友的杨西明的《灾赈全书》、(53)漕运总督朱澍的《灾蠲杂款》，(54)以及光绪年间的抄本《灾赈章程》，等等。(55)
(二)对传统荒政衰落的反映
为应对空前的财政危机，晚清时期赈捐逐渐代替国帑成为筹赈第一来源。如光绪二十一年(1895)，湖南因严重旱灾奏准实行《湖南赈捐请奖章程》。此次赈灾中，湖南共用政府拨款3万两，协济银10万两，赈捐银高达58万两，另有义赈银12万两。(56)光绪三十二年(1906)，盛宣怀主持订立《官义两赈合办章程》18条，该章程最大的特征在于，“将官方的赈济资金交给义赈，以义赈的办法放赈，排除了官赈中常见的书吏、保长的需索和不法行为，公正并且迅速地实施放赈”。(57)据两江总督端方次年奏称：“自议定官赈义赈合办，绅任查户放钱，官任监视弹压，遴派员绅，分投开办，随查随放，不少耽延，办理尚称顺手。”(58)由此可见，晚清救灾法规内容的变化既反映出传统荒政体系的衰败，也体现了因国家治理能力下降引起的赈灾模式转变。
此外，由于官赈体系日渐衰微，在具体救灾活动中，地方官员常对既有救灾法规变通执行或缩减范围，实属无奈之举。如同治朝《户部则例》规定，“民田秋月水旱成灾”时，应“将乏食贫民，不论成灾分数均先行正赈一个月”，之后再根据灾情轻重分别加赈，如“被灾十分者，极贫加赈四个月，次贫加赈三个月；被灾九分者，极贫加赈三个月，次贫加赈两个月”，(59)等等。晚清以降，由于筹赈艰难，原有灾赈模式难以维持，“改赈为抚”逐渐成为地方官员不得已的选择。例如，同治九年(1870年)，直隶开州等地水灾，如果按原有赈灾章程，成灾八九分者应普赈一月口粮，成灾七分者应普赈半月口粮。然而，由于赈款匮乏，李鸿章请准将开州等地灾民“改赈为抚”且“择人而放”，实质是缩小赈灾规模，只针对“实在茕独无依户口”者发放赈济。(60)另据李明珠分析，光绪十八年(1892)，李鸿章在主持直隶水灾赈济中，已很少使用“大赈”“急赈”“普赈”这些术语，取而代之的是诸如“赈抚”“春抚”之类的新名词，这说明“政府已经默认自己根本没有能力从农户的层面为灾民提供名副其实的救济”。(61)
(三)晚清救灾法规的近代转型
在清末法律变革轰轰烈烈的同时，近代救灾思想也发生深刻的演进，晚清救灾法规体系呈现出鲜明的近代转型特征。如《大清新刑律》专设“妨害卫生罪”一章，《违警律》亦列专条对“违背一切官定卫生章程者”予以相应惩处，(62)体现了清末法律改革对先进防疫理念的汲取。再如，晚清时期，许多有识之士已将广植树木视为防灾减灾的“治本之法”。在防灾法规建设方面，清政府出台了不少与林业、农垦相关的法律规章。中央立法与地方实践遥相呼应，显示了晚清在防灾法制化方向的努力。晚清社会还认识到实业救灾的重要性，如薛福成提出推广铁路，主张利用现代交通增强救灾能力，如此“则漕运也，赈粮也，军饷也，皆不劳而理、不费而捷矣”。(63)同时，电报在救灾活动中被广泛使用，显著提高了救灾效率，报灾电报管理也逐渐制度化。宣统元年，邮传部颁布《各省报灾电报暂行章程》，(64)初步建立报灾电报管理办法；次年又制定《赈务电报免费章程》，明确规定赈务免费电报“专指义赈绅士办理各该省特别急赈所发电报而言”，时间以半年为限，而“寻常赈务”“不得援以为例”。(65)在救灾实践中，许多人倡导西方以教代养、教养并重的救济观念，清末山西省谘议局即提议，将省城太原的南北两个饭厂“改为贫民教养局”。(66)光绪三十二年(1906)，京师设立习艺所，《民政部习艺所试办章程》明确规定，习艺所“酌收贫民，教以谋生之技能，使不至于为非”，(67)与传统的单纯施救相比，体现了救济理念向注重技能传授与道德教化的近代化模式转变。
