内容提要：绩效反馈是绩效改进的关键环节。科层运作下政府内部的督查虚化惯性催生了向外寻求反馈的需求。“满意”反馈作为一种督查的补充策略，嵌入基层政府治理实践，通过前期技术赋能下的“满意”反馈吸纳、中期制度调适下的“满意”反馈转化和后期价值重塑下的“满意”反馈内化，提升了回应性政府的治理效能。“满意”导向的基层政府治理效能得以提升的内在逻辑包括从“配置性效率”到“适应性效率”的技术逻辑、从“上下分治”到“层级共治”的制度逻辑、从“行政驱动”到“民意驱动”的价值逻辑。基于“满意”的基层政府治理转型推动了责任政府的建设，重构了基层治理中的主体间关系，但这一过程也催生了“满意”反馈的负外部效应，形成了新的治理悖论。实现基于“满意”反馈的回应性政府治理效能提升，要将公众感知作为重要参数，更要在公众感知与有效政府建设中找到新的平衡。

标题注释：国家社科基金重大项目“中国基层治理创新的典型案例和成效评价研究”(25&ZD213)

关键词：“满意”反馈/ 回应性政府/ 政务热线/ 绩效差距/ 治理效能

作者简介：田先红(1981- )，男，江西赣州人，华中师范大学政治学与国家治理研究院教授、博士生导师，主要从事当代中国地方政府与政治、基层治理、国家治理研究；严启航(1995- )，男，新疆哈密人，华中师范大学政治学与国家治理研究院博士生，主要从事地方政府与基层治理研究(湖北 武汉 430079)。

原文出处：《北方民族大学学报》(银川)2026年第1期 第90-102页

在治理范式向多元共治转换的背景下，由于利益需求日益多元、政治参与诉求急剧增长，以及数字技术重塑公共对话机制，传统科层制政府的刚性管理模式面临公众对政府回应速度与质效不满、行政事务与社会需求错位等治理难题。在此背景下，新公共服务以“民主”价值为核心的理念，使政府公共服务由以传统政府为主的主体中心主义转向以顾客导向为主的客体中心主义[1]，从而倒逼政府职能发生转型，要求其从管理者向为解决民生事务的协调者和驱动者过渡。通过制度设计将公众意见带入公共行政成为这一转型的必要举措。正因如此，“满意”反馈开始作为一种绩效评价方式被纳入公共行政过程当中，原有行政体系的自我判断、自我评价模式被改变，公众满意度成了政府谋求秩序和效率目标的重要参考维度[2]。在我国，12345政务服务热线的兴起为这一转型提供了技术载体，其将投诉、建议、咨询等大量基层诉求通过技术化方式进行吸纳，使上级政府能够敏锐捕捉到治理风险，精准识别治理短板；同时配之以回访与问责等制度强化行政监督，压缩责任主体“懒政”空间。基层政府在“满意”反馈驱动下，逐步建立“接诉即办”机制，推动部门协同、流程再造，实现从被动应付到主动治理转变。在这一过程中公众不再只是服务对象，更成为治理过程的参与者。这种吸纳群众参与行政考核、倒逼“法治剩余”事务回应的制度设计，提高了政府效能和制度效率，塑造了回应性政府形象[3]。

一、问题提出：回应性政府治理效能提升的双重审视

党的二十届四中全会强调，要“深入推进数字中国建设”[4]，利用数字资源驱动技术与行政体系的融合构成推进基层治理体系和治理能力现代化的必然趋势[5]。与此过程相伴而生的是公众的公共服务需求日益多元化，要求优化服务体系，有效回应公众需求[6]。在基层治理场域中，政府回应的有效性成为核心指向。回应性治理是指政府利用智慧平台，获取公众需求信息，并通过及时响应，实现公共服务的供需衔接[7]。在这一理论视野下，已有研究多聚焦12345政务服务热线嵌入下的基层治理实践，探讨其如何推动政府回应性转型，特别是围绕治理效能提升问题形成了丰硕的研究成果。

既有对回应性政府治理效能提升问题的研究，围绕回应强度与治理效能的相关性展开，形成了两种竞争性讨论。一种是关于强度决定论，即认为治理回应的强度与政府治理能力、治理效能呈正相关。一些学者将对基层民主的诉求回应看作是基层政府治理效能提升的关键[8]，认为政府回应性越强，善治的程度就越高[9]35，政府自主性与回应性的双强，能够提升政府善治性回应的趋向[10]。基于“强度即效度”假说，形成了政府治理效能提升的两种代表性解释。一是技术赋能。朱萌认为界面治理通过数字虚拟界面对组织实体界面的调试和补充，调整了体系内权责关系，促成部门协作，从而提升政府治理整体效能[11]。二是制度建构。刘强强等从制度优势角度提出，我国国家治理的价值、执行和参与优势嵌入政府绩效管理有效提升了政府治理效能[12]。朱亚鹏等强调地方政府固化的权责制度、完善的服务型组织，可以逐渐增强政府治理的回应性[6]。另一种是质疑正相关论，形成强度悖论论。钟伟军通过对新技术嵌入中的行动者结构观察发现，虽然新技术嵌入下基层信访的效率和透明度得到了提高，但同时也造成行动者困境，最终导致民情热线的失败，高强度的回应并未带来治理效能的持续[13]。冯川通过对“强—弱”维度之外存在的“过度—不足”维度的研究，认为政府回应过程强度与实质性回应结果之间并不存在必然的逻辑关联，并由此提出通过设置“第三方鉴定制度”“终结机制”等作为回应性政府效能提升的矫正机制，进而避免回应性悖论[14]。

