原载《深圳大学学报（人文社会科学版）》2025年第6期
摘要：近年来，低空经济呈现爆发式增长，已成为我国战略性新兴产业的典型代表。在低空经济发展热潮中，地方立法不仅承担着弥补中央立法空白、回应区域治理需求的制度功能，也成为推动新型产业发展与区域协同的重要引擎。当前地方立法虽多采取产业推动型模式，并形成了以低空经济产业链为脉络的规范框架，但实践中却普遍面临规范层级不足、立法权限不清、区域协同性弱等结构性困境，难以满足其创新性、跨越式发展的需求。低空经济地方立法的权能逻辑具体体现为在央地事权框架下，地方通过制度空间创设、权能结构优化与层级配置调适以获取立法的正当性与能动性。据此，应构建执行性立法与创制性立法双轨并进、全过程全周期动态评估的法律供给体系，通过提升规范的层级与质量、强化区域协同性，最终实现地方法律规范的效率与效能的全面提升，为我国低空经济高质量发展提供坚实的法治支撑。
关键词：低空经济；高质量发展；地方立法；区域协同立法；无人机
近年来，“低空经济”凭借其爆发式的增长态势与战略潜力，成为我国战略性新兴产业和新质生产力的典型代表。据中国民航局预测，2025年我国低空经济市场规模将达到1.5万亿元，并有望于2035年突破3.5万亿元大关[1]。顶层设计也将低空经济置于前所未有的重要位置，自2021年《国家综合立体交通网规划纲要》首次将其纳入国家级规划以来，其战略地位持续跃升，并在2023年中央经济工作会议中被明确为“战略性新兴产业”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》更特别强调要“发展通用航空和低空经济”，为这一新兴领域提供了坚实的国家制度保障。然而，我国低空经济迅猛发展的法治动力不仅源于“自上而下”的政策引领，更包括了“自下而上”的市场推动[2]，并由此催生出地方立法先行先试、地方制度供给更为丰富充沛的独特局面。在中央层面，直至2024年12月国家发展和改革委员会低空经济发展司正式组建前，针对低空经济的专门性立法仍付诸阙如[3]，主要依赖《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》）及通用航空、无人机领域的相关规范进行规制。在地方层面，虽然地方政府一般不具备相应的民用航空管理权限，但为抢抓低空经济产业布局先机，各地纷纷出台了专项规划和发展规划[4]，并积极展开地方立法探索，形成了显著的“政策群”效应，实质上打破了传统航空管理体制下中央与地方泾渭分明的事权安排，使中央与地方在低空经济管理中的事权边界开始松动。
由中央立法相对滞后与地方治理积极先行所引发的权能配置问题，正成为宪法与行政法学视野下研究中央与地方事权配置关系的独特样本。其核心矛盾在于，地方在推进低空经济立法与管理的过程中，往往陷入“权”的边界收窄、“能”的现实不足的复合困境。权限收窄源于中央对航空产业的事权控制，而能力不足则体现为地方立法能力与水平尚有提升空间。因此，基于功能主义视角，深入剖析央地事权划分与地方先行立法实践之间的制度张力，探索如何充分化解权能配置张力，在确保国家立法统一性的前提下，充分发挥地方的治理特殊性与创新性，最终构建一套动态适配、权能匹配的低空经济立法体系，是推动低空经济法治化发展的应有之义。
一、低空经济地方立法的驱动逻辑与功能
为适应推进国家治理体系和治理能力现代化的新形势、新任务与新要求[5]，我国地方立法权限的配置日益精细化、专业化，在经济社会发展中的作用也愈发凸显[6]。作为战略性新兴产业的低空经济，其本质也是一种地方经济，依靠地方政府作为发展的主导力量[7]。因此，在当前低空经济发展的热潮中，地方政府表现出了高度的积极性，着手以地方立法的形式保障和促进低空经济的健康发展。据此，对低空经济地方立法的驱动因素与现实功能进行初步的法理分析极有必要①。
（一）低空经济地方立法的驱动逻辑
