随着人工智能技术的突飞猛进以及机器与人类交互迅速增长，人工智能领域面临技术监管缺位、科技伦理无序、政治权力扩张、技术寡头垄断等挑战，人工智能监管框架激增，人工智能机制不断出现。那么，人工智能领域是否存在制度复合体？如果存在，基本态势是什么？这种机制复合体对人工智能全球治理有何影响？如何应对人工智能领域的机制复合体？
近年来，人工智能领域新机制不断出现。2025年9月26日，联合国大会通过一项决议，决定设立“人工智能独立国际科学小组”和“人工智能治理全球对话”机制，以促进可持续发展和弥合数字鸿沟。2025年2月，法国举办了第三届人工智能巴黎行动峰会。2024年8月，欧盟《人工智能法案》开始生效。此外，中国还于2025年7月倡议成立世界人工智能合作组织。这些实践说明人工智能领域已经出现了机制复合体的现象。国内学者也关注到了人工智能领域的机制复合体现象，在相关研究中涉及机制复合体或类似表述。
当前，统一性的人工智能全球治理机制短期内很难建立起来。联合国秘书长古特雷斯（António Guterres）和OpenAI首席执行官山姆·奥特曼（Sam Altman）都曾表示，“建立一个类似国际原子能机构的组织来监管人工智能”。但是，建立统一的治理机制面临着地缘政治和大国博弈的挑战，人工智能领域各国的实力不平衡限制了达成国际协议的空间。技术和政治两个维度都限制了新建人工智能治理机制的政策空间。因此，机制复合体将在相当一段时间内更符合人工智能全球治理的需求，协调好现有机制复合体比创建新机制更现实、更可行。
人类社会处处存在复杂性的情况。如果一个系统中的各个部分的集体或涌现行为超过了各自行为的总和，那么这个系统就是结构复杂的系统。复杂性和复杂系统是复杂性科学领域的两个基本概念。复杂性是指构成一个系统的要素的数量以及它们之间的联系，用于理解和影响复杂系统的行为。复杂系统与牛顿普遍认为的宇宙观形成了鲜明对比，牛顿的宇宙观呈现静态静止状态，并将人类的各类组织视为机器。复杂系统是由大量元素组成的网络，不存在中央控制，通过简单运作规则产生出复杂的集体行为和复杂的信息处理，并通过学习和进化产生适应性。一个典型例子就是亚马逊热带雨林里的行军蚁用身体搭出一座桥，它们之间互相传递信息，这种作用机制目前虽不清晰，但这构成了一个复杂系统。神经元是神经系统的基本单位，神经元如何相互作用，如何决定人类的思维、感知、认知，这也是复杂系统。此外，经济学中存在着经济活动的复杂性。理性个体的行为却会造成市场投资的巨大不确定性，这就是一种经济学意义上的复杂系统。复杂系统的共性有两个，一是自组织，是指组织行为不存在内部和外部的控制者；二是涌现，是指由简单规则难以预测的方式产生复杂行为。简言之，复杂系统是具有涌现和自组织行为的适应系统。
国际机制复合体是目前西方国际制度研究的热门话题。长期以来，学界研究的是单一国际制度的情况，现在则转向关注交叉重叠的多个国际制度，在这种情况下，制度研究出现了从无政府状态的合作转变为多重制度体系下的合作，这是一种研究范式的转移。美国学者贾格迪什 · 巴格沃蒂（Jagdish Bhagwati）最早观察到国际经济领域的机制复合体现象，即他提出的“意大利面碗”现象（Spa-ghetti Bowl Phenomenon），意指“一根根交织在一起，剪不断理还乱”。冷战结束后，国际组织数量不断增加，在此背景下，有关机制复合体的研究逐步增加。当前，该领域研究正从分析机制复合体结构类型转向探讨如何管理机制复合体，以期形成协同治理结果。
人工智能机制复合体的探讨具有重要的价值。一是人工智能领域存在多个“管辖权重叠、治理边界模糊”的国际监管机制，各个机制往往遵循不同的、有时相互冲突的规则，该领域缺失一个权威监管机构，导致机制竞争、规则冲突和法律不一致。二是大国可通过挑选场所、机制转移等手段进行监管套利，尤其在中美博弈背景下，特朗普第二任期在人工智能领域的利己行为破坏了人工智能机制间的合作。三是当前统一的人工智能治理机制短期内很难建立，国际原子能机构等类似机制模式并不适合人工智能监管，人工智能领域的机制复合体将长期存在。
