城乡关系是现代化进程中必须处理好的一对基本经济社会关系。城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，是我们党深刻把握城乡发展规律、立足国情农情作出的战略部署。《加快农业农村现代化“十五五”规划》（以下简称《规划》）提出，坚持城乡融合发展，并将其与坚持农业农村优先发展一并作为必须遵循的重要原则，体现了从城乡关系这一影响中国式现代化全局的重大范畴出发，统筹推进农业农村现代化的系统思维。当前，我国已经进入加快农业农村现代化的关键阶段，亟需深化对城乡融合发展的系统性、整体性认识。
从三个维度理解城乡融合发展内涵
客观地看，目前各方面对城乡融合发展的概念内涵、实践路径等的认识尚不统一，存在一些认知偏差。本质上，城乡融合发展具有发展理念、发展目标与战略路径三重属性，可以从这三个维度进行系统把握。
作为一种发展理念，推动城乡融合发展，突出强调要摒弃传统的城乡对立思维，以城乡共生理念来统筹处理城乡关系。长期以来，普遍存在“城市代表现代、乡村代表落后”、“现代化过程中乡村必然衰败”等认知误区，由此产生片面强调城市扩张、忽视乡村建设，或者简单照搬城市建设模式，把乡村建设得完全像城市一样等行动上的偏差。这些认知误区和行动偏差的根源，在于没有充分认识到乡村在现代化进程中的多元功能价值。事实上，乡村是一个具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇共同构成人类活动的主要空间，各自发挥着不可替代的重要功能。推进城乡融合发展，并不局限于解决“城市有、农村没有”的表层差距问题，而是要从根本上破除城乡二元结构，更加突出城乡功能差异，更加突出彰显城乡各自特色，促进城乡互补发展、共同繁荣，这与统筹城乡发展、城乡发展一体化等相似概念在理念上也有所不同。
作为一种发展路径，推动城乡融合发展，突出强调坚持城乡一体设计、一并推进，将农业纳入城乡分工体系和经济循环，将乡村与城镇一起作为美好生活空间进行打造，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平。我国“并联式”推进现代化的模式，决定了不能将推进农业农村现代化与新型工业化、城镇化割裂开来，就农业谈农业、就乡村论乡村。在一定意义上，新型工业化、新型城镇化依然是解决“三农”问题、推进农业农村现代化的重要路径，这不仅表现为新型工业化通过技术扩散、产业协同等带动乡村经济发展，还表现为新型城镇化通过有效吸纳农业转移人口为农业适度规模经营创造更多条件，等等。由此，推动城乡融合发展，从路径上要求通过统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，畅通工农城乡循环、推动人口双向流动和社会融合、促进城乡功能衔接互补，进而构建起经济、人口和城乡发展的良性互动机制。
作为一种发展目标，推动城乡融合发展，是基于我国国情农情实际作出的战略考量。我国拥有14亿多人口，不管工业化、城镇化进展到哪一步，农业都要发展，乡村都不会消亡，城乡将长期共生并存。因此，如果在现代化进程中把农村落下，任由城乡发展差距持续拉大，到头来“一边是繁荣的城市、一边是凋敝的乡村”，既不符合我们党的执政宗旨，也有悖于共同富裕的本质要求。构建新型工农城乡关系，方向在于实现城乡融合发展，通过破除城乡二元体制机制障碍，推动城乡共同繁荣，为全体人民共同富裕奠定坚实基础。与此同时，畅通工农城乡循环是畅通国内经济大循环、增强我国经济韧性和战略纵深的重要方面。畅通工农城乡循环，目的是实现城乡融合，从而让国内大循环的空间更广阔、成色更足。
从“两个基本”把握城乡融合发展要求
《规划》提出未来五年推进农业农村现代化要达到的目标，概括起来是推动“两个基本”，即农业现代化基本实现、农村基本具备现代生活条件取得重大进展。要实现这一目标要求，必须坚持城乡融合发展。
一方面，推动基本实现农业现代化取得重大进展，应该立足畅通工农城乡循环来统筹推进。我国传统农业发展滞后，根源在于城乡二元体制机制造成的要素、产业、市场隔离。加快推进农业现代化，必须打破制度壁垒，从城乡要素流动、产业协同联动和市场有效衔接等三个维度，将农业发展纳入城乡经济循环体系。一是畅通城乡要素流动。一般来说，技术停滞是传统农业最基本的特征。改造传统农业，加快推动农业现代化，关键在于引入新型生产要素，而技术又是其中的关键。为此，要加快破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，推动技术、资金、人才、管理等要素向乡村集聚、向农业新产业新业态流动，特别是促进新一代信息技术在农业领域的全方位全链条应用，着力提高农业要素配置效率。二是促进城乡产业协同发展。近年来，新技术的深入应用为城乡产业协同发展创造了条件，增强了城乡产业的互动性、互补性，但二者的关联效应和融合水平还不高。为此，要进一步健全城乡产业协同发展机制，围绕产业链延伸、价值链提升和供应链优化，积极创设有利于城乡产业转移和产业融合发展的良好生态，建立适应城乡产业分布规律、新产业新业态特点的政府引导和管理机制，推动产业在城乡之间合理分布和协同发展。三是提高城乡之间供给与需求的匹配性。城乡经济循环的一个重要方面，体现为建立在经济分工基础上的城乡商品交换，农产品和工业品的价值在交换中得到实现。推进农业现代化，需要构建更加高效的对接机制和匹配结构，实现生产与消费的动态平衡。目前，农村绿色优质农产品供给能力不足，还不能很好地满足人民群众个性化、品质化、多样化消费需求；同时，乡村服务业品质化和精细化程度不高，对城市居民下乡消费的吸引力也不强。为此，要提高农产品质量和乡村服务业水平，加强农产品市场体系建设，促进城乡生产与消费有效对接。
