一、农民与国家
本书探讨的所有问题，最终可以归结到一个根本性的论题，即国家与农民的关系问题。长期以来，在国家与农民的关系问题上，国家始终是众人关注的中心，农民这一群体则长期遭到忽视，迟迟未能进入学界的视野。迟至 20世纪 70年代左右，西方学术界开始有一大批学者关注农民在社会变革和国家政治中的作用。在宏观层面，较多的研究成果集中于关注较大规模的农民革命与反叛，比如塞缪尔 · P.亨廷顿（ 2008）、巴林顿 ·摩尔（1987）、西达 ·斯考切波（ 2007）、乔尔 · S.米格代尔（ 1996）、詹姆斯 · C.斯科特（ 2001）等。在微观层面，美国学者詹姆斯 · C.斯科特在《弱者的武器》一书中指出，要更为深刻地理解农民在政治社会生活中所发挥的作用，还应该基于更为微观的视角转向对农民日常反抗的研究。无论是从宏观层面对农民革命与反叛的研究，还是基于微观层面对农民日常抵抗的研究，都强调农民的主体性，强调农民在人类政治社会变革中的重要作用。
透过当下的农村信访问题，我们可以较为清晰地观察农民上访对于国家政治的影响。农民上访是国家了解基层治理状况的需要，也是国家监管基层代理人的重要途径，因此，国家必须畅通农民上访渠道，保障农民上访的权利。同时，若农民上访量过大，产生系统拥堵，必然会加大中央的负荷，使得中央无法应对，最终结果可能是信访体制崩溃、信访功能失灵。面对一轮又一轮的农民上访高峰，中央必须将信访维稳的压力自上而下层层传递到地方和基层政权。如此，地方和基层政权在信访治理中的角色就显得非常重要。它们既是农民上访所控诉的对象，同时又是信访事项的直接处理者。
为了减轻中央的压力，它们不仅要千方百计阻止农民越级上访尤其是进京上访，还要尽量将信访事项处理妥当以息事宁人。如果基层政权的处理结果无法令上访者满意（事实上，许多情况下是难以做到让所有人都满意的），上访者很可能会继续上访。甚至哪怕基层 政权的处理是公平公正的，只要没有达到上访者的目的，上访者也会再次以上访来谋利。而问题也恰恰在于，上访是国家赋予农民的基本权利，如果基层政权阻止甚至打压上访农民（包括不正当上访者），不但会受到中央的惩罚，而且必然会遭到强大的权利话语的谴责，从而陷入伦理道义的被动境地。所以，面临信访考核与上访农民双重压力的基层政府不得不疲于应对，甚至采取种种放弃底线和原则的治理策略，以求得暂时的稳定与安宁。在这一背景下，谋利型上访不断蔓延，基层信访治理陷入内卷化困境。上访农民（确切地说，应该是谋利型上访者尤其是上访专业户）不但主导了大众对上访问题的认知，而且进入国家政治领域中。
由此，通过对农村基层信访治理机制的历史变迁及当下状况的解析，本书得以呈现中国国家转型过程中农民与国家之间复杂的互动与纠葛。当前农村基层信访治理乃至基层治理陷入困境，表明国家在处理其与农民的关系上依然未能寻找到一条较好的渠道。如何组织动员农民，发挥农民的主体性，同时抑制其个体理性过度伸张的一面，是实现国家权力与乡村社会有效对接的重要条件。
二、国家、中间层与乡村秩序重建
在传统社会，家族、村落和宗教等传统因素作为国家与农民之间的中间层，承担着维系乡村社会秩序的功能。在近代西欧传统封建国家向现代国家转变的过程中，统治者通过设置新的政府机构、安插政府官员等方式取代旧的代理人，以加强国家对社会的渗透。同时，国家还制定一系列制度规则，以替代人们自己的行为规则，增强社会控制。在统治者开展国家政权建设的同时，国家基础权力得到增强，现代国家得以确立。在这一过程中，传统的中间层被摧毁，国家实现了对社会的直接治理。在与国家讨价还价的过程中，各种以业缘、趣缘为基础的社会团体建立起来，形成了新型的中间层，这些团体在充当社会的保护伞时，也有力地维系着社会秩序，避免社会陷入一盘散沙的境地。