低空经济地方立法在制度设计中承载着产业激励与风险防控的双重功能，以回应低空经济的发展诉求与安全责任，其中的驱动逻辑可从经济治理与安全治理两大维度进行剖析。
一方面，从经济治理视角审视，低空经济的发展已然被地方政府纳入了其区域经济治理职能的核心范畴。随着中央的进一步放权，地方政府逐渐成长为一个相对独立的地区利益主体[8]，虽在资源整合与收益分配上具备天然优势，但也面临着激烈的府际竞争压力。法治作为促进经济增长的制度性安排，对区域经济的发展具有制动性作用[9]。2015年修订的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）赋予了设区的市地方立法权，显著提升了地方在国家治理中的能动性。自此，我国地方立法权逐渐扩容，地方法律规范进入蓬勃发展期，在经济社会发展中的作用也愈发凸显[6]。在此背景下，为在低空经济产业赛道上抢占先机，地方政府致力于通过提供优质、可预期的制度供给，以获取制度性竞争优势。专门的地方性法律法规不仅有助于优化当地资源配置，提升经济效益，更能有效地规范市场秩序，增强低空经济产业的核心竞争力[10]。
另一方面，低空经济地方立法的另一重驱动力，源自公共安全与社会风险的治理考量。传统民用航空业的监管模式相对封闭，主要由民航监管机构履行垂直监管职能[11]，地方政府的行政参与度极为有限。然而，低空经济的市场活动已溢出了传统民航的监管边界，大规模、高密度的飞行伴随着日益增加的安全监管风险[12]。一旦发生飞行事故或安全事件，地方政府作为当地公共安全的最终责任人，将面临行政问责的压力[13]。这种由外部风险转化为内在压力的安全责任倒逼机制，促使地方政府通过地方立法主动强化其在低空空域管理中的公共安全治理能力。例如，《深圳经济特区低空经济产业促进条例》（以下简称《深圳条例》）便特别强调低空经济产业要遵循安全第一的发展原则。
（二）低空经济地方立法的功能
1.构建优质法治环境，填补中央立法空缺
低空经济地方立法是国家政策支持的法治化体现[3]。在回应低空经济这一新兴领域的规制需求时，地方立法因贴近本地产业实际、程序灵活高效，适宜承担国家低空经济规制体系中的先行探索工作，推动优质法治环境的初步形成[10]。大量的倡导性规范与激励性条款，不仅宣示了地方政府发展低空经济的决心，更能有效稳定市场预期，并提供实质性制度支持。譬如《深圳条例》便设置了数十处鼓励性条款，以构建全面的本地政策扶持体系。
更重要的是，在碎片化的中央立法难以专门回应新兴产业发展需求时[2]，地方立法可凭借其先行性优势，有效化解低空经济发展初期执法依据不足的被动局面。例如，我国民用无人机的管理办法最早可以追溯到2017年江苏省无锡市率先出台的《无锡市民用无人驾驶航空器管理办法》，嗣后各地特色地方立法的涌现，为低空经济产业的安全有序发展提供了法治化保障，也为国家《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》的出台提供了宝贵经验。这种“自下而上”的立法模式，成为央地立法权限分配理论中以地方立法创新填补中央立法空白的生动体现[14]。
2.加强配套基础设施建设，促进高质量发展
当前，我国低空经济正面临配套基础设施建设滞后的瓶颈，尚不足以支撑低空经济的大规模示范应用和商业化发展[4]，而地方立法的制度赋能可以对上述问题作出妥善应对，加速我国低空经济高质量发展。理论上，通过制定与实施专门的低空经济地方立法，能够有效回应本地政治、经济与产业发展的客观需要[15]，为我国低空经济高质量发展提供鲜活制度样本与关键法治支撑。作为典型案例，广州市充分利用规模化效应，由政策到立法逐步推进低空基础设施投资与建设，现有本地低空经济产业规模已超千亿元，相关企业数量及专利持有量均居全国前列[16]。此举印证了地方立法是培育区域低空经济核心竞争力的驱动要素，对产业生态高质量发展至关重要。
3.推动区域协同治理，优化产业生态