上述两种观点虽然都延续了政府治理效能提升的理论命题，但均共享了同一理论盲区。其一，都是一种线性主导逻辑，将“回应—效能”简化为单向的“政府回应—社会接受”的因果关系，忽视了社会主体对回应的反馈及其对治理效能的反向塑造。其二，都是一种静态效能观，即都以静态的强度指标(如速度、效率、覆盖面等)衡量效能，并由此探讨效能提升机制，忽视了效能生成是一个包含“发现绩效差距—减缩绩效差距”的动态调适过程。在基层治理实践中，由于受对上负责的责任控制逻辑的影响，基层治理效能存在边际效益递减的现实困境[15]，因此为了治理效能最大化，上级政府需要借助绩效反馈作为其压实治理责任、减缩绩效差距的重要依据。从这个意义上讲，12345政务服务热线中关于满意度的考核除了具有考核基层工作的一般性功能外，也成为上级政府获取社会反馈、获取绩效差距信息的一个制度化通道[16]。本文在既有研究基础上将“满意”的回应绩效反馈整合到回应性治理效能的理论分析，尤其关注政府对“满意”反馈的整合及“满意”反馈向治理效能的转化。

那么在绩效反馈、制度调适与制度效能的多重逻辑下，技术性反馈、制度化调适与治理绩效之间如何相互影响?具体而言，在治理现代化转型过程中，基层政府是如何利用技术获取社会层面对治理绩效反馈的?基层政府如何利用技术获取社会公众对政府治理绩效的反馈信息?基层政府又如何通过社会公众的反馈信息来缩减绩效差距，提升治理效能?在技术的加持下，基层政府通过制度调适实现制度功能和价值的深层逻辑是什么?对这些问题的回答，构成了中国式现代化语境下的理论与现实观照，但是目前针对12345政务服务热线社会反馈及其向治理效能转化的研究相对匮乏。本文的经验材料来源于笔者2024年11-12月与调研团队在湖北省J区S镇的田野调查，调查采取面对面半结构式访谈，主要涉及乡镇政府领导干部和相关部门工作人员①。

二、“技术—制度—价值”：一个基于“满意”反馈的分析框架

绩效反馈依托制度化渠道得以实现，其运作过程涉及反馈渠道、反馈响应以及反馈效应等系统性环节。通过绩效反馈，决策者能够系统性地将实际绩效和预期绩效进行对比，从而对既有绩效进行评估[17]。这种评估结果不仅为政策效果评价提供了客观依据，更是行政问责制度实施的重要基础[18]，这使得绩效反馈成为公共部门优化管理模式、提升治理效能的关键手段[19]。

学界对绩效反馈的研究经历了明显的转变。早期的研究主要聚焦管理决策对组织绩效的单向影响，近年来开始关注绩效差距与绩效改进之间的动态关系，使绩效反馈研究逐渐成为一个新兴的理论命题[20]。具体而言，现有关于绩效反馈的研究呈现三个主要方向。一是技术赋能视角，如陈留根的研究揭示了数字技术在政府绩效评估中的作用，论证了地方政府是如何借助数字技术避免评估偏差，实现政府绩效评估信息数字化治理[21]。二是压力传导视角，王程伟和马亮通过定量分析验证了绩效差距和绩效提升的关联机制，特别强调了上级问责压力在其中的调节作用[22]。三是风险控制视角，郑崇明和倪星创新性地整合绩效与风险双重视角，提出了基于风险可控程度的制度创新分类模型，发现不同风险情境下反馈对制度创新持续的差异化影响[23]。上述研究从不同维度证实了绩效反馈对提升政府治理效能的重要价值。

基于已有研究，本文从政治过程理论视角分析，在基层政府治理中，反馈是如何进入基层政府的治理过程，基层政府又是如何将反馈信息转化为治理效能的。虽然既有研究从技术、压力和风险等维度揭示了绩效反馈的作用机制，但尚未系统整合技术工具、制度环境与价值目标之间的互动关系。本研究以满意治理为理论导向，结合12345政务服务热线的实践特征，构建“技术—制度—价值”三维整合分析框架(见图1)，旨在揭示回应性政府治理效能提升的协同路径。