中国的国情与西欧社会相异，它自秦朝以来的整个封建时代就是一个统一的官僚帝国，而不像西欧封建国家那样四分五裂为多中心、多权威的松散城邦，这就决定了中国的国家政权建设的路径不同于西欧，它主要不是为了解决国家统一问题，而是为了解决如何增强国家对乡村社会的渗透和治理的问题。自近代以来，西方列强的入侵，使得中华民族陷入危亡之中，在此背景下，统治者实施了一系列改革措施，效法西方推动现代化建设。中国的国家政权建设在更大程度上是迫于外来压力的结果，为内忧外患使然，而非统治者的自主选择。在这个过程中，传统的权力文化网络遭到破坏，而新的权力文化网络未能建立起来，导致国家政权建设的内卷化。新中国成立后，新政权通过密集的权力组织网络和强大的意识形态能力来动员农民，有效地控制着乡村社会，国家基础权力发展水平达到一个高峰。
随着改革开放大幕的拉开，中国国家转型开始启动。从治理的层面来看，这种转型的主要内容是：一方面，抛弃运动式治理，而逐渐转向对技术化、常规化治理的倚重；另一方面，集体权力逐渐被弱化，个体自由和权利则被进一步强调，这种取向在税费改革之后表现得更为明显。税费改革及与其相伴所实施的农村综合配套改革，进一步削弱了乡村集体权力，弘扬了农民个体权利。原先在国家与农民之间的村社集体组织被削弱之后，国家与农民之间转变为面对面的双边关系，国家治理方式从之前的间接治理转换为直接治理。
随着乡村集体权力的削弱，乡村干部逐渐丧失了对农民的支配权，农民开始真正沦为 “原子化”的个体（以农户为单位）。如果我们把 20世纪 80年代初实施的分田到户视为第一次单干，那么税费改革后农村社会就出现了 “第二次单干 ”。分田到户之后，人民公社时期维系近 30年的集体生产经营制度结束，但农村统分结合的双层经营基本制度仍然得以维系，农业税费、义务工等制度也为乡村集体行使治理权力提供了保障；而税费改革后，实施了 20多年的统分结合的双层经营制度被彻底瓦解，乡村干部丧失了对农民的强制权力。
接下来的问题是，当国家对乡村社会的治理从间接治理转向直接治理之后，国家是否加强了对乡村社会的控制？换言之，国家基础权力是否得到了增强？乡村治理是否实现了善治？从目前来看，借助于现代科学技术，国家权力对乡村社会的嵌入性的确比以前更强（董磊明， 2008），但是，国家对基层代理人的监管、对接单个农户能力的增强却并不必然带来国家基础权力的增强。国家基础权力的增强还依赖于地方和基层政权为乡村社会提供公共产品和进行日常管理的能力。尽管国家的一些政策（比如粮食直补、农机补贴、农村合作医疗等）在一定程度上可以绕开乡村基层政权得以实施，但是仍然需要基层政权做一些配合性的工作，而如果基层政权治理能力弱化，无法实现对群众的有效动员，那么即使是这些配合性的工作也难以开展。
而且，这种直接治理方式虽然能够在资源输入上直接对接农户、避免基层代理人的截留挪用，在一定程度上缓解了代理人监管难题，却无法解决诸如农民对公共品的需求偏好表达和公益事业组织等问题。从某种意义上讲，国家在如何组织农民建设乡村社会上面依然没有寻找到最优的治理手段。
总体来看，目前乡村治理最大的困境在于，市场经济和农民流动使得宗族被进一步瓦解，农村出现社会组织的真空（王朔柏、陈意新， 2004），而税费改革在很大程度上造成了乡村社会调控和管理的真空。原先具有较强合法性和动员能力的中间层已经弱化甚至消失，一旦出现政治危机，整个农村可能陷入混乱。