构建和维护良好的低空经济产业生态，是提升区域产业竞争力、扩大产业影响力、确保低空经济健康发展的重要举措[17]。低空经济涵盖基础设施、飞行器制造、运营服务与飞行保障等多领域，产业链条长、产业关联度高，天然具有跨区域扩散发展的特性，产业布局需要突破行政边界限制，依托区域协作实现规模效应，而地方法律协同正是构建无障碍的共同市场与统一法律治理框架的关键[18]。统一的规则可消除区域间交易成本，为低空要素自由流通提供制度基础，同时鼓励地方政府根据区域禀赋调整产业重心，如长三角地区通过《长三角低空产业协同创新发展苏州共识》，明确通过六大领域的协同推进，探索长三角低空产业协同创新发展工作机制，将其打造为低空经济的产业高地[19]，形成错位发展、相互协同的产业集群。由此可见，低空经济的区域协同治理既是其发展的内生需求，也是可持续扩张的核心动能。
二、低空经济地方立法的实践探索
目前，我国低空经济领域的地方立法探索，已从单纯的政策响应转向体系化的法治构建，并遵循着一定的发展脉络：首先通过概念的多元化界定,精准定位规制对象；其次通过制度的创新，拓宽地方治理路径；最后通过价值的复合导向，平衡产业发展与公共安全。
（一）概念界定的多元化路径
地方立法对于“低空经济”这一核心概念的界定呈现出多元化、差异化的特征，并深刻影响着规则供给，主要有以下3类定义路径。其一，范畴限定模式。该模式通过限定低空经济的“民用”范畴，巧妙规避军用与民用空域“空域二分”[20]之下利用与管理的秩序冲突，同时突出“产业促进”的立法功能，如《深圳条例》第2条将低空经济明确界定为“以民用有人驾驶航空器和无人驾驶航空器的低空飞行活动为牵引……的综合经济形态”。其二，概念扩张模式。此种模式可将低空经济的规制范围拓展至各类与低空飞行、航空活动相关的新兴业态，实现一定程度上的概念扩容，为未来低空经济的军民融合或跨界应用预留制度空间。以苏州、无锡为代表，二者的低空经济促进条例均在定义中删除了“民用”这一限定词。其三，争议回避模式。该类路径规避了在立法文本中对“低空经济”进行明确定义的做法，意在为未来的规则解释与发展预留弹性空间。不过，虽未直接使用“低空经济”概念，但因其规范对象实质上覆盖了低空经济核心领域，可视为地方争取更多政策空间的权宜之计，如《广州市低空经济发展条例》（以下简称《广州条例》）和《珠海经济特区低空交通建设管理条例》（以下简称《珠海条例》），这两部地方性法规均通过此种立法技术实现了政策空间的拓展。
（二）立法实践的类型化创新
现阶段，各地正依据自身资源禀赋与实际发展需求，积极探索各具特色的低空经济地方立法创新路径。以粤港澳大湾区为例，《深圳条例》作为全国首部低空经济地方性法规，旨在解决“飞得起、飞得稳、飞得好”[21]的初期痛点，侧重于破除空域管理障碍，加速布局本地的无人机产业集群；而广州更为注重低空经济的场景应用，《广州条例》创新性地将“空域精细化管理”纳入立法范畴，并提出了三方协同管理、推进低空空域规划及空域分类管理的新机制；《珠海条例》则对横琴粤澳深度合作区作出了特别规定，通过对于跨境场景的立法探索，精准回应珠澳合作现实；香港的“监管沙盒”模式亦逐步向内地城市辐射。上述类型化创新不仅满足了地方低空经济的多元发展需求，也为国家层面立法积累了差异化的地方经验。
（三）复合的立法价值导向
鉴于低空经济对于现代化产业体系建设具有显著正向影响[22]，我国低空经济地方立法已形成鲜明的产业推动型导向，其立法重心从传统的风险规避转向效益增值，立法策略从被动防御转向主动建构，立法目的从解决既有矛盾转向布局长远发展。一方面，各地纷纷通过立法强化产业发展要素供给，通过设立专项基金、规划产业集聚区、实施技术激励等手段，形成资金、空间、技术的三维支持体系，引导社会资本深度参与。另一方面，涉及审批许可、飞行限制、责任追究等管理类内容的条文依然属于立法的重中之重，各地立法仍设置了大量的管控性条款。综上所述，当前地方低空经济立法并非单一的产业促进法，而呈现出“促进与管控并重”的复合属性，这也与从管制转向服务的现代政府转型不谋而合[23]。