在技术层面，数字技术的深度嵌入构成了“满意”导向的反馈吸纳物质基础。“满意”导向的技术嵌入超越工具理性与价值理性的二元对立，强调技术系统作为公共价值的生产性要素深度融入基层政府的治理过程。通过构建信息流动网络，数字技术不仅实现了公共服务需求的精准感知，更以可视化、可追溯的治理流程重构政府回应性评价体系。这种技术逻辑的革新打破了科层体系内部的技术闭环，使治理效能的衡量标准从行政效率的量化指标转向公民可感知、可参与的价值共创界面。

在制度层面，治理转型的实现依托制度调适与协同治理的结构性平衡。制度调适的核心在于通过动态权责配置实现治理主体间控制权的优化重组。纵向维度通过构建逆向压力传导、指标化考核等机制，将公民满意度转化为层级责任链条的刚性约束，推动科层体系突破传统路径依赖；横向维度则借助跨部门协同网络的制度化建设，以流程再造打破部门间壁垒，形成多主体联动的治理格局。基层政府在制度层面的调适并非否定科层的组织效能，而是通过构建弹性化的共治网格结构，将“满意”目标转化为可执行的规则体系。

在价值层面，从根本上确立了将“满意”作为治理合法性的价值标准。基于“满意”的治理核心在于重构公共权力与公民权利的互动逻辑。在“满意”导向下，基层干部的服务理念和服务行为发生转变，其服务性指向不是单纯的回应，而是以一种容易被服务对象接受、认可的方式进行回应。当技术赋能与制度调适聚焦于满意度提升时，实则引发了治理权力逻辑的深刻变革，即治理正当性基础从政府绩效的自我证明转向向公民循证的认同获取。这意味着：在操作层面，满意度成为检验治理成效的补充性校标；在价值维度，公民诉求通过制度化渠道转化为政策议程，促使治理目标从维持基本秩序转向回应权利诉求。只有在技术工具与制度创新基础上进一步将公民参与内化为治理体系的核心要素时，才能真正体现基层政府在治理中的回应性面向。

在这一理论框架下，“满意”导向的治理创新是技术赋能、制度调适、价值重塑三者的有机耦合。技术赋能制度运行，制度化运用塑造治理价值，价值则通过重置治理校标引领技术制度协同，推动治理模式的系统性转型。

图1：“技术—制度—价值”三维整合分析框架

三、技术赋能、制度调适与价值重塑：“满意”反馈的运作机制

以12345政务服务热线为载体的治理实践旨在发挥技术连接政治与社会的效能，在寻求社会反馈过程中提升政府对基层治理问题的回应效能。这一过程通过整合外部反馈实现对基层政府治理效能的双重驱动。具体来看，“满意”反馈在基层治理中的实践包含以下三重机制。

(一)前期：技术赋能下的“满意”反馈吸纳

1.效能提升中的“满意”反馈。绩效反馈被看作政府绩效改进的关键环节，为了提升治理效能，基层政府不仅会借助科层体系，通过报告、报表、台账等有“迹”可循的书面材料在政府系统内部寻求绩效反馈，也越发注重向政府系统外部，即向社会寻求治理绩效的反馈。这主要是因为依“迹”推进的标准化、可计量的行政运作绩效，虽然推进了政策落地、强化了权力监督，但也导致对显性痕迹依赖和对真实绩效的忽视[24]。然而，在基层治理场域，基层政府的真实治理绩效不仅体现在可见、可量化的治理结果上，还体现在不具备可见性的大量日常工作当中，这也是政府与社会互动的过程，其有效性在很大程度上影响着基层政府最终的治理绩效。借助技术通道将社会反馈纳入绩效督查体系，意味着上级政府对基层政府的督查从结果性督查转向过程与结果并重，目的是获得真实、持久的治理效果。

效能提升中的“满意”反馈包括积极反馈和消极反馈两类。积极反馈是指反馈主体在上级政府寻求政府回应反馈时给出肯定性答复，肯定性答复意味着“回应—绩效”完成闭环，绩效差距在行政运转的可接受区间，其可维持既有的治理模式或使原政策维持扩张[25]。消极反馈则是反馈主体对政府回应给出的否定性反馈，这种反馈意味着既有绩效与期望预期绩效之间存在较大差距，对差距信息的获取将触发行政调适，进而优化治理绩效。不论是积极反馈还是消极反馈，都构成上级政府向社会获取治理绩效差距信息的参考，也构成上级政府向基层政府进行压力再传导的依据。

2.“满意”反馈的嵌入路径。在现代治理体系中，政府响应能力是衡量政府治理效能的重要指标，关系到政府公信力和社会稳定。政府的响应能力受政府信息获取和处理等能力的影响，信息获取能力不足会导致政府需求感知滞后，服务供给失衡，从而掣肘政府服务效能提升，影响民众对政府的信任度和满意度。12345政务服务热线通过界面整合、流程再造、跨层回访为基层政府进行反馈信息吸纳、反馈信息流转、反馈结果循证提供技术支持，内嵌于其中的算法支持改变了政府的信息获取方式，畅通了政府与社会以及政府之间的信息流通渠道[26]。

