作者简介：宋林霖，天津师范大学宣传部副部长，教授，博士生导师；通信作者：李广文，阜阳师范大学法学院讲师，硕士生导师
文章来源：《天津师范大学学报（社会科学版）》2026年第3期。
营商环境是各类市场主体生存发展的土壤，事关企业市场准入、开办运营和长久发展等切身利益。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》强调：“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，构建统一、开放、竞争、有序的市场体系，建设法治经济、信用经济，打造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。这为当前和今后一个时期我国营商环境建设指明了前进方向、提供了根本遵循。一地营商环境的优劣与其投资吸引度直接相关，这也使得营商环境治理成为各地改革创新实践的重点关注领域。
一、经济高质量发展进程中的营商环境治理成效
（一）政策环境优化进入制度性突破阶段
在迈向经济高质量发展的关键阶段，国内营商环境治理正经历从依赖行政手段的“政策驱动”模式，迈向以公平、透明、可预期的“制度供给”为基础的全新模式。市场准入制度“非禁即入”原则在法律层面确立了市场主体参与竞争的初始权利，与之配套的“告知承诺”“容缺受理”等执行机制，则将政府规制重心从事前资质审核后移至事中事后监管。公平竞争审查制度的深入实施，有效防止了行政权力扭曲市场竞争秩序，一批妨碍经营主体公平准入、影响经营主体公平竞争、限制商品要素自由流动的做法得到纠正。惠企政策设计更加强调构建一个基于实时数据流与多元主体参与的“政策学习－动态调适”自适应系统。部分地区通过“免申即享”“一键匹配”等数字化手段，着力破解政策执行“最后一公里”难题。
（二）市场活力与创新动能呈现双轮驱动
随着国内全要素生产率提升与产业结构深度调整，市场活力与创新动能已超越简单的并行关系，演化为一种深度耦合、相互强化的交叠关系。截至2025年9月，我国各类组织机构总量已达2.02亿家。其中，营利法人（公司及其他企业法人）占29.2%；非营利法人占2.7%；特别法人占0.9%；非法人组织占4.2%；个体工商户占63.0%。值得关注的是，增长的动力源正从传统的规模扩张，逐步转向由高新技术企业、专精特新“小巨人”及创新型中小企业引领的质量提升轨道。尤其是，部分地区构建“科技型中小企业－高新技术企业－专精特新企业－制造业单项冠军”的梯次培育链，通过研发费用加计扣除比例提升、专利快速审查通道等定向政策，强化企业创新主体地位。在此过程中，创新要素集聚效应加速显现。一方面，深化要素市场化配置改革，数据要素确权流通制度突破、知识产权证券化试点、科研人员职务科技成果权属改革，通过产权界定与交易机制创新激活要素价值。另一方面，强化政府引导功能，通过“揭榜挂帅”机制优化科研资源分配，依托产业集群载体建设共性技术平台。
（三）区域营商环境治理呈现梯度化发展态势
东部地区商事主体活跃度高、政府服务意识较强，且长期处在开放前沿，是营商环境治理的“示范区”。其中，浙江省全域推进政务服务增值化改革，通过政府、社会、市场三侧协同，对政务服务体制机制、组织架构、方式流程、手段工具等进行变革性重塑，成为引领营商环境治理创新的生动诠释。在追赶竞争过程中，中西部地区营商环境治理呈现出鲜明的“适应性改革”特征。该区域将营商环境优化视为提升区域竞争力的核心战略，注重结合自身资源禀赋和发展阶段，开展差异化、精准化改革探索，增强区域发展的内生动能。以国家级经济技术开发区为代表的经济功能区，在营商环境治理中扮演着“创新实验室”的关键角色。作为国家层面赋予先行先试权的政策载体，此类区域的改革往往体现在投资贸易便利化、科技体制改革、金融开放创新等领域，通过构建灵活高效的运作机制与国际接轨的规则体系，对如何破解深层次体制机制障碍进行风险可控的先行探索。对于各地区的营商环境治理创新，中央层面通过“国务院大督查”这一常态化的评估实践，催生了以“督查表彰”模式激励地方政府创新的新样态。
（四）数字化营商环境建设加速赋能产业升级