在西方国家基础权力理论中，人们往往将目光聚焦于中央高层统治者，而地方政府与国家基础权力之间的关系向来遭到忽略。比如，吉登斯（ 1998）认为，西欧从传统国家到绝对主义国家和现代国家发展的过程，是一个中央集权化不断加强、国家对地方监管日益严密的过程。迈克尔 ·曼也研究了西欧现代国家兴起过程中的官僚机构化、中央集权和国家基础权力日益增强的现象。他认为，在前现代国家中，中央政府和地方政府的基础权力都较弱；在联邦制民族 -国家中，中央政府的基础权力较强，但地方政府的基础权力较弱；在邦联制国家中，中央政府的基础权力较弱，但地方政府的基础权力较强；在中央集权民族 -国家中，中央政府与地方政府的基础权力都较强 [迈克尔 ·曼， 2007（上）。但是，在讨论国家基础权力问题时，迈克尔 ·曼并未探讨地方政府尤其是基层政府的治理能力与国家基础权力之间的关系。在他那里，国家基础权力是国家对社会的渗透能力，因而国家与社会的两分法是他讨论国家基础权力问题的基本框架。他忽略了一点，那就是国家对社会的治理必须通过它的地方官僚机构尤其是基层政权来实现。因此，当我们讨论国家基础权力发展问题时，就无法回避对基层政权治理能力与国家基础权力之间的关系的探讨。
基层政权治理能力与国家基础权力之间并不是一种互强互弱、双强双弱的关系，两者之间的关系存在四种结合类型。基层政权治理能力强、权力大，有可能增强国家基础权力，也有可能弱化国家基础权力；基层政权治理能力弱，国家对乡村社会的控制可能比较强，只是这种强是以架空基层政权为代价的，不利于国家基础权力的长远发展；基层政权治理能力弱化也有可能同时导致国家基础权力的弱化。换言之，国家基础权力与基层政权治理能力之间并不具有同构性。在处理中央与地方和基层之间的关系时，其中的关键是国家能否实现对基层代理人的有效监管，以贯彻实施其政策意图。
我认为，可以将国家、中间层与农民作为理解乡村社会秩序的新框架。相较于单纯强调国家权力下渗到基层社会的西方国家政权建设理论，本书的中间层理论似乎更加切合中国国情。针对当前乡村秩序中存在的混乱问题，必须再造中间层。对于中国乡村社会而言，农民群体数量的巨大、个体利益的高度多元化和乡村情势的极端复杂化，又使得他们的自组织难以达成。由此，再造中间层就意味着需要重新充实乡村基层政权。一方面，我们应该增强基层政权治理能力，平衡其治理责任。这一目标并不是简单地增加对基层政权的治理资源输入、强化乡村治理就可达到，而必须重塑乡村基层治理结构，在基层政权与乡村社会之间建立有效的联结机制，以便动员和组织农民。另一方面，还需要实现高层政府对基层政权的有效监管，使其行政行为不偏离国家和农民的期望。
三、农民上访与中国国家建设
将农民从传统的家庭、家族、宗教和地域认同中解放出来，转变为国家共同体中的公民，是现代国家建构的基本内容之一。自 1840年鸦片战争以来，中国政治精英一直在寻求救亡图存、振兴民族之路。其中，效法西方、“师夷长技以自强”的话语和实践在很长一段时间内占据着主导地位。新中国试图走出一条不同于西方和苏联的现代化道路。在赶超型现代化过程中，密集的权力组织网络和强大的政治意识形态，为建设具有高度认同和凝聚力的国家和大众动员型政治体制提供了有效武器。在中国国家建设过程中，信访制度扮演着重要角色，并经历了重大转型。信访制度的初衷，是贯彻党的群众路线，超越科层制的阻碍，加强对地方和基层代理人的监管。在长期的信访制度实践中，因为有革命政治意识形态和权力组织网络的支撑，所以尽管在历史上也出现过几次信访洪峰，但是都能很快得到化解，信访治理并未成为一个问题。改革开放后，随着国家转型步伐的推进，个体权利得到凸显。