一是界面整合。反馈信息获取的核心在于通过多元化的信息收集渠道，实现对民众诉求的全方位吸纳。12345政务服务热线通过整合电话、网络等多种渠道，构建起以政务服务平台为核心，警务平台、市委书记留言板、微信公众号、地方App和地方门户网站等多渠道协同转办的密集化民意收集网络，“一体多元”的界面整合旨在打破政社互动的时空限制，使民众诉求能够直接、快速地传递至政府决策层。这种整合使政府治理内容发生变化，一方面政府要回应传统的治理事务，另一方面也吸纳了法治背景下的“法治剩余”[3]。咨询类，求助、投诉、建议、举报等诉求类，矛盾纠纷类等都可以通过12345政务服务热线向上传达。

二是流程再造。流程再造的本质是通过运行机制重构确保民众诉求能够在最短时间内得到有效解决。基层治理场域中存在行政流碎片化和责任主体模糊化现象，构成回应性政府建设的障碍。12345政务服务热线构建的“接诉即办”机制，实质上创建了一个政府与社会信息交互的平台。借助这一平台，信息从输入到流转主要包括三个环节。在信息收集环节，诉求主体通过电话、微信、网站等渠道提交咨询、求助、投诉等事项，服务热线工作人员进行汇总，形成后续信息处理的基本依据。在信息中转环节，中转主体会依据责任清单将诉求事项进行分类处理，按照事项的性质，将事项分为需要直接转接应急电话的紧急事项，需要由热线或转交承办单位处理的含有咨询类和求助、投诉等非咨询类的非紧急事项，以及需告知其他反映渠道的不属于职责范围内的事项。在信息回应环节，事项分类确定治理责任，并进行精准转办，转办处理结束还须对诉求人进行进一步答复。社会诉求信息实现了从社会向政府的流动以及在政府内部的流转，由此完成诉求回应闭环。

三是跨层回访。跨层回访的本质是一种制度化的逆向问责装置，其通过构建多维度、多层级的绩效信息传导系统，破解传统科层制中存在的纵向信息衰减困境。回访本身对基层工作形成压力，如J区S镇基层信访工作中诉求主体对信访部门工作的评价不仅影响乡镇政府的综合考核排名，还会通过数据共享机制同步反馈至区级和市级监督平台，形成基层反馈、上级监测和绩效对比的立体化评价网络。上级政府直接面向群众的回访机制，迫使各级政府在回应民众诉求时既要对上级负责，还要直面民众的满意度检验。

(二)中期：制度调适下的“满意”反馈转化

上级政府对公众的“满意”反馈获取并不是只停留在“满意”或“不满意”的简单评价上，而是在评价之后，特别是在“不满意”评价之后会进一步获取评价事由，识别其差评反馈类型，以便依据评价提供匹配性政府服务[27]。具体来看，在中期阶段“满意”反馈转化包括三重调适路径。

首先是压力再传导。行政发包制概括了中国各级政府间的治理关系和治理模式[28]。委托人(上级政府)通过发包的方式将治理任务传达给被委托人(基层政府)，并通过激励方式引导基层政府完成自上而下的治理任务。从发包方向看，行政发包是对公共与行政事务从中央到地方的逐级发包，但在12345政务服务热线中，基层政府的治理事务发包方向呈现逆向发包特征[29]。逆向发包的核心是通过民众诉求自下而上的传递，重构治理责任的分配逻辑[30]。在传统治理情境中，问题的发现与解决高度依赖政府内部的自查自纠，容易陷入“选择性治理”困境[31]。而在12345政务服务热线实践中，民众直接拨打电话或在线提交诉求，将社会治理的问题清单从民众端逆向发包至政府部门，政府部门“抓包”后进行任务派发，并持续督办跟踪，通过反馈结果来评估治理绩效。例如，S镇村民反映的邻里山林纠纷问题，经热线平台分类后直接派发至属地乡镇，若乡镇未能在规定时限内解决，系统将自动升级至区级监管部门督办，甚至触发市级层面的专项督查。这种机制通过技术手段实现了责任链条的刚性绑定，使基层政府无法通过信息屏蔽或消极应付逃避责任。上级政府则借助平台数据实时掌握下级治理效能，通过排名通报、绩效扣分等方式施压，形成“问题越积压、考核越严厉”的压力传导效应。

其次是指标导控。指标化考核是跨层评价与逆向发包得以落地的关键保障。12345政务服务热线将不具备基层政府与群众互动过程清晰化为办理时效、解决率、群众满意率等可见性指标，以此引导基层政府在日常政治实践过程中改进互动方式，重视居民反馈。以J区S镇为例，区级政府对乡镇政府实施了积分制管理，对基层政府承接的热线工单办理满意度和重复投诉件均进行了指标化限定，未达标单位将在月度积分制管理中进行相应的扣分，最终将会影响年终积分制考核排名。这种刚性指标通过数据排名、公开通报等方式制造竞争性压力，促使政府部门积极主动回应群众诉求。