三、低空经济地方立法的制度反思
尽管地方立法在推动低空经济高质量发展的过程中已经展现出了显著的实践价值，然而，当前制度供给的完善仍然面临着多重挑战。这些挑战构成了一系列制约因素，共同削弱了地方立法的能动作用[10]。
（一）规范层级与立法权限的双重约束
低空经济地方立法首先面临着规范层级不足与立法权限受限的双重制度性约束。首先，在规范层级方面，地方立法体系中低位阶规则占比过高，大量短期性、应急性的地方政府规章及规范性文件，因其生命周期短暂而难以形成稳定的市场预期与制度信赖②。此外，立法权的结构矛盾则带来了更深层次的困境。根据我国单一制国家结构下的事权配置原则，空域管理、适航认证、空中交通管制等核心事项均属于中央事权，当地方立法触及央地权限的模糊地带时，其很难争取更多实质规管空间。这种权限约束直接导致地方低空经济立法文本中引证性条款、复述性条款占比居高不下。即便广州、深圳等地在地方低空经济立法中提出要发展城际跨境低空运输，但因空域规划权归属中央，地方立法始终无法构建实质性监管规则[10]，核心领域的制度供给不足或将滋生立法虚置的风险[24]。
（二）地方立法能力有待提升
地方立法能力是制约立法质量提升的关键因素[25]。专业化知识体系的缺乏，直接影响了技术性规范的科学性与操作性；立法路径的依赖催生了大量的制度移植与同质化立法现象；立法动态评估反馈机制的缺位，阻碍了低空经济立法体系的内生发展与持续优化。
1.专业支持缺位
低空经济立法的高度专业性，对航空管理、空域规划、适航标准等领域的知识储备提出严格要求。然而，地方专业机构设置不足与专业人才短缺的问题，削弱了立法过程中技术性规范制定的精准性。如《湖南省通用航空条例》第21条规定由本省通用航空服务机构负责组织编制全省通用航空低空空域目视航图，便与《民用航空情报工作规则》第19条由全国民用航空情报中心统一负责航图编辑出版的制度安排形成了冲突。这不仅暴露了地方立法的专业技术规范制定水平有待提升，也暗含一定的越权风险。
2.路径依赖倾向
当前地方低空经济立法呈现显著的区域扩散特征，主要通过政策学习、制度模仿与竞争互动实现[26]。部分后发地区在借鉴先行城市经验时，存在明显的路径依赖倾向，简单套用既有模板，导致立法文本在制度设计与条款设置上呈现出“同质化”的现象，造成了地方立法资源的浪费[15]。实践表明，当地方立法过度依赖既有模板而缺乏自主性思考时，其制度供给能力将难以适应低空经济创新发展的实践需求，进而陷入“制度同构”的路径锁定效应[27]，制约低空经济多元化发展。
3.实效保障不足
习近平总书记强调：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”[28]。当前，低空经济地方立法的实施面临着规范空转的挑战[27]，部分法律条款可操作性不足，难以发挥实质性规制作用。以《广州条例》第13条关于飞行活动“报备”的规定为例，该条款要求“在适飞空域开展低空飞行活动依法无需提出飞行活动申请的，应当在市级低空飞行综合管理服务平台报备实名登记信息，确保民用无人驾驶航空器全过程实时向市级低空飞行综合管理服务平台报送飞行活动信息和动态数据”。然而，在具体实施路径上，该报备规定又与现实严重脱节。一方面，“报备”具体要求模糊不清，若强制要求120米以下非管制空域娱乐和拍摄等高频次、小规模的飞行活动每次都要进行报备，则将涉及巨大的行政执行成本，难以有效落地。另一方面，该条款所设定的“实时数据报送”义务，不仅显著增加了飞行者的操作负担，其在技术上的可行性亦缺乏充分论证。
（三）区域协同立法合作机制薄弱