晚清某些专门性的救灾法规也体现出鲜明的近代化转型特征。如前所述，在防疫方面，全国性防疫法律体系逐渐形成。在消防方面，清前期京师救火之责由步军统领衙门、五城察院负责，“凡官民房舍火起，不分地方，各司坊督领甲捕，均持器具救火”，(68)地方则多由省府州县兼管，没有专门的消防体系。至光绪二十八年(1902)，袁世凯主持创办警务学堂，设立消防警察专业，并制定《消防队救火章程》《各局区队救火弹压章程》，规定“凡遇火灾，警察官指挥动作须神速机敏，是以平素必当准备齐全，不可有一刻懈怠”，同时对火灾报警、救火程序、火灾现场秩序维护等做了详细规定，(69)标志着消防工作向专业化、制度化方向转变。
(四)晚清救灾法规的国际视野
晚清消防、森林等防灾法规的制定皆取法西方和日本。海港防疫类法规的出现，也体现了中西文化交汇背景下的防疫特点。西方港口检疫法规在中国的引入和实行，客观上有助于促进近代中国检疫的制度建设，加强防疫事业的国际交流与合作；而检疫法规的制定和实践过程，则深刻体现出西方殖民势力的影响力，反映了中西方在防疫问题上基于政治或商业利益的复杂持久的博弈。清末在应对东三省鼠疫的过程中，全国掀起了防疫法规建设热潮，这场热潮也借鉴了西方和日本的防疫法规，“甚至直接将一些其他国家的防疫法规拿来我用。如当时奉天省政府下发各地的《消毒施行顺序》《关于配司脱预防注意》等就是直接采用日本的防疫法规”。(70)民政部还组织编辑防疫法规丛书，由于“中国对于此事素乏研究，拟将此次奉直各处临时防范办法及万国鼠疫研究会研究所得，并参酌各国防疫章程，修订防疫丛考专书，颁发各省随时参考，以重卫生”，(71)充分体现了国际先进防疫理念在中国的传播和影响。
在水上救生方面，晚清时期，中外水上救生事业逐渐受到重视并走向制度化。如光绪二年(1876)，清廷颁行《救护中外船只章程》，为沿海海难救助提供了早期法律依据，“比国际上订立的《布鲁塞尔海难救助公约》还早34年，为中国沿海海难救助提供了法律制度支持”。(72)再如光绪七年(1881)签订的中巴《和好通商条约》，规定“倘两国船只遇有天灾，在彼此沿海地方收口者，该处官员自当设法相帮”，“遇险船只，两国均与等别国船只一律”。(73)这类条约虽未改变晚清条约体系中的不平等属性，但其内容符合国际救助惯例，反映了中国在具体领域开始被动或主动地与近代国际规则相接轨的复杂态势。
结语
晚清中国深陷千年未有之变局，置身古今中西文化交汇的历史隘口，其制度变迁因剧烈的社会变动而兼具复杂性与深刻性。清政府通过修订会典、则例、省例，持续调适传统救灾法规，地方层面亦大量制定因地因时的临时章程，维系着荒政作为“国家韧性的塑造机制”的功能。(74)然而，伴随行政体系的僵化、退化与中央财政能力的系统性衰微，传统仓储制度日渐废弛，法定救灾标准在实施中不断缩水。赈捐的泛滥及其对国帑的替代，以及官方对义赈模式的吸纳，清晰映射出传统荒政体系的结构性衰败与赈灾模式的根本性转向。
与传统荒政走向衰落并行的，是救灾法规体系的艰难转型：防灾、消防、防疫等领域的专门立法，彰显近代化转型特征；水上救生与检疫法规中的国际协作与博弈，凸显国际化维度；在机构设立上，清末民政部成立，下设民治司“兼司保息荒政”，卫生司“掌检医防疫，建置病院”等事，以及清末各省谘议局的立法实践，标志着救灾制度重构的探索。尽管这一衰变中的调适与转型未能逆转清王朝倾覆的命运，但作为中国法律近代化与救灾制度转型的关键环节，其承续传统、吸纳新知、突破旧制的实践，为民国救灾法律体系的建制奠定了重要的制度基石。
注释：
①相关研究主要包括赵晓华：《救灾法律与清代社会》，社会科学文献出版社2011年版；杨明：《清代救荒法律制度研究》，中国政法大学出版社2014年版。