同时，家族、村落等传统因素渐渐瓦解，社会意识形态总体上趋于世俗化，各类价值观日益泛滥。价值观念的多元化容易使得人们的意义系统瓦解，导致是非难辨、舆论力量削弱，由此出现伦理道德的滑坡。于是，便出现了一些农民利用信访制度谋利的情况。从家族、村落集体解放出来的个体农民，并没有顺利转换为公民（指文化层面的，而非政治制度层面的），未能成为国家所期望的政治人，而是沦为自我理性过度伸张的“原子化”个体。从这个意义上讲，上访钉子户（上访专业户）的大量涌现、基层信访治理陷入困境，是中国国家转型波折的结果。
乡村治权的弱化只是基层信访治理陷入困境的表面原因，其深层根源在于国家转型过程中基础权力发展的滞后。另外，农民上访问题的凸显，还跟维权话语的呼应相关。无论是在中国国家转型中迸发的、信奉西方“民主自由”的右翼思潮，还是关注民众中的失利者利益、对社会平等抱持期待的新左派，大都秉持一个普遍共通的预设，那就是：上访的农民都是弱者，而弱者的权利是应该得到保护的。在强大的维权话语的支撑下，国家政权对合理上访和不合理上访进行区分的难度大增，即使能够进行区分也惮于采取措施应对，从而出现 “农民讲政治，干部讲感情”的局面，信访治理绩效大打折扣。
当前国家的主导意识形态是强调依法治国、和谐社会和以人为本，强调对个体的权利的保护。而当下的困境在于，对个体的权利矫枉过正，个体的解放缺少相应的文化支撑，很容易陷入极端个人主义。从个人权利意识的缺失到个人权利的畸形伸张，某些思想的僵化导致政府无法对部分谋利者进行有效控制。国家吸纳、归化民众利益诉求的能力依然较弱，无法形成一套稳定的制度规则体系，从而难以实现现代国家建构目标。尽管国家发展出诸多制度安排和基础设施来加强对社会的监管，但是效果并不理想。虽然国家政治体制不再是全能主义模式（邹谠， 1994），但也并未实现向规管型治理模式（王绍光， 2007：334-335）的转变。与其说这是 “国家蔓延 ”（Vivienne Shue，1995），毋宁视之为国家对社会的妥协与让步。能否在凸显、保护个人权益与确保集体和国家利益有效实现之间保持平衡，是国家能否有效渗透社会、归化社会生活的重要前提。
当前谋利型上访和上访专业户大量涌现、基层信访治理陷入困境的状况，还催生了国家职能该如何定位、凸显国家自主性的问题。对于中国而言，社会主义意识形态使其必须区别于以权责明确为基本特征的西方资本主义国家。在西方社会，国家与公民之间有着明确的权利义务界线，权责分明，分工明确；不属于国家职能范围内的，国家就不过问，即使找政府也无益。而在中国，对于人民群众的事情，无论是大事还是小事，党和国家都应该过问，“群众利益无小事”便是其精辟表述。由此，中国和西方资本主义国家对于上访和社会运动的态度就存在一些差别。在西方，国家对社会运动并不敏感。而在中国，国家对上访问题高度重视。高度的政治压力虽然有利于促使地方和基层政府重视信访治理工作，但同时也为不合理上访的滋长和蔓延提供了土壤。
由此，当前基层信访治理困境实质上体现了社会主义国家意识形态与现代国家建构目标之间的内在张力，展现出中国国家建设过程中所面临的各种错综复杂的关系和纠葛。进一步明确国家职能定位，凸显国家自主性，摆脱不合理上访者利用社会主义意识形态对国家权力形成的制约，是中国继续推进现代国家建构的重要任务。因此，当前基层信访治理困境应该放到国家转型与现代国家建构中去理解，重新明确国家职能定位，还原国家专断权力行使的正当性与合法性，而不是放到社会主义国家政权性质上来理解，要求重新政治化。
四、建构现代国家