低空经济区域协同立法机制的构建，正面临着纵横两个治理维度的制度性障碍。在纵向层面，核心挑战在于中央与地方事权配置的结构性失衡。尽管《中华人民共和国飞行基本规则》（以下简称《飞行基本规则》）《通用航空飞行管制条例》等现行上位法确立了空域管理的基本原则，但其中关于省际空域动态分配、跨域飞行审批标准等关键问题的规定过于原则化，难以为地方立法提供有力的法理依据和制度指引。在横向层面，地方间协作则主要依赖软法机制，呈现出以行政协议、政策文件、联席会议等为主导的政策先行模式，立法的整体性、系统性与协同性不强[29]。尽管诸如《粤港澳大湾区发展规划纲要》等区域性文件明确了各地的合作意向，但通常不具备正式立法的法律属性，无法转化为具有普遍约束力和可预期性的区域规则，同时高度依赖于临时性的个案磋商和“一事一议”模式。这种临时性的磋商机制难以沉淀形成可复制、可推广的制度经验，不仅造成了行政资源的浪费，导致市场主体面临频繁的规则调整风险，更阻碍了区域统一规则框架的最终形成[18]。
四、低空经济地方立法的赋权逻辑
低空经济地方立法实践已在我国省、市两级全面铺开，涵盖省级、设区的市及经济特区3个立法层级。为确保地方立法权在法定轨道内规范运行、规避越权立法风险、消弭央地规制权潜在冲突，必须从法理层面厘定地方立法权的正当性基础，其赋权逻辑可从制度空间、权能结构及层级配置3个维度理解。
（一）制度空间：经济特区立法的先行先试优势
为了让经济特区在推进经济、法治改革时可以“大胆地试，大胆地闯”[30]，全国人民代表大会及其常务委员会专门授予了经济特区的人大及其常委会制定在经济特区适用的专门法规的权力，经济特区所制定的专门法规可以在遵循宪法并且不违背法律和行政法规基本原则的前提下，对法律、行政法规以及地方性法规的具体规定作出变通[31]，为制度创新留出了一定的立法空间。特区立法权不仅能对既有法律规范作出适应性调整，也能通过前瞻性的制度设计，主动解决传统空域管理模式与新兴应用场景之间的结构性矛盾，并为全国范围内的低空经济法律制度建设提供宝贵经验。
在低空经济发展的浪潮中，珠三角地区凭借其产业集聚的优势，已经成为全国低空经济创新发展的核心区域。其中，深圳和珠海两市依托经济特区立法权，在探索新兴产业规制方面具有得天独厚的制度优势。以深圳为例，不仅国家发展改革委与商务部联合发文提出要放宽深圳航空领域市场准入限制③，中国民用航空局也正式批复设立深圳民用无人驾驶航空试验区[32]。这些政策组合为经济特区的低空经济立法创新提供了广阔的制度空间。
（二）权能结构：执行性与自主性立法的复合面向
“权能结构”是指在制度设计与实践运作中，立法权的合法来源（权）与治理功能的现实需求（能）之间的内在结构。就地方立法而言，“权”主要体现为宪法及《立法法》所确立的权限基础，其正当性取决于地方立法是否符合“地方性事务”的范围与授权要求；“能”则体现为地方在经济治理、产业推动、属地安全与区域协同方面的实际能力与制度诉求。二者之间并非天然一致，而是存在动态博弈与张力。一方面，中央在空域管理、适航认证、飞行规则等核心事项上享有排他性事权，而地方在这些领域受到严格限制；另一方面，低空经济活动在产业集聚、应用场景、风险防控等方面又与地方治理密切相关，地方政府既负有属地责任，也具备更低的信息成本和更强的制度创新动力。因此，低空经济地方立法的权能逻辑实质上体现为中央事权的刚性划分与地方功能性需求之间的结构性张力，即如何在合法授权的边界内实现权与能的有效衔接。
当前，地方低空经济立法权呈现出“执行性立法”与“自主性立法”并存的复合面向。其一，在执行性立法层面，地方立法必须严格遵循《民用航空法》《飞行基本规则》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》等上位法及民航规章，航空器适航、登记、核心空域管理等事权集中于中央，地方往往只能协同倡导，而无法根据当地实际情况进行变通[33]。地方立法只能通过重述性条款或转致性条款来明确其权限边界，以规避越权风险[15]。