最后是部门联合。在压力再传导和指标化导向下，大多数逆向发包事务能够在承办单位行政服务优化下获得满意性反馈，但也存在一些涉及多部门职责交叉、治理资源分散或政策模糊等疑难事项，此类事项往往超出单一承办单位的治理能力，因此仅靠单一部门并不能取得期望绩效。在这种情况下，便会触发“块”的统合功能，通过政治势能的层级嵌入，实现部门联合。具体而言，“差评”反馈由于涉及上级政府对基层政府的整体性考核，并且其往往隐含着一些较大的治理风险，因此当“满意”反馈不达标时，往往会引起基层政府领导的高度关注。针对此类事项，基层党委和政府会组织相关部门召开联席会议共同商讨处理方案，或由乡镇政府主要领导或承办单位的分管领导进行跨部门、跨单位协调，最终在部门联合下使群众诉求得到妥善解决。以J区S镇征地纠纷为例，因涉及综治、国土、司法、法院等部门和单位，镇党委书记牵头，各部门和单位联合，多管齐下，通过普法宣传、边界认定、人情动员等方式实现矛盾化解。

(三)后期：价值重塑下的“满意”反馈内化

以“回应—办结”为核心逻辑的政府治理强调对民众诉求的被动接收与程序性反馈，在此逻辑下政府虽能完成形式化回应，却往往陷入“重过程轻结果、重速度轻质量”的困境。同时，由于在回应过程中诉求主体处于被动方，回应效率和有效性极易受到政府责任意识和监督不足影响，致使公民的参与积极性有限，政府与公民之间无法形成良性互动[32]。“满意”反馈实践通过前期技术化的“满意”反馈吸纳和中期制度调适下的“满意”反馈转化双重机制，使“满意”成为基层开展群众工作时的一个价值导向，推动基层在日常政治实践中提升服务意识和服务质量。

一是服务理念的转型。反馈触发的深层变革体现在政府工作人员角色认知的转变。在传统治理情境下，受限于公众参与的渠道壁垒，部分行政部门将诉求回应异化为对民众的权力施舍，衍生出官僚主义作风和服务意识淡薄等治理顽疾[33]，具体表现为基层干部在面对群众诉求时存在消极应对、拖延处置等问题。通过构建从回应到评价反馈再到回应改进的管理机制，12345政务服务热线形成制度约束，倒逼政府部门树立服务意识，使得基层干部更倾向于倾听群众诉求，以令群众满意的服务态度和柔性方式开展工作。在实地调查中，信访办返聘老干部讲道：“群众诉求90％都是有一些道理的，为群众当场化解一些问题是很高兴的事，在工作中要为群众说公道话，办公道事。”(20241203DBZ)诸如“在这个位置就要为群众办实事”“政府就是搞服务的”“即使不好解决的事，服务态度也要好”等表达成了基层干部的日常话语，并转化为以理解、包容、耐心和人格化等为具体化形式的实践体现。

二是服务供给质效优化。基层治理场域特殊性在于其面临乡村社会的非规则治理情境，标准化行政程序在此类场域中存在显著适配困境，未必能取得理想的治理效果[34]。“满意”导向驱动下的服务供给呈现两大特征。一是治理策略的弹性化。基层干部服务工作具备较强的灵活性和更多的人格特质，其需要根据具体情境，采取差异化的处置方案。诉求的回应受诉求产生的公众压力和诉求解决所需成本的双重影响，因此基层干部在解决诉求时会进行权衡，采取差异化回应策略，从而维护政府合法性和公众满意度[35]。二是治理过程的动态化。在治理实践中，基层干部通过与诉求主体的持续互动，评估问题后期风险程度，确认问题是否得到根本解决以及群众对处理结果是否存在异议。干部行动实践从被动向主动转变，使得基层干部与群众互动增多，干部更能从群众立场思考治理问题的本质。

四、“满意”反馈驱动政府治理效能提升的内在逻辑

基于“满意”的政府治理转型在现代化国家建设进程中具有必然性，也是建设服务型政府的核心指向。技术、制度和以人民为中心的治理价值取向是满意式治理运行的要素和基础，决定着政府治理的实践转向和逻辑。“满意”反馈之所以能够成为有效连接“回应”与“效能”的中间变量，关键是实践逻辑发生三重转向。

(一)“满意”取向的技术逻辑：从“配置性效率”到“适应性效率”