②主要研究包括李红英、汪远忠：《晚清民间救灾：法律文本、实践及其思考——以直隶为中心》，《中国社会经济史研究》2012年第4期；焦润明：《清末中国大规模防疫法规建设之滥觞》，《晋阳学刊》2019年第1期；焦润明：《清末吉林防疫总局的组建与防疫法规之制定与实施》，《辽宁大学学报(哲学社会科学版)》2015年第2期；张亦斌：《传统防疫法规到近代防疫法规的历史转型——以清末东北鼠疫为切入视角》，《人民论坛·学术前沿》2021年第11期；等等。
③《法令：内阁奏请饬各衙门编纂现行法规并厘订具奏办法折》，《内阁官报》，1911年第2号(宣统三年七月初二日)，第3—6页。
④张晋藩、林乾：《〈户部则例〉与清代民事法律探源》，《比较法研究》2001年第1期。
⑤王志强：《论清代的地方法规：以清代省例为中心》，《中国学术》2001年第3期。
⑥《〈江苏省例〉三编》“藩例”，杨一凡、刘笃才编：《中国古代地方法律文献》丙编·第13册，社会科学文献出版社2012年版，第35—55页。
⑦《〈江苏省例〉三编》“臬例”，杨一凡、刘笃才编：《中国古代地方法律文献》丙编·第12册，社会科学文献出版社2012年版，第591—601页。
⑧《呈林则徐议详饬发州县查赈章程十条清单》，道光十一年十月初九日，中国第一历史档案馆藏：《军机处录副奏折》“财政类·田赋地丁”，档号：03-50-2835-58。
⑨王检心：《真州救荒录》，李文海、夏明方、朱浒主编：《中国荒政书集成》第6册，天津古籍出版社2010年版，第3759页。
⑩佚名辑：《道光己酉灾案》，李文海、夏明方、朱浒主编：《中国荒政书集成》第6册，天津古籍出版社2010年版，第3944页。
(11)《清高宗实录》卷三九五，乾隆十六年七月辛卯，中华书局1987年版，第6册，第195页。
(12)赵晓华：《晚清的赈捐制度》，《史学月刊》2009年第12期。
(13)详见李文海、夏明方、朱浒主编：《中国荒政书集成》第12册，天津古籍出版社2010年版，第8693—8701页。
(14)《秦晋实官捐输章程》，谭群玉、曹天忠主编：《岑春煊集》第一册，广东人民出版社2019年版，第82页。
(15)佚名辑：《顺直赈捐章程》，李文海、夏明方、朱浒主编：《中国荒政书集成》第9册，天津古籍出版社2010年版，第6575—6585页。
(16)《江苏赈捐援照顺直请奖章程》，李文海、夏明方、朱浒主编：《中国荒政书集成》第9册，天津古籍出版社2010年版，第6619—6629页。
(17)《江苏赈捐援照顺直请奖章程》，李文海、夏明方、朱浒主编：《中国荒政书集成》第9册，天津古籍出版社2010年版，第6621页。
(18)佚名辑：《湖北筹办推广赈捐章程》，李文海、夏明方、朱浒主编：《中国荒政书集成》第10册，天津古籍出版社2010年版，第6879—6891页。
(19)《农工商部奏筹议推广农林先行拟订章程折并单》，上海商务印书馆编译所编纂：《大清新法令》第5卷，商务印书馆2010年版，第295页。
(20)《农工商部奏酌拟振兴林业办法折》，上海商务印书馆编译所编纂：《大清新法令》第5卷，商务印书馆2010年版，第359—361页。
(21)《直隶农务总局详定劝办种树章程文并批》，甘厚慈辑、罗澍伟点校：《北洋公牍类纂正续编》，天津古籍出版社2013年版，第906页。
(22)《直隶农务总局详定劝办种树章程文并批》，甘厚慈辑、罗澍伟点校：《北洋公牍类纂正续编》，天津古籍出版社2013年版，第906—907页。
(23)《直隶详定试办农会章程》，甘厚慈辑、罗澍伟点校：《北洋公牍类纂正续编》，天津古籍出版社2013年版，第938—940页。
(24)《农务总会规则草案》，甘厚慈辑、罗澍伟点校：《北洋公牍类纂正续编》，天津古籍出版社2013年版，第1911页。