国际机制复合体是指“一组在共同议题领域运作的国际组织以及协调这些组织的（正式和非正式）机制”，主要包括国际组织集合和组织间的协调机制两部分。人工智能机制复合体则是在人工智能领域运作的部分重叠或嵌套的组织集合，各个机制间涉及复杂的利益分配、规范认同和关系嵌入，需要将各个机制协调成一种共生的智能伙伴关系，实现治理灵活性、实验性和创新性的结合。人工智能机制复合体可以从功能重叠和成员重叠两个方面予以观察，各个机制在功能或成员方面的重叠及其互动是认知机制复合体的基本方式。人工智能机制复合体的构成有四个方面:一是要素机制（elemental regimes）。全球性机制安排包括联合国人工智能造福人类全球峰会、世界经济论坛人工智能治理联盟等，区域或跨区域安排包括欧盟颁布的《人工智能法案》、美国等15国成立的人工智能全球合作组织等，双边协定包括《美欧人工智能促进公共利益行动协议等》。二是串联不同要素机制的连接。连接在于它的规范和影响层面，这两个层面都存在要素机制之间的连接。三是边界。边界把一个机制与另一个机制区别开来，比如全球人工智能治理伦理论坛，其讨论仅限于伦理方面，与技术、安全等区别开来。四是议题领域。人工智能不是单纯的技术领域，包括语音识别、计算机视觉、图像识别、机器学习等多个领域，共同构成人工智能的机制复合体。
相比个体国际机制而言，人工智能机制复合体具有三个方面的特征:一是自组织。人工智能机制复合体恰恰呈现松散耦合、缺少核心机制的特点。当前，联合国在人工智能技术等领域尚不具有主导性。同时，人工智能领域涌入越来越多的行为体，制定了越来越多的行为规则、安全准则和伦理规范，该领域非等级程度愈加凸显。二是理念分歧有待协调。人工智能机制运行主要受到两种治理理念的影响:自由主义观念把人工智能视为一种新兴的跨国空间，该空间应该主要由基于自愿参与和拥有专业知识的私人行为体管理，能够协调全球安全与技术普惠;主权主义观念倡导由政府间国际组织监管，跨国公司、公民社会或技术专家只能发挥咨询或辅助作用。自由主义和主权主义间的分歧和碰撞影响了不同行为体对国际机制的选择，加剧了人工智能机制复合体的出现。三是竞合共存的复合体后果。一方面，机制复合体的灵活性提供了弹性空间，为复合体内部各行为体之间的沟通和互动创造条件，并通过提供积极反馈效应实现国际合作;另一方面，机制分散性很可能会助长国家政策的不连贯性，使人工智能治理中的地缘政治分歧固化。机制扩散产生了一系列不同的义务和承诺，这些义务和承诺在范围和目标上彼此不附属，法律不一致增加，会导致发生治理冲突。
人工智能机制复合体运行过程中面临着不小的挑战。国际规则的模糊性、规则和义务的不一致性以及大国挑选场所的可能性等削弱了人工智能全球治理效果，其背后藏有深刻的技术、权力等复杂因素。其一，人工智能机制建设与技术发展不匹配。人工智能机制复合体具有显著的技术属性，但人工智能的技术发展与机制建设并不同步，机制建设滞后于技术发展。当前，智能体范式的出现意味着人工智能开发的目标从构建做出跟人类一样选择的智能体转向为用户做出最优选择的智能体，这给相关机制建设带来难题。人工智能的技术属性与社会属性高度融合、安全属性与政治属性密切相关，相关机制建设需要把发展与治理、创新与安全协调起来。其二，大国博弈影响机制复合体的形成与运转。权力的博弈和权力差距的不对应关系影响了机制复合体的运转。由于各国都把人工智能作为一种关键战略技术，人工智能呈现一种高度政治化的趋势，成为各国竞争的场所，加剧机制间的竞争。比如，联合国教科文组织通过了《人工智能伦理书》，但是很多国家没有签署;而西方国家成立的人工智能治理联盟（AI Alliance），中国等“全球南方”国家的相关机构并没有参与其中。其三，智能鸿沟恶化机制复合体的外部环境。通用人工智能使得权力和财富更加集中，扩大了智能鸿沟和数据鸿沟，加剧了机制复合体的权力不平衡，造成了参与悖论、发展悖论。尤其是“全球南方”国家无法享受到人工智能带来的好处，西方国家的算法霸权和数据霸权反而不断巩固。西方和全球南方在人工智能治理理念、措施等方面存在明显冲突，进而引发机制复合体内部的摩擦和冲突。