另一方面，推动农村基本具备现代生活条件，必须统筹乡村基础设施和公共服务布局。未来一个阶段，城镇化转向稳定发展期，但城乡人口的空间分布还会继续发生深刻变化，从而对优化城乡公共资源配置提出新的要求；同时，农民的生活和消费行为将日益超出村域范围，县城综合服务能力、乡镇服务农民的区域中心功能将越来越凸显，县域和重点镇会逐步成为城乡公共服务资源配置枢纽。由此，农民生活便利性，既取决于农村基础设施和公共服务水平，很大程度上也取决于城乡基础设施和公共服务的一体化程度。推动农村基本具备现代生活条件，让农民过上现代文明生活，就不能仅仅是补齐农村现代生活条件短板，局限于农村有什么、农村什么好，而是要从村、乡镇、县城等不同层面满足农民生活需要。为此，推动农村基本具备现代生活条件，既要因地制宜推进宜居宜业和美乡村建设，逐步提高农村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度，还要把县乡村作为一个整体统筹谋划，以县域为单元科学规划基础设施和公共服务布局，加强村庄与县城、重点镇之间的空间衔接、设施联通和服务共享，一体推进城市与农村优质生活空间打造，促进县乡村功能衔接互补，分层分级满足人民群众多元化生活需要。
深入推进城乡融合发展
推进城乡融合发展是一项关系全局、关乎长远的重大任务，具有长期性和复杂性，将贯穿推进中国式现代化全过程。要加快完善城乡融合发展体制机制，确保城乡融合有力有效推进。
把握好“人”这个关键因素。推动城乡融合发展，人是最关键的因素。未来一个时期，人口也是影响城乡融合发展最为关键的变量。一定程度而言，如果把握不住城乡人口总量、结构、流动等变化趋势，就很难准确把握推进城乡融合发展的方向和重点。要顺应人口发展趋势，以“人”的社会融入为切入点，带动其他方面的融合取得更大突破。具体看，一是积极应对人口总量变化的系统性影响。我国总体上已经进入人口减量发展阶段，乡村人口将进一步减少，过疏化趋势明显，一部分村庄甚至乡镇将呈收缩态势，部分中心村、重点镇还会进一步集聚人口。由此，要顺应乡村人口数量结构变化和村庄格局演变分化趋势，优化县乡村结构体系，结合村庄分类合理确定建设重点和优先序。二是顺应人口从大规模迁移流动向定居转变的趋势。在持续数十年由乡到城的大规模迁移流动后，未来一个时期将逐步进入流动人口定居安居阶段，县城将成为人口回流和就地城镇化的重要载体，这要求加快补齐县域发展短板，增强县域综合承载能力，加快推进县域城乡融合发展。三是不断满足人们的多方面需求。无论是进城农民工全面融入城市，还是返乡下乡群体服务乡村，都对权益保障、发展机会等提出更多要求。要积极推行常住地提供基本公共服务，让农业转移人口全面融入城市；完善乡村人才培育和发展机制，切实维护乡村人才的合法权益，推动更多人才留在乡村、服务乡村。
用好“改革”这个关键一招。推进城乡融合，既是发展命题，更是改革命题。当前条件下，要强化城乡改革的联动性，完善城乡融合体制机制，重点在以下几个方面着力：一是完善农村基础制度体系。巩固和完善农村基本经营制度，积极探索农村集体经济的有效实现形式，发展新型农村集体经济。完善强农惠农支持制度，提高农业支持政策效能富农。深化土地制度改革，提高土地要素配置精准性和利用效率。二是完善农村要素市场化配置机制。加快破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，加强农村要素市场建设，分类推进要素市场化配置改革，扩大要素市场化配置范围。三是健全公共服务资源配置机制。坚持人口分布与公共资源匹配原则，按照常住人口规模和服务半径统筹公共资源配置，以县城、中心镇和有条件的中心村为重点有序布局基础设施和公共服务，引导人口、产业适度集聚，推动相关公共服务随人走，提高公共资源配置效率。
抓住“县域”这个关键单元。从未来城乡人口发展趋势看，县域将是推动城乡融合发展的重要空间。县域涵盖县城、集镇、村落等多层次空间载体，是城市经济和农村经济的联结点，又是相对独立、结构完整的发展与治理空间，具有率先破除城乡二元结构的空间优势、经济基础和治理条件。“十五五”时期，推动城乡融合发展取得更大实质性进展，需要抓好“县域”，在县域率先破除城乡二元结构。一方面，提高县域治理能力。健全县级基本财力保障制度，赋予县域更大的经济决策权、资源配置自主权和社会管理权，在财政资金、自然资源、机构编制等方面加大县域统筹整合力度，切实提升县域发展能力。深化扩权强镇改革，优化镇级行政区划设置，深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革，激发镇域发展活力。另一方面，加强城乡空间系统治理。立足主体功能定位，以县域为单元科学规划基础设施和公共服务布局，推动县域基础设施一体化规划建设管护。协同推进县域国土空间治理，稳步开展全域土地综合整治。提高村庄规划质量和实效，因地制宜完善乡村建设实施机制，分类有序、片区化推进乡村振兴。
作者单位：国家发展和改革委员会产业经济与技术经济研究所；转自：《农村工作通讯》2026年第12期