(25)《奏为遵旨酌议分城设局救治时疫章程事》，道光元年八月初二日，中国第一历史档案馆藏：《军机处录副奏折》“赈济灾情”，档号：03-169-9799-043。
(26)林乾、陈丽：《法律视域下的清代疫灾奏报与防治》，《西南大学学报(社会科学版)》2020年第3期。
(27)《北洋陆军卫生防疫章程》，《东方杂志》1905年第9期，第307—310页。
(28)京师警察厅编辑：《京师警察法令汇纂》，京师警察厅1915年，第33—34页。
(29)《宪政编查馆核定违警律》，《北洋法政学报》1908年第64期，第14—15页。
(30)高汉成主编：《〈大清新刑律〉立法资料汇编》，社会科学文献出版社2013年版，第757页。
(31)《督院瑞准民政部咨会奏拟订防疫章程一折札行交涉司巡警道文》，《湖北官报》1911年第97期，第4—9页。
(32)焦润明：《清末中国大规模防疫法规建设之滥觞》，《晋阳学刊》2019年第1期。
(33)《上海口各国洋船从有传染病症海口来沪章程》，《申报》1874年11月7日，第2—3版。
(34)《青岛查验进口船只防护染疫章程》，《大公报》(天津版)1904年9月8日第3版、1904年9月12日第2版。
(35)《着北洋大臣袁世凯等妥筹变通上海查船验疫之法事上谕》《和会司为吴淞口验疫苛扰会商税司领事妥筹变通办法事致江海关道札文》，中国第一历史档案馆：《清末防治瘟疫中外交涉档案(上)》，《历史档案》2020年第3期。
(36)《大沽查船验疫章程》，《东方杂志》1904年第4期，第44—46页。
(37)《北洋大臣袁世凯为办理北洋验疫酌筹归入津关经费事奏折》，中国第一历史档案馆：《清末防治瘟疫中外交涉档案(上)》，《历史档案》2020年第3期。
(38)余治：《得一录》，卷四，官箴书集成编纂委员会：《官箴书集成》第八册，黄山书社1997年版，第517—520页。
(39)罗笏臣编：《峡江救生船志》卷二·条款，光绪九年刻本。按：《峡江救生船志》作者有罗笏臣、程以辅两说，此处参考蓝勇《中国历史上特殊的地方志书——救生类志书》(《中国地方志》2015年第12期)所作结论。
(40)蓝勇、刘静：《晚清海关〈中国救生船〉与东西洋红船情结》，《学术研究》2016年第4期。
(41)交通部、铁道部交通史编纂委员会：《交通史航政编》第3册，上海民智书局印刷所1931年，第1268—1269页。
(42)《议立中外救生船总会章程》，《申报》1874年1月1日，第2版；1874年1月2日，第2版。
(43)《救护失事洋船章程》，《申报》1876年7月4日，第3版。
(44)交通部、铁道部交通史编纂委员会：《交通史航政编》第3册，上海民智书局印刷所1931年，第1271页。
(45)高洪兴编：《江苏谘议局(上卷)》，胡绳武主编：《清末立宪运动史料丛刊》第21辑，山西人民出版社2020年版，第366页。
(46)黄志繁编：《江西谘议局》，胡绳武主编：《清末立宪运动史料丛刊》第27辑，山西人民出版社2020年版，第195页。
(47)沈晓敏编：《浙江谘议局》，胡绳武主编：《清末立宪运动史料丛刊》第23辑，山西人民出版社2020年版，第525—527页。
(48)尚小明编：《山西谘议局》，胡绳武主编：《清末立宪运动史料丛刊》第18辑，山西人民出版社2020年版，第152页。
(49)关于清代法律体系三个层面的表述，参见杨一凡：《历代则例沿革考》，高翔主编：《中国历史研究院集刊》2021年第2辑，社会科学文献出版社2022年版，第193—259页。
(50)魏丕信：《略论中华帝国晚期的荒政指南》，李文海、夏明方主编：《天有凶年：清代灾荒与中国社会》，生活·读书·新知三联书店2007年版，第99页。