本书对意识形态、技术治理等问题的讨论，还引申出如何在一个集体化色彩淡化的时代继续推进国家政权建设、建构现代国家的论题。
在时下的学界，“建构现代国家 ”已经成为一种流行、时髦的话语，在这股 “回归国家”的风潮中，研究者们就中国的现代国家建构问题提出了众多见解，可谓 “仁者见仁，智者见智 ”。然而，众人一拥而上投身到这股热潮中固然能够增强该领域的研究力量，但它同时也容易让我们陷入 “不识庐山真面目，只缘身在此山中 ”的窘境，而忘却了对该论题展开相应的反思与批判。当我们思索如何建构“现代国家”时，似乎更应该追问何谓“现代国家”。在马克斯·韦伯那里，暴力垄断性和科层制是现代国家的基本特征；国家不但对特定领土范围内的暴力进行合法垄断 [韦伯， 1997（上）： 82]，而且通过理性化、规范化的科层组织来履行包括征税、提供公共服务在内的管理职能 [韦伯， 1997（下）： 309-313]。安东尼 ·吉登斯和查尔斯 ·蒂利更多地从欧洲国家形成的历史维度来考察现代国家的基本特点。吉登斯（ 1998：185-237）认为，国家形态经历了从传统国家到绝对主义国家再到现代国家的转变，现代国家是伴随着商品化、资本主义和军事扩张而形成的，区域化、劳动力商品化和内部绥靖等构成了现代国家的基本特征。与吉登斯相比，蒂利的分析则更为细致，他采用历史社会学的方法考察了统治者、战争和资本等因素在西欧国家形成中的作用。他认为，正是为应付战争的需要，统治者发展出日益严密的科层机构来保障税收、监管社会。在这个过程中，正规化、职业化的军队得以建立，国家对社会的渗透加深（蒂利， 2007）。
与此同时，国家对社会的渗透和汲取激起了民众的抗争；在民众与国家的讨价还价互动中，西欧国家民主制度得以逐渐建立（蒂利， 2008）。综合以上论述，西方学者认为，现代国家包括两点基本内容：一是国家对社会的渗透与监管增强，各民族被整合进国家统一体之中；二是现代民主制度的逐步建立。在当下国内学界，“现代国家”更多地沾染上 “舶来品”的意味，有些学者甚至照搬西方的概念和框架，来为中国的国家建设提供某种“理想”类型。
学者们在思索中国现代国家建构问题时似乎更多地表露了他们的政治理念关怀，而对于中国以及世界上其他国家尤其是发展中国家的国家建设实践逻辑缺乏足够的关注。这种基于理念图式而非实践经验的探讨很可能会误导国家政治发展。恰如本书已阐明的那样，农民上访往往以具体利益诉求为目标，而非以抽象意义上的民主权利为旨归。信访治理困境所彰显的是如何为农民提供生产生活保障、维系乡村社会秩序的问题，是一个治理的问题。
另外，本书前几章所呈现的农村公共品供给缺失、谋利型上访的蔓延等诸多问题，同样表明当下乡村社会所急需的是对治理和秩序的渴求。解决基层信访治理乃至整个基层治理问题的根本之道，在于调整国家维稳战略，增强国家基础权力。
如果再将目光转向现代国家形成的过程，我们可以看到，现代民主制度是国家经济社会发展到一定程度的产物。它并不是向来就存在的，而是在现代国家建立、国家制度化成熟的条件下才逐渐产生的，因此，现代国家与现代民主制度并非同步出现。
与那些因不当选择而陷入社会混乱的国家相比照，亚洲部分国家（比如新加坡）则在基于各自国情的政体的领导下保持了政治社会稳定，并实现了经济的飞速发展。一些学者的研究也表明，那些采取统合主义政治模式的国家同样能够实现政治稳定和经济繁荣（杨光斌等， 2009；刘倩， 2009）。可见，基于各国国情的其他各种政体模式也可能为政治秩序稳定和经济社会发展提供一套恰当的政治框架。