当前，需要积极完善人工智能机制复合体，这既具有必要性，也具有可能性。就必要性而言，现有人工智能治理机制存在倡议接受度不足、治理能力不平衡以及国际社会缺乏治理共识等问题。人工智能系统的规模、异质性、复杂性和技术自主程度要求对议题治理和法律监管进行新思考，对各类人工智能机制进行调整优化。就可能性而言，国际社会对更加有效的人工智能治理的诉求越来越多，全球问题变幻莫测和技术发展不确定，规定了人工智能治理机制复合体的发展方向，要能推动更加广泛的全球参与和更为有力的监管举措。为此，需要完善自组织监管，加强机制间协调，推进基于联合国的集中式路径，形成具有国际共识的整体性治理架构，构建多机制协调、多主体参与的人工智能全球治理体系。具体而言：
一是自组织监管。人工智能机制复合体最大特点就是一种自组织系统，其监管模式是一种自我监管模式，自我监管主要包括对人工智能技术、人工智能生态系统以及人工智能的风险状况和治理挑战进行监管，该模式具有较强的灵活性和一定的覆盖面，包括电气和电子工程师协会等行业组织、OpenAI等科技巨头、谷歌DeepMind等人工智能实验室以及生命未来研究所等科研机构均参与其中。不过，自组织路径更关注人工智能产品商业发展或盈利模式推广，但软法监管的自愿承诺在很大程度上阻碍了更强有力治理机制的形成发展。同时，自组织路径容易受到西方国家的政治影响。在人工智能技术蓬勃发展的现在，仅仅依靠企业自我监管以及以市场规律和科技自我发展模式来应对人工智能具有局限性。因此，在技术企业自我监管的同时，还需要引入混合监管等监管形式，与政府间组织、非政府组织配合，发挥各自优势，协同应对全景监视、算法驯化等难题。
二是机制间协调。机制协调是指在密集机制环境中反复互动实现合作的行为模式。人工智能国际机制能否发挥作用，取决于这些机制是否以及如何有效进行协调。如果这些机制不协调，会导致相互矛盾，在制定规则、分配资源或管理项目等方面产生高交易成本。在实践中，需要加强机制间对话和交流，增强不同机制、框架和方法之间的互操作性，避免机制沦为战略竞争的工具。其中，一个合适的路径就是推动机制分层，人工智能的机制分层包括了技术、伦理、社会三个层面，它是技术伦理和社会政策的反映。这种分层可能有助于兼顾人工智能的不同属性，把一般的标准和公共政策以及法律框架结合起来，这是目前阶段人工智能治理里比较合适的方式，可以使各方在协调中受益。
三是坚持联合国主导。目前，全球有200套左右关于人工智能伦理和治理的组织和原则，但尚没有旨在聚集这些组织和汇编这些原则的共同平台。在这种情况下客观上需要一种政策协调和政治权威，进行集中化的治理。尤其是，致命自主武器、其他先进军事应用或高级机器智能具有高风险应用，在这些领域，需要确保成员间政策协调和行动一致性，可尝试设计一个集中式机构，形成一个连贯和正式的机制框架，实现机制复合体中相关行为体的联系常态化，确保治理行为顺利实施。基于联合国的集中式路径具有合法性和可行性。联合国很早就关注到人工智能的影响。2015年，第70届联合国大会高级别会议首次专门讨论人工智能。2018年，联合国成立了数字合作高级别小组，研究如何挖掘人工智能的技术潜力并有效应对其负面影响。2025年，联合国成立“人工智能独立国际科学小组”和“人工智能治理全球对话”机制，进一步完善顶层机制设计。此外，联合国教科文组织还举办了两届全球人工智能伦理论坛，国际电信联盟等举办了人工智能造福人类全球峰会。因此，联合国是全球唯一有能力协调其他人工智能治理机制的机构。今后，国际社会应依托联合国框架加强人工智能治理，基于主权平等、发展导向、以人为本、协同合作原则，构建开放公正、具有广泛共识的人工智能治理框架和标准规范，推动人工智能技术造福于人类。
王明国 ，华东政法大学政府管理学院教授
来源：《世界政治研究》2025年第四辑
