当今世界，全球治理机制效率低下问题日益突出，它不仅难以有效应对全球性风险挑战，也无法满足国际社会对公平正义的需求，特别是一些国家将全球治理机制视为满足私利的工具，严重削弱了国际社会对全球治理机制的认同，导致全球治理机制的合法性赤字加重。如何认识并有效破解全球治理机制的合法性赤字，既是推动机制更加公正合理的现实需要，也为全球治理体系改革指明了方向和思路。
在理论层面，应从经验和规范结合的维度探讨全球治理机制合法性，并将其视为“机制是否符合规范性标准”这一客观依据与“主体是否认同机制”这一主观认知的统一。全球治理机制的合法性就是全球治理机制得到评价主体的认同，从而在主体与机制之间建立起一种认同关系。对于寻求合法性的全球治理机制而言，国家同意、民主、规范性原则和比较收益等要素共同构成其权威生成的基础。这些要素贯穿于机制运作的全过程，因而可从“输入——过程——输出”环节展开分析，将机制治理实践与合法性原则进行对比，以此评估机制实现合法性的程度。基于“国家授权和民意汇集——治理过程的程序正当——政策输出成效”这一机制运作流程，合法性评估的具体标准包括：一是输入合法性，包括国家的主权让渡以及通过主体代表性所获得的民主合法性；二是过程合法性，主要考察机制运行过程是否符合正义、民主原则，机制程序能否体现开放度、透明度和问责性等参与民主的要求；三是输出合法性，衡量机制的产出，包括机制在行为改变、问题解决和利益分配等方面所产生的实质影响，以及在规范倡导和扩散方面的象征性意义。三者相互联系、相互制约，某一环节合法性的增损必然对其他环节产生影响。
在现实层面，合法性本质上体现为一种主体与客体的互动关系，因而并非固定不变，它会随着机制实际运行而动态变化。当机制在实施治理过程中无法满足主体的规范期望时，将会降低主体对机制的认同度，机制合法性面临赤字风险。这种机制权威与主体认同脱节的情况，正是合法性赤字的本质。当前多数全球治理机制在“输入—过程—输出”环节中，其合法性虽得到了建立，但与合法性的基本原则相比仍存在差距。从输入环节看，突出表现为国家授权有限与多边合作意愿减弱。为防止全球治理机制的行动超出国家可接受范围，各国通常倾向于授予机制有限权力。随着部分国家单边行动的兴起，不仅再次降低了多边合作的预期，还削弱了机制协同应对全球性问题的能力，加剧“集体行动的困境”。同时，为推动达成有效协议，全球治理机制有时不得不超越其初始授权范围，这种行为反过来又进一步削弱国家合作意愿，陷入恶性循环。从过程环节看，存在民主参与不足与正当程序约束稀缺的问题。在主体代表性上，发展中国家的代表性和参与度与其经济实力严重不匹配，非国家行为体的参与渠道也受到诸多限制。在运行程序上，透明度不足、问责机制缺位等问题普遍存在，弱化了机制的约束力和公信力。从输出环节看，呈现出治理效能欠佳与规范缺失的双重困境。在全球治理机制中，无论是机制间互动还是内部运行，都面临成本与收益的不对称，这不仅造成巨大的资源消耗，甚至直接导致在应对全球性危机时决议难产、行动迟缓，使得整体治理效能与预期存在显著差距，进一步加剧全球治理赤字。在更深层次上，一旦全球治理机制所展现的价值观与其倡导的“美好”规范存在差距，必然削弱其象征意义。
全球治理机制合法性赤字的产生，不仅源于机制权威来源不足，难以适应变化了的国际政治经济现实，也受到大国战略竞争加剧、地缘政治博弈升级等外部因素的深刻影响。具体而言，主要体现在以下方面：一是国家授权与全球治理机制自主性的博弈。在委托—代理框架下，国家授权行为本质上是以“利益最大化”为导向的理性选择。然而，机制一旦运转将会形成自身偏好，当其自主程度超出国家可接受的范围，导致代理损失超出授权带来的收益时，国家授权或与机制维系关系的意愿将会弱化。二是全球治理机制与国际权力格局的不对称。自冷战结束以来，国际权力结构深刻调整，权力转移与权力流散的程度不断加深，而脱胎于冷战时期的治理机制难以适应现有治理格局变化，更多延续西方占主导的“半球治理”模式和以主权国家为单一主体的“国际治理”模式，无法有效代表世界利益，致使机制的民主赤字不断加深。三是机制供给不足与治理需求旺盛的内在张力。全球性问题的交织叠加，加剧了全球治理的复杂性与难度，给全球治理机制提出了更高要求。然而，建立在主权国家体系之上的治理机制，其技术能力建设滞后，致使非传统安全领域存在规则真空和治理“盲点”。同时，部分国家治理能力弱化导致问题外溢，进一步加大了治理失灵的风险。四是制度变迁的惰性和滞后效应。尽管全球治理机制的缺陷日益显现，国际社会对制度变革的认知也达成共识，但由于制度变革涉及权力、利益的再分配，大国会围绕机制变迁展开博弈，甚至会策略性地利用乃至强化制度惯性，使得机制变革更为困难，机制的延续性和顽固性特征明显。五是全球治理机制碎片化的困境。全球治理被多个同时试图规范国家行为的机制所分散，而这种管理单一问题的多个机构的存在，往往会导致国际规则的低效重叠和不一致，影响国际合作的可能性。六是治理规范与机制公正合理发展不同步。多数全球治理机制自成立之初就嵌入了西方治理理念与价值，其规范框架多以西方标准为基础，推崇霸权理念与个体主义，缺乏公正性、代表性、有效性，与国际社会需要的规范共识存在诸多分歧。
随着国际力量对比消长变化和全球性挑战日益增多，加强全球治理、推动全球治理体系改革成为大势所趋。中国将继续发挥负责任大国作用，高举构建人类命运共同体旗帜，坚持以公平正义为理念引领全球治理体系改革，为消减全球治理机制的合法性赤字不断贡献中国智慧和力量。第一，以人类命运共同体理念培育合作共识、采取务实行动，推进全球治理深入合作，为全球治理机制跳出“集体行动的困境”指明方向；第二，以共商共建共享原则推动落实全球治理倡议，维护以联合国为核心的国际体系，促进全球治理民主化、法治化；第三，着力推进多边机制的改革与创新，积极回应“全球南方”国家诉求，进一步提升全球治理效能；第四，通过倡导和弘扬全人类共同价值，为应对全球性问题提供合作基础与价值支撑，最大程度地增强全球治理机制的开放性和包容性；第五，统筹推进全球治理与国家治理，提升各方完善并推进全球治理的意愿与能力，不断夯实全球治理的国家基础。
全球治理机制的合法性赤字是制约全球治理机制能力的结构性因素。当前一些全球治理机制已越来越难以适应现有国际政治经济格局的变化和全球治理的实际需求，只有推动其进行改革和完善，使其更加公正合理有效，才能有效回应国际社会的普遍期待。中国始终秉持命运与共理念，坚持真正的多边主义，形成了应对全球性问题的广泛共识和一致行动，为构建人类命运共同体注入强大的信心与动力。
徐晓芳，中央党校国际战略研究院；吴志成，中央党校国际战略研究院
来源：《当代亚太》2026年第1期