以大数据、区块链、人工智能为代表的数字化技术，形成了一种在数字空间中运作、以数据与算法为驱动的新型治理形态，以前所未有的力度重塑营商环境治理的组织结构与运行逻辑。在线政务服务平台以数据共享与流程再造为运行机制，构建起一体化、界面化的政务服务新生态，将企业申请事项的流程周期与沟通成本大幅压缩，使市场主体得以从繁冗的制度性束缚中释放更多精力聚焦商业价值创造活动。在其中，数智回应不仅能从整体上提升政府信任，更在微观层面促进了政府信任从基础层面向更高阶段的发展。同时，各地区数字基础设施的普及与数据要素市场的培育，为跨区域、跨行业的资源协同创造了统一的技术基座与规则体系，推动产业结构向知识密集型、创新驱动型和高附加值方向演进。
二、新形势下中国营商环境治理面临的深层挑战
一流营商环境建设不仅是激发市场主体活力、构建新发展格局的重要基础，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键场域。然而，在这一深刻变革进程中，一系列深层结构性挑战逐渐凸显，制约着治理效能的全面释放。这些挑战并非简单的流程不畅或服务不周，而是涉及政府与市场关系的再调适、中央顶层设计与地方多样执行的再平衡、普惠性政策供给与企业异质性需求的再匹配等问题。能否成功穿越这片“深水区”，将直接决定营商环境治理能否从“物理变化”的流程优化，升维至引发“化学反应”的生态重塑。
（一）“内卷式”竞争引致市场生态的功能紊乱
营商环境治理中的“内卷式”竞争现象，是一种系统性的“非生产性竞争”，即在有限的发展空间内，行为主体投入的边际努力不断递增，却未能引致帕累托改进或生产力边界的实质性扩展，反而导向资源配置扭曲。在其中，企业层面的内卷化竞争，本质上是一种在既定、狭窄技术－市场轨道上的“锁入”效应。企业“内卷式”竞争的形成具有多维性和复杂性。其中，供需失衡是导致“内卷式”竞争的基础性诱因、创新不足是“内卷式”竞争形成的深层根源、平台主导型商业模式强化“内卷式”竞争。在上述诱因共同作用下，“内卷式”竞争抬高了企业探索全新商业模式与核心技术研发的预期成本与不确定性，使其理性决策倾向于规避长期、高风险创新，转而追逐短期、可模仿的市场策略。地方政府的行为内卷，则主要表现为“基于标尺竞争的趋同式政策供给”。这对地区技术聚集、创新质量和创新成果持续性存在负面影响，最终导致城市全要素生产率增长放缓。同时，“内卷式”竞争还会放大地方政府对经济增长目标的制定偏差。整体来看，企业和地方政府双重内卷的叠加，扭曲了从微观到宏观的激励结构，导致经济体系的动态适应性下降。
（二）地方政府“全周期经济治理能力”的结构性失衡
地方政府在营商环境治理进程中，经济职责的履行呈现出显著的“行政过程断裂”特征。首先，“前端激励”与“过程保障”的脱节。部分地区资源过度集中于招商引资阶段的政策性竞争，形成了短期的强信号激励，项目落地后所需的持续性制度配套、要素市场整合及产业协同网络构建等长效保障机制则供给不足，导致初始政策承诺与最终治理效能之间产生结构性偏差。其次，“规制简化”与“监管能力”建设未能同步推进。“放得活”所要求的准入便利化与审批权下放，若未能同步匹配事中事后监管体系的现代化转型，极易引发“规制真空”与“监管失灵”的并发风险，从而在激发市场活力与维护市场秩序两个政策目标间制造出持续的张力。最后，这一过程断裂亦清晰地映射于“企业生命周期”的制度供给非均衡性。改革高度聚焦于商事登记准入的便利度提升，却相对忽略了企业退出环节的复杂制度壁垒。破产程序的可及性、司法清算的效率以及相关权益保护的制度完备性存在短板，实质上构成了隐性的市场成本，阻碍了生产要素通过市场出清机制实现优化再配置，损害了市场经济的动态效率。
（三）深化营商环境治理创新面临多重压力约束