技术是权力理性化的中介机制[36]，其在政府治理中具有双重属性：一方面，技术是社会生产力在政治领域的运用，体现在政府治理转型过程中的工具理性扩张；另一方面，技术作为治理系统的结构性要素，重构着权力运行的逻辑与边界。效率被视为考察制度绩效的一项原则，然而相比于经济领域中对效率的讨论，政治领域中的效率讨论是对配置与适应问题的讨论[37]。配置性效率和适应性效率是制度绩效的两个层次，以单一工具价值为指向的技术嵌入提高了政府治理过程中的配置性效率，而以整合工具理性与价值理性为指向的技术嵌入则赋能政府治理，使其实现从配置性效率向适应性效率的转型。

配置性效率以科层制的制度刚性为基础，其核心是通过正式制度设计，借助技术工具实现治理资源的静态优化配置。这种效率观将治理系统视为封闭的、线性的和可预测的系统，强调通过制度预设和程序控制达到效能最大化。然而，这种效率指向下的治理局限在于，其预设的制度刚性与社会需求的动态性之间形成结构性张力，导致治理系统陷入“制度过剩”与“效能赤字”的悖论。

“有效率的制度应该具有适应性效率”[37]。适应性效率是面对不确定性问题与挑战时的一种弹性调整能力[38]，其理论内核在于将治理系统视为开放的、非线性的适应性系统，强调通过动态调适机制将公众的反馈转化为治理系统优化的驱动力，实现系统与环境的协同演化。首先，12345政务服务热线通过搭建政民互动系统，构建了“诉求收集—政府回应—绩效反馈和绩效优化”的闭环反馈系统，将公众满意度纳入政府治理过程，而且使得公众满意度数据不再停留于绩效考核层面，而成为政府治理责任与价值重构的重要参数。这一过程中技术从一种“工具性存在”上升为“结构性存在”，不仅成为提升治理效率的辅助手段，更是通过嵌入社会“神经末梢”的政民互动数字化平台，重构治理系统的信息流动机制与决策反馈双向治理通道。其次，政府治理效率评价标准从“治理资源配置最优”转向“治理系统适应能力提升”，前者强调有限资源的有限运用，后者则强调对正式与非正式治理资源的整合性运用与对基层治理风险的无差别式反应，展现的是面对基层复杂治理情境时政府的自适应能力构建过程。最后，12345政务服务热线在治理中的结构性存在也使治理系统的运行逻辑发生转变，在技术赋能下，基层治理场域中治理主体间的互动模式从行政主导的垂直式管理转变为“政府—社会”双向互动的立体化联动。

在政府治理转型进程中，技术赋能的深层意义在于重构治理系统的“效标”机制。传统配置性效率以制度刚性保障的事务办结为目标，而适应性效率则以动态调适中的满意均衡为旨归。通过将公众的“满意”反馈转化为治理系统调适的核心参数，使治理系统实现从制度预设的确定性向过程演化的适应性转换。这种转换的意义在于：它超越了工具理性与价值理性的二元对立，将“满意”这一价值目标内化为技术系统的运行逻辑，使得在治理现代化进程中的效率追求与个体性感知得以在系统层面实现统一。

(二)“满意”取向的制度逻辑：从“上下分治”到“层级共治”

治官权和治民权分设的“上下分治”结构是我国治理体制的基本特征，其核心逻辑在于通过层级分权实现治官与治民的分离，即上级政府专注于政策制定与监督问责，基层政府则承担属地化政策任务。这种结构模式在特定历史阶段具有降低执政风险、稳定治理体制，以及促进地方治理自主性等效率优势[39]，但其所体现的单向度权力配置也导致层级政府间的责任分化与基层政府的责任异化，使得基层政府在面对自下而上的社会诉求时责任有余而效力不足。其对治理系统整体性与互动性的忽视，也最终导致治理责任在纵向层级间的碎片化和悬浮化，出现“治理体制的纵向失衡”[30]，通过制度调适克服上下分治的弊病，使基层治理中的政府责任从上下分治的纵向失衡走向层级共治的纵向平衡，此举也成为构建责任政府的必然选择。

责任悬浮与权责失衡造成传统上下分治的根本性困境。上下分治模式以信息对称与权责稳定为前提预设，但是基层社会的特性消解了这一预设。首先，层级间信息的非对称性加剧了政府在治理过程中的责任悬浮[40]。这种情况一方面表现在上级政府通过指标化的考核与物质激励将治理任务发包至基层，却难以穿透科层壁垒实现对基层实际需求的精准感知；另一方面表现在基层政府在对上负责与对下回应的双重压力下，往往陷入“选择性执行”[41]和“策略性应付”[42]的困境。其次，权责配置的刚性化导致“治理超载”。属地化管理原则上将治理责任固化于基层，但资源调配权集中于上级，这种权责倒置使基层成为压力传导的终端。基层治理中往往存在较多需要多层级协作应对的治理事务，然而实践中责任主体的模糊往往使此类事务陷入困局。更深层次的矛盾在于，传统分治模式将治官与治民割裂为两个独立系统：上级政府通过考核权控制官员行为，长期处于基层治理后台，未能直接介入民生诉求的解决；基层政府虽在基层治理的前台直接面对民众，但由于缺乏资源和权威，最终治理责任只能在层级之间循环下压而无实质性纾解通道。