(51)蒋廷皋：《救荒便览》，李文海、夏明方、朱浒主编：《中国荒政书集成》第6册，天津古籍出版社2010年版，第4295—4296页。
(52)杨景仁：《筹济编》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第二辑第四卷，北京古籍出版社2004年版，第15—37页。
(53)杨西明：《灾赈全书》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第二辑第三卷，北京古籍出版社2004年版，第463—465页。
(54)朱澍：《灾蠲杂款》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第二辑第四卷，北京古籍出版社2004年版，第743—818页。
(55)佚名辑：《灾赈章程》，李文海、夏明方、朱浒主编：《中国荒政书集成》第9册，天津古籍出版社2010年版，第6521—6533页。
(56)《奏为湖南省赈捐核定应奖正须银数先行立案予限一年准其照章补请奖叙情形事》，光绪二十三年，中国第一历史档案馆藏：《宫中朱批内政(赈济等)》，档号：04-01-02-0096-021。
(57)堀地明：《光绪三十二年江北大水与救荒活动》，张永江译，李文海、夏明方主编：《天有凶年：清代灾荒与中国社会》，生活·读书·新知三联书店2007年版，第367页。
(58)《冬赈就绪接办春赈折》，《端忠敏公奏稿》卷七，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第十辑，台湾文海出版社1973年版，第920页。
(59)《查勘灾赈事例》，《户部则例》，同治十三年校刊本。
(60)《查明开州东明长垣等州县被灾请分别蠲缓赈抚折》，顾廷龙、戴逸主编：《李鸿章全集》奏议四，安徽教育出版社2008年版，第116—117页。
(61)李明珠：《华北的饥荒：国家、市场与环境退化(1690-1949)》，石涛、李军、马国英译，人民出版社2016年版，第378页。
(62)《违警律》，京师警察厅编：《京师警察法令会纂》，京师警察厅1915年，第38页。
(63)《创开中国铁路议》，薛福成：《庸庵文编》卷二，光绪十三年刻本。
(64)《邮传部通咨各省颁定报灾电报暂行章程文附章程》，上海商务印书馆编译所编纂：《大清新法令》第4卷，商务印书馆2011年版，第468—469页。
(65)《邮传部咨厘定〈赈务电报免费章程〉文(并章程)》，《四川官报》1910年第25期，第35—37页。
(66)尚小明编：《山西谘议局》，胡绳武主编：《清末立宪运动史料丛刊》第18辑，山西人民出版社2020年版，第264页。
(67)田涛、郭成伟整理：《清末北京城市管理法规》，北京燕山出版社1996年版，第428页。
(68)光绪《清会典事例》，卷一○三六，中华书局1991年版，第396页。
(69)甘厚慈辑，罗澍伟点校：《北洋公牍类纂正续编》，天津古籍出版社2013年版，第317—319页。
(70)焦润明：《清末中国大规模防疫法规建设之滥觞》，《晋阳学刊》2019年第1期。
(71)《民政部拟修订时疫丛书》，《大公报》(天津版)，1911年4月30日，第5版。
(72)赵国辉：《晚清中国船难防救法律章程整理》，王学深主编：《明清法律、社会与文化研究》，光明日报出版社2023年版，第215页。
(73)《和好通商条约》，王铁崖编：《中外旧约章汇编》第1册，上海财经大学出版社2019年版，第368页。
(74)周光辉、赵德昊：《荒政与大一统国家：国家韧性形成的内在机制》，《学海》2021年第1期。