其二，在自主性立法层面，“城市空中交通”概念将低空资源一并纳入城市综合交通体系，要求地方政府在基础设施、运行规则等方面进行制度创新[34]。依据《立法法》第81条，设区的市可对城乡建设与管理事项制定地方性法规，而实践中，对于“城乡建设与管理”范围的解释趋于宽泛[35]。城市总体规划的内容的确包括了综合交通体系④，因此城市空中交通可被纳入“城乡建设与管理”范畴，省、市两级人大及其常委会可在本地事权范围内，以《立法法》作为权限边界与法理基础，针对城市空中交通的场景、应用、管理等事项行使自主立法权。在中央尚无专门立法之时，此类自主立法一般无抵触上位法之虞。
（三）配置优化：层级权限划分的法经济学考量
低空经济地方立法的蓬勃发展，必须从立法权配置的“最优解”角度加以审视，即如何在中央、省、市之间科学划分事权，以提升立法效能，避免立法资源的重叠浪费。无论是法律供给不足或过剩，还是立法速度过快或过慢，都无法实现法律效用的最大化[36]。具体而言，可通过“规模经济”与“范围经济”的分析框架，重新审视央地立法规则供给的问题。“规模经济”主张由高层级立法统一处理大范围的共性问题，以降低制度供给成本，诸如建立统一的空域管理体制、适航标准与市场准入规则等；与之相对，“范围经济”则支持由信息成本更低、组织实施效率更高的基层政府作为治理基本单元，来规制具有地域性的事务[37]。二者共同揭示了低空经济立法权的“可分性”，即规制事项应依其影响范围进行层级匹配。精准识别各级政府的比较优势与治理需求，能够有效避免形式化立法所导致的资源浪费。中央立法应聚焦全国性、基础性、安全性事项，而地方立法则应坚持“因地制宜发展新质生产力”，通过严谨的需求评估与权限配置优化，引导立法活动向差异化、精细化方向发展，最终实现立法资源的集约高效利用[38]。
五、低空经济地方立法的应然路径
在明确低空经济领域地方立法的规范框架与赋权逻辑后，为有效应对当前地方低空经济发展所面临的现实挑战，有必要提出一套可行的实践方案，以回应立法权限约束与制度支撑不足的问题，化解地方立法碎片化与执行乏力的困境，最终实现低空经济高质量发展。
（一）优化地方立法体系，强化制度支持
1.构建执行性立法与创制性立法并重的双轨机制
在立法供给层面，应建立执行性立法与创制性立法协同并重的双轨机制。对于执行性立法，地方需建立常态化的上位法跟踪与修订机制，确保其规范内容不与上位法冲突，避免阻碍产业发展。例如，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》已对120米以下空域实行飞行申请豁免，若地方立法仍保留旧有的“400米以上飞行审批”条款，则应及时予以修订。在创制性立法方面，针对诸如eVTOL适航审定、无人机物流保险责任等新兴领域，可采取分阶段推进机制，在遵循立法权限与国家法制统一原则的基础上，及时制定试点性规范。
2.建立全过程全周期动态评估机制
法贵必行，立法所确立的各项支持政策能否有效落地，直接关乎低空经济产业能否健康持续发展。在立法及实施的全过程中，应构建贯穿全周期的动态评估机制：在事前评估阶段，应引入成本效益分析，对规制必要性、制度可行性与经济合理性进行综合论证；在事中评估阶段，则可通过无人机违规率、企业合规成本、空域使用效率等量化指标，对制度运行效果进行动态评价；在事后评估阶段，可引入第三方独立评估机制，对法规实施的综合效果进行全面评估，为后续立法修订提供实证支撑，实现立法与实践的良性互动。毕竟，立法条文的有效性才是衡量立法质量的最终标准[39]。
（二）完善立法咨询机制，保障科学立法
低空经济立法涉及大量航空领域的专门性知识，但地方层面普遍缺乏民用航空、空中交通管理等领域的专业人才。为避免立法权限僭越、规范体系冲突或制度设计失当，国务院相关主管部门应加强对地方立法的精准指导与规范支持。在立法征求意见环节，应推动建立机制化、常态化的意见征询流程，系统引入中央有关部门、代表性企业和权威行业协会的专业判断，借助外部智力资源弥补地方立法专业力量的不足。这样不仅有助于提升立法内容的科学性与合法性，贯彻落实国家战略部署，也有利于充分发挥地方低空经济的多元化优势。