深化营商环境治理创新，正面临宏观制度安排与微观执行情境交互作用下形成的系统性约束。这不仅是资源或技术的单维度匮乏，更源于激励结构、政策传导与组织能力等多重压力的叠加与耦合。首先，在经济增速放缓、大规模减税降费、土地出让收入下滑等多重压力下，地方政府可支配财力增长有限，而刚性支出有增无减。部分地区难以运用财政资金进行有效的产业引导和创新激励，存在隐性债务风险加剧，甚至转而依赖非正规的“政策寻租”。其次，在惠企政策的执行链条中，纵向传导机制存在显著的政策信号衰减与扭曲现象。基层执行主体因“强问责环境”而产生的风险规避倾向，往往导致政策执行趋于僵化，削弱了其适配本地情境的灵活性。更深层的问题在于，部分政策缺乏科学的政策评估体系支持，未能构建起“设计－执行－评估－反馈”的完整政策循环，致使低效政策无法被及时识别与修正，妨碍了整体政策效能的优化。最后，数字化转型为营商环境优化提供了强大工具，但部分地区缺乏对政务数据的系统性规划、标准制定、质量管理与安全管控，数据“聚而不通、通而不用”现象普遍，数据要素价值无法释放。
三、面向“十五五”时期的营商环境治理创新展望
理深刻变革。面向“十五五”时期，营商环境治理逻辑已从“政府流程再造”跃升为“市场生态建构”。鉴于地方政府是市场准入制度的实施者、平等竞争市场的维护者、政商关系的主导者。这一进程的本质，是在国内经济高质量发展目标统摄下，对地方政府的经济职责、履职方式与治理重心进行的系统性重塑。
（一）职责定位转变：从“行政区竞争者”到“统一大市场建设者”
地方政府经济职责科学归位的关键，在于必须彻底摆脱“为增长而竞争”的“行政区经济”现象，深度融入以全国统一大市场建设为目标的新方向。这一转变在于回应市场经济所要求的要素自由流动与规则普遍统一。建设全国统一大市场，正是通过更高位阶的规则统合，从根本上重塑央地间的激励相容结构。在此过程中，地方政府的经济职责归位体现为三重调适：其一，依据《妨碍统一市场和公平竞争行为防范事项清单》等规范性文件，形成清晰、可问责的“行为负面清单”，将过去常见的设置隐性准入壁垒、实施歧视性补贴、选择性执法等分割市场的行为，纳入法治化监管与问责框架。其二，在考核评价体系方面，大幅弱化可能激励地方保护的区域性总量指标，强化对商品服务跨区域自由流通、要素市场化配置效率、市场监管标准统一性等反映市场一体化程度的指标的考核权重。其三，在统一规则约束方面，地方政府的经济职责重心应精准定位于提供无差别的基础性制度供给与跨区域公共产品，成为积极联通市场的“正外部性供给者”。
（二）履职方式革新：在规范地方政府经济促进行为中营造创新驱动生态
长期以来，地方政府以“拼政策、拼资源、拼优惠”为特征的“经济促进行为”，本质上是将公共资源用于制造非竞争中性的“政策洼地”，其后果是扭曲要素价格信号、引发重复建设与产能过剩。因此，“规范地方政府经济促进行为”意味着，地方政府需将政策资源从针对特定企业的直接财政补贴与税收减免，转向旨在普遍降低各类商事主体制度性成本的基础性制度改革。这意味着，地方政府的履职方式应从产业发展的“挑选者”，升级为区域市场创新生态的“架构设计师”，构建一个能够有效聚合与配置知识、技术、数据、人才等高级要素的公共平台。诸如，布局建设聚焦共性技术研发与转化的新型研发机构、提供全链条知识产权创造与保护的专业化服务体系、搭建链接全球创新资源的高水平开放合作平台，以及通过政务服务增值化改革为企业提供涵盖人才引育、市场拓展、合规指导等高阶需求的系统性解决方案。
（三）治理重心聚焦：以提升秩序监管效能破解“内卷式”竞争弊病
实现“保持市场活力”与“提供良好监管规则”的动态平衡始终是中国营商环境治理的主线逻辑。当下，“内卷式”竞争作为当前市场失序的突出表现，其本质是竞争脱离了以创新、质量与效率提升为目标的良性轨道，陷入低水平的行为消耗、资源浪费乃至违规的恶性循环。它既是企业创新乏力的结果，也常因地方保护、监管缺位或标准不一而加剧。为有效治理“内卷式”竞争，应明确内卷行为与正当竞争的边界，为竞争执法提供基准，筑牢保障与公平的底线。在府际公平竞争维度，必须将公平竞争审查制度实质性嵌入地方所有涉企政策制定流程，并借助智能工具提升审查的精准性与刚性，从源头上遏制行政性垄断与地方保护。在市场主体行为维度，推行以信用为基础的“激励相容监管”，对轻微违法推行包容审慎监管，对关乎公共安全的关键领域实施常态化监管，通过提高违法成本与创新收益，引导竞争回归质量与创新本位。同时，秩序维护必须与统筹“发展”与“安全”的底线深度结合。地方政府需要将食品、药品、工业产品及特种设备等安全监管，以及防范化解金融、数据等领域重大风险，提升至法治化营商环境治理的高度。