12345政务服务热线由“满意”反馈驱动的逆向发包平衡了基层治理过程中的层级政府责任，促使原本处于后台的上级政府走向了基层治理的前台，开始直接面对基层群众需求，进而重塑了治理结构，形成层级共治的局面。层级共治的核心在于打破层级壁垒，构建信息共享、责任共担的治理共同体。一方面，12345政务服务热线促使治理主体实现了功能耦合。在分治模式下，上级政府和基层政府被视为独立的责任单元，而层级共治通过跨层级的责任捆绑机制，将政府决策、执行与监督整合为闭环系统。上级政府不再是任务的发包与考核方，而是以共治主体身份介入基层治理，形成与基层政府紧密联结的责任层网[43]。例如，S镇在解决因山林界限不清、山林补偿等问题引发的村民诉求时，上级政府既承担政策解释和协调办理的责任，又通过下沉资源和权威赋能基层纠纷调解，实现了责任链条的纵向贯通。另一方面，12345政务服务热线使治理主体间关系实现了重构。原本治理过程中的主体关系是“上级政府—基层政府”，上级政府是一个指令性主体，而现在则形成“公民—上级政府—基层政府”的主体间关系格局，这样，上级政府不仅是一个指令性主体，还是一个介于公民与基层政府间的调控性主体，充当起连接公众与基层政府的桥梁，也通过将公众的“满意”反馈作为识别绩效差距和衡量基层政府责任履行的终极标准，扮演了公众权益的保护者角色，成为基层绩效偏差的矫正者。

(三)“满意”取向的价值逻辑：从“行政驱动”到“民意驱动”

新公共服务理论是对公众本位的认知深化，主张民主价值的回归与公众参与对治理实践的重构。习近平总书记指出：“以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节。”[44]12345政务服务热线在治理中将公民感知带入治理过程，以公民的满意感知驱动政府回应群众诉求，加速了治理价值从行政驱动向民意驱动的转变。

在行政驱动下，治理系统的结构性矛盾集中表现在治理主体垄断性和价值偏离性的双重困境。一方面，政府被视为公共事务的垄断性供给主体，而公民则异化为治理过程的“旁观者”和“边缘户”，从权利主体退化为公共治理的被动接受者，更有甚者政府主体的路径依赖催生出政府机构及其工作人员的自我再生产逻辑，行政行为逐渐脱离理性化约束，滋生出治理中的官僚作风，人民群众办事难成为普遍现象，最终使政府形象受损，政府公信力下降。另一方面，行政驱动下的价值评估体系以行政效率为先[45]。效率也是政府治理能力的一个参数，但其症结在于实践中效率至上，使效率异化为政府治理的目的，而忽视了公共治理应有的面向公众的治理效益。

12345政务服务热线所指向的基于“满意”反馈的治理是以公众定义的价值作为治理效能的标准，而非政府定义的成绩，其蕴含着三重逻辑演变。一是价值目标从政府效能到公众感知的演变。行政驱动的治理关注政策执行的效率与合规性，而基于“满意”反馈的治理则是以公共服务的价值锚定公众体验，强调服务供给的可及性、回应性以及人格化。二是权力关系从单向支配到双向赋权转化。在12345政务服务热线的嵌入下，政府层级间的关系发生了变化，政府与公众的关系也发生了变化，基层政府的治理不再完全是一种行政发包的治理，而是具有了以人民意愿为发端的民意发包面向[46]。三是责任价值属性的转变。以公民满意为取向的治理重构了政府的责任意识，公众评价直接关联部门绩效，形成向下负责的压力传导，倒逼政府将合法性建立在人民满意之上。

五、“满意”反馈的负外部效应

基于“满意”的治理，通过构建以公众评价为核心的绩效生产机制，在基层治理风险防范、主体重构方面实现了突破。在风险防范层面，“满意”反馈通过持续采集公众诉求数据，建构社会矛盾的早期预警系统，将潜在风险转化为可供基层政府治理的常规性事务。在此过程中，政府得以在基层矛盾冲突显性化之前完成治理调适，进而有效规避治理风险的累积和爆发。在主体重构方面，“满意”反馈通过将公众评价嵌入绩效生产链条，重构了“政府—公民”互动关系。这种制度设计使公民从治理客体转变为发包主体、问责主体，倒逼政府回应公众诉求，进行权力让渡。然而，“满意”反馈在重塑政府行为逻辑的同时，也催生了指标理性与治理实践的张力。这种张力根植于公共价值测量的复杂性，即当政府试图将公民感知压缩为可量化的绩效指标时，必然面临有限理性的约束，由此催生了“满意”反馈的负外部效应。