（三）推进区域协同立法，形成法治合力
区域协同立法是实现低空经济跨域融合的关键。与传统航空业的高度综合性、技术密集和资本密集型特征相比，低空经济呈现出创新引领、绿色低碳、数实融合等新特点，正逐渐成为推动区域经济发展的新增长极。在此背景下，区域协同立法可以通过科学立法模式催生低空经济高质量发展的最大公约数，消弭彼此关切的重大利益分歧，解决管控范围、管控标准、管控措施等方面的矛盾焦点，已成为区域一体化进程中应对低空经济规制难题的重要法治手段。
1.探索分阶段、渐进式的协同立法路径
目前，我国区域协同立法机制尚处于初步探索阶段，各地以“规划”“实施意见”“发展指南”等为代表的治理模式，仍呈现出以地方为中心、单向松散型的“碎片化”特征[40]。低空经济领域的区域协同立法宜采取分阶段、渐进式的推进策略。在基础构建阶段，有必要成立涵盖法律、航空、经济等多学科背景专家的专项工作组，系统研判当前空域资源配置、飞行管控程序及审批制度现状，识别职责交叉与监管缺失等问题，并充分借鉴国际先进立法经验，提出契合区域特征的制度框架与推进路径。在区域推广阶段，应优先选择区位条件良好、产业基础扎实的区域开展试点工作，着力构建跨行政边界与职能部门的协同治理结构，逐步形成适应区域特点的技术标准体系和管理规范，统一空域分类、飞行规则与审批流程。
2.聚焦核心议题，推进实质性规则协同
在立法内容上，各地在制定相关法规时，除完善自身立法体系外，更应不断拓展协作内容与形式，聚焦于空域权利结构及空域治理关键环节。首先，在低空空域分类制度方面，可通过协同立法制定空域分级管理体系，依据用途及航空器运行特征将空域划分为管控、监控与报备等类型，并逐步拓展低空可用空域体量和时段。其次，在低空经济市场管理制度方面，可制定主体准入与退出机制，强化资质审核与经营行为监督，构建风险评价与预警系统，以维护良性竞争环境。再次，针对无人驾驶航空器，可通过协同立法，按机型与用途划定活动空域，推行无人机实名登记制度，并规范飞行计划申报流程，以便于政府实施有效监管。
3.持续推动优势地区“先行先试”
在港珠澳、京津冀、长三角等区域一体化程度较高的地区，地方已积累了丰富的立法经验。这些区域的生产、销售与应用场景高度协同，具备开展区域协同立法的良好基础和天然优势。因此，推动建立低空经济区域协同立法，不仅有助于打破地方保护、优化营商环境、促进区际有序竞争，更能够为我国建设全国统一大市场和构建现代市场体系提供重要制度支撑。通过区域协同立法，上述地区可率先成为低空经济法律规范的“先行示范区”，在法治框架下达成资源整合与规则统一，实现央地协同立法的良性循环，最终助推低空经济高质量、可持续发展。
注：
① 鉴于当前地方低空经济立法多为地方人大制定的法规，本文所探讨的“地方立法”位阶限定于地方性法规和经济特区法规，而不包括地方政府规章。
② 例如《重庆市公安局关于加强民用无人驾驶航空器飞行管理的通告》实施不足9个月即遭废止。
③ 《国家发展改革委 商务部关于深圳建设中国特色社会主义先行示范区放宽市场准入若干特别措施的意见》提出，要“放宽航空领域准入限制。深化粤港澳大湾区低空空域管理试点，加强粤港澳三地低空飞行管理协同，完善低空飞行服务保障体系。优化调整大湾区空域结构，完善国际全货机航线，扩大包括第五航权在内的航权安排。探索粤港澳三地空域管理和空管运行协同管理模式，有效提升大湾区空域使用效益”。
④ 《中华人民共和国城乡规划法（2019修正）》第17条规定：“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。”
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