与民主化主张相对应的，是依照科层制、技术化治理模式来改革中国政治与行政体制。应该说， 40多年来，中国政治与行政体制在制度化、常规化建设方面的确取得了明显成效，但仍存在不足。行政体制的科层化企图通过一系列明确无误的量化指标来加强对地方和基层的监管，提高行政效率，但它同时又陷入追求复杂的技术化程序的困境，并形成了激励强度与目标替代的悖论现象（周雪光， 2008）。治理指标的多重化虽强化了行政职能之整体性的责任要求，却反而使量化考核中数字管理的客观性越来越出现 “主观化”的倾向。而且，行政体制科层化特性越强，就越容易失去灵活多变、敏锐出击的应对能力，并大大提高行政成本（渠敬东、周飞舟、应星，2009）。
如同经济系统必须嵌入社会关系才得以维系一样（波兰尼， 2007），一国的政治体制也不可能脱嵌于社会结构和文化体系而独立运转，而是要依赖于相应的社会基础作支撑。在推进政治体制改革、开展国家政权建设的过程中，不仅要借鉴国外政治模式的合理成分，同时更需要吸收中国自身的优秀治理成果，并充分考量当下国情。而所有这一切，都应该紧紧围绕国家的适应和应变能力来展开。更确切地说，现代国家建构应该以国家基础权力为核心，打造一种具有较强应变能力的政体。
一言以蔽之，本书通过对农村基层信访治理机制的探讨，呈现当前中国国家基础权力的发展现状及其逻辑，在此基础上回应在一个集体化色彩淡化的时代如何继续进行国家政权建设、建构现代国家的国家转型走向问题，从而尝试建构出一套关于农民上访的理论。当前，国家试图实现对乡村社会的直接治理。但是，从乡村集体释放出来的某些农民个体理性无序伸张，国家又无法采取有效措施对其进行规约。中国国家政权建设在监管基层代理人上面已经取得了一定的成效，但是在规训混混、上访钉子户和上访专业户等给乡村秩序带来威胁的群体上面则仍有改进空间。尽管国家对农村的资源投入加大，但是乡村治理面貌未能完全达到预期。从某种意义上说，目前乡村治理的困境，是国家基础权力尚未得到充分发展的表现。所以，当前中国的国家政权建设继续面临国家权力进入乡村社会的问题，只是这种进入不是简单的权力下沉，而是如何与乡村社会有效对接的问题，亦即国家基础权力发展的问题。
我深知，本书中的一些表述，甚而这项课题研究本身，跟当下学界的主流话语和社会大众的既有认知存在一定的偏差。但是，我觉得还是有必要将其呈现出来。这不仅仅是我在田野观察过程中的经验感知与既往想象之间的巨大反差使然，更是出于一名研究者对社会、对国家的一丝关怀！最后，我用钱穆先生在《中国历代政治得失》中的几句话来给本书画上一个句号。 “就历史经验论，任何一制度，绝不能有利而无弊。任何一制度，亦绝不能历久而不变。历史上一切已往制度俱如是，当前的现实制度，也何尝不如是。我们若不着重本身人事，专求模仿别人制度，结果别人制度，势必追随他们的人事而变，我们也还得追随而变，那是何等的愚蠢。”
乡镇虽小，“五脏”俱全。本书以中国中部地区一个普通乡镇为田野调查点，通过对乡镇干部、村级组织、农民等多方角色的长期跟踪与细致观察，展现了乡村基层干部与农民围绕项目资源、地权分配、征地拆迁、税费收缴、社会保障等展开的日常互动。作者通过呈现“包保责任制”“12345 热线”等诸多治理方式的微观运作，展现了基层政府的服务如何直达社会个体，有效地解决民众的急难愁盼问题，达成乡镇的有序运转，但也在实践中面临掣肘，产生一些意外后果。本书生动又深刻地揭示了进入21 世纪以来，特别是农业税费改革后，中国基层政治生态与国家治理模式的深刻转型。本书不仅是一部关于一个小镇的微观民族志，更是一面折射大国治理深层逻辑的镜子，为理解当代中国国家与社会关系的真实图景提供了深刻的实证文本。
本文选编自《小镇里的中国》，题目为编者所拟