这种负外部效应具体表现在三个方面。一是以满意度为导向的治理致使基层政府面临过度吸纳与过度回应的困境[14]。12345政务服务热线为群众向上反映诉求提供了便捷的技术渠道，其便捷性与高效回应性，使其成为群众向上反馈的首选渠道。群众往往会跨层级、跨部门表达诉求。一些原本不属于政府范围内的事务、不合理的诉求等也通过12345政务服务热线直接反映到上级政府，而上级政府由于缺乏在场经验，难以对诉求进行识别，便将诉求事务整体“打包”再“发包”至基层政府，基层政府受满意度考核限制，不得不对这些事务做出回应，使基层政府责任过载，面临较大治理压力。特别是在“满意”导向下，“满意”评价可能会成为个别人向政府表达不满或谋求个人利益的工具，他们会通过“不满意”评价倒逼政府做出让步，使基层政府往往面临两难境地，既要守住底线，不被少数谋利个体左右基本治理秩序，又要努力让诉求者满意，以防止其做出非理性评价，影响整体考核。二是满意度考核容易引发基层政府的策略性行为。在指标压力下，基层政府往往会发展出以服务态度提升取代服务质量提升、操纵反馈渠道等创造性合规策略，致使治理目标发生置换，基层治理从解决实质问题转向管理公众预期，甚至也会因满意问责诱发基层政府向下甩锅的避责行为[47]。三是公共价值测量的简化主义陷阱。绩效指标的过度使用往往会诱发指标陷阱[48]。在满意度考核中，公众多元的价值诉求被简化为单维式评价和百分比数据，情感体验、权利实现等实质性维度在跨时空的评价情境中难以被看见，治理创新难以触及结构性矛盾，容易产生绩效幻象。

“满意”反馈嵌入下的负效应催化背后是科层理性与民主逻辑的根本性矛盾。满意度机制试图通过外部压力打破科层封闭性，但其运作仍嵌套于既有行政框架内。当公众评价被纳入绩效考核时，本应作为民意表达工具的满意度数据，往往被科层制转化为新的控制技术。这种吸纳性创新使公民参与衍化为行政系统的反馈输入端口，而非实质性的权力重构。在“满意”反馈机制被简化为单一行政工具的情况下，其内涵的价值理性便被科层理性所消解，最终难以化解权责不匹配的结构性矛盾。

基于“满意”反馈的治理悖论在于其构成破解传统治理困境的创新性路径，但也可能导致新的治理难题产生，即越是将其作为衡量标准，越会导致矛盾集聚，基层负担过重。这种悖论本质上反映了在政府治理现代化转型过程中的技术理性与价值理性、科层控制与民主参与之间的张力。张力的消解之道在于，通过优化容错机制、设定反馈调适制度、创造层级对话空间，从而使公众评价不仅作为绩效生产的依据，也能发挥其培育公共理性载体的作用。

六、结论与讨论

人民满意是中国式现代化的最高和最终评价标准[49]。以“满意”反馈为导向的治理转型不仅是一种技术工具的创新，更是中国基层政府治理理念的跃迁，其通过技术赋能、制度调适和价值变革等多重路径重构了政府回应性和责任性，为理解政府治理现代化提供了本土化经验。

效率与民主的二元张力长期主导着治理效能的价值评判。基于“满意”反馈的政府治理实践，通过将“满意”反馈纳入基层政府治理绩效评估体系，突破了该分析范式的桎梏。本文通过“技术—制度—价值”三维分析框架揭示，基于“满意”反馈治理的根本价值在于，将民众中心主张转化为可操作的治理实践，通过技术中介实现民众诉求与基层政府治理实践的耦合，突破了“效率—民主”的二元对立，为理解数字时代的治理效能提供了新的分析范式。治理现代化并非单纯的技术移植或制度模仿，而是技术赋能与政治制度、政治价值连续互构的动态过程，其中“满意”反馈既是治理工具，也是政治认同再生产的核心要素。

从政治实践维度来看，基于群众“满意”反馈的治理与中国共产党群众路线、为人民服务理念存在深刻的关联。党的二十届四中全会提出完善社会治理体系，要“发挥人民群众主体作用，引导各方有序参与社会治理。推进网上网下协同治理”[4]。数字建设的难题在于，数字技术能否有效联结国家与社会，并推动国家与社会的互动[50]。12345政务服务热线通过建立民意反馈系统，将“从群众中来，到群众中去”的工作方法升级为全时段治理闭环。这一转型通过技术理性强化了党群互动的可能性和穿透力，体现了中国特色社会主义制度以人民为中心的治理优势。

作为中国式治理现代化的微观样本，基于“满意”反馈的治理实践具有双重启示：一是其通过技术赋能实现治理重心下移、责任链条显化，为中国式现代化治理理论贡献了“工具理性与价值理性相统一”的实践方案；二是其实践也提示我们，技术驱动的治理转型必须始终坚持以人民为中心的政治价值作为引领，但也要警惕指标异化可能带来的治理后果，要在动态调适中不断寻找效率与民主之间的平衡点。

注释：

①按照学术惯例，本文涉及的人名、地名均已做匿名处理。

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